Urteilskopf

144 I 81

9. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa Comune di Canobbio e consorti contro Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico) 2C_1105/2016 e altri del 20 febbraio 2018

Regeste (de):

Regeste (fr):

Regesto (it):


Sachverhalt ab Seite 82

BGE 144 I 81 S. 82

A. Il 20 settembre 2016 il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha modificato la legge tributaria del 21 giugno 1994 (RL/TI 10.2.1.1; in seguito: LT/TI), abrogando, tra l'altro, gli art. 140 e 314d cpv. 2 LT/TI. Queste norme, che regolavano la ripartizione del gettito dell'imposta sugli utili immoibiliari fra Cantone e Comuni, avevano il seguente tenore: Art. 140
Il gettito d'imposta è ripartito in ragione del 40 % ai Comuni di situazione dei fondi e il rimanente allo Stato, per quanto il moltiplicatore comunale d'imposta sia almeno del 100 per cento; in caso contrario la quota spettante al Comune è ridotta proporzionalmente ai punti del moltiplicatore inferiori al 100 per cento e attribuita allo Stato. Il riparto è eseguito annualmente. Art. 314d
SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997
KV/TI Art. 16 - 1 Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
1    Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
2    Im Rahmen der Verfassung und der Gesetze ist sie autonom.
3    Auf lokaler Ebene erfüllt sie die allgemeinen öffentlichen Aufgaben, die das Gesetz weder dem Bund noch dem Kanton überträgt.

2 In deroga all'articolo 140 non si fa luogo al riparto d'imposta ai Comuni per le imposte sugli utili immobiliari relative ai trasferimenti di proprietà iscritti a registro fondiario, rispettivamente alle contrattazioni concluse a partire dall'anno 2006 e fino all'anno 2009 compreso. Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, la modifica di legge è stata pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino n. 47/2016 dell'11 novembre 2016 e l'entrata in vigore è stata fissata al 1° gennaio 2017.
B. Con ricorsi in materia di diritto pubblico del 2, 5, 6, 7, 9 e 12 dicembre 2016 diciannove Comuni ticinesi si sono rivolti al Tribunale
BGE 144 I 81 S. 83

federale, chiedendo che l'abrogazione dell'art. 140 e dell'art. 314d LT/TI sia annullata. Con decreto del 26 gennaio 2017, il Presidente della II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale ha constatato che le loro impugnative sollevavano censure identiche e ha congiunto le cause. Nel contempo, ha negato il conferimento dell'effetto sospensivo ai gravami. Durante la procedura, agendo per sé ed in rappresentanza del Gran Consiglio, il Consiglio di Stato ha domandato che, per quanto ammissibili, gli stessi siano respinti. Nella misura in cui li ha ritenuti ammissibili, il Tribunale federale ha respinto i ricorsi.
Erwägungen

Dai considerandi:

3. Nel merito, i Comuni ricorrenti fanno in primo luogo valere una lesione dell'autonomia comunale tutelata dagli art. 50
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
Cost. e 16 Cost./TI (RS 131.229).
3.1 Nell'ambito di un controllo astratto di una legge, la giurisprudenza permette il richiamo all'art. 50 cpv. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
Cost., che garantisce l'autonomia comunale nella misura prevista dal diritto cantonale, soltanto per sostenere che la modifica legislativa criticata priva indebitamente i Comuni di una competenza legislativa o di un ambito d'autonomia che vengono garantiti loro dalla Costituzione cantonale (DTF 133 I 128 consid. 3.3; sentenze 2C_116/2014 del 16 agosto 2016 consid. 12.3.2 e 1C_409/2012 del 20 dicembre 2013 consid. 3.2). Che questo sia il caso anche nella fattispecie, le impugnative, che contengono un solo rinvio agli art. 151 segg. della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (RL/TI 2.1.1.2; in seguito: LOC/TI), non invece a una norma costituzionale specifica, tuttavia non lo sostengono. Già per questa ragione, la critica con la quale viene denunciata la violazione dell'art. 50
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
Cost. va di conseguenza respinta.
3.2 Oltre che all'art. 50
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
Cost., ai Comuni ricorrenti non giova però il richiamo all'art. 16
SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997
KV/TI Art. 16 - 1 Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
1    Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
2    Im Rahmen der Verfassung und der Gesetze ist sie autonom.
3    Auf lokaler Ebene erfüllt sie die allgemeinen öffentlichen Aufgaben, die das Gesetz weder dem Bund noch dem Kanton überträgt.
Cost./TI, che garantisce l'esistenza del Comune quale ente di diritto pubblico (cpv. 1) e che ne tutela l'autonomia nel limite della Costituzione e delle leggi (cpv. 2).
3.2.1 In questo contesto, occorre innanzitutto constatare che gli insorgenti non considerano rispettivamente non dimostrano che la perdita degli introiti provocata dalla modifica di legge contestata
BGE 144 I 81 S. 84

