Urteilskopf

119 Ia 154

21. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 10.
Februar 1993 i.S. Peter Bieri, Erika Loser, Markus Tramèr und sämtliche
Mitglieder des Initiativkomitees gegen Grosser Rat des Kantons Bern
(staatsrechtliche Beschwerde)

Regeste (de):

Art. 85 lit. a OG; Teilungültigkeit einer kantonalen Volksinitiative
(Aareschutzinitiative). 1. Zulässiger Inhalt einer Volksinitiative nach
bernischem Staatsrecht (E. 3). 2. Bundesrechtskonformität der
Aareschutzinitiative (E. 4). 3. Voraussetzungen für Eingriffe in wohlerworbene
Rechte; eine verfassungskonforme Interpretation des Art. 14 der
Aareschutzinitiative ist unter gewissen Bedingungen möglich (E. 5). 4.
Teilungültigkeit des Art. 14 der Aareschutzinitiative (E. 9).

Regeste (fr):

Art. 85 let. a OJ; invalidité partielle d'une initiative populaire (initiative
pour la protection de l'Aar). 1. Contenu d'une initiative populaire admissible
en droit bernois (consid. 3). 2. Compatibilité de l'initiative pour la
protection de l'Aar avec le droit fédéral (consid. 4). 3. Conditions
auxquelles il peut être porté atteinte à des droits acquis. Dans certaines
limites, il est possible d'interpréter l'art. 14 de l'initiative d'une façon
conforme à la constitution (consid. 5). 4. Invalidité partielle de l'art. 14
de l'initiative (consid. 9).

Regesto (it):

Art. 85 lett. a OG; nullità parziale di una iniziativa cantonale (iniziativa
per la protezione dell'Aare). 1. Contenuto di una iniziativa ammissibile
secondo il diritto pubblico bernese (consid. 3). 2. Compatibilità
dell'iniziativa per la protezione dell'Aare con il diritto federale (consid.
4). 3. Condizioni per la limitazione dei diritti acquisiti; entro certi limiti
è possibile fornire un'interpretazione conforme alla costituzione dell'art. 14
dell'iniziativa per la protezione dell'Aare (consid. 5). 4. Nullità parziale
dell'art. 14 dell'iniziativa per la protezione dell'Aare (consid. 9).

Sachverhalt ab Seite 155

BGE 119 Ia 154 S. 155

A.- Am 6. März 1990 reichten der Naturschutzverband des Kantons Bern und
verschiedene andere Umweltschutzorganisationen bei der bernischen
Staatskanzlei eine - in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs abgefasste -
Initiative für ein "Gesetz über den Schutz der Aarelandschaft" (nachfolgend
Aareschutzinitiative oder Initiative) ein. Diese Initiative war von 34 324
Stimmberechtigten gültig unterzeichnet worden.
Die Initiative enthält u.a. folgende Bestimmungen:
Art. 3: Objekte von nationaler Bedeutung
1 Neue Eingriffe zu Nutzungszwecken, die Landschaften, Naturdenkmäler,
Biotope oder andere Objekte von nationaler Bedeutung in ökologischer oder
landschaftlicher Hinsicht zusätzlich beeinträchtigen können oder die den
Sanierungszielen widersprechen, dürfen nicht bewilligt oder konzessioniert
werden. Massgebend sind neben den Inventaren des Bundes auch die
KLN-Inventare von 1963 bis 1988.
2 Durch Anlagen und sonstige Eingriffe vorbelastete Gewässer- und
Uferabschnitte sind nach Massgabe ihrer ökologischen und landschaftlichen
Bedeutung zu sanieren. Insbesondere sind in den hiefür geeigneten Gebieten
die Voraussetzungen zu schaffen für
- die Erweiterung bestehender, die Wiederherstellung ehemaliger und
die Schaffung neuer dynamischer Auenflächen;
- den Fortbestand der vom Grundwasser abhängigen Auenflächen;
- den Weiterbestand von Lebensgemeinschaften in Altarmen.
3 Die Konzessionen bestehender Wasserkraft- und Wasserversorgungsanlagen
dürfen höchstens im bisherigen Umfang erneuert werden.
Art. 8: Enteignung
Das Enteignungsrecht steht dem Regierungsrat sowie den mit dem Vollzug
des Gesetzes beauftragten Gemeinden und öffentlichrechtlichen
Körperschaften zu. Das Enteignungsverfahren richtet sich nach dem
kantonalen Enteignungsgesetz.
Art. 14: Übergangsbestimmung
1 Vorhaben, die wie das Grundwasserpumpwerk in der Belp-Au oder wie das
Neubauprojekt Kraftwerk Wynau Objekte von nationaler Bedeutung im Sinne
von Artikel 3 zusätzlich beeinträchtigen oder die der Verwirklichung des
Sanierungsplanes entgegenstehen, dürfen trotz bestehender Konzessionen und
Bewilligungen weder ausgeführt noch in Betrieb genommen werden, sofern am
1. Februar 1990 mit den wesentlichen Bauarbeiten noch nicht begonnen
wurde.
2 Allfällige Ansprüche auf Entschädigung werden nach Artikel 8 beurteilt.

