Urteilskopf

138 I 189

16. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X.
gegen Regierungsrat des Kantons Bern (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten)
1C_16/2012 vom 25. April 2012

Regeste (de):

Art. 34 Abs. 1 BV; Modalitäten bei der Umsetzung eines Volksvorschlages
(konstruktiven Referendums). Obwohl inhaltliche Änderungen am Volksvorschlag
grundsätzlich ausgeschlossen sind, ist eine Anpassung des Gesetzestextes an
den Termin des Inkrafttretens nicht unzulässig. Verzögert sich die
Inkraftsetzung aus prozessualen Gründen, bedürfte die rückwirkende Geltung der
neuen Regelung insbesondere einer entsprechenden genügenden Gesetzesgrundlage
und müsste sie einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dienen (E. 2 und
3).

Regeste (fr):

Art. 34 al. 1 Cst.; modalités de mise en oeuvre d'un projet populaire
(référendum constructif). Même si des modifications matérielles du projet
populaire sont en principe exclues, une adaptation du texte de la loi, au
moment de l'entrée en vigueur, est admissible. Lorsque cette date est
repoussée pour des motifs de procédure, une application rétroactive de la
nouvelle réglementation nécessite notamment une base légale suffisante et un
intérêt public digne de protection (consid. 2 et 3).

Regesto (it):

Art. 34 cpv. 1 Cost.; modalità di attuazione di un progetto popolare
(referendum costruttivo). Anche se modifiche materiali del progetto popolare
sono di principio escluse, un adattamento del testo legale alla data
dell'entrata in vigore è ammissibile. Quando l'entrata in vigore è ritardata
per motivi procedurali, un'applicazione retroattiva della nuova
regolamentazione necessita in particolare una base legale sufficiente e un
interesse pubblico degno di protezione (consid. 2 e 3).

Sachverhalt ab Seite 189

BGE 138 I 189 S. 189

A. und B. (vgl. den Sachverhalt von BGE 138 I 171 lit. A und B) (...)

D.

D.a Mit Beschluss vom 9. September 2010 revidierte der Grosse Rat des Kantons
Bern das Datum des Inkrafttretens der Novelle des Gesetzes über die
Besteuerung der Strassenfahrzeuge ein erstes Mal und passte die in den
Vorlagen enthaltenen Einführungsdaten wegen der erfolgten Zeitverzögerung so
an, dass die Gesetzesänderung am

BGE 138 I 189 S. 190

1. Januar 2012 hätte in Kraft treten können. Am 21. November 2011 setzte er
das Inkrafttreten in einem weiteren entsprechenden Beschluss auf den 1. Januar
2013 an. Dieser zweite Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Bern vom 30.
November 2011 publiziert.

D.b X. führt mit Eingabe vom 6. Januar 2012 an das Bundesgericht ausdrücklich
Stimmrechtsbeschwerde gegen die Gesetzesnovelle vom 21. November 2011, mit der
das Inkrafttreten der BSFG-Revision zum zweiten Mal, diesmal auf den 1. Januar
2013, verschoben wurde. Die erste Verschiebung auf den 1. Januar 2012 wurde
nicht angefochten, und sie wird auch ausdrücklich nicht in Frage gestellt.
Unabhängig davon wird aber sinngemäss geltend gemacht, der Grosse Rat sei an
den Text des Volksvorschlags gebunden und dürfe
diesen inhaltlich nicht abändern, da der Volksvorschlag gemäss der
gesetzlichen Regelung als Ganzes in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs dem
Entwurf der Grossratsvorlage gegenüberzustellen sei. Der Volksvorschlag sei
von einer Einführung auf den 1. Januar 2011 ausgegangen und enthalte
entsprechende Bestimmungen. Auch wenn die Verschiebung auf den 1. Januar 2012
von den Urhebern akzeptiert worden sei, wozu sie nicht verpflichtet gewesen
wären, könnten sie sich nunmehr gegen eine erneute Änderung wehren. Der
Beschwerdeführer zieht daraus die Folgerung, bei definitivem Obsiegen des
Volksvorschlages sei die BSFG-Novelle (ECOTAX-Revision) rückwirkend eigentlich
auf den 1. Januar 2011, jedenfalls aber auf den 1. Januar 2012 in Kraft zu
setzen, was unproblematisch sei, da sie in jeder Hinsicht für die
Steuerpflichtigen nur Erleichterungen bringe.

E. Am 8. Februar 2012 liess sich der Regierungsrat für den Grossen Rat zur
Sache vernehmen. Er schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Im Wesentlichen
macht er geltend, der Volksvorschlag sei nicht inhaltlich geändert worden,
sondern habe nicht anders als die parlamentarische Vorlage im Hinblick auf die
letztlich wie auch immer ausgestaltete Neuregelung und angesichts der Annuität
der Motorfahrzeugsteuern technisch-rechtlich angepasst werden müssen. Das
verletze die politischen Rechte der Urheber des
Volksvorschlags nicht. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2.