comporterebbe un disequilibrio finanziario tale da compromettere addirittura la loro stessa esistenza. Anche una violazione dell'art. 16 cpv. 1
SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997
KV/TI Art. 16 - 1 Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
1    Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
2    Im Rahmen der Verfassung und der Gesetze ist sie autonom.
3    Auf lokaler Ebene erfüllt sie die allgemeinen öffentlichen Aufgaben, die das Gesetz weder dem Bund noch dem Kanton überträgt.
Cost./TI, che garantisce l'esistenza del Comune quale ente di diritto pubblico, va pertanto a priori esclusa (DTF 110 Ia 50 consid. 4b pag. 51; sentenze 2P.204/2006 del 21 maggio 2007 consid. 9; 1C_287/2014 del 25 agosto 2015 consid. 4.1, in cui viene per altro indicato che la garanzia in questione concerne l'istituto comunale come tale, non il singolo Comune).
3.2.2 Una lesione dell'autonomia comunale non è però data neanche in relazione alla garanzia contenuta nell'art. 16 cpv. 2
SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997
KV/TI Art. 16 - 1 Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
1    Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
2    Im Rahmen der Verfassung und der Gesetze ist sie autonom.
3    Auf lokaler Ebene erfüllt sie die allgemeinen öffentlichen Aufgaben, die das Gesetz weder dem Bund noch dem Kanton überträgt.
Cost./TI "nel limite della Costituzione e delle leggi". Come rammentato nel precedente consid. 3.1, insorgendo davanti al Tribunale federale i ricorrenti in effetti non sostengono che l'abrogazione della ripartizione dei proventi della tassa sugli utili immobiliari sia in contrasto con una norma di diritto costituzionale ticinese che conferirebbe loro un diritto su detti introiti. D'altra parte, nemmeno è ravvisabile un'incompatibilità della misura adottata con norme prevalenti di rango legislativo.
3.2.3 Riguardo a quest'ultimo aspetto, va infatti rilevato che l'imposta sugli utili immobiliari è di competenza del Cantone, che ne disciplina nel dettaglio la percezione nella legge tributaria (art. 2 lett. d
SR 642.14 Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz, StHG) - Steuerharmonisierungsgesetz
StHG Art. 2 Vorgeschriebene direkte Steuern - 1 Die Kantone erheben folgende Steuern:
1    Die Kantone erheben folgende Steuern:
a  eine Einkommens- und eine Vermögenssteuer von den natürlichen Personen;
b  eine Gewinn- und eine Kapitalsteuer von den juristischen Personen;
c  eine Quellensteuer von bestimmten natürlichen und juristischen Personen;
d  eine Grundstückgewinnsteuer.
2    Die Kantone können bestimmen, dass die Grundstückgewinnsteuer allein von den Gemeinden erhoben wird.
LAID [RS 642.14]; art. 1 lett. d e art. 274 LT/TI e contrario; art. 123segg. LT/TI; REICH/BEUSCH rispettivamente ZWAHLEN/NYFFENEGGER, in Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Zweifel/Beusch [curatori], in Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, 3a ed. 2017, n. 3 seg. ad art. 2
SR 642.14 Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz, StHG) - Steuerharmonisierungsgesetz
StHG Art. 2 Vorgeschriebene direkte Steuern - 1 Die Kantone erheben folgende Steuern:
1    Die Kantone erheben folgende Steuern:
a  eine Einkommens- und eine Vermögenssteuer von den natürlichen Personen;
b  eine Gewinn- und eine Kapitalsteuer von den juristischen Personen;
c  eine Quellensteuer von bestimmten natürlichen und juristischen Personen;
d  eine Grundstückgewinnsteuer.
2    Die Kantone können bestimmen, dass die Grundstückgewinnsteuer allein von den Gemeinden erhoben wird.
LAID e n. 1 ad art. 12
SR 642.14 Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz, StHG) - Steuerharmonisierungsgesetz
StHG Art. 12 - 1 Der Grundstückgewinnsteuer unterliegen Gewinne, die sich bei Veräusserung eines Grundstückes des Privatvermögens oder eines land- oder forstwirtschaftlichen Grundstückes sowie von Anteilen daran ergeben, soweit der Erlös die Anlagekosten (Erwerbspreis oder Ersatzwert zuzüglich Aufwendungen) übersteigt.
1    Der Grundstückgewinnsteuer unterliegen Gewinne, die sich bei Veräusserung eines Grundstückes des Privatvermögens oder eines land- oder forstwirtschaftlichen Grundstückes sowie von Anteilen daran ergeben, soweit der Erlös die Anlagekosten (Erwerbspreis oder Ersatzwert zuzüglich Aufwendungen) übersteigt.
2    Die Steuerpflicht wird durch jede Veräusserung eines Grundstückes begründet. Den Veräusserungen sind gleichgestellt:
a  die Rechtsgeschäfte, die in Bezug auf die Verfügungsgewalt über ein Grundstück wirtschaftlich wie eine Veräusserung wirken;
b  die Überführung eines Grundstückes sowie von Anteilen daran vom Privatvermögen in das Geschäftsvermögen des Steuerpflichtigen;
c  die Belastung eines Grundstückes mit privatrechtlichen Dienstbarkeiten oder öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen, wenn diese die unbeschränkte Bewirtschaftung oder den Veräusserungswert des Grundstückes dauernd und wesentlich beeinträchtigen und dafür ein Entgelt entrichtet wird;
d  die Übertragung von Beteiligungsrechten des Privatvermögens des Steuerpflichtigen an Immobiliengesellschaften, soweit das kantonale Recht für diesen Fall eine Steuerpflicht vorsieht;
e  die ohne Veräusserung erzielten Planungsmehrwerte im Sinne des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 197984, sofern das kantonale Recht diesen Tatbestand der Grundstückgewinnsteuer unterstellt.
3    Die Besteuerung wird aufgeschoben bei:
a  Eigentumswechsel durch Erbgang (Erbfolge, Erbteilung, Vermächtnis), Erbvorbezug oder Schenkung;
b  Eigentumswechsel unter Ehegatten im Zusammenhang mit dem Güterrecht, sowie zur Abgeltung ausserordentlicher Beiträge eines Ehegatten an den Unterhalt der Familie (Art. 165 des Zivilgesetzbuches86) und scheidungsrechtlicher Ansprüche, sofern beide Ehegatten einverstanden sind;
c  Landumlegungen zwecks Güterzusammenlegung, Quartierplanung, Grenzbereinigung, Abrundung landwirtschaftlicher Heimwesen sowie bei Landumlegungen im Enteignungsverfahren oder drohender Enteignung;
d  vollständiger oder teilweiser Veräusserung eines land- oder forstwirtschaftlichen Grundstückes, soweit der Veräusserungserlös innert angemessener Frist zum Erwerb eines selbstbewirtschafteten Ersatzgrundstückes oder zur Verbesserung der eigenen, selbstbewirtschafteten land- oder forstwirtschaftlichen Grundstücke verwendet wird;
e  Veräusserung einer dauernd und ausschliesslich selbstgenutzten Wohnliegenschaft (Einfamilienhaus oder Eigentumswohnung), soweit der dabei erzielte Erlös innert angemessener Frist zum Erwerb oder zum Bau einer gleichgenutzten Ersatzliegenschaft in der Schweiz verwendet wird.
4    Die Kantone können die Grundstückgewinnsteuer auch auf Gewinnen aus der Veräusserung von Grundstücken des Geschäftsvermögens des Steuerpflichtigen erheben, sofern sie diese Gewinne von der Einkommens- und Gewinnsteuer ausnehmen oder die Grundstückgewinnsteuer auf die Einkommens- und Gewinnsteuer anrechnen. In beiden Fällen gilt:
a  die in den Artikeln 8 Absätze 3 und 4 und 24 Absätze 3 und 3quater genannten Tatbestände sind bei der Grundstückgewinnsteuer als steueraufschiebende Veräusserung zu behandeln;
b  die Überführung eines Grundstückes sowie von Anteilen daran vom Privatvermögen ins Geschäftsvermögen darf nicht einer Veräusserung gleichgestellt werden.
5    Die Kantone sorgen dafür, dass kurzfristig realisierte Grundstückgewinne stärker besteuert werden.
LAID). Ora, fino alla fine del 2016, tale disciplinamento includeva una norma di riparto tra Cantone e Comuni dell'imposta stessa. Come indicato dal Governo ticinese in risposta e duplica, si trattava però di un riconoscimento "libero e volontario": sancito certo da una base legale, ma che non impediva al legislatore cantonale - senza violare l'autonomia comunale - di tornare un giorno sui suoi passi, modificando la legge in questione (sentenza 1P.621/2001 del 16 luglio 2002 consid. 2.3; HANSJÖRG SEILER, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in Verfassungsrecht der Schweiz - Droit constitutionnel suisse, Thürer/Aubert/Müller [curatori], 2001, pag. 491 segg. n. 45).
3.2.4 Così stando le cose, ai ricorrenti non giova pertanto nemmeno sottolineare che, da un "punto di vista materiale" e riguardo
BGE 144 I 81 S. 85

