Urteilskopf

125 I 182

19. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18.
Februar 1999 i.S. Association du Transport Aérien International (IATA) gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)

Regeste (de):

Emissionsabhängige Landegebühr für den Flughafen Zürich. Die
emissionsabhängige Landegebühr verstösst weder gegen eidgenössisches
Luftfahrt- und Umweltrecht (E. 2) noch gegen das Übereinkommen über die
Internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0) (E. 3). Die Abgabe ist eine
Lenkungskausalabgabe; sie hat als solche eine genügende gesetzliche Grundlage
in Art. 39 LFG und verletzt das Kostendeckungsprinzip nicht (E. 4). Sie
verletzt auch nicht die Handels- und Gewerbefreiheit, die Rechtsgleichheit
oder das Willkürverbot (E. 5 und 6). Kostenfolgen (E. 7).

Regeste (fr):

Taxe d'atterrissage dépendante des émissions concernant l'aéroport de Zurich.
La taxe d'atterrissage dépendante des émissions ne viole ni le droit fédéral
en matière d'aviation et d'environnement (consid. 2), ni la Convention
relative à l'aviation civile internationale (RS 0.748.0) (consid. 3). La taxe
est une contribution causale d'orientation; en tant que telle, elle bénéficie
d'une base légale suffisante à l'art. 39 LA et n'enfreint pas le principe de
la couverture des frais (consid. 4). Elle ne viole pas non plus la liberté du
commerce et de l'industrie, ni le principe de l'égalité de traitement ou celui
de l'interdiction de l'arbitraire (consid. 5 et 6). Frais (consid. 7).

Regesto (it):

Tassa d'atterraggio stabilita sulla base delle emissioni nel caso
dell'aeroporto di Zurigo. Il fatto di stabilire la tassa d'atterraggio sulla
base delle emissioni non comporta nessuna violazione del diritto federale in
materia di navigazione aerea e di ambiente (consid. 2), né della Convenzione
relativa all'aviazione civile internazionale (RS 0.748.0) (consid. 3). La
tassa rappresenta un contributo causale d'orientamento; in quanto tale essa
dispone di una sufficiente base legale nell'art. 39 LNA e non è lesiva del
principio della copertura dei costi (consid. 4). Essa non viola neppure la
libertà di commercio e di industria, né tantomeno il principio della parità di
trattamento o quello del divieto d'arbitrio (consid. 5 e 6). Spese processuali
(consid. 7).

Sachverhalt ab Seite 183

BGE 125 I 182 S. 183

Gestützt auf die Gebührenordnung vom 1. November 1993 für den Flughafen Zürich
werden für Landungen auf dem Flughafen Zürich Gebühren erhoben. In der
ursprünglichen Version bemassen sich diese Gebühren nach dem
Höchstabfluggewicht des Flugzeugs und einem nach verschiedenen Klassen
abgestuften Lärmzuschlag. Am 20. August 1997 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich eine Änderung der Gebührenordnung. Dadurch wurden die in Art. 5
der Gebührenordnung enthaltenen gewichtsabhängigen Gebühren um
durchschnittlich 5% reduziert. Dafür wurde ein neuer Art. 5c eingefügt,
welcher wie folgt lautet:
«Auf dem Flughafen Zürich wird ein Emissionszuschlag zur geschuldeten
Landegebühr erhoben.
Der Zuschlag richtet sich nach der Klasseneinteilung der Triebwerke und ist in
Prozenten der gewichtsabhängigen Landegebühren wie folgt festgelegt:
Emissionsklassen Zuschlag in % der gewichtsabhängigen
Landgebühr
Klasse I 40%
Klasse II 20%
Klasse III 10%
Klasse IV 5%
Klasse V Kein Zuschlag

BGE 125 I 182 S. 184

Massgebend für die Zuteilung der Strahltriebwerke in die Emissionsklassen ist
der Triebwerksemissionsfaktor TEF. Dieser ist der Quotient der
Schadstoff-Fracht im Lande- und Startzyklus (LTO-Zyklus) geteilt durch den
Triebwerkschub.
Datengrundlage für die Schadstoff-Fracht sind die Emissionsdatenblätter der
International Civil Aviation Organisation (ICAO).
Die Klasseneinteilung ergibt sich aus Anhang IIa.
Massgebend für die Zuteilung der Wellentriebwerke (Turbopropeller-,
Kolbenmotoren- und Helikoptertriebwerke) in die Emissionsklassen ist der
Triebwerksemissionsfaktor TEF. Dieser ist der Quotient der Schadstoff-Fracht
im Lande- und Startzyklus (LTO-Zyklus) geteilt durch die Triebwerksleistung.
Datengrundlage für die Schadstoff-Fracht sind die Emissionsdatenblätter der
amerikanischen Umweltschutzbehörde EPA (Environmental Protection Agency) oder
der Herstellerfirma.
Die Klasseneinteilung ergibt sich aus Anhang IIb.
Neue oder nachträglich umgerüstete Triebwerke, für die keine
Emissionsdatenblätter vorliegen, werden bis zur entsprechenden Vorlage der
Emissionsklasse III zugeteilt.
Der Emissionszuschlag entfällt in denjenigen Fällen, in denen keine
gewichtsabhängigen Landegebühren zu entrichten sind.»
Schliesslich wurde durch eine Änderung von Art. 14 der Gebührenordnung die
Transferpassagiergebühr reduziert.
Die Änderung wurde auf den 1. September 1997 in Kraft gesetzt.
Die Association du Transport Aérien International (IATA) erhebt
staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss vom 20. August 1997
aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab

Auszug aus den Erwägungen:

aus folgenden Erwägungen:

2. Die Beschwerdeführerin rügt in verschiedener Hinsicht eine Verletzung der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
a) Die aus Art. 2 ÜbBest. BV abgeleitete derogatorische Kraft des Bundesrechts
ist ein verfassungsmässiges Individualrecht (BGE 123 I 221 E. II.3d S. 238,
313 E. 2b S. 317, mit Hinweisen). Der Einzelne kann sich gestützt darauf
dagegen wehren, durch
bundesrechtswidrige kantonale Erlasse beschwert zu werden.
b) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von bundesrechtlichen
Verfahrensvorschriften beim Erlass der neuen Gebührenordnung.

