Urteilskopf

122 V 405

61. Extrait de l'arrêt du 19 décembre 1996 dans la cause Caisse-maladie
Universa contre Office de compensation des risques du Concordat des
assureurs-maladie suisses (depuis le 01.01.96: Institution commune LAMal) et
Office fédéral des assurances sociales

Regeste (de):

Art. 1 Abs. 1 des alten dringlichen Bundesbeschlusses vom 13. Dezember 1991
über befristete Massnahmen gegen die Entsolidarisierung in der
Krankenversicherung; Art. 7 Abs. 1 (Fassung gemäss Änderung vom 14. Juni 1993)
der alten Verordnung IX über die Krankenversicherung betreffend den
Risikoausgleich unter den Krankenkassen (VO IX). Es widerspricht den
Grundsätzen der Nichtrückwirkung, der Voraussehbarkeit des anwendbaren Rechts
und von Treu und Glauben, die Berechnungsgrundlagen des Risikoausgleichs
gemäss Art. 7 Abs. 1 VO IX (Umstellung vom Referenzjahr zum Ausgleichsjahr)
bereits für das Jahr 1993 anzuwenden.

Regeste (fr):

Art. 1er al. 1 de l'ancien arrêté fédéral urgent du 13 décembre 1991 sur des
mesures temporaires contre la désolidarisation dans l'assurance-maladie; art.
7 al. 1 (dans sa version introduite par la novelle du 14 juin 1993) de
l'ancienne ordonnance IX sur l'assurance-maladie concernant la compensation
des risques entre les caisses-maladie (Ord. IX). Il est contraire aux
principes de la non-rétroactivité, de la prévisibilité du droit applicable et
de la bonne foi, d'appliquer déjà à la compensation des risques pour l'année
1993 l'art. 7 al. 1 Ord. IX, relatif aux bases de calcul de la compensation
des risques (remplacement de l'année de référence par l'année de
compensation).

Regesto (it):

Art. 1 cpv. 1 del vecchio decreto federale urgente 13 dicembre 1991
concernente provvedimenti temporanei contro la desolidarizzazione
nell'assicurazione contro le malattie; art. 7 cpv. 1 (nella sua versione
introdotta dalla novella del 14 giugno 1993) della vecchia ordinanza IX
sull'assicurazione contro le malattie concernente la compensazione dei rischi
tra le casse malati (O IX). È contraria ai principi della non retroattività
delle leggi, della prevedibilità del diritto applicabile e della buona fede
l'applicazione già per l'anno 1993 della compensazione prevista dal nuovo art.
7 cpv. 1 O IX, che stabilisce le basi per il calcolo della compensazione dei
rischi e sostituisce l'anno di riferimento con quello di compensazione.

Auszug aus den Erwägungen: ab Seite 406

BGE 122 V 405 S. 406

Extrait des considérants:

2. a) Le 13 décembre 1991, l'Assemblée fédérale a adopté l'arrêté fédéral sur
des mesures temporaires contre la désolidarisation dans l'assurance-maladie
(RO 1991 2607). L'arrêté a été déclaré urgent au sens de l'art. 89bis al. 2
Cst. et il est entré en vigueur le lendemain de son adoption. La compensation
des risques ne devait toutefois entrer en vigueur que le 1er janvier 1993
(art. 7 al. 2). Limité au plus tard au 31 décembre 1994 (art. 7 al. 3),
l'arrêté a
été modifié le 7 octobre 1994 (RO 1995 515), à ses art. 2, 4 et 7, et sa
validité a été prolongée jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi fédérale
révisée sur l'assurance-maladie, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 1996.
b) Selon l'art. 1er de cet arrêté fédéral urgent (ci-après: AFU), les
caisses-maladie dont l'effectif de femmes et de personnes âgées est inférieur
à la moyenne de l'ensemble des caisses doivent verser, en faveur de celles
dont l'effectif de femmes et de personnes âgées dépasse cette moyenne, une
contribution destinée à compenser entièrement les différences moyennes de
frais entre les groupes de risques déterminants (al. 1). Sous réserve de
l'approbation du Conseil fédéral, les caisses réglementent entre elles la
compensation des risques. Elles définissent les groupes de
risques déterminants et confient l'application de la compensation à une
institution appropriée. La compensation s'opère au niveau cantonal. Si elles
ne peuvent s'entendre jusqu'au 30 avril 1992, le Conseil fédéral édicte les
dispositions nécessaires (al. 2).
Par le système de la compensation des risques, le législateur a voulu - avant
la révision fondamentale de la LAMA - lutter contre la hausse des coûts et la
désolidarisation dans l'assurance-maladie. Les nouvelles caisses-maladie se
trouvaient favorisées par le fait qu'elles recrutaient naturellement, en
premier lieu, de jeunes assurés en bonne santé à des conditions avantageuses.
Simultanément, les anciennes caisses perdaient de tels assurés. Cette
situation pénalisait les assurés âgés et malades qui, selon le droit alors en
vigueur, ne pouvaient, en pratique, plus
changer de caisse-maladie (Message concernant des mesures temporaires contre
l'augmentation des coûts et la désolidarisation dans l'assurance-maladie du 6
novembre 1991, FF 1991 IV 904; cf. également MAURER, Das neue

