BVGE-2020-VII-4 - 2020-02-13 - VII (Diritto degli stranieri, Cittadinanza)

2020 VII/4

Extrait de l'arrêt de la Cour VI
dans la cause X., Y. et Z. contre Secrétariat d'Etat aux migrations
F-6053/2017 du 13 février 2020

Autorisation de séjour pour cas de rigueur grave au profit d'un requérant d'asile. Cognition du Tribunal administratif fédéral. Interprétation de l'art. 14 al. 2 LAsi. Approbation par l'autorité fédérale et qualité de partie.

Art. 14 al. 2 et al. 4, art. 106 , anc. art. 110a LAsi. Art. 30 al. 1 let. b LEI. Art. 49 , art. 65 al. 2 PA. Art. 83 let. c ch. 2 , let. d ch. 1 et ch. 2 LTF. Art. 30a , art. 31 OASA.

1. Cognition différenciée du Tribunal administratif fédéral en matière d'asile et en matière de droit des étrangers s'agissant de l'opportunité. Pratique du Tribunal administratif fédéral (consid. 2 et 3).

2. Interprétation uniforme des différents cas de rigueur et rattachement de l'art. 14 al. 2 LAsi au droit des étrangers (consid. 4).

3. Nature particulière de la procédure d'approbation prévue l'art. 14 al. 2 LAsi et qualité de partie (consid. 5).

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an einen Asylsuchenden aufgrund eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls. Kognition des Bundesverwaltungsgerichts. Auslegung von Art. 14 Abs. 2 AsylG. Zustimmung durch die Bundesbehörde und Parteistellung.

Art. 14 Abs. 2 und Abs. 4, Art. 106, aArt. 110a AsylG. Art. 30 Abs. 1 Bst. b AIG. Art. 49, Art. 65 Abs. 2 VwVG. Art. 83 Bst. c Ziff. 2, Bst. d Ziff. 1 und Ziff. 2 BGG. Art. 30a, Art. 31 VZAE.

1. Unterschiedliche Kognition des Bundesverwaltungsgerichts im Asyl- und Ausländerrecht hinsichtlich der Angemessenheit. Praxis des Bundesverwaltungsgerichts (E. 2 und 3).

2. Einheitliche Auslegung der verschiedenen Härtefälle und Zurechnung von Art. 14 Abs. 2 AsylG zum Ausländerrecht (E. 4).

3. Besondere Natur des Zustimmungsverfahrens von Art. 14 Abs. 2 AsylG und Parteistellung (E. 5).

Permesso di dimora a un richiedente l'asilo in un grave caso di rigore personale. Cognizione del Tribunale amministrativo federale. Interpretazione dell'art. 14 cpv. 2 LAsi. Benestare dell'autorit federale e qualit di parte.

Art. 14 cpv. 2 e cpv. 4, art. 106 , v. art. 110a LAsi. Art. 30 cpv. 1 lett. b LStrI. Art. 49 , art. 65 cpv. 2 PA. Art. 83 lett. c n. 2 , lett. d n. 1 e n. 2 LTF. Art. 30a , art. 31 OASA.

1. Cognizione differenziata del Tribunale amministrativo federale riguardo l'adeguatezza in materia d'asilo e di diritto degli stranieri. Prassi del Tribunale amministrativo federale (consid. 2 e 3).

2. Interpretazione uniforme dei vari casi di rigore e assegnazione dell'art. 14 cpv. 2 LAsi al diritto degli stranieri (consid. 4).

3. Natura particolare della procedura di benestare prevista all'art. 14 cpv. 2 LAsi e qualit di parte (consid. 5).

En 2011, le couple X. et Y. et leurs enfants V., W. et Z., tous ressortissants de Macédoine du Nord, ont déposé une demande d'asile en Suisse, qui a été rejetée par l'Office fédéral des migrations (ODM; actuellement: Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM]).

Au mois de mars 2017, la famille a adressé au Service de la population du canton de Vaud (SPOP) une demande d'autorisation de séjour pour cas humanitaire, qui a été transmise pour approbation au SEM.