BGE 119 Ia 154 S. 156

Der Regierungsrat beantragte dem bernischen Grossen Rat, Art. 14 der
Initiative sei ungültig zu erklären und die Art. 1 bis 13 und 15 seien dem
Volk ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.
Entgegen dem Vorschlag der vorberatenden grossrätlichen Kommission erachtete
der Grosse Rat die Bestimmung des Art. 14 der Initiative als mit dem
kantonalen und eidgenössischen Verfassungsrecht nicht vereinbar. Das Anliegen
der Initianten könne im Kanton Bern nicht Gegenstand einer Volksinitiative
sein. Mit Art. 14 würden zwei individuelle Verwaltungsakte rückgängig gemacht,
was nur Gegenstand einer - im bernischen Recht nicht vorgesehenen -
Verwaltungsinitiative sein könne. Im weiteren verletze die umstrittene
Bestimmung in mehrfacher Hinsicht die Bundesverfassung;
insbesondere greife jene in unzulässiger Weise in wohlerworbene Rechte ein. Am
23. Januar 1992 folgte der Grosse Rat dem Antrag des Regierungsrates, erklärte
Art. 14 als ungültig und beschloss, die übrigen Artikel der Initiative den
Stimmbürgern ohne Gegenvorschlag und mit dem Antrag auf Ablehnung zur
Abstimmung zu unterbreiten.
Gegen diesen Grossratsbeschluss erhoben Peter Bieri, Erika Loser, Markus
Tramèr sowie sämtliche Mitglieder des Initiativkomitees am 12. Februar 1992
beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG. Sie
stellen den Antrag, der Beschluss des Grossen Rates vom 23. Januar 1992 sei
insofern aufzuheben, als Art. 14 der Initiative ungültig erklärt worden sei.
Die Initianten rügen eine Verletzung ihrer politischen Rechte und machen
geltend, die Bestimmung von Art. 14 der Initiative verstosse nicht gegen
übergeordnetes Recht,
weshalb sie einen Anspruch darauf hätten, dass die Initiative dem Stimmvolk
ohne Änderung unterbreitet werde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut

Auszug aus den Erwägungen:

aus folgenden Erwägungen:

2. a) Gemäss Art. 65a des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte vom
5. Mai 1980 (GPR) in Verbindung mit Art. 8 der Staatsverfassung vom 4. Juni
1893 des Kantons Bern (KV/BE) überprüft der Grosse Rat die Gültigkeit von
Initiativen. Volksbegehren, welche er für ungültig erklärt, unterbreitet er
nicht der Volksabstimmung (Art. 65a Abs. 2 GPR). Diese Zuständigkeit sowie die
formellen Anforderungen, welche an eine bernische Initiative gestellt werden,
stehen vorliegend nicht zur
Diskussion. Es geht hingegen

BGE 119 Ia 154 S. 157

um die Frage, ob der Grosse Rat des Kantons Bern zu Recht die
Aareschutzinitiative aufgrund ihres Inhalts für teilweise ungültig erklärt
hat.
b) Das Initiativrecht des Volkes ist rechtlich nicht unbeschränkt. Eine
Initiative muss, um gültig zu sein, neben formellen auch bestimmten
materiellen Anforderungen genügen. Ein inhaltlicher Grund, welcher die
Ungültigkeit der Initiative bewirkt, liegt unter anderem dann vor, wenn das
Volksbegehren höherrangigem Recht widerspricht (BGE 111 Ia 294 E. 2 mit
Hinweisen, vgl. auchBGE 118 Ia 204 E. 5). Kantonale Initiativen dürfen deshalb
weder dem Bundesrecht noch dem kantonalen Verfassungsrecht widersprechen. Das
Prinzip der Unverletzlichkeit des Stimmrechts verlangt indessen, dass die
Behörde, welche sich über die materielle Gültigkeit einer Initiative
ausspricht, diese in dem für die Initianten günstigsten Sinn auslegt. Erlaubt
es der Text, eine Initiative bei entsprechender Auslegung als mit
höherrangigem Recht vereinbar zu bezeichnen, so ist sie gültig zu erklären und
der Volksabstimmung zu unterbreiten (BGE 111 Ia 295 mit Hinweisen; vgl.
auchBGE 111 Ia 305 f. E. 4 mit Hinweisen). Im weiteren ist bei einer als mit
höherrangigem Recht nicht vereinbar beurteilten Initiative zu prüfen,
ob - in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips - bloss eine
Teilungültigkeit angenommen werden kann (vgl. ALFRED KÖLZ, Die
staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1985, ZBJV 1987,
S. 383; ALFRED KÖLZ in ZBl 83/1982, S. 26 mit zahlreichen Hinweisen).
c) Auf Stimmrechtsbeschwerden hin prüft das Bundesgericht nicht nur die
Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch
diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und
Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In
ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der
obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an, sofern es sich bei
dieser Behörde um das Parlament oder das Volk handelt. Die Auslegung und
Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung
des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden sind dagegen nur auf Willkür
hin zu prüfen (BGE 115 Ia 153 E. 2;
113 Ia 396 E. 3 mit Hinweisen).