BGE 125 I 182 S. 185

Das durchgeführte Vernehmlassungsverfahren habe entgegen der Vorschrift von
Art. 35 Abs. 1 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der
Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) nicht sechs, sondern nur knapp drei Monate
gedauert; sodann sei die vorgesehene Änderung in Verletzung von Art. 35 Abs. 2
VIL nicht im Informationszirkular für die Luftfahrt (AIC) bekannt gegeben und
die beschlossene Änderung entgegen Art. 34 VIL nicht im Luftfahrthandbuch
(AIP) veröffentlicht worden.
aa) Die Beschwerdeführerin rügt damit nicht einen inhaltlichen Widerspruch
zwischen der angefochtenen kantonalen Regelung und dem Bundesrecht, sondern
eine Verletzung spezieller bundesrechtlicher Verfahrens- und
Publikationsvorschriften beim Erlass der angefochtenen Regelung. Darin liegt
an sich keine Verletzung verfassungsmässiger Rechte, die mit staatsrechtlicher
Beschwerde gerügt werden könnte. Jedenfalls führen aber solche Mängel nicht zu
einer Bundesrechtswidrigkeit des streitigen Erlasses als solchen und damit
nicht automatisch zu seiner Aufhebung, sondern, sofern
der Mangel behebbar ist, allenfalls zu seiner einstweiligen Nichtanwendung,
bis der entsprechende Mangel behoben ist (vgl. BGE 120 Ia 1 E. 4f S. 10).
bb) Art. 35 Abs. 1 VIL lautet in deutscher Sprache: «Will der Flughafenhalter
die Flughafengebühren ändern, so orientiert er sechs Monate vor dem
Inkrafttreten der vorgesehenen Änderung das Bundesamt und hört die betroffenen
Flughafenbenützer an». Grammatikalisch bezieht sich dabei die Frist von sechs
Monaten nicht zwingend auf die Anhörung der Benützer. Dasselbe gilt für die
italienische Fassung («Se l'esercente dell'aeroporto intende modificare le
tariffe, ne informa sei mesi prima dell'entrata in vigore delle modifiche,
l'ufficio e consulta
gli utenti dell'aeroporto in questione»). Demgegenüber ergibt sich aus der
französischen Version sprachlich eindeutig, dass auch die Anhörung der
Benützer sechs Monate vor dem Inkrafttreten erfolgen muss («Lorsque
l'exploitant de l'aéroport veut modifier les tarifs, il en informe l'office et
consulte les usagers concernés six mois avant l'entrée an vigueur des
modifications»). Indessen kann offen bleiben, welche Sprachversion zutreffend
ist; selbst wenn die französische Fassung zu Grunde gelegt wird, erweist sich
die Rüge der Beschwerdeführerin als unbegründet: Die Verordnung legt nämlich
nicht fest, in welcher Form die Anhörung zu erfolgen hat. Auch aus der
französischen Fassung ergibt sich sodann nicht, dass die Vernehmlassungsdauer
sechs Monate betragen müsse, sondern nur, dass die Anhörung sechs Monate vor
dem Inkrafttreten erfolgen müsse.

BGE 125 I 182 S. 186

Vorliegend orientierte der Kanton bereits im September 1996 an einer Sitzung
des Airline Operators Committee, welches die in Zürich vertretenen
Luftfahrtgesellschaften umfasst, über die beabsichtigte Einführung einer
Emissionsabgabe, wobei auch eine Diskussionsmöglichkeit bestand. Ferner wurde
am 14. November 1996 im Informationszirkular für die Luftfahrt (AIC) auf die
beabsichtigte Einführung von Emissionsabgaben auf dem Flughafen Zürich
hingewiesen. Sodann wurde das Board of Airline Representatives in Switzerland
an einer Sitzung vom 6. März 1997 über die vorgesehenen
Emissionsabgaben informiert; vorgängig war eine Broschüre verteilt worden,
welche das Gebührenkonzept detailliert vorstellte. Schliesslich wurde am 12.
Mai 1997 das offizielle Vernehmlassungsverfahren eröffnet, an welchem sich
unter anderem auch die Beschwerdeführerin mit einer Eingabe beteiligte. Unter
diesen Umständen kann nicht gesagt werden, das durchgeführte
Konsultationsverfahren habe die in der Verordnung festgelegten Anhörungsrechte
der Interessierten verletzt. Dass der Regierungsrat schliesslich anders
entschieden hat als von der Beschwerdeführerin beantragt, verletzt diese
Rechte
nicht.
cc) Gemäss Art. 34 VIL lässt der Flughafenhalter die Flughafengebühren im
Luftfahrthandbuch (AIP) veröffentlichen. Vorliegend erfolgte diese
Veröffentlichung unbestritten in der AIP-Ausgabe vom 30. September 1997,
mithin erst einen Monat nach Inkrafttreten. Es ist ein Gebot der
Rechtsstaatlichkeit, dass rechtsetzende Erlasse grundsätzlich vor ihrem
Inkrafttreten publiziert werden müssen (BGE 120 Ia 1 E. 4b S. 8; BGE 104 Ia
167
E. 2 S. 169 f.; vgl. Art. 6 Publikationsgesetz vom 21. März 1986, SR
170.512). Ausnahmsweise ist freilich eine rückwirkende
Inkraftsetzung eines Erlasses zulässig, wenn die Rückwirkung ausdrücklich
angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, sie zudem
zeitlich mässig und durch triftige Gründe gerechtfertigt ist, keine stossenden
Rechtsungleichheiten zur Folge hat und keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte
darstellt (BGE 122 V 405 E. 3b/aa S. 408; BGE 119 Ia 254 E. 3b S. 258).
Vorliegend ergibt sich klar aus dem Text der angefochtenen Änderung, dass sie
am 1. September 1997 in Kraft
treten soll. Das ist eine zeitlich mässige Rückwirkung, die weder stossende
Rechtsungleichheiten schafft noch in wohlerworbene Rechte eingreift. Fraglich
könnte sein, ob sie aus triftigen Gründen erfolgt, kommt es doch für die
Erreichung des Zwecks nicht wesentlich darauf an, ob die Regelung einen Monat
früher oder später in Kraft tritt. Nachdem aber bereits in der AIC-Information
vom 14. November 1996 darauf hingewiesen

BGE 125 I 182 S. 187

worden war, dass die Regelung auf den 1. September 1997 in Kraft treten werde,
den Interessierten der wesentliche Inhalt bereits vorgängig durch das
Konsultationsverfahren bekannt war und die angefochtene Regelung zudem am 21.
August 1997 im AIC publiziert wurde, kann vorliegend darauf verzichtet werden,
insoweit die Beschwerde gutzuheissen, was ohnehin höchstens zur Folge haben
könnte, dass das Inkrafttreten der angefochtenen Regelung um einen Monat
hinausgeschoben würde (vgl. vorne E. 2b/aa).
c) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 39 des Bundesgesetzes
vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (LFG; SR 748.0) und Art. 32 VIL.
aa) Gemäss Art. 39 Abs. 2 LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993, in Kraft seit
1. Januar 1995, AS 1994 3010) berücksichtigt der Flugplatzhalter bei der
Gestaltung der Flugplatzgebühren auch die unterschiedliche Lärmerzeugung und
Schadstoffemission der Luftfahrzeuge. Nach Art. 32 Abs. 2 VIL sind
emissionsarme Luftfahrzeuge bevorzugt zu behandeln. Die angefochtene Regelung
bezweckt gerade, diese Vorgabe zu erfüllen, was grundsätzlich nicht
bundesrechtswidrig ist. Bundesrechtswidrig wäre im Gegenteil ein
Gebührensystem,
welches auf die Emissionen keine Rücksicht nimmt.
bb) Die Beschwerdeführerin bringt freilich unter Hinweis auf die Botschaft zur
Revision des Luftfahrtgesetzes (BBl 1992 I 607, 626) vor, die Einführung der
emissionsabhängigen Gebühren stehe unter der Voraussetzung, dass entsprechende
gesicherte Unterlagen bestehen und eine Abstufung notwendig sei. Es bestünden
jedoch keine zuverlässigen Daten, welche die Notwendigkeit und Wirksamkeit der
Emissionsabgabe begründeten. Diese Rüge geht offensichtlich fehl. Art. 39 Abs.
2 LFG verlangt zwingend und sowohl für den Kanton Zürich als auch für das
Bundesgericht verbindlich (Art. 113 Abs. 3 BV) die Berücksichtigung der
Schadstoffemissionen bei der Ausgestaltung der Gebühren, ohne dies an
besondere Voraussetzungen zu knüpfen. Es versteht sich, dass die Ausgestaltung
des emissionsabhängigen Gebührensystems sich soweit möglich auf
wissenschaftliche Daten über die Schädlichkeit der Emissionen und die
Wirksamkeit der Massnahmen abstützen soll. Das kann jedoch nicht bedeuten,
dass die emissionsabhängige Abstufung erst dann zulässig wäre, wenn diese
Daten mit letzter wissenschaftlicher Genauigkeit und
Zuverlässigkeit vorliegen, wäre doch sonst überhaupt nie eine
emissionsabhängige Abgabe möglich.
cc) Unverständlich ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die angefochtene
Gebührenordnung bevorzuge in Widerspruch zu