all'uso del ricavo delle imposte, essi avrebbero "un assai vasto potere di apprezzamento", che verrebbe intaccato in modo notevole. Affinché i Comuni ticinesi possano decidere in che modo utilizzare determinati ricavi - come previsto dagli art. 151 segg. LOC/TI, cui le impugnative rinviano - e richiamarsi a questa libertà d'azione resta infatti imprescindibile che vi sia in parallelo una norma che attribuisce le singole risorse da gestire ai Comuni medesimi, ciò che per l'appunto non è adesso più il caso per quanto riguarda i proventi dell'imposta sugli utili immobiliari (precedenti consid. 3.2.2 e 3.2.3).
3.2.5 A diversa conclusione non può infine condurre la messa in evidenza del fatto che una delle principali ragioni dei plusvalori sui fondi e sul suolo sarebbe da ricondurre a misure pianificatorie dei Comuni e che la loro esclusione dalla partecipazione ai proventi dei loro "sforzi", attraverso il diniego della partecipazione al riparto dela tassa sugli utili immobiliari, risulterebbe "sprovvista di pertinenza". Simili considerazioni - che fanno per altro astrazione dal fatto che la modifica legislativa è stata presentata insieme ad altre misure (Messaggio del Consiglio di Stato n. 7184 del 20 aprile 2016 relativo al pacchetto di misure per il riequilibrio delle finanze cantonali, p.ti 5 e 9) - hanno infatti un carattere sostanzialmente politico, e non dimostrano pertanto, nemmeno esse, una violazione dell'autonomia comunale. Se è vero che il prelievo dell'imposta sugli utili immobiliari ha (anche) una funzione compensativa in relazione all'aumento di valore dei fondi imputabile all'ente pubblico (sentenza 2C_176/2016 dell'8 dicembre 2016 consid. 5.1; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, 3a ed. 2013, pag. 1796 n. 11), resta inoltre il fatto - decisivo - che il prelievo dell'imposta in questione è di competenza del Cantone, il quale ha quindi pure la facoltà di determinare un'eventuale ripartizione dei proventi che ne derivano (precedente consid. 3.2.3).
3.3 Di conseguenza, la critica secondo cui la modifica legislativa impugnata (abrogazione dell'art. 140 LT/TI) lede l'autonomia comunale garantita a livello federale dall'art. 50
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
Cost. e, a livello cantonale, dall'art. 16
SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997
KV/TI Art. 16 - 1 Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
1    Die Gemeinde ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Existenz ist gewährleistet.
2    Im Rahmen der Verfassung und der Gesetze ist sie autonom.
3    Auf lokaler Ebene erfüllt sie die allgemeinen öffentlichen Aufgaben, die das Gesetz weder dem Bund noch dem Kanton überträgt.
Cost./TI dev'essere respinta.
4. Esclusa la violazione dell'autonomia comunale occorre in secondo luogo esaminare se l'abrogazione dell'art. 140 LT/TI, fissata per il 1° gennaio 2017, contrasti con il divieto dell'effetto retroattivo. Insorgendo davanti al Tribunale federale, i ricorrenti considerano infatti che nel caso in esame sia data una retroattività propria illegale,
BGE 144 I 81 S. 86