2.1 Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet in allgemeiner Weise die politischen
Rechte auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden.

BGE 138 I 189 S. 191

Die Bestimmung bedarf der gesetzlichen Konkretisierung und ist damit der
kantonalen Differenzierung zugänglich (BGE 116
Ia 242
E. 3c S. 251 mit Hinweisen; Urteile 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E.
2.2 und 1C_11/2009 vom 3. Juni 2009 E. 3.1).

2.2 Stellt im Kanton Bern der Grosse Rat zu einer Abstimmungsvorlage keinen
Eventualantrag, können gemäss Art. 63 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Bern
vom 6. Juni 1993 (KV/BE; SR 131.212) 10'000 Stimmberechtigte innert drei
Monaten seit Publikation eines Gesetzes oder eines Grundsatzbeschlusses einen
Volksvorschlag einreichen; dieser gilt als Referendum (vgl. URS BOLZ, in:
Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Teil I: Volksrechte, Kälin/Bolz
[Hrsg.], 1995, S. 115 f.). Prozessual
findet nach Art. 63 Abs. 4 KV/BE das gleiche Abstimmungsverfahren wie bei
einem Gegenvorschlag zu einer Initiative Anwendung. Damit wird auf Art. 60
KV/BE verwiesen. In analoger Anwendung der Regeln für Initiative und
Gegenvorschlag findet die Abstimmung über die Hauptvorlage und den
Volksvorschlag gleichzeitig statt, wobei die Stimmberechtigten gültig beiden
Vorlagen zustimmen und darüber befinden können, welcher sie im Falle der
Annahme beider Vorlagen den Vorzug geben würden.

2.3 Der Volksvorschlag ist ein Volksrecht, das auch als konstruktives
Referendum bezeichnet wird, und stellt das "direktdemokratische Spiegelbild
des parlamentarischen Gegenvorschlags zu einer Volksinitiative" dar (so
HANGARTER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, Rz. 2181 f.). Er folgt im
Wesentlichen denselben Rechtsregeln wie ein parlamentarischer Gegenvorschlag
(vgl. Urteil 1C_103/2010 vom 26. August 2010, in: ZBl
112/2011 S. 279).

2.4 Art. 59a ff. des bernischen Gesetzes vom 5. Mai 1980 über die politischen
Rechte (GPR; BSG 141.1) konkretisieren die verfassungsrechtliche Regelung des
Volksvorschlages. Namentlich sieht Art. 59a GPR vor, dass der Volksvorschlag
als Ganzes in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs der Grossratsvorlage
gegenübergestellt wird. Gibt es wie hier nur einen Volksvorschlag, gelangt
nach Art. 59d GPR uneingeschränkt dasselbe Verfahren gemäss Art. 20 GPR wie
bei einer Initiative mit
Gegenvorschlag zur Anwendung.

2.5 Da der Volksvorschlag in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs zu ergehen
hat und dergestalt der Grossratsvorlage gegenübergestellt wird (vgl. Art. 59a
Abs. 2 GPR), sind inhaltliche Änderungen durch den Grossen Rat grundsätzlich
ausgeschlossen (THOMAS SÄGESSER, Das

BGE 138 I 189 S. 192

konstruktive Referendum, 2000, S. 80 und 112). Hingegen legt der Gesetzgeber,
hier der Grosse Rat des Kantons Bern (vgl. Art. 74 KV/BE), das Inkrafttreten
eines neuen Gesetzes fest. Diese Befugnis kann grundsätzlich unter Beachtung
der entsprechenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen (vgl. Art. 69 KV/BE)
an die Exekutive, hier den Regierungsrat des Kantons Bern, delegiert werden.
Dafür braucht es insbesondere eine gesetzliche Grundlage.

3.