3. Vorliegend ist streitig, was nach bernischem Staatsrecht Inhalt einer
Volksinitiative sein kann. Wie es sich damit verhält, ist durch Auslegung des
kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrechts zu ermitteln.

BGE 119 Ia 154 S. 158

a) Nach Art. 8 Abs. 1 KV/BE können 12 000 Stimmberechtigte u.a. verlangen,
dass ein Gesetz erlassen, geändert oder aufgehoben wird. Die Initiative kann
in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs oder der einfachen Anregung verfasst
sein. Das Initiativrecht wird ausgeübt durch Unterzeichnen einer an den
Regierungsrat zuhanden des Grossen Rates gerichteten Eingabe, in welcher eine
Gesamt- oder Teilrevision der Staatsverfassung, der Erlass, die Aufhebung oder
die Änderung eines Gesetzes, die Aufhebung oder Änderung eines Dekrets oder
die
ausserordentliche Gesamterneuerung des Grossen Rates verlangt wird (Art. 60
GPR). Der Begriff des "Gesetzes" kann im materiellen oder formellen Sinn
verstanden werden. Das Gesetz im materiellen Sinn ist der Erlass einer
gesetzgebenden Behörde, der generell-abstrakte Normen enthält. Unter Gesetz im
formellen Sinn dagegen können Erlasse verstanden werden, die in die
Zuständigkeit der gesetzgebenden Behörde fallen und im Gesetzgebungsverfahren
ergehen, aber auch rechtsanwendende Akte im Rahmen ihrer Regierungs- und
Verwaltungstätigkeit enthalten und Verwaltungsverfügungen darstellen (vgl.
BGEBGE 98 Ia 642 E. 3b). Welchen Gesetzesbegriff Art. 60 Abs. 1 GPR meint,
lässt sich aufgrund dieser Vorschrift
allein nicht feststellen. Diese Norm ist deshalb in den weiteren Zusammenhang
mit anderen Bestimmungen betreffend die Volksrechte zu stellen. In Art. 53 GPR
wird statuiert, das Referendum könne gegen vom Grossen Rat beschlossene
Gesetze und andere von ihm gefasste Beschlüsse ergriffen werden, sofern sie
nicht schon kraft Verfassung der Abstimmung unterlägen oder diese nicht vom
Grossen Rat selber angeordnet worden sei. Art. 53 verweist somit ausdrücklich
auf bestimmte Beschlüsse. Hätte der Verfassungs- und Gesetzgeber das
Initiativrecht für Beschlüsse, die in die Zuständigkeit des Grossen
Rates fallen, zulassen wollen, hätte er dies, wie in Art. 53 GPR, auch in Art.
60 GPR erwähnt. Aus dem Vergleich dieser Bestimmungen geht hervor, dass Art.
60 GPR mit dem Begriff "Gesetze" nur Gesetze im materiellen Sinn gemeint hat
(vgl.BGE 98 Ia 642 f.). Daraus folgt, dass es im bernischen Staatsrecht kein
Initiativrecht auf Erlass (durch den Grossen Rat) einer
Verwaltungsverfügung gibt (vgl.BGE 111 Ia 315 f.;BGE 102 Ia 138).
b) Es ist somit zu prüfen, ob Art. 14 der Initiative eine Gesetzesbestimmung
im materiellen Sinn darstellt und daher mit dem kantonalen Staats- bzw.
Initiativrecht vereinbar ist. Hiezu führte der Regierungsrat in seiner
Vernehmlassung aus, Art. 14 könne in der vorliegenden Form nicht Teil einer
Volksinitiative sein, da Art. 60 GPR als Gegenstand der Gesetzesinitiative
allein Gesetze im

BGE 119 Ia 154 S. 159

materiellen Sinne, d.h. generell-abstrakte Rechtssätze zulasse, nicht jedoch
konkrete Verwaltungsakte. Der Art. 14 betreffe nur die darin aufgeführten
beiden Werke, weshalb er nicht ein Gesetz sondern einen unzulässigen
Verwaltungsakt darstelle.
c) Die Beschwerdeführer bemerken dazu in ihrer Beschwerdeergänzung vom 10.
Juni 1992, sie hätten die Bestimmung von Art. 14 immer als generell-abstrakte
Norm verstanden. Bei der Formulierung des Textes sei u.a. die Frage diskutiert
worden, ob man in Absatz 1 die beiden Beispiele überhaupt namentlich erwähnen
wolle. Im Interesse der politischen und juristischen Transparenz hätten sich
die Initianten jedoch dazu entschlossen, die beiden Anwendungsfälle offen zu
deklarieren; am generell-abstrakten Charakter dieser Norm, die grundsätzlich
auch auf andere Vorhaben anwendbar
sei, ändere dies jedoch nichts.
d) Wie in Erwägung 3a dargestellt, gibt es im Kanton Bern keine
Verwaltungsinitiative; Inhalt einer Volksinitiative können nur Gesetze im
materiellen Sinne sein (vgl.BGE 98 Ia 642 f.). Art. 14 der
Aareschutzinitiative nennt namentlich zwei Projekte, auf welche die
Vorschriften des vorgeschlagenen
Aareschutz-Gesetzes rückwirkend angewendet würden: "Vorhaben, die wie das
Grundwasserpumpwerk oder wie das Neubauprojekt Kraftwerk Wynau". Aus dieser
Formulierung lässt sich schliessen, dass sich Art. 14 jedenfalls klar auf die
genannten Werke bezieht. Das bedeutet, dass die so formulierte und zu
verstehende Bestimmung u.a. individuell-konkrete Anordnungen und damit
Verfügungen vorbestimmt. Eine solche Anordnung kann jedoch nicht Gegenstand
einer bernischen Volksinitiative sein. Art. 14 ist somit nicht mit dem
kantonalen Initiativrecht vereinbar; er ist ungültig, soweit er
individuell-konkrete Anordnungen verlangt.