"poiché il Cantone vuole incassare a partire dal 1° gennaio 2017 il provento degli utili immobiliari di ogni accertamento fiscale e quindi di fatti accaduti nel passato e conclusi all'entrata in vigore del nuovo diritto". A sostegno della loro critica, aggiungono poi che "il momento che genera l'imposta è la procedura dell'alienazione di un imobile e di regola ci si basa all'iscrizione a registro fondiario" e che se "l'intero ricavo dell'imposta sugli utili immobiliari (a causa dello stralcio dell'art. 140 LT/TI) venisse versato al Cantone anche in fase di accertamento dell'imponibile, con fatti fiscali rilevanti verificatisi prima del 1° gennaio 2017, questo comporterebbe un caso di retroattività propria illecita".
4.1 Per giurisprudenza, vi è retroattività in senso stretto quando un nuovo regime legale viene applicato a fatti accaduti nel passato e completamente conclusi al momento dell'entrata in vigore del nuovo diritto. Alla luce degli art. 5
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
1    Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
2    Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
3    Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
4    Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.
, 8 cpv. 1 e
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
1    Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
2    Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
3    Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
4    Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.
9 Cost., una tale retroattività (propria), è permessa solo in presenza di particolari presupposti (DTF 126 V 134 consid. 4a pag. 135 seg.; DTF 125 I 182 consid. 2b/cc pag. 186 seg.; DTF 119 Ia 154 consid. 4b pag. 160, DTF 119 Ia 254 consid. 3b pag. 258). Da essa va distinta la retroattività in senso improprio, ovvero l'applicazione del nuovo diritto a situazioni che hanno avuto origine sotto il regime precedente, ma perdurano ancora dopo la modifica legislativa. A meno che non vada ad intaccare dei diritti acquisiti, dal profilo costituzionale questo secondo tipo di retroattività è di massima ammissibile (DTF 138 I 189 consid. 3.4 pag. 193 seg.; DTF 137 II 371 consid. 4.2 pag. 373 seg.; DTF 126 V 134 consid. 4a pag. 135 seg.; DTF 124 III 271 consid. 4e pag. 271 seg.; DTF 122 II 113 consid. 3b/dd pag. 124). D'altra parte, una legge non è retroattiva se si applica solo a fatti posteriori alla sua entrata in vigore ma impone di tener conto di elementi di fatto antecedenti al momento della sua applicazione, anche se essi sono anteriori all'entrata in vigore della novella legislativa (cosiddetta "Rückanknüpfung", che rientra tra i casi di retroattività impropria; DTF 119 V 200 consid. 5 c/dd pag. 206; DTF 104 Ib 205 consid. 6 pag. 219 seg.; DTF 102 Ia 31 consid. 3a pag. 32 seg.; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, § 6 n. 376 segg.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7a ed. 2016, n. 268 segg.; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7a ed. 2016, pag. 193; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 24 n. 21 segg.; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 417 segg.).
BGE 144 I 81 S. 87