3.1 Im vorliegenden Fall ist strittig, ob der Grosse Rat die im Volksvorschlag
vorgesehene zeitliche Regelung ändern durfte. Diese findet sich in Art. 12a
des Gesetzesentwurfs sowie in dessen Übergangsbestimmung und in der
Festsetzung des Inkrafttretens. Das Inkrafttreten war ursprünglich auf den 1.
Januar 2011 angesetzt. Die neue Regelung war für die ab dem 1. Januar 2011
erstmals in Verkehr gesetzten Fahrzeuge vorgesehen, und für die zwischen dem
1. August und 31. Dezember 2010 in
Verkehr gesetzten Fahrzeuge hätte eine Übergangsbestimmung gelten sollen. Der
Volksvorschlag enthielt analoge Bestimmungen in zeitlicher Hinsicht. Wegen der
Verzögerung, die sich durch die Probleme bei der Ermittlung des
Abstimmungsergebnisses bzw. durch die vom Verwaltungsgericht angeordnete, aber
nicht mehr durchführbare Nachzählung ergaben, verschob der Grosse Rat das
Inkrafttreten zweimal. Der Beschwerdeführer focht die erstmalige Verschiebung
auf den 1. Januar 2012 und die damit verbundenen Anpassungen nicht an, wendet
sich nunmehr aber gegen die zweite Verschiebung auf den 1. Januar
2013 und die damit zusammenhängenden Änderungen von Art. 12a und der
Übergangsbestimmung des Volksvorschlags. Dieses Vorgehen erscheint nicht ganz
widerspruchsfrei; es kann aber offenbleiben, wieweit er dadurch allenfalls
seiner Rechte verlustig gegangen sein könnte.

3.2 Grundsätzlich fragt es sich, ob der Beschwerdeführer zurzeit überhaupt ein
aktuelles praktisches Interesse an seiner Beschwerde hat. Genau genommen hängt
das vom Ausgang der Parallelverfahren vor Bundesgericht (1C_418/2011 und BGE
138 I 171) sowie gegebenenfalls vom Ergebnis der eventuellen Wiederholung der
Abstimmung ab. Das Interesse an der Beschwerde ist nämlich
daran geknüpft, dass der Volksvorschlag auch obsiegt, was nur dann zutrifft,
wenn die Wiederholung der Abstimmung wegfällt, d.h. die entsprechenden
Beschwerden in diesem Sinne gutgeheissen werden und das ursprüngliche
Abstimmungsresultat gültig ist, oder wenn in einer

BGE 138 I 189 S. 193

Abstimmungswiederholung erneut der Volksvorschlag die Mehrheit erzielt und in
der allfälligen Stichfrage obsiegt. Dass der Grosse Rat seine eigene Vorlage
nicht abändern dürfte, wird nicht geltend gemacht und könnte wohl auch nicht
im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde vorgetragen werden. In diesem Sinne
ergeht das vorliegende Urteil unter Vorbehalt. Angesichts der damit
verbundenen Gefahr weiterer Verzögerungen rechtfertigt es sich jedoch nicht,
das vorliegende Verfahren auszusetzen und das Ergebnis der Parallelverfahren
bzw. der wiederholten Volksabstimmung abzuwarten. Das würde nur neue
prozessuale Fragen aufwerfen und zu einer zusätzlichen Verzögerung führen. Ein
Sistierungsantrag wird denn auch von keiner Seite gestellt.

3.3 Mit der angefochtenen Gesetzesänderung sieht der Grosse Rat eine Anpassung
der inhaltlichen Regelung des Gesetzes an den Termin seines Inkrafttretens
vor. Es geht um die Besteuerung von nach oder kurz vor dem Inkrafttreten der
ECOTAX-Bestimmungen neu in Verkehr gesetzten Fahrzeugen. Der Beschwerdeführer
ist demgegenüber der Ansicht, die mit dem Volksvorschlag verbundenen
Erleichterungen sollten so gelten, wie wenn die Gesetzesnovelle am 1. Januar
2012 in Kraft getreten wäre. Damit
verlangt er die Rückwirkung der gesetzlichen Regelung, die darauf hinausliefe,
die seit dem 1. Januar 2012 neu in Verkehr gesetzten Fahrzeuge und gemäss der
Übergangsbestimmung teilweise auch die seit dem 1. Juni 2011 in Verkehr
gesetzten Fahrzeuge bereits für das Jahr 2012 steuerlich zu begünstigen.

3.4 Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen eigentlicher oder echter und
unechter Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz bei
der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen
Inkrafttreten ereignet hat und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen
Norm abgeschlossen ist. Diese echte Rückwirkung ist nur dann
verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die Rückwirkung ausdrücklich in einem
Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar
ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu
stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse
dient und wohlerworbene Rechte respektiert. Bei der unechten Rückwirkung wird
auf Verhältnisse abgestellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts
entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Auch
diese Rückwirkung gilt nur dann als verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn
ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 126 V 134 E. 4a;

BGE 138 I 189 S. 194

BGE 122 V 405 E. 3b/aa, BGE 122 V 6 E. 3a S. 8; je mit Hinweisen; Urteil
4A_6/2009 vom 11. März 2009 E. 2.6).