4. Zu prüfen ist ferner, ob die Initiative bundesrechtskonform ist.
a) Die bernischen Behörden machen geltend, Art. 14 der Aareschutzinitiative
verstosse gegen die Bundesverfassung, da dieser Artikel eine echte Rückwirkung
zur Folge habe. Die Beschwerdeführer bringen vor, eine solche Rückwirkung sei
zulässig. Sie führen dazu aus, aufgrund der vorgegebenen Kompetenzordnung
verfügten die Kantone über einen weiten Ermessensspielraum beim Erlass von
Schutz- und Nutzungsbestimmungen auf den Gebieten der Wasserwirtschaft, des
Natur- und Heimatschutzes sowie der Raumplanung. Der bernische Gesetzgeber sei
befugt, den Begriff des "öffentlichen
Wohls" neu zu fassen und den Anliegen von Ökologie

BGE 119 Ia 154 S. 160

und Landschaftsschutz einen höheren Stellenwert einzuräumen als bisher. Die
Aare werde bereits sehr intensiv genutzt. Die Initiative wolle - was einem
öffentlichen Interesse entspreche - verhindern, dass noch zusätzlich in diese
Flusslandschaft von nationaler Bedeutung (BLN-Objekt Nr. 1314, SR 451.11 und
KLN-Inventar Nr. 2.11a) eingegriffen werde.
b) Art. 14 der Aareschutzinitiative bestimmt, dass Vorhaben, die "wie das
Grundwasserpumpwerk in der Belp-Au oder wie das Neubauprojekt Kraftwerk Wynau"
Objekte von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 3 der Initiative zusätzlich
beeinträchtigen oder die der Verwirklichung des Sanierungsplanes
entgegenstehen, trotz bestehender Konzessionen und Bewilligungen weder
ausgeführt noch in Betrieb genommen werden dürfen, sofern am 1. Februar 1990
mit den Bauarbeiten noch nicht begonnen wurde. Diese Bestimmung stellt,
jedenfalls für das Grundwasserpumpwerk Belp-Au, eine echte
Rückwirkung einer Gesetzesbestimmung dar. Zudem kann die allgemeine
Formulierung des Art. 14 auch für andere, nicht namentlich genannte Werke oder
Projekte zu einer Rückwirkung führen.
Eine solche echte Rückwirkung eines Erlasses liegt nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung dann vor, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts an ein
Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des
Gesetzes abgeschlossen wurde (BGE 116 Ia 213 f. E. 4a;BGE 113 Ia 425). Eine
Rückwirkung ist nur dann zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach
dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist,
wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie keine stossenden Rechtsungleichheiten
bewirkt, wenn sie sich durch triftige Gründe rechtfertigen lässt und wenn sie
nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 116 Ia 214 mit Hinweisen).
c) Zu Recht wird vorliegend nicht bestritten, dass - bei Annahme der
Initiative - mit Art. 14 eine gesetzliche Grundlage für eine Rückwirkung
geschaffen würde. Ebensowenig ist streitig, dass die Rückwirkung in zeitlicher
Hinsicht mässig ist und dass sie zu keinen stossenden Rechtsungleichheiten
führt. Schliesslich haben der Grosse Rat und der Regierungsrat anerkannt, dass
die Anliegen der Initianten und Beschwerdeführer durchaus als beachtenswerte
Gründe im Sinne obgenannter Praxis betrachtet werden können. Zu beurteilen ist
in dieser Hinsicht somit einzig noch die Frage,
ob die bernischen Behörden zu Recht den Art. 14 der Initiative als
unzulässigen Eingriff in wohlerworbene Rechte qualifiziert haben.