Le 13 juillet 2017, le SEM a donné son approbation l'octroi d'une autorisation de séjour en faveur de V. Il a néanmoins refusé, par décision du 21 septembre 2017, d'approuver l'octroi d'une telle autorisation en faveur de X., Y., W. et Z.

Par acte du 25 octobre 2017, les intéressés ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral.

Le 4 juillet 2019, le SEM a annulé sa décision du 21 septembre 2017 s'agissant de W., au motif qu'il avait débuté un apprentissage.

Par décision de radiation F-7384/2017 du 7 février 2020, le Tribunal administratif fédéral a disjoint la cause de W. de celle de X., Y. et Z., tout en procédant sa radiation du rôle, tandis qu'il a continué instruire le recours s'agissant de ces derniers.

Le Tribunal administratif fédéral rejette le recours.

Extrait des considérants:

2. En ce qui concerne la cognition du Tribunal administratif fédéral, il convient de mettre en évidence les éléments suivants.

2.1 En matière de droit des étrangers, l'art. 112 al. 1 LEtr (RS 142.20, depuis le 1er janvier 2019 LEI) dispose que la procédure des autorités fédérales est régie par les dispositions générales sur la procédure fédérale. S'agissant des recours devant le Tribunal administratif fédéral (cf. art. 37 LTAF), cela signifie notamment que lorsque l'autorité inférieure dispose d'un pouvoir d'appréciation, le recourant peut invoquer l'inopportunité de la décision rendue son encontre, au sens de l'art. 49 let. c PA (Jeannerat/
Mahon, in: Code annoté de droit des migrations, vol. II: Loi sur les étrangers [LEtr], 2017, art. 112 no 14).

En matière d'asile, c'est l'art. 106 LAsi (RS 142.31) - en tant que lex specialis de l'art. 49 PA - qui prévoit les motifs de recours invocables devant le Tribunal administratif fédéral. Celui-ci n'a, depuis le 1er février 2014, plus de pouvoir d'examen sur l'opportunité des décisions du SEM: cette date en effet est entrée en vigueur une modification en ce sens de l'art. 106 LAsi (abrogation de la let. c de l'al. 1 [RO 1999 2262]), votée par le Parlement dans le cadre de la révision de la loi sur l'asile, en 2012. Cette modification s'intègre dans le paquet de mesures visant l'accélération de la procédure d'asile (Kurt/Leyvraz, in: Code annoté de droit des migrations, vol. IV: Loi sur l'asile [LAsi], 2015, art. 106 no 1, 12 et 21 [ci-après: Code annoté LAsi]).

Ensuite de cette modification législative, le Tribunal administratif fédéral a souligné que sa cognition différait désormais, selon qu'il avait connaître d'un recours interjeté en matière d'asile (" im asylrechtlichen Beschwerdeverfahren ") ou en matière de droit des étrangers (" auf dem Gebiet des Ausländerrechts "). Il a relevé que la limitation de sa cognition ne concernait que les affaires relevant de la loi sur l'asile (" im Asylgesetz geregelte Materien "); il disposait néanmoins d'une pleine cognition s'agissant des décisions rendues en application du droit des étrangers (" in Anwendung des Ausländergesetzes ", " auf dem Gebiet des Ausländerrechts "), quand bien même celles-ci seraient rendues dans le cadre d'une procédure d'asile (ATAF 2014/26, consid. 5.4-5.6). Ainsi, lorsque l'autorité administrative dispose d'un pouvoir d'appréciation lui permettant de statuer en opportunité, le juge qui n'a pas le pouvoir de statuer en opportunité (comme cela est le cas lorsque l'art. 106 LAsi - qui restreint le pouvoir d'examen du Tribunal administratif fédéral - est applicable) ne peut pas considérer qu'un choix autre que celui retenu par l'autorité inférieure est meilleur, ni substituer son
appréciation celle de cette dernière (ATAF 2015/9 consid. 6.1, 6.2 et 8.1).