3.5 Die vom Beschwerdeführer angestrebte zeitliche Geltung des Gesetzes würde
zu einer echten Rückwirkung führen, da die Neuregelung im Zeitpunkt ihres
Inkrafttretens am 1. Januar 2013 bereits für das Steuerjahr 2012 gälte. Daran
ändert nichts, dass ein Grossteil der Fahrzeuge auch noch im Jahr 2013 in
Verkehr bleiben dürften. Einesteils gibt es offensichtlich solche, die 2013
nicht mehr im Gebrauch stehen, andernteils ist das Steuerjahr 2012 bei
Inkrafttreten der Gesetzesnovelle
abgelaufen, womit es sich um einen abgeschlossenen Sachverhalt handelt. Es
findet sich im vorliegenden Fall indessen keine für eine echte Rückwirkung
erforderliche gesetzliche Grundlage, die sich durch eine entsprechende
ausdrückliche Anordnung manifestieren müsste. Eine solche Anordnung ist etwa
in Ziffer II des Grossratsbeschlusses vom 21. November 2011 enthalten, wonach
die Gesetzesnovelle rückwirkend auf den 12. März 2012, einen Tag nach der
ursprünglich vorgesehenen, inzwischen aber abgesetzten
Abstimmungswiederholung, in Kraft treten soll. Eine analoge Bestimmung über
die Rückwirkung im
Sinne des Anliegens des Beschwerdeführers findet sich hingegen nicht, auch
nicht im Volksvorschlag selbst, weshalb es an einer entsprechenden genügenden
gesetzlichen Grundlage fehlt.

3.6 Im Übrigen ist nicht von der Hand zu weisen, dass es sich bei der
angefochtenen Gesetzesnovelle lediglich um eine technische Anpassung handelt,
die durch die Verzögerung bedingt ist, welche sich aus der Anfechtung des
Ergebnisses der Volksabstimmung vom 13. Februar 2011 und den damit verbundenen
prozessualen Folgen ergab. Die Verschiebung des Inkrafttretens der
Gesetzesnovelle ist angesichts der Unsicherheit darüber, welche Regelung denn
dereinst gelten wird, sinnvoll, wenn nicht
sogar unausweichlich. Klaffen nämlich Inkrafttreten und zeitliche Geltung der
neuen Regelung auseinander, ergeben sich daraus etliche Probleme. Die vom
Beschwerdeführer verlangte Rückwirkung würde nicht nur gesetzestechnische
Fragen aufwerfen, sondern brächte auch kaum überschaubare Schwierigkeiten bei
der Umsetzung der gesetzlichen Regelung mit sich. Insbesondere setzt die
Einführung der neuen Regelung eine gewisse Vorlaufzeit in
technisch-administrativer Hinsicht voraus. Die bereits getätigten
Steuerveranlagungen müssten geändert werden, was aufwendig wäre und das Risiko
von
Veranlagungsfehlern mit sich brächte. Für diejenigen

BGE 138 I 189 S. 195

Personen, die im Hinblick auf eine allfällige Gesetzesrevision per 1. Januar
2012 ein umweltfreundlicheres Fahrzeug erworben haben, gilt überdies eine
besondere Regelung, die eine Benachteiligung wegen der Verzögerung des
Inkrafttretens vermeiden hilft. Die Folgen der zeitlichen Verzögerung werden
dadurch abgemildert. Die Gesetzesnovelle beachtet damit auch die Anforderungen
des Verhältnismässigkeitsprinzips. Insgesamt liegt eine Rückwirkung, wie sie
vom Beschwerdeführer verlangt wird, selbst wenn sie sich als möglich erwiese,
nicht im öffentlichen Interesse. Der Gesetzgeber hat mithin den
Volksvorschlag nicht in einer Weise inhaltlich geändert, die ihm verboten
wäre.

3.7 Demnach verletzt der angefochtene Erlass die politischen Rechte des
Beschwerdeführers nicht.
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 138 I 189
Datum : 25. April 2012
Publiziert : 19. September 2012
Gericht : Bundesgericht
Status : 138 I 189
Sachgebiet : BGE - Verfassungsrecht
Regeste : Art. 34 Abs. 1 BV; Modalitäten bei der Umsetzung eines Volksvorschlages (konstruktiven...


Stichwortregister
Sortiert nach Häufigkeit oder Alphabet
inkrafttreten • referendum • kv • gegenvorschlag • verfassungsrecht • politische rechte • initiative • ausgearbeiteter entwurf • regierungsrat • sachverhalt • frage • bundesgericht • urheber • wiederholung • unechte rückwirkung • termin • wohlerworbenes recht • stimmberechtigter • maler • abstimmungsresultat
... Alle anzeigen
BGE Register
116-IA-242 • 122-V-405 • 122-V-6 • 126-V-134 • 138-I-171 • 138-I-189
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Gesetzesregister
BV: 34
KV/BE: 60, 63, 69, 74