5. a) Der Regierungsrat und der Grosse Rat des Kantons Bern haben dazu
ausgeführt, gemäss Art. 43 Abs. 1 des Bundesgesetzes

BGE 119 Ia 154 S. 161

vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR
721.80) verschaffe die Verleihung der Konzession dem Beliehenen ein
wohlerworbenes Recht. Art. 18 des bernischen Gesetzes vom 3. Dezember 1950
über die Nutzung des Wassers (WNG) sehe eine analoge Regelung vor. Die
wohlerworbenen Rechte entstünden im Zeitpunkt ihrer Begründung, unabhängig vom
Nutzungsbeginn. Durch eine Konzession werde ein Rechtsverhältnis begründet,
aus welchem gegenseitige Rechte und Pflichten zwischen der Verleihungsbehörde
und dem Beliehenen entstünden. Der Beliehene, der
ein Werk erstelle, habe Anspruch darauf, dass die Verleihungsbehörde die ihm
gegenüber eingegangenen Verpflichtungen einhalte. Dies gelte nicht zuletzt
wegen des finanziellen Engagements der Konzessionäre; die Projektkosten
beliefen sich für das Kraftwerk Wynau auf ca. 6 Mio. Franken und für das
Grundwasserpumpwerk Belp-Au auf ca. 5 Mio. Franken.
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, es sei fraglich, ob im Falle des
Grundwasserpumpwerkes Belp-Au ein wohlerworbenes Recht überhaupt schon
rechtsgültig entstanden sei. Bei Gebrauchswasseranlagen entstünden
wohlerworbene Rechte erst, wenn mit der Nutzung begonnen worden sei. Im
übrigen dürfe aus Gründen des öffentlichen Wohls und gegen volle Entschädigung
ein einmal verliehenes Nutzungsrecht zurückgezogen oder geschmälert werden.
Diese Eingriffsmöglichkeit werde in Art. 43 Abs. 2 WRG ausdrücklich
vorgesehen. Der Regierungsrat habe zu Recht
nicht in Abrede gestellt, dass die Interessen von Gewässer- und
Landschaftsschutz öffentliche Interessen darstellten. Schliesslich werde die
Pflicht, beim Eingriff in wohlerworbene Rechte volle Entschädigung zu leisten
von der Initiative nicht in Frage gestellt; Art. 8 der Aareschutzinitiative
verweise ausdrücklich auf das kantonale Enteignungsrecht.
c) Die Frage, ob im vorliegenden Fall bereits wohlerworbene Rechte begründet
worden seien oder ob - wie das die Beschwerdeführer zumindest für das
Grundwasserpumpwerk Belp-Au behaupten - solche erst bei Ausübung der Nutzungen
entstehen (vgl. KATHRIN KLETT, Verfassungsrechtlicher Schutz "wohlerworbener
Rechte" bei Rechtsänderungen, Bern 1984, S. 21 f.; A. KÖLZ, Intertemporales
Verwaltungsrecht, ZSR 1983, S. 179/180) kann offenbleiben, da - wie
nachfolgend dargelegt - die Voraussetzungen für den Eingriff in wohlerworbene
Rechte nicht zum vornherein ausgeschlossen
sind.
Gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung geht die Garantie
wohlerworbener Rechte grundsätzlich nicht weiter als die

BGE 119 Ia 154 S. 162

Eigentumsgarantie (vgl.BGE 117 Ia 38 f.;BGE 107 Ib 140 mit Hinweisen). Dies
bedeutet, dass die hier beachtlichen wohlerworbenen Rechte beschränkt werden
können aufgrund einer
hinreichenden gesetzlichen Grundlage und eines überwiegenden öffentlichen
Interesses. Zudem muss der Eingriff in wohlerworbene Rechte verhältnismässig
sein (BGE 117 Ia 39 mit Hinweisen; A. KÖLZ, Rechtsgutachten über die
Gültigkeit der Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug - Umweltschutz auch
beim Militär", ZBl 1992/93, S. 424 mit Hinweis auf DIETRICH SCHINDLER,
Rechtsgutachten über dieselbe Initiative). Bei einem Eingriff in wohlerworbene
Rechte ist weiter stets volle Entschädigung zu leisten (vgl.BGE 117 Ia 39).
Wie bei anderen enteignungsrechtlichen Eingriffen ist in diesem Zusammenhang
zu beachten, dass es sich dabei - gemäss der Praxis des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte sowie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
- um sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt (BGE 117 Ia 382
f. mit zahlreichen Hinweisen auf Entscheide des EMRK-Gerichtshofs und des
Bundesgerichts; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 114 mit Hinweisen auf
diverse Urteile). Inwieweit der Art. 6 Ziff. 1 EMRK auch auf
gemischtwirtschaftliche Organisationen anwendbar ist, kann vorliegend
offengelassen werden, da möglicherweise von der Initiative auch
privatrechtliche Gesellschaften, die Nutzungsrechte an der Aare erhalten oder
geltend machen, betroffen sein könnten. In dieser Hinsicht ist jedenfalls Art.
6 Ziff. 1 EMRK ohne weiteres zu beachten. Bei einem Eingriff in wohlerworbene
Rechte müssen somit sämtliche
Verfahrensgarantien im Sinne von Art. 22ter und Art. 6 EMRK gewährleistet
sein; insbesondere hat der zu Enteignende Anrecht auf eine richterliche
Überprüfung der Voraussetzungen für den Eingriff und der entgegenstehenden
Interessen, d.h. der Richtigkeit und Angemessenheit der enteignenden
Massnahme, um die es u.a. auch beim Widerruf einer Konzession geht (in bezug
auf Art. 22ter BV: vgl.BGE 112 Ib 177 f.; in bezug auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK:
vgl.BGE 117 Ia 385 E. 5c;BGE 115 Ia 67 f. E. 2, je mit zahlreichen Hinweisen
auf die Rechtsprechung der EMRK-Organe). Der Art. 14 der Initiative ist in
diesem Sinne mit
Anspruch auf ein gerichtliches Verfahren zu verstehen und verfassungs- sowie
konventionskonform zu interpretieren.
d) Wie bereits ausgeführt wurde, würde Art. 14 der Aareschutzinitiative eine
hinreichende gesetzliche Grundlage für den Eingriff in wohlerworbene Rechte
darstellen. Zudem ist auch in Art. 43 Abs. 2