BGE 122 V 405 S. 407

Krankenversicherungsrecht, p. 153 sv.).
c) Faute d'une entente entre les caisses-maladie à la date limite du 30 avril
1992, le Conseil fédéral a adopté l'Ordonnance IX sur l'assurance-maladie
concernant la compensation des risques entre les caisses-maladie (Ord. IX).
Dans sa version initiale (RO 1992 1738), cette ordonnance prévoyait une
compensation des risques par le biais de trois groupes d'âge. Une contribution
de compensation était portée au crédit de chaque caisse pour tout membre
appartenant à certains groupes de risques. Elle correspondait à la différence
des coûts moyens par assuré dans chaque groupe
de risques à l'intérieur d'un canton (art. 4). Chaque caisse était d'autre
part redevable pour chaque membre d'une redevance de risque. Le montant de la
redevance était le même pour tous les assurés d'un canton. La redevance était
réduite de moitié pour les enfants jusqu'à l'âge de 15 ans. Les redevances
étaient calculées de manière à garantir le financement des contributions de
compensation et à couvrir les autres frais résultant de la compensation des
risques (art. 5).
Lorsque, pour une caisse dans un canton, les contributions de compensation
dépassaient les redevances de risque, la caisse recevait la différence de la
compensation des risques. Lorsque, pour une caisse dans un canton, les
redevances de risque dépassaient les contributions de compensation, la caisse
versait la différence en faveur de la compensation des risques (art. 6). Selon
l'art. 7, était déterminante pour les coûts de chaque groupe des risques et
des effectifs des assurés, l'année civile, antérieure de deux ans au moment où
avait lieu la compensation des risques
(année de référence).
Ce système a été partiellement modifié par la novelle du 14 juin 1993 (RO 1993
2013). Le Conseil fédéral a prévu, dans le cadre de cette modification, un
système de compensation en deux étapes, l'une provisoire et l'autre
définitive, la compensation s'effectuant cette fois par le biais de groupes
d'âge plus affinés qu'auparavant (art. 3, 4 et 7 al. 2 et 3). Pour les enfants
jusqu'à l'âge de 15 ans, la redevance était réduite de sept dixièmes (art. 5
in fine). Selon le nouvel art. 7 al. 1, furent désormais considérés comme
déterminants pour le calcul des contributions de
compensation et des redevances de risque, les effectifs d'assurés et les coûts
qu'ils occasionnaient dans l'année civile pour laquelle la compensation des
risques avait lieu (année de compensation).
Selon les dispositions arrêtées par le Conseil fédéral, la modification du 14
juin 1993 est entrée en vigueur le 1er juillet 1993 et s'appliquait à la

BGE 122 V 405 S. 408

compensation des risques en 1994. Toutefois, certaines dispositions, dont
l'art. 7 al. 1, relatif aux bases de calcul de la compensation des risques
(remplacement de l'année de référence par l'année de compensation) devaient
s'appliquer déjà à la compensation des risques en 1993.