BGE 125 I 182 S. 188

Art. 32 VIL die emissionsarmen Flugzeuge nicht, da keine Rückerstattung
vorgesehen sei. Durch die angefochtene Regelung wird die gesamte Landegebühr
für die schadstoffärmsten Flugzeuge (Klasse V) um 5% reduziert, für die Klasse
IV bleibt sie unverändert und für die übrigen Klassen wird sie abgestuft
erhöht. Darin liegt gerade die von Art. 32 Abs. 2 VIL geforderte Bevorzugung
der emissionsarmen Flugzeuge.
dd) Dass es für einige Flugzeugtypen technisch nicht möglich ist, neue,
emissionsarme Motoren zu verwenden, kann an der Zulässigkeit dieser Ordnung
nichts ändern. Lenkungsabgaben bezwecken gerade, Anreize zu schaffen für
technische Erneuerungen, die bisher nicht eingeführt wurden bzw. sonst
möglicherweise nicht verwirklicht würden. Hinzu kommt, dass die angefochtene
Regelung nicht die Einführung emissionsarmer Motoren vorschreibt, sondern
diese bloss finanziell bevorzugt. Dass dadurch Fluggesellschaften bevorteilt
werden, die bisher bereits solche Triebwerke verwendet
haben, ist gerade der Sinn der angefochtenen Regelung. Es liegt in der Natur
aller rechtlichen Vorschriften, dass sie diejenigen härter treffen, die sich
bisher nicht schon so verhalten haben, wie die Regelung neu vorsieht. Daraus
auf die Unzulässigkeit von Vorschriften zu schliessen, würde jede staatliche
Gesetzgebung verunmöglichen.
ee) Auf die im Zusammenhang damit vorgebrachte Rüge, die angefochtene Regelung
sei diskriminierend bzw. fiskalisch motiviert, ist im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen einzugehen (E. 3b und 4h/i).
d) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von eidgenössischem
Umweltrecht; die Triebwerksemissionen von Flugzeugen seien durch die
Verordnung vom 10. Januar 1996 über die Emissionen von Luftfahrzeugen (VEL; SR
748.215.3) festgelegt, welche auf Anhang 16 des Übereinkommens vom 7. Dezember
1944 über die Internationale Zivilluftfahrt (Chicago-Übereinkommen; SR
0.748.0; AS 1971 1305) verweise. Diese Emissionsbegrenzung genüge den
Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG; SR 814.01). Weitergehende Massnahmen dürften daher nur nach
Massgabe von Art. 31 ff. der Luftreinhalteverordnung vom 16. Dezember 1985
(LRV; SR 814.318.142.1) eingeführt werden. Die Voraussetzungen dafür seien
jedoch nicht erfüllt, da der Bundesrat die fraglichen Abgaben abgelehnt habe
und die zürcherischen Behörden den Nachweis nicht erbracht hätten, dass die
Immissionen übermässig seien.
aa) Diese Rüge ist schon deshalb unbegründet, weil Art. 39 LFG,

BGE 125 I 182 S. 189

welcher die emissionsabhängigen Flugplatzgebühren verbindlich vorschreibt,
jünger ist als Art. 11 USG und dieser Bestimmung daher vorgeht.
bb) Im Übrigen wären Art. 11 USG und Art. 31 ff. LRV offensichtlich nicht
verletzt. Nach den von der Beschwerdeführerin nicht substantiiert bestrittenen
Angaben des Beschwerdegegners sind im Gebiet des Flughafens Zürich die
Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid und Ozon überschritten (vgl. auch
BGE 124 II 293 E. 22 und 24, S. 339 und 341). Die Emissionen müssen deshalb
weiter reduziert werden (Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 13, 14 und 44a USG; Art. 31 ff. LRV; BGE 124 II 75 E. 7b
S. 83, 272 E. 4a S. 279, 293 E. 24 S. 341). Der Regierungsrat des Kantons
Zürich hat am 19. Juni 1996 einen Massnahmenplan im Sinne von Art. 31 ff. LRV
erlassen, welcher unter anderem die Einführung der hier streitigen Abgaben
vorsieht (vgl. BGE 124 II 293 E. 24a S. 342). Die Massnahmenpläne bedürfen
keiner bundesrätlichen Genehmigung, weshalb es unerheblich ist, ob der
Bundesrat
die Abgabe ablehnt oder nicht. Auch ein Antrag an den Bundesrat nach Art. 34
Abs. 1 LRV ist nicht erforderlich, nachdem Art. 39 LFG die Einführung der
emissionsbezogenen Gebühren dem Flugplatzhalter, vorliegend also dem Kanton
Zürich, ausdrücklich zur Pflicht macht. Dass der Emissionszuschlag nur einen
kleinen Teil der gesamten Luftverunreinigung zu beeinflussen vermag, stellt
seine Rechtmässigkeit nicht in Frage, wäre doch sonst praktisch jede
Umweltschutzmassnahme unzulässig. Es gibt kaum Massnahmen, die für sich allein
einen
wesentlichen Teil der Umweltbelastung vermeiden könnten. Das Ziel der
Luftreinhaltung kann nur mit einer Kombination zahlreicher verschiedener
Massnahmen erreicht werden, die je für sich nicht ausschlaggebend sind, aber
gesamthaft die Immissionen auf das zulässige Mass zu reduzieren bezwecken
(vgl. BGE 120 Ib 436 E. 2c/cc S. 445).
cc) Unbehelflich ist die Kritik der Beschwerdeführerin, wonach die
Ausgestaltung der streitigen Abgabendifferenzierung auch auf die Emissionen
von flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) Bezug nehme, die
Luftreinhalteverordnung aber dafür keine Immissionsgrenzwerte enthalte und es
deshalb per definitionem keine übermässigen VOC-Immissionen im Sinne des
Umweltrechts geben könne. Die unter anderem durch den Luftverkehr emittierten
VOC sind zusammen mit Stickstoff Vorläuferstoffe für die Bildung von Ozon
(vgl. Bundesamt für Zivilluftfahrt/Bundesamt für Militärflugplätze,
Die Auswirkungen der Luftfahrt auf die Umwelt, Synthese, Mai 1993, S. 50 ff.;
BGE 121 I 334 E. 11a S. 350), für
welches die