BGE 119 Ia 154 S. 163

WRG die Möglichkeit vorgesehen, ein verliehenes Nutzungsrecht aus Gründen des
öffentlichen Wohls und gegen volle Entschädigung zurückzuziehen oder zu
schmälern. Wie die Beschwerdeführer zu Recht ausführen, hat der kantonale
Gesetzgeber - im Falle der Annahme der Initiative - die Kompetenz, den
geforderten Gewässer- und Landschaftsschutz als wichtiges öffentliches
Interesse zu betrachten und entsprechende Vorschriften zu erlassen. Angesichts
eines allfälligen (politischen) Willens, die Landschaften von nationaler und
regionaler Bedeutung vor weiteren Eingriffen zu
schützen, könnte ein Eingriff in wohlerworbene Rechte im konkreten Einzelfall
eine geeignete sowie erforderliche und somit eine verhältnismässige Massnahme
darstellen. Es ist nicht die Aufgabe des Bundesgerichts, im vorliegenden
Verfahren die Abwägung der einander gegenüberstehenden öffentlichen und
privaten Interessen (öffentliches Interesse am Landschaftsschutz, öffentliches
Interesse an der Versorgung mit Energie und Trinkwasser, privates Interesse -
verstärkt durch eine Konzession - an der Respektierung des Eigentums etc.)
vorzunehmen. Diese Aufgabe obliegt einerseits den Stimmbürgern bei
der Abstimmung über die vorliegende Initiative und andererseits dem Richter
bei der Überprüfung der Recht- und Verhältnismässigkeit im Einzelfall. Der
Text des Art. 14 der Aareschutzinitiative darf somit - im Rahmen einer
verfassungskonformen Auslegung (vgl. Erwägung 2b oben undBGE 105 Ia 366 E. 4
mit Hinweisen) - nicht in dem Sinne verstanden werden, dass er unmittelbar und
unbedingt den Behörden untersagte, bereits
bestehende Konzessionen zu respektieren. Die Formulierung von Art. 14 darf
auch nicht so verstanden werden, dass sie die sich allfällig stellenden
Abwägungen der verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen
präjudizieren würde. Die fragliche Bestimmung darf nur so interpretiert
werden, dass die zuständigen Behörden verpflichtet werden, ein Verfahren zum
Widerruf der bereits erteilten Konzessionen einzuleiten. Da schliesslich die
Initiative in Art. 14 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 ausdrücklich die
Bestimmungen des kantonalen Enteignungsgesetzes vorbehält, wäre auch in dieser
Hinsicht
grundsätzlich nichts gegen den Art. 14 der Aareschutzinitiative einzuwenden.
Soweit die richterlichen Garantien gewährleistet sind, ist somit eine
verfassungskonforme Auslegung der fraglichen Bestimmung möglich.

6. a) In seiner Vernehmlassung vom 25. März 1992 macht der Regierungsrat des
Kantons Bern - namens des Grossen Rats - zusätzlich geltend, Art. 14 der
Initiative halte vor dem Enteignungsrecht

BGE 119 Ia 154 S. 164

des Bundes nicht stand, da der Anspruch der Enteigneten auf Realersatz nicht
erfüllt werden könne. Die Beschwerdeführer erwidern darauf, nach Art. 1 des
Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711) könne das
Enteignungsrecht geltend gemacht werden für Werke, die im Interesse der
Eidgenossenschaft oder eines grossen Teils des Landes liegen, sowie für andere
im öffentlichen Interesse liegende Zwecke, sofern sie durch ein Bundesgesetz
anerkannt seien. Da der Bund bis anhin keine Vorschriften über die
Wasserversorgung erlassen habe, sei
zweifelhaft, ob im Falle der Belp-Au überhaupt das Enteignungsrecht des Bundes
zur Anwendung gelange. Im übrigen weise die Regierung zu Recht darauf hin,
dass das Grundwasserpumpwerk noch gar nicht bestehe; unter diesen
Voraussetzungen erübrige sich das Bereitstellen von Ersatzwasser.
b) Art. 10 EntG lautet wie folgt:
"Rechte an Brunnen, Quellen und andern Wasserläufen, die für ein
Grundstück, eine Wasserversorgung oder eine andere dem allgemeinen Wohl
dienende wasserbauliche Anlage unentbehrlich sind, können nur enteignet
werden, wenn der Enteigner genügenden Ersatz an Wasser leistet."
Die Tragweite dieser Bestimmung ist umstritten (vgl. H. HESS/H. WEIBEL, Das
Enteignungsrecht des Bundes, Bern 1986, Band I, S. 168 f.). Im übrigen ist
fraglich, ob die Spezialregelung von Art. 43 WRG nicht erlauben würde, Art. 10
EntG einzuschränken. Diese Frage kann jedoch vorliegend offenbleiben. Durch
Art. 8 der Initiative - auf welchen Art. 14 der Initiative verweist - wird
jedenfalls statuiert, dass das Enteignungsverfahren durch das kantonale
Enteignungsrecht geregelt ist. Art. 15 Abs. 1 des bernischen
Enteignungsgesetzes vom 3. Oktober 1965 sieht vor, dass der Enteigner zur
Leistung von Realersatz verpflichtet werden kann bei der Enteignung von Wasser
und Wasserkraft. Mit dem Verweis auf diese Regelung kann der Art. 14 der
Initiative auch diesbezüglich nicht beanstandet werden.