3. Par un premier moyen, la recourante soutient que le Conseil fédéral, lors
de la modification du 14 juin 1993, a donné de manière contraire au droit un
effet rétroactif au nouvel art. 7 al. 1 Ord. IX. Elle dénonce dans le procédé
du Conseil fédéral une violation du principe de la prévisibilité du droit
applicable et du principe de la bonne foi.
a) Le Tribunal fédéral des assurances examine en principe librement la
légalité des dispositions d'application prises par le Conseil fédéral. En ce
qui concerne les ordonnances qui reposent sur une délégation de la loi, il
vérifie si l'autorité exécutive n'a pas dépassé les limites du pouvoir que le
législateur lui a délégué. Dans la mesure où la loi n'autorise pas le Conseil
fédéral à déroger à la Constitution ou à établir une réglementation
déterminée, le tribunal s'assure encore de la constitutionnalité de
l'ordonnance (ATF 122 V 93 consid. 5a/bb, ATF 120 V 457 consid. 2b, 49 consid.
3a).
b) aa) Dégagé de l'art. 4 al. 1 Cst., le principe de la non-rétroactivité fait
obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son
entrée en vigueur (ATF 122 II 124 consid. 3b/dd, ATF 119 Ia 257 consid. 3a;
GEORG MÜLLER, in Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4, no 74). Il
est lié au principe de la
prévisibilité, qui interdit à l'administration de prendre des mesures
défavorables aux administrés en vertu de règles dont ils ne pouvaient attendre
l'adoption (GRISEL, Traité de droit administratif, p. 148; MÜLLER, ibidem; ATF
119 Ia 258 consid. 3b, ATF 119 V 4 consid. 2a, ATF 102 Ia 74). Sous certaines
conditions, il est cependant possible de déroger au principe de la
non-rétroactivité: il faut que la rétroactivité
soit expressément prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limitée dans
le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se
justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle réponde à un intérêt
public plus digne d'être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin,
qu'elle respecte les droits acquis (ATF 120 V 329 consid. 8b, ATF 119 Ia 258
consid. 3b).
En revanche, il n'y a pas de rétroactivité proprement dite si la nouvelle
règle s'applique à un état de choses durable, non entièrement révolu dans le
temps; il s'agit d'une rétroactivité impropre, qui est en principe admise si
elle ne porte pas atteinte à des droits acquis (ATF 122 V 8

BGE 122 V 405 S. 409

consid. 3a, 121 V 100 consid. 1a et les références citées).
bb) D'autre part, le principe de la bonne foi, qui découle également de l'art.
4 al. 1 Cst., ne saurait, en règle ordinaire, être invoqué en cas de
changement de législation (ATF 113 V 304 consid. 3a, ATF 106 Ia 259 consid.
3c; KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 513, p. 109).
Toutefois, dans certaines circonstances, doctrine
et jurisprudence déduisent du droit à la protection de la bonne foi que
l'adoption de règles transitoires doit permettre aux administrés de s'adapter
à la nouvelle situation légale, même si une grande liberté doit, en ce
domaine, être reconnue au législateur (MÜLLER, op.cit., no 71; MOOR, Droit
administratif, 2ème éd., vol. I, p. 177; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, volume complémentaire, n. 74 X let. f., p. 234). En
effet, lors de modifications de règles de droit, la protection de la confiance
peut se justifier - au même titre qu'en présence d'un renseignement ou
d'une décision erronés - à l'égard des dispositions prises de bonne foi par
les intéressés et sur lesquelles il leur est difficile de revenir
(WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle, 1983, p. 163;
KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 102/1983 II p. 124). Il faut, le
cas échéant, procéder à une pesée des intérêts en présence, savoir la
protection à la bonne foi, d'une part, et le principe de la légalité qui exige
que, sauf motif particulier, les lois ou ordonnances entrent en vigueur sans
retard (arrêt du Tribunal fédéral dans la cause VPOD Schweiz, N., E. et B.
contre Ville de Zurich et Conseil d'Etat du canton de Zurich du 3 avril 1996
destiné à la publication au RO et déjà partiellement publié dans la SJ 1996 p.
661; ATF 106 Ia 260 consid. 4b).
c) En l'espèce, la modification du 14 juin 1993, dans la mesure où elle
prévoit que l'art. 7 al. 1 Ord. IX entre en vigueur le 1er janvier 1993, a
bien un effet rétroactif proprement dit. Pour l'année 1993, l'obligation à la
charge des caisses-maladie débitrices de paiements au titre de la compensation
des risques a pris naissance le 1er janvier de la même année. Sur la base de
l'ordonnance dans sa version originelle du 31 août 1992, qui était applicable
au 1er janvier 1993, le montant à la charge de la recourante s'élevait à
1'837'439 francs, tandis que la somme
définitive, calculée selon les nouvelles dispositions (c'est-à-dire en prenant
comme année de référence l'année 1993) se monte à 3'539'991 francs. La
modification de l'art. 7 Ord. IX alourdit donc de manière considérable les
obligations de la recourante dont l'étendue, pourtant, était définitivement