BGE 125 I 182 S. 190

Luftreinhalteverordnung Immissionsgrenzwerte festlegt (Anhang 7 LRV). Die
Reduktion der VOC-Emissionen ist geeignet, die übermässige Ozonbelastung zu
reduzieren. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Abstufung der Klassen
auch auf die VOC-Emissionen Bezug nimmt.
dd) Dass die auf VOC-Emissionen basierende Ausgestaltung der Landegebühr
deshalb unzulässig sei, weil bereits Art. 35a USG eine Lenkungsabgabe auf VOC
enthalte, ist unzutreffend: Die im Luftverkehr verwendeten Treibstoffe sind
von dieser Lenkungsabgabe befreit (Art. 35a Abs. 3 lit. a USG). Auch gibt es
für kantonale Lenkungsabgaben keine Art. 41ter Abs. 2 BV entsprechende
Bestimmung, wonach eine Befreiung von bundesrechtlichen Abgaben eine
gleichgeartete kantonale Abgabe unzulässig machen
würde.
ee) Die Rüge, die angefochtene Massnahme verstosse gegen Art. 11 Abs. 2 USG,
weil sie technisch nicht möglich und wirtschaftlich nicht tragbar sei, stösst
schon deshalb ins Leere, weil die vorliegend zum Tragen kommenden verschärften
Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 3 USG über die in Art. 11 Abs. 2
enthaltenen Kriterien hinaus erfolgen müssen (BGE 124 II 272 E. 3d/cc S. 278
f.; BGE 120 Ib 436 E. 3b S. 454; ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 1998, N. 43 und 43a zu Art. 11).
ff) Schliesslich verstösst die Abgabe auch nicht gegen Art. 12 USG: Diese
Bestimmung ist nur abschliessend für die direkt auf das Umweltschutzgesetz
gestützten Massnahmen (BGE 120 Ib 436 E. 2a/aa S. 440 f.), schliesst aber
weitere, auf andere Bestimmungen gestützte Vorkehren nicht aus (vgl. BGE 123 I
175
E. 3f S. 190 f.; BGE 121 I 334 E. 4c und 7, S. 343 und 346; BGE 119 Ia 378
E. 9b S. 388 f.; SCHRADE/LORETAN, a.a.O., N. 10 zu Art. 12; THEO LORETAN,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 1998, N. 27
zu Art. 44a).

3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Bestimmungen des
Chicago-Übereinkommens und entsprechender Bestimmungen in bilateralen
Luftverkehrsabkommen.
a) Eine Beschwerde wegen Verletzung von Staatsvertragsrecht im Sinne von Art.
84 Abs. 1 lit. c OG ist nur zulässig, wenn die staatsvertragliche Bestimmung,
deren Verletzung gerügt wird, direkt anwendbar ist. Das ist dann der Fall,
wenn die Norm inhaltlich hinreichend bestimmt und klar ist, um im Einzelfall
Grundlage eines Entscheids zu bilden (BGE 124 III 90 E. 3a S. 91; BGE 120 Ia 1
E. 5b S. 11; je mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die emissionsabhängige Abgabe führe
zu einer unzulässigen Diskriminierung.

BGE 125 I 182 S. 191

aa) Nach Art. 15 Chicago-Übereinkommen muss jeder Flughafen, der den
inländischen Luftfahrzeugen zur öffentlichen Benutzung offen steht, auch den
Luftfahrzeugen aller anderen Vertragsstaaten unter einheitlichen Bedingungen
offen stehen. Die Gebühren, die für die Benutzung der Flughäfen auferlegt
werden, dürfen für Luftfahrzeuge, die im internationalen Fluglinienverkehr
eingesetzt sind, nicht höher sein als die Gebühren für entsprechende
inländische Luftfahrzeuge. Diese Bestimmung ist hinreichend klar, um direkt
angewendet zu werden, räumt sie doch einen Rechtsanspruch auf
diskriminierungsfreie Behandlung ein (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 6 S. 377; 112 Ib
183
E. 3). Auf die Rüge ist daher einzutreten.
bb) Die angefochtene Regelung behandelt sämtliche Luftfahrtgesellschaften
gleich. Eine rechtliche Diskriminierung liegt klarerweise nicht vor.
cc) Eine Regelung, welche rechtlich unterschiedslos gilt, kann unter Umständen
eine unzulässige faktische Diskriminierung darstellen, wenn sie im Ergebnis
ausländische Unternehmen benachteiligt, ohne dass sich das durch einen
sachlichen Grund rechtfertigen lässt (vgl. im Bereich technischer
Handelshemmnisse BGE 118 Ib 367 E. 6b S. 378). Das kann auch bei ökologisch
motivierten Abgaben der Fall sein (OLE KRISTIAN FAUCHALD, Environmental Taxes
and
Trade Discrimination, London 1998, S. 215 ff.). Eine Diskriminierung liegt
jedoch nicht immer schon dann vor, wenn verschiedene Rechtsunterworfene durch
eine bestimmte staatliche Massnahme faktisch unterschiedlich betroffen werden,
müsste doch sonst praktisch jede Rechtsvorschrift als diskriminierend
betrachtet werden (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 6b S. 379; BGE 112 Ib 183 E. 3b).
dd) Art. 15 des Chicago-Übereinkommens bezweckt, Diskriminierungen zwischen
in- und ausländischen Luftfahrtunternehmen zu verhindern (vgl. Günter
Heuberger, Die Luftverkehrsabkommen der Schweiz, Diss. Zürich 1992, S. 488).
Dasselbe gilt für die in verschiedenen bilateralen Luftverkehrsabkommen
enthaltenen Diskriminierungsverbote. Die Beschwerdeführerin macht indessen
nicht geltend, durch die angefochtene Regelung würden spezifisch
schweizerische Unternehmen gegenüber ausländischen bevorzugt. Sie räumt im
Gegenteil ein, dass auch die grösste schweizerische
Luftfahrtgesellschaft Emissionsabgaben zu bezahlen hat und dass praktisch alle
Gesellschaften von der Abgabe betroffen sind. Sie weist bloss generell darauf
hin, kleinere oder finanzschwächere Gesellschaften würden durch die
angefochtene Regelung benachteiligt oder könnten Zürich nicht mehr anfliegen,
da nur grosse und

BGE 125 I 182 S. 192

wirtschaftlich starke Luftfahrtgesellschaften in der Lage seien, ihre Flotte
den neuen Abgaben anzupassen. Art. 15 des Chicago-Übereinkommens bezweckt
indessen nicht den Schutz von kleineren gegenüber grösseren Unternehmen. Dass
sich Abgaben für unterschiedliche Rechtsunterworfene je nach deren
wirtschaftlicher Stärke unterschiedlich auswirken, liegt in ihrer Natur und
stellt keine unzulässige Diskriminierung dar. Der Emissionszuschlag kann somit
nicht als diskriminierend betrachtet werden.
c) Die Beschwerdeführerin rügt, die angefochtene Regelung widerspreche den
Empfehlungen des Rates der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO).
aa) Gemäss Art. 54 lit. l Chicago-Übereinkommen kann der Rat der
Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO-Rat) gemäss den Bestimmungen
des Kapitels VI dieses Übereinkommens internationale Normen und Empfehlungen
annehmen. Von diesen Normen kann freilich gemäss Art. 38 Chicago-Übereinkommen
mindestens im Sinne einer Verschärfung abgewichen werden (nicht publiziertes
Urteil des Bundesgerichts vom 3. September 1986 i.S. B., E. 2b; VPB 44.127 S.
595 f.; WERNER GULDIMANN, Luftverkehrspolitik, Zürich 1996, S. 66; PETER
BALTENSPERGER, Untersuchung der luft- und
verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters, Diss. Basel 1984, S.
46). Das gilt umso mehr für die Empfehlungen, die schon grundsätzlich nicht
rechtlich verbindlich sind (zit. Urteil vom 3. September 1986, E. 2b). Ihre
Missachtung kann von vornherein keinen Verstoss gegen Völkerrecht im Sinne von
Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 BV bzw. Art. 84 Abs. 1 lit. c OG darstellen.
bb) Die von der Beschwerdeführerin zitierte «Council Resolution on
Environmental Charges and Taxes» vom 9. Dezember 1996 enthält Empfehlungen
über Umweltabgaben, aber keine Normen, wozu übrigens der ICAO-Rat auf Grund
von Art. 37 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 54 lit. l Chicago-Übereinkommen kaum
zuständig wäre. Es erübrigt sich daher, die Vereinbarkeit der angefochtenen
Regelung mit dieser Resolution zu prüfen.
d) Die Beschwerdeführerin leitet aus Art. 15 des Chicago-Über einkommens ab,
die Emissionsabgaben müssten einen Bezug zu den durch die Emission
verursachten Kosten haben, was vorliegend nicht erstellt sei. Auf diese Rüge
kann im Zusammenhang mit dem gebührenrechtlichen Kostendeckungsprinzip
eingegangen werden (hinten E. 4h/i). Weitergehende Anforderungen an das
Kostendeckungsprinzip ergeben sich aus dem Chicago-Übereinkommen jedenfalls
nicht.