Va infine sottolineato che, almeno in via di principio, l'interesse pubblico impone che una modifica legislativa entri in vigore senza ritardi; al riguardo, il legislatore beneficia di un ampio margine di apprezzamento e nel giudicare incostituzionale l'assenza di disposizioni transitorie il Tribunale federale dà quindi prova di riserbo (DTF 122 V 405 consid. 3b/bb pag. 409; sentenze 2C_84/2015 del 3 febbraio 2016 consid. 5.1 e 2C_750/2008 del 2 giugno 2009 consid. 7.2 con ulteriori rinvii).

4.2 Nel diritto tributario, ambito al quale i ricorrenti più volte si richiamano in relazione alle argomentazioni esposte, una retroattività propria è in particolare data quando una nuova normativa fa dipendere l'obbligo fiscale da un complesso di fatti che si sono prodotti e conclusi prima dell'entrata in vigore della legge la cui applicazione è concretamente in discussione (sentenze 2C_477/2013 del 16 dicembre 2013 consid. 2.4 e 2C_797/2009 del 20 luglio 2010 consid. 4.1; BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., pag. 193; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 268; MARKUS REICH, Steuerrecht, 2a ed. 2012, § 4 n. 108 segg.; MARKUS WEIDMANN, Das intertemporale Steuerrecht in der Rechtsprechung, ASA 76 pag. 633 segg., in particolare 638 segg.). Come in tutti gli altri ambiti, la retroattività propria non è di regola permessa siccome, quando i fatti poi ritenuti determinanti si sono prodotti e conclusi, la persona cui è indirizzata la norma non aveva nessuna possibilità di conoscere le conseguenze giuridiche che quei fatti avrebbero avuto (DTF 122 V 405 consid. 3a pag. 408; DTF 119 Ia 257 consid. 3b pag. 258; GEORG MÜLLER, Zulässigkeit der begünstigenden Rückwirkung, ZBl 118/2017, pag. 268 segg.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, op. cit., § 24 n. 23; ALAIN GRIFFEL, Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel des Verwaltungsrechts, in Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der Rechtssetzungslehre und des Verwaltungsrechts, 2014, pag. 7 segg. 15; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, les fondements, 3a ed. 2012, n. 2.4.3.1; ELISABETH CHIARIELLO, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 der schweizerischen Bundesverfassung, 2004, pag. 149 segg.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, 1984, pag. 148).
4.3 Nella fattispecie, i ricorrenti giustificano la loro censura richiamandosi più volte alla procedura d'imposizione degli utili immobiliari e al momento in cui nasce il diritto alla tassazione del trasferimento rispettivamente al momento del suo "perfezionamento".
BGE 144 I 81 S. 88