BGE 122 V 405 S. 410

fixée avant l'entrée en vigueur de la novelle. Les paiements des caisses en
faveur de la compensation des risques pour l'année 1993 avaient d'ailleurs
été, pour moitié, effectués avant la fin du mois de février 1993 (voir
l'ancien art. 13 Ord. IX).
C'est en cela que la modification s'applique - en tout cas pour la période du
1er janvier au 30 juin 1993 - à des faits qui étaient entièrement révolus au
moment de son entrée en vigueur. A cet égard, on peut établir un parallèle
avec l'interdiction de la rétroactivité en matière fiscale: en ce domaine, la
jurisprudence ne tient pas pour rétroactive une nouvelle loi applicable aux
impôts fixés après son entrée en vigueur, même si elle se fonde sur des bases
de calcul antérieures (IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5ème éd., no
16 p. 106 sv.; GRISEL, op.cit., p.
147; cf. ATF 119 V 206 consid. 5c/dd); en revanche, la perception d'un impôt
selon une nouvelle réglementation pour
une période écoulée serait rétroactive (KNAPP, op.cit., no 558, p. 117). On
doit, par analogie, en dire autant de la disposition litigieuse pour la
période antérieure au 1er juillet 1993.
d) Les conditions auxquelles la jurisprudence subordonne la validité de la
rétroactivité des normes ne sont pas remplies en l'espèce.
Comme l'expose l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), la
rétroactivité de la modification des bases de calcul de la compensation des
risques était motivée par le fait que les effectifs des assurés pris en compte
pour le calcul ne correspondaient plus à la réalité. Nombre d'assurés avaient
changé de caisse au cours de l'année 1992 et cette évolution s'était
poursuivie au début de l'année 1993. C'est pourquoi le Concordat des
caisses-maladie suisses a proposé au Conseil fédéral une modification urgente
de l'ordonnance, afin de tenir compte de ces changements déjà
en 1993 (voir également BEAT SCHNEIDER, La compensation des risques, Sécurité
sociale 6/1995 p. 315).
Il est notoire, à ce propos, que des mutations importantes d'effectifs de
caisses-maladie se sont produites au début des années 1990. Ces mutations
faisaient souvent suite à des campagnes de recrutement opérées par de
nouvelles caisses: celles-ci cherchaient systématiquement à attirer de jeunes
assurés en bonne santé, qui constitueraient pour longtemps de "bons risques"
et auxquels elles pouvaient offrir des conditions d'affiliation avantageuses,
en raison précisément d'une structure de risques favorable. On conçoit dès
lors que le Conseil fédéral ait voulu freiner aussi
rapidement que possible cette évasion des assurés jeunes vers des caisses plus
avantageuses, évasion qui accentuait encore le phénomène de