2.2 Cela étant, les recourants peuvent invoquer a minima devant le Tribunal administratif fédéral la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation - respectivement l'établissement - inexact(e) ou incomplète/incomplet des faits pertinents (art. 49 let. a et let. b PA; art. 106 al. 1 let. a et let. b LAsi). L'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA), ni par les considérants juridiques de la décision attaquée (ATAF 2014/24 consid. 2.2 et 2009/57 consid. 1.2; voir également arrêt du TF 1C_214/2015 du 6 novembre 2015 consid. 2.2.2). Aussi peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son arrêt, elle prend en considération l'état de fait existant au moment où elle statue (cf. ATAF 2014/1 consid. 2).

3. En l'espèce, la décision litigieuse a été rendue en application de l'art. 14 al. 2 LAsi. Il s'avère que la pratique du Tribunal administratif fédéral n'est pas uniforme s'agissant des dispositions procédurales applicables en la matière, en particulier au regard de son pouvoir d'examen (cf. consid. 2.1). En effet, certains arrêts font application de l'art. 106 LAsi (cf. arrêt du TAF F-8374/2015 du 12 février 2019 consid. 3) alors que d'autres mettent en oeuvre l'art. 49 PA (cf. arrêts du TAF F-4844/2017 du 23 octobre 2019 consid. 2 et F-1911/2017 du 5 février 2019). Parfois, le Tribunal administratif fédéral se réfère tant l'art. 106 LAsi qu' l'art. 49 PA lorsqu'il se prononce sur un refus d'approbation l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 14 al. 2 LAsi (cf. arrêt du TAF
C-6883/2007 du 3 septembre 2009 consid. 2 et 8, non publiés in ATAF 2009/40; cf. également arrêts du TAF F-2717/2016 du 8 décembre 2016 consid. 2 et 9 et F-2992/2014 du 20 octobre 2016 consid. 2).

Il s'agit donc de trancher cette question procédurale en se livrant une interprétation de l'art. 14 al. 2 LAsi, dont le libellé est le suivant:

Sous réserve de l'approbation du SEM, le canton peut octroyer une autorisation de séjour toute personne qui lui a été attribuée conformément la présente loi, aux conditions suivantes:

a.la personne concernée séjourne en Suisse depuis au moins cinq ans compter du dépôt de la demande d'asile;

b.le lieu de séjour de la personne concernée a toujours été connu des autorités;

c.il s'agit d'un cas de rigueur grave en raison de l'intégration poussée de la personne concernée;

d.il n'existe aucun motif de révocation au sens de l'art. 62 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr).

4.

4.1 De jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause et conduit des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. A l'inverse, il n'y a lieu de se fonder sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle, sans ambiguïté aucune, une solution matériellement juste. Si le texte n'est pas absolument clair, respectivement si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments considérer, soit notamment de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but et de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) et de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique). Lors de cet examen, il convient de privilégier une approche pragmatique s'inspirant d'une pluralité de méthodes, étant précisé que le Tribunal fédéral n'en privilégie aucune (cf. notamment ATF 142 IV 137 consid. 6.2; 141 III 53 consid. 5.4.1; 140 V 227 consid. 3.2; ainsi qu'ATAF 2010/56 consid. 5.1; arrêt du TAF C-5807/2010 du 13 juin 2012 consid. 6.5).

Plus la loi est récente, moins il sera possible de s'écarter de la volonté clairement exprimée du législateur, notamment pour donner la loi une portée qui lui a été refusée lors des débats parlementaires. Les travaux préparatoires ne seront toutefois pris en considération que s'ils apportent une réponse claire une disposition légale ambiguë et ont trouvé leur expression dans le texte même de la loi (ATF 137 V 273 consid. 4.2; ATAF 2010/56 consid. 5.1).

4.2

4.2.1 En l'espèce, procédant une interprétation littérale de l'art. 14 al. 2 LAsi, il y a lieu de constater que son texte ne contient aucun renvoi explicite une disposition procédurale. La let. d de cette disposition (qui est entrée en vigueur le 1er février 2014) se réfère, d'un point de vue matériel, l'art. 62 LEtr.