Tuttavia, l'abrogazione dell'art. 140 LT/TI non tocca né la modalità né l'estensione dell'imposizione degli utili immobiliari, che continuano ad essere oggetto di regole immutate e conosciute da tutti i differenti attori coinvolti. Per questa ragione, anche i molteplici riferimenti alla procedura d'imposizione degli utili immobiliari in quanto tale, contenuti per l'appunto nelle impugnative, non assumono in realtà rilievo alcuno.
4.4 Già da una semplice lettura dell'art. 140 LT/TI emerge infatti che esso non riguarda i singoli casi di imposizione sugli utili immobiliari, ma soltanto il riparto annuale tra il Cantone e i Comuni del gettito dell'imposta. Che l'unico rapporto sul quale occorre soffermarsi in relazione ad un'eventuale violazione del divieto della retroattività propria è quello relativo ai flussi finanziari tra Cantone e Comuni è inoltre confermato sia dalla dottrina in materia che dai materiali relativi alla modifica legislativa.
In dottrina viene in effetti posto esplicitamente l'accento sul fatto che per accogliere una norma come l'art. 140 LT/TI la legge tributaria non era la sedes materiae appropriata, ma che l'assenza di una legge che disciplinava i rapporti finanziari tra Stato e Comuni - poiché per l'appunto di ciò si tratta - aveva portato a regolare la questione in coda ai disposti relativi alla percezione dell'imposta stessa (SOLDINI/PEDROLI, L'imposizione degli utili immobiliari, Commentario degli articoli da 123 a 140 LT con un'appendice sulle norme di procedura e transitorie, 1996, n. 1 ad art. 140 LT).
Nel contempo, dai materiali legislativi risulta che il pacchetto cui aparteneva anche l'abrogazione dell'art. 140 LT/TI aveva proprio quale oggetto - nel quadro delle misure proposte per riequilibrare le finanze cantonali - una revisione e un adattamento dei flussi finanziari tra i due livelli istituzionali, cantonale e comunale (Messaggio governativo del 20 aprile 2016, p.ti 3.1 seg. e 9; verbale della seduta del Gran Consiglio del 20 settembre 2016 [interventi dei Consiglieri di Stato Beltraminelli e Vitta, nonché del Granconsigliere Brivio], PVGC 2016/2017 pag. 1375 seg.).

4.5 Anche riguardo alla regolamentazione della relazione economica tra questi enti pubblici, che è l'unica ad essere qui determinante e della quale l'imposizione degli utili immobiliari va considerata solo come un presupposto, nel senso che comporta un'entrata tra le altre a disposizione dell'ente pubblico, una - illecita - retroattività propria non è tuttavia ravvisabile.
BGE 144 I 81 S. 89

4.5.1 L'eliminazione del riparto del gettito dell'imposta sugli utili immobiliari tra Cantone e Comuni, quale singolo aspetto del rapporto di lunga durata che lega gli stessi dal punto di vista finanziario, è stata infatti proposta con messaggio governativo del 20 aprile 2016, formulato dopo avere coinvolto la piattaforma di dialogo Cantone-Comuni, è stata decretata dal legislativo ticinese nella sua seduta del 20 settembre successivo e ha concrete conseguenze soltanto per gli incassi avvenuti dal 1° gennaio 2017 in avanti.
Pertanto, pure per i Comuni ricorrenti non è possibile parlare di nessuna insicurezza giuridica nel senso descritto nel precedente considerando 4.2, in cui trova giustificazione il divieto della retroattività propria, perché se è vero che con l'abrogazione dell'art. 140 LT/TI la regolamentazione dei rapporti di dare/avere tra Cantone e Comuni ticinesi è stata modificata, altrettanto vero è che il legislatore ticinese ha previsto che il nuovo assetto valesse solo pro futuro, senza cioè tangere né i riparti del gettito d'imposta avvenuti nel 2016 né quelli degli anni precedenti.

4.5.2 D'altro canto, la conclusione appena tratta non può essere influenzata nemmeno dall'argomentazione secondo cui il riparto del gettito relativo al 2017 tra Cantone e Comuni avrebbe potuto riguardare (anche) operazioni che avevano avuto luogo in precedenza, per le quali l'imposta sugli utili immobiliari non era stata ancora incassata (Messaggio governativo del 20 aprile 2016, p.to 9 in fine; verbale della seduta del Gran Consiglio del 20 settembre 2016 [interventi del Granconsigliere Agustoni e del Consigliere di Stato Vitta], PVGC 2016/2017 pag. 1375 seg.). Proprio in relazione a questo aspetto occorre in effetti rilevare che l'art. 140 LT/TI indicava sia che la ripartizione avveniva in base al gettito, ovvero a quanto in concreto incassato e non già a quanto "teoricamente" dovuto (DEVOTO/OLI, Vocabolario della lingua italiana, edizione digitale 2016), sia che questa ripartizione tra Cantone e Comuni aveva luogo a cadenza annuale, ragione per la quale anche tali fatti - per altro ammessi dai ricorrenti medesimi, che non contestano e anzi confermano che la ripartizione annuale era condotta in base a quanto complessivamente confluito nelle casse cantonali, senza ulteriori distinzioni - non possono essere considerati fonte di nessuna incertezza, che il divieto della retroattività propria sarebbe chiamato a contrastare.
4.5.3 Come detto, nel fatto che con l'avvento di un nuovo anno il Cantone abbia deciso di privare i Comuni del diritto al riparto delle
BGE 144 I 81 S. 90