BGE 122 V 405 S. 411

désolidarisation. Mais ces raisons ne représentent pas un intérêt public
suffisamment important pour justifier une dérogation au principe de la
non-rétroactivité. Le but de déjouer la politique de recrutement de certaines
caisses, avant que la nouvelle réglementation ne déploie véritablement ses
effets, n'est pas un motif suffisant (cf. GRISEL, op.cit., p. 149; MOOR,
op.cit., vol. I, p. 179). Au demeurant, au travers de la compensation des
risques, ce sont surtout les intérêts privés des caisses-maladie qui
s'opposent en l'espèce. Enfin, le correctif nécessaire pouvait être apporté
même sans
la rétroactivité décidée par le Conseil fédéral, puisque les nouveaux membres
recrutés devaient de toute façon être pris en considération dans le calcul de
la compensation en 1994.
e) La rétroactivité de l'ordonnance modifiée n'étant pas admissible pour la
période antérieure à son entrée en vigueur, on ne saurait pour autant en
conclure que les nouvelles bases de calcul devraient s'appliquer à partir du
1er juillet 1993. Une telle solution, en effet, ne serait pas compatible avec
les principes de la prévisibilité et de la bonne foi.
Selon les normes applicables à la comptabilité des caisses reconnues, sous
l'empire de la LAMA, l'exercice comptable coïncidait avec l'année civile (art.
1er al. 2 de l'ancienne Ordonnance I sur l'assurance-maladie concernant la
comptabilité et le contrôle des caisses-maladie et des fédérations de
réassurance reconnues par la Confédération, ainsi que le calcul des subsides
fédéraux [Ord. I]). Le budget annuel devait être remis à l'OFAS jusqu'au 31
décembre de l'année précédant l'exercice sur lequel il portait; les caisses
devaient tenir à disposition de l'office les
comptes prévisionnels (art. 8 Ord. I). En conséquence, la recourante devait
pouvoir se fonder sur les normes en vigueur à fin 1992 pour établir son budget
prévisionnel de 1993 et, notamment, pour fixer le montant des cotisations dues
par ses assurés (cf. à ce sujet les art. 9 sv. de l'ancienne Ord. V sur
l'assurance-maladie concernant la reconnaissance des caisses-maladie et des
fédérations de réassurance, ainsi que leur sécurité financière, du 2 février
1965, et les art. 5 et 6 de l'arrêté fédéral urgent du 9 octobre 1992 sur des
mesures temporaires contre le renchérissement de
l'assurance-maladie [RO 1992 1838]). Elle ne devait donc pas s'attendre, en
cours d'année, à une modification aussi radicale et défavorable pour elle des
bases de calcul de la compensation des risques. Elle était au contraire fondée
à considérer qu'aucun changement important

BGE 122 V 405 S. 412

n'interviendrait en ce qui concerne la fixation de ces montants, en tout cas
pas pour la première année de compensation. Dans de telles circonstances, le
passage de l'année de référence à l'année de compensation ne pouvait en
principe intervenir qu'à partir de l'année 1994.
f) Le moyen soulevé par la recourante est dès lors bien fondé. En conséquence,
pour la compensation des risques de l'année 1993, les principes ci-dessus
exposés commandent d'appliquer l'art. 7 Ord. IX dans sa version originelle du
31 août 1992, c'est-à-dire en prenant pour année de référence l'année 1991.
Comme toutes les caisses assujetties à la compensation des risques se trouvent
dans un rapport d'interdépendance nécessaire en matière de compensation des
risques, le nouveau calcul sera, logiquement, applicable à l'ensemble de ces
caisses, c'est-à-dire même à celles qui
n'ont pas contesté le décompte les concernant.
Information de décision   •   DEFRITEN
Décision : 122 V 405
Date : 19. Dezember 1996
Publié : 31. Dezember 1996
Tribunal : Bundesgericht
Statut : 122 V 405
Domaine : BGE - Sozialversicherungsrecht (bis 2006: EVG)
Regeste : Art. 1 Abs. 1 des alten dringlichen Bundesbeschlusses vom 13. Dezember 1991 über befristete...


Répertoire de mots-clés
Trié par fréquence ou alphabet
compensation des risques • conseil fédéral • entrée en vigueur • base de calcul • recrutement • novelles • arrêté fédéral urgent • rétroactivité • office fédéral des assurances sociales • principe de la bonne foi • provisoire • changement de caisse • intérêt public • intérêt privé • fédération de réassurance • tennis • personne âgée • droit acquis • 1995 • budget
... Les montrer tous
Répertoire ATF
102-IA-1 • 106-IA-1 • 113-V-1 • 119-IA-1 • 119-V-1 • 120-V-1 • 122-II-1 • 122-V-1
Répertoire des lois
AFU: 1
Cst.: 4, 89bis
AS
AS 1995/515 • AS 1993/2013 • AS 1992/1838 • AS 1992/1738 • AS 1991/2607
FF
1991/IV/904
SJ
1996 S.661