4.2.2 D'un point de vue historico-téléologique, l'art. 14 al. 2 let. a -c LAsi a été introduit dans le cadre de la révision de la LAsi du 16 décembre 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 4745). Il a remplacé les al. 3-5 de l'ancien art. 44 LAsi, qui étaient en vigueur depuis le 1er octobre 1999 (RO 1999 2262) et prévoyaient, certaines conditions, la possibilité d'octroyer l'admission provisoire aux requérants d'asile se trouvant dans un cas de détresse personnelle grave, lorsqu'aucune décision exécutoire n'avait été rendue dans les quatre ans suivant le dépôt de leur demande d'asile. Le texte de l'art. 14 al. 2 LAsi ne correspond pas au projet initial du Conseil fédéral (Projet de loi sur l'asile, FF 2002 6455, 6456), mais a été proposé au cours des débats parlementaires par la commission préparatoire du Conseil des Etats, en vue de permettre aux cantons de délivrer une autorisation de séjour, certaines conditions, non seulement pendant la procédure d'asile, mais également après la clôture définitive de celle-ci. Le législateur avait ainsi pour objectif d'améliorer la situation des personnes tombant sous le coup du principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (cf.
consid. 4.2.3; voir BO 2005 E 339 ss et BO 2005 N 1163 s. ad art. 14 al. 1bis LAsi; ATAF 2009/40 consid. 3.1 et arrêt C-5807/2010 consid. 6.7). Par rapport l'ancienne réglementation, l'art. 14 al. 2 LAsi a donc élargi le cercle des bénéficiaires aux requérants d'asile déboutés, améliorant par ailleurs le statut juridique conféré ces personnes, en ce sens que celles-ci se voient désormais octroyer une autorisation de séjour (cf. ATAF 2009/40 consid. 3.1).

Il ressort tant des discussions menées au sein des Commissions des institutions politiques que des votes durant les débats parlementaires que les éléments déclencheurs de cette modification législative ont été notamment des cas particuliers qui avaient fait l'objet d'articles de presse, dans la mesure où des communes, des voisins ou des camarades de classe s'étaient opposés l'exécution du renvoi de familles bien intégrées. Dans ce contexte, il paraissait choquant que le droit ne donne aucune possibilité d'accorder une autorisation de séjour aux personnes concernées, de sorte qu'il convenait de combler cette lacune en se référant la réglementation prévue par le droit des étrangers. En édictant l'art. 14 al. 2 LAsi, le législateur n'a donc pas voulu créer une notion de cas de rigueur grave s'écartant de celle définie par la jurisprudence du Tribunal fédéral relative l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE, RO 1986 1791), et qui figure, entre autres, l'art. 30 al. 1 let. b LEtr (cf. notamment travaux préparatoires cités l'ATAF 2009/40 consid. 5.2.3, ainsi que les consid. 5.2.4 et 5.3; arrêt du TAF F-2888/2017 du 26 septembre 2018 consid.
4). La notion de cas de rigueur énoncée dans cette disposition est donc identique celle du droit des étrangers. Il est d'ailleurs noter que le renvoi aux dispositions légales figurant l'art. 31 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative l'admission au séjour et l'exercice d'une activité lucrative (OASA, RS 142.201) mentionne tant l'art. 30 al. 1 let. b LEtr que l'art. 14 LAsi: c'est dire que l'art. 14 al. 2 LAsi présente un caractère avant tout humanitaire, en prévoyant la possibilité, pour des personnes qui n'obtiennent pas l'asile en Suisse, d'obtenir une autorisation de séjour selon le droit ordinaire des étrangers (cf. Peter Uebersax in: Code annoté LAsi, op. cit., 2015, no 19 et 52 ad art. 14,). Au surplus, la délivrance d'une autorisation de séjour pour cas de rigueur n'a pas pour but de protéger l'étranger contre les conséquences de la guerre ou contre des actes de persécution, des considérations de cet ordre relevant en effet avant tout de la procédure d'asile ou de l'examen de l'exigibilité (respectivement de la licéité) de l'exécution du renvoi (ATAF 2007/45 consid. 7.5 et 7.6 et 2007/44 consid. 5.3; arrêt F-2888/2017 consid. 5.6).