BGE 125 I 182 S. 193

e) Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung von Anhang 16 des
Chicago-Übereinkommens. Dieser Anhang lege Standards und Prüfverfahren für
Triebwerksemissionen fest. Die angefochtene Regelung verletze diesen Anhang,
da sie andere Werte festlege.
Es kann offen bleiben, ob Anhang 16 überhaupt unmittelbar anwendbar ist, denn
die angefochtene Regelung steht offensichtlich nicht im Widerspruch dazu,
selbst wenn - was übrigens fraglich erscheint (vgl. GULDIMANN, a.a.O., S. 66)
- strengere Vorschriften unzulässig sein sollten. Sie schreibt nämlich nicht
verbindlich tiefere Emissionsgrenzwerte vor. Die polizeirechtliche Festlegung
bestimmter Grenzwerte schliesst nicht aus, dass freiwillige zusätzliche
Massnahmen zur Emissionsreduktion finanziell gefördert werden und dass dazu
auf andere Kriterien abgestellt wird als auf
die polizeirechtlich massgebenden. Wie die Beschwerdeführerin selber
vorbringt, gibt es bisher keine ICAO-Normen als Grundlage für die Bemessung
von Emissionsabgaben. Die angefochtene Regelung kann daher auch keine solchen
Normen verletzen.

4. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Gewaltentrennung bzw. des
Legalitätsprinzips im Abgaberecht.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche Abgaben der
Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur
rechtssatzmässigen Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es
zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die
Bemessungsgrundlagen selber festlegen (BGE 124 I 247 E. 3 S. 249, mit
Hinweisen). Diese Anforderungen können, was die Vorgaben über die
Abgabenbemessung betrifft, für gewisse Arten
von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 124 I 11 E. 6a S. 19; BGE 123 I 248 E. 2
S. 249, 254 E. 2a S. 255; je mit Hinweisen). Das gilt insbesondere für
kostenabhängige Benützungsgebühren, zumal wenn die vom
Staat erbrachte Leistung einen Handelswert aufweist (BGE 121 I 230 E. 3e S.
236 und E. 3g/aa S. 238). Die
Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, sind nach der
Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren (BGE 121 I 230 E.
3g/aa S. 238, mit Hinweisen). Sie sind namentlich dann geringer, wenn die
Abgabe ein Entgelt für die freiwillige und
kommerzielle Benützung einer Einrichtung darstellt, welche nach
marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert wird (BGE 122 I
279
E. 6c S. 289 f.; BGE 121 I 230 E. 3g/dd S. 239).

BGE 125 I 182 S. 194

b) Die Landegebühr wird gemäss den Art. 4 ff. der Gebührenordnung erhoben für
den Anflug mit nachfolgender Landung eines Luftfahrzeuges auf dem Flughafen
Zürich. Es handelt sich demnach um eine Abgabe, welche der Flugzeughalter für
die Benützung des Flughafens bezahlt, mithin um eine Benützungsgebühr (REGULA
DETTLING-OTT, Zulassungszwang auf schweizerischen Flughäfen, Bulletin der
Schweizerischen Vereinigung für Luftrecht 2-1992, S. 1-50, 12; HEUBERGER,
a.a.O., S. 487 f.; TOBIAS JAAG, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, Zürich
1997, S. 193). Die Beschwerdeführerin stellt
selber die Landegebühr als solche nicht in Frage und bestreitet ihren
Charakter als Benützungsgebühr nicht grundsätzlich. Sie kritisiert einzig den
Emissionszuschlag: Dieser stelle eine Lenkungssteuer dar. Er verfolge einen
fiskalischen Zweck und entspreche weder einer Gegenleistung des Flughafens
noch den Massnahmen, die flughafenseitig zur Reduktion der Luftverunreinigung
getroffen würden. Er müsse deshalb in Bezug auf die Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage den steuerrechtlichen Grundsätzen genügen.
c) Unstreitig verfolgt der Emissionszuschlag einen Lenkungszweck. Das
schliesst indessen seine Charakterisierung als Benützungsgebühr nicht aus. In
der Lehre werden die Lenkungsabgaben unterteilt in Lenkungssteuern,
Lenkungskausalabgaben und reine Lenkungsabgaben (MICHAEL BEUSCH,
Lenkungsabgaben im Strassenverkehr. Eine rechtliche Beurteilung der
Möglichkeiten zur Internalisierung externer Umweltkosten, Diss. Zürich 1999,
S. 102 f.; TOBIAS JAAG/HELEN KELLER, Zur Verfassungsmässigkeit einer
Energieabgabe, URP 1998, S. 319-363, 327 f.; XAVIER OBERSON, Droit fiscal
suisse,
Basel 1998, S. 7 f.; HANSJÖRG SEILER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2.
Aufl. 1999, N. 13 Vorbemerkungen zu Art. 35a-35c; KLAUS A. VALLENDER/RETO
MORELL, Umweltrecht, Bern 1997, S. 168 f.). Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts ist für die Qualifizierung einer Abgabe nicht auf ihren Zweck,
sondern auf ihre Natur abzustellen. Die Lenkungsabsicht ist dafür nicht
ausschlaggebend. Sowohl Steuern als auch Kausalabgaben können eine
Lenkungskomponente haben (vgl. BGE 122 I 279 E. 2d S. 285; BGE 101 Ia 182 E. 2
S. 185). So mag beispielsweise die gewichts- oder mengenabhängige
Kehrichtgebühr auch eine Reduktion der Abfallmenge
bezwecken, was aber an ihrer Rechtsnatur als Gebühr nichts ändert (nicht
publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 28. Januar 1998 i.S. F., E. 2;
Xavier Oberson, Les taxes écologiques et le partage des compétences de leur
mise en oeuvre entre la Confédération et les cantons, ASA 60 S. 225-244, 233
f.).