entrate che si sarebbero registrate da lì in avanti, abrogando l'art. 140 LT/TI, non può di conseguenza venir riconosciuto nessun illecito effetto retroattivo. L'opzione delle autorità cantonali rientra al contrario nella logica del sistema sin lì applicato, che si basava appunto su quanto incassato annualmente, e va quindi vista come un semplice - e di principio legittimo - adattamento del duraturo rapporto che in materia di flussi finanziari lega il Cantone ai Comuni (precedente consid 4.1 ed i riferimenti ai casi di retroattività impropria in esso contenuti; verbale della seduta del Gran Consiglio del 20 settembre 2016 [intervento del Consigliere di Stato Vitta], PVGC 2016/2017 pag. 1376 nel quale viene in sostanza indicato che il riparto "per cassa e non per competenza" costituiva già la regola).
4.5.4 Certo, tenuto conto del fatto che il riparto in discussione ha una lunga "tradizione" (risposta del Consiglio di Stato ticinese, pag. 3, p.to 3.1 b) e che - di regola - esso aveva per i Comuni ticinesi delle implicazioni economiche rilevanti, ci si potrebbe chiedere se la modifica legislativa non dovesse essere accompagnata da un disciplinamento transitorio specifico (sull'argomento, cfr. in particolare le sentenze 2C_83/2016 del 23 maggio 2016 consid. 4.2.2; 2C_763/2013 del 28 marzo 2014 consid. 4.4; 2C_347/2012 del 23 marzo 2013 consid. 8.2 non pubblicato in DTF 139 II 285 e 2C_158/2012 del 20 aprile 2012 consid. 3; 2C_694/2011 del 19 dicembre 2011 consid. 4.9.2 con ulteriori rinvii a giurisprudenza e dottrina). Ritenuto che le impugnative contengono in merito dei semplici accenni, che non si esprimono sul fatto che l'abolizione del riparto dei proventi della tassa sugli utili immobiliari rientrava in un pacchetto contenente altre misure, che nel messaggio viene definito neutrale rispetto alle finanze dei Comuni (ivi, p.ti 5 e 9), e, infine, che in materia di disposizioni transitorie il legislatore cantonale ha ampio margine di apprezzamento (precedente consid. 4.1), di cui non viene motivata la lesione, la questione non va però approfondita.
Informazioni decisione   •   DE • FR • IT • EN
Documento : 144 I 81
Data : 20. Februar 2018
Pubblicato : 30. August 2018
Sorgente : Bundesgericht
Stato : 144 I 81
Ramo giuridico : BGE - Verfassungsrecht
Oggetto : Art. 5, Art. 8 Abs. 1, Art. 9 und 50 BV; Art. 16 KV/TI; Aufhebung einer Norm, die den Tessiner Gemeinden das Recht auf einen