7. Der Regierungsrat bringt schliesslich noch vor, die Bestimmungen der Art.
24bis und 24octies BV würden durch Art. 14 der Initiative verletzt, da diese
Bestimmung ein dringend notwendiges Wasserwerk verhindere und damit den
Verfassungsauftrag der sicheren Trinkwasserversorgung für eine ganze Region
gefährde. Die Beschwerdeführer wenden hiegegen ein, solange der Bund gestützt
auf Abs. 1 von Art. 24bis BV keine Grundsätze erlasse,
welche die Kantone verpflichten würden, bestimmte Gewässer für die
Wasserversorgung

BGE 119 Ia 154 S. 165

zu erschliessen oder für die Energieerzeugung zu nutzen, könnten die Kantone
über die Nutzung ihrer Gewässer grundsätzlich frei entscheiden. Auch der Art.
24octies werde durch Art. 14 der Initiative nicht verletzt. Die zahlreichen
unbestimmten Rechtsbegriffe in Art. 24octies bedürften der Konkretisierung.
Mit ihrer Initiative versuchten die Beschwerdeführer, den Begriff
"umweltverträglich" zu umschreiben, ohne gleichzeitig die Wasserkraftnutzung
zu verunmöglichen.
Die beiden angerufenen Verfassungsbestimmungen werden durch Art. 14 der
Initiative nicht verletzt. Wie oben dargelegt, werden die verschiedenen
öffentlichen und privaten Interessen im Einzelfall gegeneinander abzuwägen
sein. Diese Interessenabwägung kann von den Bestimmungen der
Aareschutzinitiative nicht vorweggenommen werden.

8. Der Regierungsrat macht im weiteren geltend, im Falle des Kraftwerkes Wynau
werde der fragliche Artikel faktisch gar nicht mehr durchführbar sein, da
bereits ein wesentlicher Teil der Bauarbeiten ausgeführt sein werde. Eine
faktische Undurchführbarkeit von Art. 14 der Initiative kann vorliegend nicht
angenommen werden. Mit dem Bau des Wasserwerkes in der Belp-Au wurde noch
nicht begonnen; hier böte sich somit für die in Art. 14 statuierte
rückwirkende Anwendung der Initiative kein
Problem. Bezüglich des Kraftwerkes Wynau wurde lediglich mit der ersten
Bauetappe begonnen, welche von den Beschwerdeführern ausdrücklich als vom
vorgeschlagenen Aareschutzgesetz nicht erfasst bezeichnet wurde.
Aus den vorangehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Aareschutzinitiative
bundesrechtskonform ist, soweit die richterlichen Garantien gewährleistet
sind, dass sie jedoch nach kantonalem Recht aufgrund ihres Inhalts - soweit
sie individuell-konkrete Anordnungen vorsieht - nicht zulässig ist.

9. Dieses Ergebnis führt zur weiteren Frage, ob deswegen der ganze Art. 14 als
ungültig zu erklären ist oder ob durch die Streichung des die beiden genannten
Werke enthaltenden Satzteils von Art. 14 die Initiative auch mit Bezug auf den
so übrigbleibenden Teil von Art. 14 als gültig bezeichnet werden kann.
a) In Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit ist gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung derjenige Teil einer Initiative, welcher
als gültig betrachtet werden kann, dem Volk zur Abstimmung vorzulegen, sofern
vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative hätten auch
den gültigen Teil der Initiative unterzeichnet, wenn er ihnen allein
unterbreitet worden wäre