BGE 125 I 182 S. 195

d) Dementsprechend sind auch die verfassungsmässigen Grundsätze des
Abgaberechts für Lenkungsabgaben differenziert anzuwenden: Für Lenkungssteuern
gelten die steuerrechtlichen Grundsätze, für Lenkungskausalabgaben die
kausalabgaberechtlichen (SEILER, a.a.O., N. 24 Vorbemerkungen zu Art.
35a-35c). Auch wenn der angefochtene Emissionszuschlag einen Lenkungszweck
verfolgt, können daher die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage, wie
vorne (E. 4a) ausgeführt, gelockert werden, soweit die Gebühr als
kostenabhängige Benützungsgebühr ausgestaltet ist und das Kostendeckungs-
und das Äquivalenzprinzip eingehalten sind. Zwar gilt das
Kostendeckungsprinzip grundsätzlich nicht für Lenkungsabgaben (BGE 121 I 230
E. 3e S. 236; RDAF 1993 346, E. 2d). Das schliesst jedoch nicht aus, dass eine
Lenkungskausalabgabe trotzdem das
Kostendeckungsprinzip einhält und alsdann die Anforderungen an die gesetzliche
Grundlage wie für andere Kausalabgaben gesenkt werden können.
e) Der Emissionszuschlag hat, wie die Landegebühr überhaupt, keine
formellgesetzliche Grundlage im kantonalen Recht. Eine solche Grundlage kann
jedoch im Bundesrecht erblickt werden: Nach Art. 39 Abs. 1 LFG hat das
Bundesamt für Zivilluftfahrt die Aufsicht über die von den öffentlichen
Flugplätzen erhobenen Benützungsgebühren. Damit legt das Bundesgesetz zwar
nicht ausdrücklich eine Gebührenpflicht fest, aber es geht implizit davon aus,
dass Flughafengebühren erhoben werden (vgl. auch BGE 109 Ib 308 E. 6b S. 316).
Dasselbe ergibt sich auch aus dem internationalen Recht (Art. 15
Chicago-Übereinkommen). Nach Art. 19 Abs. 1 lit. b VIL enthält sodann die
Flugplatzbetriebskonzession das Recht, Flughafengebühren festzusetzen, und die
Art. 32-35 VIL enthalten weitere Vorschriften über die Flughafengebühren.
f) Diese gesetzlichen Grundlagen sind angesichts der Natur der in Frage
stehenden Gebühren ausreichend: Die Flughafengebühr ist ein Entgelt für die
freiwillige und kommerzielle Inanspruchnahme einer kostspieligen
Infrastruktur. Es versteht sich von selbst, dass ein Flughafenhalter diese
Infrastruktur nicht unentgeltlich zur Verfügung stellt. Dass vorliegend der
Flughafen von einem Kanton betrieben wird, kann daran nichts ändern. Das gilt
umso mehr, als der Flugplatz zu einem erheblichen Teil von Unternehmen benutzt
wird, die nicht im Kanton Zürich ihren Sitz haben und
deshalb auch nicht mit ihren Steuern zur Finanzierung des Flughafens
beitragen. Der Verzicht auf die Erhebung von Flugplatzgebühren käme der
Subventionierung einer kommerziellen Tätigkeit kantonsfremder Unternehmen

BGE 125 I 182 S. 196

gleich, wofür keine gesetzliche Grundlage bestünde. Die Landegebühr hat somit
jedenfalls eine hinreichende gesetzliche Grundlage, soweit sie als
kostenabhängige Benützungsgebühr ausgestaltet ist.
g) Das gilt prinzipiell auch für den Emissionszuschlag, denn dieser ist dem
Grundsatz nach in Art. 39 Abs. 2 LFG auf formellgesetzlicher Ebene festgelegt.
Fraglich könnte höchstens sein, ob die konkrete zürcherische Ausgestaltung des
Zuschlags unzulässig ist, weil sie das Kostendeckungs- oder Äquivalenzprinzip
verletzt und der Gebühr den Charakter einer kostenabhängigen Benützungsgebühr
nimmt.
h) Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, der Ertrag der gesamten
Flugplatzbenützungsgebühr diene fiskalischen Zwecken oder werde als allgemeine
Einnahme des Kantons verwendet. Sie bringt bloss vor, der Ertrag des
Emissionszuschlags werde nicht ausschliesslich für Massnahmen verwendet, die
der Reduktion der Luftbelastung dienen. Das wird jedoch durch das
Kostendeckungsprinzip nicht verlangt. Dieses bedeutet nicht, dass in jedem
Einzelfall die Gebühr für eine bestimmte Tätigkeit genau den dadurch
verursachten Kosten entspricht, sondern bloss, dass die Gesamteingänge
an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht
oder nur geringfügig überschreiten dürfen, wobei auch angemessene
Abschreibungen und Rückstellungen zu berücksichtigen sind (BGE 124 I 11 E. 6c
S. 20; BGE 121 I 230 E. 3f S. 236 f.; BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174; je mit
Hinweisen). Vorliegend verlangt das Kostendeckungsprinzip somit nicht, dass
die für die einzelne
Flugzeuglandung erhobene Gebühr genau die dadurch verursachten Kosten deckt.
Es ist vielmehr eingehalten, wenn die Gesamteinnahmen aus den
Flugplatzgebühren die Kosten, die dem Kanton aus dem Flugplatzbetrieb
anfallen, nicht überschreiten. Diese Gesamtsumme muss alsdann nach einem
bestimmten Verteilschlüssel auf die einzelnen Gebührenpflichtigen aufgeteilt
werden. Diese Aufteilung liegt innert gewisser verfassungsmässiger Schranken -
namentlich des Äquivalenzprinzips - weitgehend im Ermessen der zuständigen
Behörden. Verfassungsrechtlich sind im Interesse der Praktikabilität auch
Schematisierungen und Pauschalierungen zulässig (BGE 124 I 193 E. 3e S. 197;
BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174; BGE 109 Ia 325 E. 5 S. 329; Urteil des
Bundesgerichts vom 28. Oktober 1996 i.S. C., URP 1997 39, E. 4a). Für die
Aufteilung der gesamten
Landegebühren auf die einzelnen Landungen sind verschiedene Kriterien denkbar.
Ursprünglich bemass sich die Gebühr einzig nach Abfluggewicht. Auch dieses
steht nicht in direktem Zusammenhang

BGE 125 I 182 S. 197

mit den durch die einzelne Landung verursachten Kosten, sondern ist einfach
einer neben mehreren denkbaren Zurechnungsgesichtspunkten. Später wurde dieses
Kriterium ergänzt durch dasjenige der Lärmbelastung und jetzt durch das
weitere Kriterium der verursachten Emissionen. Diese Kriterien sind nicht
weniger sachlich haltbar als dasjenige des Abfluggewichts. Der
Emissionszuschlag ist nicht eine besondere Abgabe, sondern ein Kriterium neben
andern für die Bemessung der gesamten Landegebühr.
i) In diesem Lichte trifft die Ansicht der Beschwerdeführerin nicht zu, der
Ertrag des Emissionszuschlags dürfe ausschliesslich zur Deckung von
Luftreinhaltemassnahmen im Zusammenhang mit Emissionen des Flugbetriebs
verwendet werden. Auch die gewichtsabhängige Komponente der Flugplatzgebühr
wird nicht nur verwendet zur Finanzierung von Aufgaben, die einen direkten
Bezug zum Abfluggewicht haben. Sie dient vielmehr der Finanzierung der
gesamten Aufwendungen, mit Einschluss derjenigen, die nicht vom Abfluggewicht
abhängig sind. Wenn nun die Gebühr nicht mehr wie früher
einzig nach dem Kriterium des Gewichts, sondern auch nach der Umweltbelastung
bemessen wird, ist nicht einzusehen, weshalb der entsprechende Anteil der
Abgabe ausschliesslich für umweltbezogene Aufgaben verwendet werden dürfte.
Die Ausführungen der Beschwerdeführerin darüber, dass der Ertrag des
Emissionszuschlags nicht ausschliesslich zur Finanzierung von
Luftreinhaltemassnahmen verwendet werde, sind deshalb nicht erheblich. Dass
die Landegebühr als Gesamtes das Kostendeckungsprinzip verletze und ihr Ertrag
fiskalisch verwendet werde, wird nicht geltend gemacht. Der blosse Umstand,
dass der
Kanton allenfalls eine Erhöhung der Gebühren ins Auge fasst, verletzt
jedenfalls das Kostendeckungsprinzip nicht. Gesamthaft erweist sich damit die
Rüge der fehlenden gesetzlichen Grundlage als unbegründet.

5. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Handels- und
Gewerbefreiheit.
a) Damit sie zu dieser Rüge überhaupt legitimiert ist, muss die Mehrzahl oder
doch eine Grosszahl ihrer Mitglieder zur entsprechenden Rüge befugt sein
(vorne E. 1b/bb). Weitaus die meisten Mitglieder der Beschwerdeführerin sind
Gesellschaften mit Sitz im Ausland, so dass sich die Frage stellt, ob
ausländische juristische Personen sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit
berufen können. Das Bundesgericht hatte diese Frage in neuerer Zeit noch nie
zu beantworten (vgl. René Rhinow, Kommentar BV, Rz. 99 zu

BGE 125 I 182 S. 198

Art. 31). Nach der Rechtsprechung können sich ausländische natürliche Personen
auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen, soweit sie fremdenpolizeilich
uneingeschränkt auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt zugelassen sind, das
heisst wenn sie eine Niederlassungsbewilligung besitzen oder gestützt auf Art.
7 ANAG oder allenfalls einen Staatsvertrag einen Anspruch auf Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung haben (BGE 123 I 19 E. 2, 212 E. 2, je mit Hinweisen;
47 I 45 E. 2 S. 50 f.). Ein Teil der Lehre möchte diese Praxis auf
ausländische juristische Personen analog anwenden; diese könnten sich demnach
auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen, soweit sie nicht
fremdenpolizeilichen Einschränkungen unterworfen sind, bzw. soweit sie einen
Rechtsanspruch darauf haben, in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit auszuüben
(LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 1994, S. 37 f.).
Andere Autoren vertreten hingegen die Ansicht, ausländische juristische
Personen könnten nicht Träger der Handels- und Gewerbefreiheit sein (ETIENNE
GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie. Volume I, Bern 1993, S. 154;
YVO
HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts. Bd. 2, Grundrechte,
Zürich 1982, S. 40, 132; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI, Öffentliches
Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 109). Die Frage kann vorliegend offen
bleiben, da sich die Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit
ohnehin als unbegründet erweist.
b) Zunächst ist fraglich, ob überhaupt eine Einschränkung der Handels- und
Gewerbefreiheit vorliegt. Lenkungsabgaben sind kein Verbot: Die mit der Abgabe
belastete Tätigkeit bleibt rechtlich zulässig. Insoweit die Lenkungsabgabe
eine Steuerung des Wirtschaftsgeschehens bezweckt oder bewirkt, kann sie
allerdings faktische Auswirkungen auf die Ausübung der Handels- und
Gewerbefreiheit haben. Nicht jede staatliche Massnahme, die Auswirkungen auf
die wirtschaftliche Tätigkeit hat, stellt jedoch eine Einschränkung dieses
Grundrechts dar (BEUSCH, a.a.O., S. 188 ff.). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind faktische Auswirkungen staatlicher
Massnahmen nur zurückhaltend als Grundrechtsbeeinträchtigung zu qualifizieren,
um eine Ausuferung des Grundrechtsschutzes zu vermeiden (vgl. BEUSCH, a.a.O.,
S. 186, 190). So wurden Steuern mit Lenkungszweck, die bloss indirekt die
Entwicklungsmöglichkeiten eines Gewerbes begrenzen können, vom Bundesgericht
bisher nicht unter dem Aspekt von Art. 31 BV geprüft (BGE 101 Ia 269 E. 8b S.
280). Dasselbe gilt für allgemeine Steuern, selbst wenn sie eine Erschwerung
des Konkurrenzkampfs zur Folge

BGE 125 I 182 S. 199

haben (BGE 99 Ia 638 E. 6 S. 647). Unzulässig sind besondere Gewerbesteuern,
wenn sie prohibitiv sind (BGE 114 Ib 17 E. 5a S. 23; Pra 1998 130 713, E.
3e/bb). Desgleichen können Lenkungsabgaben eine Einschränkung der Handels- und
Gewerbefreiheit darstellen, wenn die Abgabe so hoch ist, dass die betreffende
Tätigkeit nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden kann (vgl. BGE 118 Ib 241
E. 5 S. 249; BEUSCH, a.a.O., S. 197), oder wenn sie eine eigentliche
wirtschaftspolitische Zielsetzung hat (XAVIER OBERSON, Les
taxes d'orientation, Diss. Genf 1990, S. 238 ff.). Hingegen stellt die
Erhebung von Verwaltungs- oder Benützungsgebühren im Rahmen des
Kostendeckungsprinzips keine Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit
dar (vgl. BGE 87 I 29 E. 3 S. 30 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 14.
November 1991, publiziert in RDAT 1992 II 26 58, E. 6; JEAN-FRANÇOIS AUBERT,
Bundesstaatsrecht der Schweiz, Nachtrag bis 1994, Basel 1995, Bd. II, S. 884
Rz. 1944; OBERSON, a.a.O., S. 229 f.; RHINOW, a.a.O., Rz. 217 zu Art. 31).
Demnach ist auch eine kostenabhängige Lenkungskausalabgabe keine Einschränkung
der Handels- und Gewerbefreiheit.
Hinzu kommt, dass die Handels- und Gewerbefreiheit keinen Anspruch auf
Benützung eines Flughafens für die kommerzielle Nutzung gibt (BGE 117 Ib 387
E. 6c/bb S. 394 f.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI, a.a.O., S. 102). Auch deshalb
stellen Abgaben, welche diese Benützung wirtschaftlich
erschweren, keine Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit dar.
c) Selbst wenn die Abgabe im Hinblick auf ihren Lenkungszweck eine
Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit wäre, könnte sie nicht als
unzulässig betrachtet werden: Solche Einschränkungen sind erlaubt, wenn sie
auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen,
verhältnismässig und rechtsgleich sind und keine wirtschaftspolitische
Zielsetzung haben (BGE 123 I 212 E. 3a S. 217, 259 E. 2b S. 260, mit
Hinweisen). Eine genügende gesetzliche Grundlage liegt vor (vorne E. 4). Die
Massnahme
verfolgt ein schutzwürdiges öffentliches Interesse, ist sie doch durch
Bundesgesetz verbindlich vorgeschrieben. Zudem sind polizeilich oder
umweltpolitisch motivierte Massnahmen grundsätzlich mit der Handels- und
Gewerbefreiheit vereinbar (BGE 123 I 212 E. 3a S. 217). Dass sie - wie
praktisch jede staatliche Massnahme - gewisse Auswirkungen auf die
wirtschaftliche Tätigkeit haben,
macht sie nicht zu einer unzulässigen wirtschaftspolitischen Massnahme (ULRICH
HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., Zürich
1998, S. 473 f., Rz. 1411); Lenkungsabgaben