Registro di legislazione
Cost: 5 
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
1    Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
2    L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
3    Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
4    La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.
8 
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
1    Tutti sono uguali davanti alla legge.
2    Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
3    Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
4    La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.
9e  50
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
1    L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
2    Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni.
3    La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna.
Cost/TI: 16
SR 131.229 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino, del 14 dicembre 1997
Cost./TI Art. 16 - 1 Il Comune è un ente di diritto pubblico. La sua esistenza è garantita.
1    Il Comune è un ente di diritto pubblico. La sua esistenza è garantita.
2    Esso è autonomo nei limiti della Costituzione e delle leggi.
3    A livello locale svolge i compiti pubblici generali che la legge non attribuisce né alla Confederazione né al Cantone.
LAID: 2 
SR 642.14 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID)
LAID Art. 2 Imposte dirette prescritte - 1 I Cantoni riscuotono le seguenti imposte:
1    I Cantoni riscuotono le seguenti imposte:
a  un'imposta sul reddito e un'imposta sulla sostanza delle persone fisiche;
b  un'imposta sull'utile e un'imposta sul capitale delle persone giuridiche;
c  un'imposta alla fonte sul reddito di determinate persone fisiche e giuridiche;
d  un'imposta sugli utili da sostanza immobiliare.
2    I Cantoni possono stabilire che l'imposta sugli utili immobiliari è riscossa soltanto dai Comuni.
12
SR 642.14 Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID)
LAID Art. 12 - 1 Sono imponibili gli utili da sostanza immobiliare conseguiti in seguito all'alienazione di un fondo facente parte della sostanza privata o di un fondo agricolo o silvicolo, nonché di parti dello stesso, sempreché il prodotto dell'alienazione superi le spese di investimento (prezzo d'acquisto o valore di sostituzione, più le spese).
1    Sono imponibili gli utili da sostanza immobiliare conseguiti in seguito all'alienazione di un fondo facente parte della sostanza privata o di un fondo agricolo o silvicolo, nonché di parti dello stesso, sempreché il prodotto dell'alienazione superi le spese di investimento (prezzo d'acquisto o valore di sostituzione, più le spese).
2    L'assoggettamento è dato per ogni alienazione di fondo. Sono assimilati a un'alienazione:
a  i negozi giuridici che producono i medesimi effetti economici dell'alienazione sul potere di disporre di un fondo;
b  il trasferimento di un fondo o di una parte di esso dalla sostanza privata alla sostanza commerciale;
c  la costituzione su di un fondo di servitù di diritto privato o di restrizioni di diritto pubblico alla proprietà fondiaria, se limitano lo sfruttamento incondizionato o diminuiscono il valore venale di un fondo in modo duraturo e importante e si fanno contro versamento di un'indennità;
d  il trasferimento di partecipazioni a società immobiliari facenti parte della sostanza privata, sempreché il diritto cantonale preveda l'assoggettamento in questo caso;
e  i plusvalori derivanti dalla pianificazione ai sensi della legge federale del 22 giugno 197983 sulla pianificazione del territorio, senza che vi sia alienazione, sempreché il diritto cantonale assoggetti questa fattispecie all'imposta sugli utili da sostanza immobiliare.
3    L'imposizione è differita in caso di:
a  trapasso di proprietà in seguito a successione (devoluzione, divisione, legato), a anticipo ereditario o a donazione;
b  trapasso della proprietà tra coniugi in connessione con il regime matrimoniale, nonché d'indennità dovuta per i contributi straordinari di un coniuge al mantenimento della famiglia (art. 165 CC85) e per le pretese fondate sul diritto del divorzio, nella misura in cui i coniugi sono d'accordo;
c  ricomposizione particellare ai fini di un raggruppamento di terreni, di un piano di quartiere, di rettificazione dei limiti di proprietà, di un arrotondamento dei poderi agricoli, nonché in caso di ricomposizione particellare nell'ambito di una procedura d'espropriazione o di un'espropriazione imminente;
d  alienazione totale o parziale di un fondo agricolo o silvicolo, purché il prodotto dell'alienazione venga utilizzato entro un congruo termine per l'acquisto di un fondo sostitutivo sfruttato dal contribuente stesso o per il miglioramento di fondi agricoli o silvicoli appartenenti al contribuente e sfruttati dallo stesso;
e  alienazione di un'abitazione (casa monofamiliare o appartamento) che ha servito durevolmente e esclusivamente all'uso personale del contribuente, a condizione che il ricavo sia destinato entro un congruo termine all'acquisto o alla costruzione in Svizzera di un'abitazione sostitutiva adibita al medesimo scopo.
4    I Cantoni possono riscuotere l'imposta sugli utili da sostanza immobiliare anche sugli utili conseguiti in seguito all'alienazione di fondi facenti parte della sostanza commerciale, sempreché esentino questi utili dall'imposta sul reddito e dall'imposta sull'utile oppure computino l'imposta sugli utili da sostanza immobiliare nell'imposta sul reddito o nell'imposta sull'utile. In ambedue i casi:
a  le fattispecie di cui agli articoli 8 capoversi 3 e 4 e 24 capoversi 3 e 3quater sono assimilate alle alienazioni la cui imposizione è differita ai fini dell'imposta sugli utili da sostanza immobiliare;
b  il trasferimento di tutto o di una parte di fondo dalla sostanza privata alla sostanza commerciale non può essere assimilato a un'alienazione.
5    I Cantoni provvedono affinché gli utili realizzati a corto termine siano imposti più gravemente.
all.: 314d
Registro DTF
102-IA-31 • 104-IB-205 • 110-IA-50 • 119-IA-154 • 119-IA-254 • 119-V-200 • 122-II-113 • 122-V-405 • 124-III-266 • 125-I-182 • 126-V-134 • 133-I-128 • 137-II-371 • 138-I-189 • 139-II-279 • 144-I-81
Weitere Urteile ab 2000
1C_287/2014 • 1C_409/2012 • 1P.621/2001 • 2C_1105/2016 • 2C_116/2014 • 2C_158/2012 • 2C_176/2016 • 2C_347/2012 • 2C_477/2013 • 2C_694/2011 • 2C_750/2008 • 2C_763/2013 • 2C_797/2009 • 2C_83/2016 • 2C_84/2015 • 2P.204/2006
Parole chiave
Elenca secondo la frequenza o in ordine alfabetico
 questio • autonomia comunale • ricorrente • imposta sugli utili immobiliari • entrata in vigore • incasso • consiglio di stato • tribunale federale • diritto pubblico • leso • cio • soppressione • ripartizione dei compiti • ricorso in materia di diritto pubblico • retroattività impropria • curatore • registro fondiario • federalismo • importanza • dibattimento
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