BGE 119 Ia 154 S. 166

(vgl.BGE 117 Ia 156 E. 5c;BGE 114 Ia 274 E. 4;BGE 112 Ia 388 f. E. 6a;BGE 110
Ia 182
f.;BGE 105 Ia 365 E. 3, je mit Hinweisen). Dabei ist zu beachten, dass
der verbleibende Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung
sein darf, sondern noch ein sinnvolles - der ursprünglichen Stossrichtung der
Initiative entsprechendes - Ganzes ergeben muss (vgl. ANDREAS AUER, Problèmes
et perspectives du droit d'initiative à Genève, Lausanne 1987, S. 54 f.). Die
Achtung vor dem Willen der Initianten verbietet es, den Stimmbürgern eine
Initiative vorzulegen, wenn diese eines wesentlichen Teils beraubt ist (BGE
117 Ia 156 E. 5c mit Hinweisen).
b) Umstritten ist vorliegend die Nennung der beiden Werke. Es fragt sich, ob
diese Aufzählung gestrichen werden kann. Diesfalls würde der Text lauten:
"Vorhaben, die Objekte von nationaler Bedeutung im Sinne von Artikel
3 zusätzlich beeinträchtigen oder die der Verwirklichung des
Sanierungsplanes entgegenstehen, dürfen trotz bestehender Konzessionen und
Bewilligungen weder ausgeführt, noch in Betrieb genommen werden, sofern am

1. Februar 1990 mit den wesentlichen Bauarbeiten noch nicht begonnen
wurde."
Wie auch der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung zur Beschwerdeergänzung
ausführt, macht es einen Unterschied aus, ob das Wasserwerk Belp-Au und das
Kraftwerk Wynau im Initiativtext bereits definitiv als Vorhaben im Sinne von
Art. 14 bezeichnet werden oder nicht. Werden diese nicht genannt, so kann für
beide Werke nach einer allfälligen Annahme der Initiative im Rahmen der
Rechtsanwendung der Nachweis erbracht werden, dass sie keine zusätzlichen
Beeinträchtigungen im Sinne von Art. 3 verursachen. Selbst wenn sie solche
Beeinträchtigungen verursachen, müssten weitere
eingehende Abklärungen über die Auswirkungen dieser Projekte erfolgen und eine
umfassende Interessenabwägung durchgeführt werden. In diesem Fall wäre die
umstrittene Initiativbestimmung mit dem kantonalen Initiativrecht im Einklang;
es handelte sich um eine generell-abstrakte Norm, um so mehr, als noch andere
Werke unter die Bestimmung fallen können und dass andererseits noch nicht zum
vornherein feststeht, ob die genannten beiden Projekte von der Initiative
verhindert werden. Sollte die Initiative vom Volk angenommen werden, wird erst
im Rahmen der Rechtsanwendung zu entscheiden sein, ob die
zwei genannten Bauvorhaben die Objekte von nationaler Bedeutung im Sinne von
Art. 3 der Initiative zusätzlich beeinträchtigen oder der Verwirklichung des
Sanierungsplanes entgegenstehen. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang
festzustellen,

BGE 119 Ia 154 S. 167

dass es zumindest ausser den in Art. 14 namentlich erwähnten noch zwei weitere
Vorhaben gibt, die unter die fragliche Bestimmung fallen könnten. Dabei
handelt es sich um das bereits konzessionierte Aaretalwerk in
Uetendorf/Uttigen sowie um den Ausbau des Grimsel-Elektrizitätswerks. In den
gültigen Fassungen hat Art. 14 somit auch aus diesem letztgenannten Grund
eindeutig einen generell-abstrakten Charakter. Angesichts des Gesamtinhaltes
der Initiative und ihres Zieles, den gesamten Aarelauf auf bernischem
Kantonsgebiet zu schützen, kann festgehalten werden, dass die Initiative auch
ohne den
rechtswidrigen Teil dieselben Ziele verfolgt und den ursprünglichen Anliegen
der Unterzeichner entspricht. Es kann zudem vernünftigerweise angenommen
werden, dass die Initiative auch ohne den rechtswidrigen Teil von einer
genügenden Anzahl von Stimmbürgern unterzeichnet worden wäre. Dafür spricht
auch die Tatsache, dass 34 324 Unterschriften - d.h. fast dreimal soviele als
nötig gewesen wären - gesammelt worden sind (vgl.BGE 117 Ia 156 E. 5c). Es
kann somit vorliegend eine Teilungültigkeit von Art. 14 der Initiative
angenommen werden.
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 119 IA 154
Datum : 10. Februar 1993
Publiziert : 31. Dezember 1993
Gericht : Bundesgericht
Status : 119 IA 154
Sachgebiet : BGE - Verfassungsrecht
Regeste : Art. 85 lit. a OG; Teilungültigkeit einer kantonalen Volksinitiative (Aareschutzinitiative). 1....


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102-IA-131 • 105-IA-362 • 107-IB-140 • 110-IA-176 • 111-IA-292 • 111-IA-303 • 112-IA-382 • 112-IB-176 • 113-IA-390 • 113-IA-412 • 114-IA-267 • 115-IA-148 • 115-IA-66 • 116-IA-207 • 117-IA-147 • 117-IA-35 • 117-IA-378 • 118-IA-195 • 119-IA-154 • 98-IA-637
Gesetzesregister
BV: 22ter, 24bis, 24octies
EMRK: 6, 22ter
EntG: 1, 10
KV/BE: 8
OG: 14, 85
WRG: 43