BGE 125 I 182 S. 200

führen im Gegenteil idealtypisch zu einer Verbesserung der
Wettbewerbssituation, indem sie durch Internalisierung externalisierter Kosten
Wettbewerbsverzerrungen ausgleichen (BEUSCH, a.a.O., S. 7 ff., 156; SEILER,
a.a.O., N. 28 zu Art. 35a).
d) Die Beschwerdeführerin erachtet den Emissionszuschlag als
unverhältnismässig, da er nicht geeignet sei, den angestrebten Zweck zu
erreichen. Sie bringt indessen selber vor, gewisse Luftfahrtgesellschaften
könnten infolge der Abgabe den Flughafen Zürich nicht mehr anfliegen; sie
räumt damit ein, dass die Abgabe durchaus eine Wirkung haben kann. Dass
dadurch weltweit gesehen die Schadstoffemissionen nur unwesentlich beeinflusst
werden können, ist nicht erheblich: Der Emissionszuschlag hat in erster Linie
zum Zweck, die übermässigen Immissionen im Raum Zürich zu
reduzieren.
In Bezug auf das Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinne ist zu
bemerken, dass die angefochtene Regelung nicht zwingend die Einführung
schadstoffarmer Triebwerke verlangt. Der Halter kann auf eine Umrüstung
verzichten, wenn es für ihn wirtschaftlich vorteilhafter ist, die Abgabe zu
bezahlen.
e) Der Emissionszuschlag stellt auch keine Ungleichbehandlung der
Gewerbegenossen dar. Nach dem aus Art. 31 BV abgeleiteten Grundsatz der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen unzulässig, welche den
Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral
sind (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132, 279 E. 4a S. 285). Der Staat darf
insbesondere nicht bei der Benutzung öffentlichen Grundes oder öffentlicher
Einrichtungen einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren Konkurrenten
ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (BGE 121 I 129 E. 3d S.
135, 279 E. 6b S. 287) oder aus wirtschaftspolitischen Gründen
unternehmerische Entscheide der einzelnen
Gewerbetreibenden beeinflussen (BGE 121 I 129 E. 4b S. 137). Hingegen stellen
Abgaben, die von allen Marktteilnehmern
gleichermassen erhoben werden, grundsätzlich keine Ungleichbehandlung der
Gewerbegenossen dar (vgl. Pra 1998 130 713, E. 3e/cc). Desgleichen sind
polizeilich oder umweltpolitisch gerechtfertigte Massnahmen im Lichte von Art.
31 BV zulässig, auch wenn sie dazu führen, dass die Marktteilnehmer dadurch
nach Massgabe ihrer unterschiedlichen Umweltbelastung unterschiedlich belastet
werden. Art. 31 BV garantiert nicht eine absolute faktische Gleichbehandlung
oder Chancengleichheit der Konkurrenten (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135; Pra 1998
1
1, E. 1b/cc).

BGE 125 I 182 S. 201

Die vorliegend streitige Gebühr wird von allen Luftfahrtgesellschaften nach
den gleichen Grundsätzen erhoben. Im Unterschied zu der in BGE 121 I 129 zu
beurteilenden Abgabedifferenzierung bezweckt sie nicht, zwecks Lenkung des
Wirtschaftsgeschehens unternehmerische Entscheide zu
beeinflussen, die nach marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten den einzelnen
Unternehmen zustehen sollen, sondern sie bezweckt den Schutz von Umweltgütern,
die gerade keinen Marktwert haben und deshalb in marktwirtschaftlich
orientierten unternehmerischen Entscheiden sonst nicht berücksichtigt werden.
Dass sich die Abgabe für verschiedene Wirtschaftssubjekte je nach der durch
sie verursachten Umweltbeeinträchtigung unterschiedlich auswirkt, stellt keine
unzulässige Ungleichbehandlung dar, sondern ist gerade der legitime Zweck der
Massnahme.
f) Die Handels- und Gewerbefreiheit wird somit durch die angefochtene
Emissionsabgabe nicht verletzt.

6. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit und des
Willkürverbots, indem die Emissionsabgabe nicht nach der effektiv emittierten
Menge von Schadstoffen berechnet werde.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine gewisse Schematisierung
und Pauschalierung von Abgaben zulässig, insbesondere unter Berücksichtigung
des zur Erhebung erforderlichen Verwaltungsaufwandes (vorne E. 4h). Der
Emissionszuschlag ist als Zuschlag zur gewichtsabhängigen Gebühr ausgestaltet.
Das entspricht den Anforderungen der Praktikabilität und kann auch nicht als
sachfremd betrachtet werden. Wohl mag es - wie die Beschwerdeführerin
vorbringt - zur Folge haben, dass zwei Flugzeuge mit gleichem Triebwerk
unterschiedliche Abgaben bezahlen, weil sie ein
unterschiedliches Abfluggewicht aufweisen. Das kann jedoch nicht als
Verletzung der Rechtsgleichheit betrachtet werden, zumal die
Triebwerksemission nicht nur vom Triebwerktyp, sondern auch vom Abfluggewicht
abhängig ist. Aus dem gleichen Grund ist es auch sachgerecht, dass für
unterschiedlich eingestufte Flugzeuge auf Grund des unterschiedlichen
Abfluggewichts unter Umständen eine gleich hohe Abgabe zu bezahlen ist. Im
Übrigen hätte der von der Beschwerdeführerin angestrebte Verzicht auf den
Emissionszuschlag erst recht zur Folge, dass die Gebühr nicht proportional zu
den effektiven
Emissionen ist. Gleiches trifft zu hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin
beanstandeten Reduktion des Emissionszuschlags um 50% für Inlandflüge. Diese
ist ein blosser Reflex der auch für die gewichtsabhängige Gebühr geltenden
Reduktion (Art. 6

BGE 125 I 182 S. 202

der Gebührenordnung), deren Rechtmässigkeit die Beschwerdeführerin nicht in
Frage stellt.
b) Dass schliesslich diejenigen Triebwerke, für die noch keine
Emissionsdatenblätter vorliegen, in die mittlere Klasse eingestuft werden,
kann ebenfalls nicht als sachwidrig oder rechtsungleich betrachtet werden. Es
ist dem Inhaber des Flugzeugs unbenommen, die entsprechenden Datenblätter
beizubringen, wenn er eine Einstufung in die Klassen IV oder V anstrebt.
c) Die Rüge der Willkür hat neben den bereits behandelten Aspekten keine
selbständige Bedeutung mehr.

7. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet,
soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Eine Parteientschädigung an den
obsiegenden Kanton wird nicht ausgerichtet (Art. 159 Abs. 2 OG, analog),
obschon er im bundesgerichtlichen Verfahren durch einen Anwalt
vertreten wird. Eine Ausnahme von dieser Regel rechtfertigt sich nur bei
kleineren und mittleren Gemeinwesen, die über keinen Rechtsdienst verfügen und
daher auf einen Anwalt angewiesen sind. Bei einem Kanton ist das in der Regel
- und so auch hier - nicht der Fall (vgl. dazu näher JEAN-FRANÇOIS POUDRET,
Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Vol. V, Bern 1992,
Art. 159 N. 3, S. 161 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 29. Januar 1996 i.S.
W., publiziert in ZBl 98/1997 S. 210, E. 6).
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 125 I 182
Datum : 18. Februar 1999
Publiziert : 31. Dezember 1999
Gericht : Bundesgericht
Status : 125 I 182
Sachgebiet : BGE - Verfassungsrecht
Regeste : Emissionsabhängige Landegebühr für den Flughafen Zürich. Die emissionsabhängige Landegebühr...


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Gesetzesregister
ANAG: 7
BV: 31, 41ter, 113
LFG: 39
LRV: 31, 34
OG: 84, 153, 153a, 156, 159
USG: 11, 12, 13, 14, 35a, 44a
VIL: 15, 19, 32, 34, 35
ÜbBest. BV: 2
AS
AS 1994/3010 • AS 1971/1305
BBl
1992/I/607
VPB
44.127
Zeitschrift ASA
ASA 60,225 • ASA 60,244
Pra
87 Nr. 1 • 87 Nr. 130
RDAF
1993 346
URP
1998 S.319