Le caractère uniforme du cas de rigueur et de son appréciation se reflète dans une certaine mesure dans les compétences reconnues aux commissions cantonales chargées de traiter les demandes de reconnaissance de tels cas, avant de transmettre les dossiers retenus au SEM. En effet, la plupart de ces commissions connaissent des demandes déposées aussi bien en application de l'art. 14 al. 2 LAsi (cf. également art. 14 al. 3 LAsi) qu'au regard de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr (" sans-papiers ") ou de l'art. 84 al. 5 LEtr (étrangers admis provisoirement; cf. Organisation suisse d'aide aux réfugiés [OSAR], Manuel de la procédure d'asile et de renvoi, 2e éd. 2016, p. 444 s. [note 99] ainsi que Nula Frei, Kantonale Gesetzgebung im Ausländerrecht: eine Übersicht, in: Annuaire du droit de la migration 2011/2012, 2012, p. 158 s.).

Dans ce contexte, la doctrine a relevé que la conséquence " insatisfaisante et peu logique " de la cognition différenciée du Tribunal administratif fédéral (cf. consid. 2.1) réside dans le fait que " le contrôle de l'inopportunité d'une décision sur un cas de rigueur reste possible pour le [Tribunal administratif fédéral] dans les cas soumis au droit des étrangers, mais est exclu dans les cas relevant du droit d'asile ", ce qui pourrait conduire " des jurisprudences différentes sur la même notion de droit, ce qui n'est pas souhaitable et peu cohérent ", et pourrait même porter atteinte aux principes d'égalité de traitement et de sécurité du droit (Peter Uebersax, op. cit., no 17 ad art. 14; Thomas Segessenmann, Wegfall der Angemessenheitskontrolle im Asylbereich [Art. 106 Abs. 1 lit. c AsylG], in Asyl 2/2013, p. 18 s.).

4.2.3 Sous un angle systématique, il convient de noter que l'art. 14 LAsi joue un rôle important de charnière entre le droit d'asile et le droit des étrangers (Peter Uebersax, op. cit., no 52 ad art. 14; cf. également l'intitulé de cette disposition [" relation avec la procédure relevant du droit des étrangers "]).

L'art. 14 al. 2 LAsi représente, en particulier, une exception humanitaire au principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art. 14 al. 1 LAsi; sur cette notion, ATF 137 I 351 consid. 3.1 et ATAF 2013/37 consid. 4.4 ainsi que Vuille/Schenk, L'article 14 alinéa 2 de la loi sur l'asile et la notion d'intégration, in: L'intégration des étrangers l'épreuve du droit suisse, 2012, p. 108 s.), qui permet la régularisation du séjour en Suisse. En ce sens, le Tribunal administratif fédéral estime que cette disposition consacre une solution d'une nature différente que celle prévue l'art. 44 LAsi, qui consiste en un renvoi aux dispositions de la LEI portant sur l'exécutabilité du renvoi de Suisse (admission provisoire; cf. ATAF 2014/26 consid. 5.5).

En outre, s'agissant des exceptions la recevabilité des recours en matière de droit public, la LTF fait notamment la distinction entre, d'une part, les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent une autorisation laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit (art. 83 let. c ch. 2 LTF) et, d'autre part, les décisions en matière d'asile qui ont été rendues soit par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'Etat dont ces personnes cherchent se protéger (art. 83 let. d ch. 1 LTF), soit par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit (art. 83 let. d ch. 2 LTF).

Parmi les auteurs de doctrine, Uebersax rattache l'art. 14 al. 2 LAsi l'art. 83 let. d ch. 1 LTF (Peter Uebersax, op. cit., no 18 ad art. 14), alors que Häberli ne fait pas mention de cette disposition dans la liste - exemplative - des articles de la loi sur l'asile concernés par l'art. 83 let. d ch. 1 LTF, ni d'ailleurs dans la liste des articles de la LAsi qui ne sont pas rattachés l'art. 83 let. d ch. 1 LTF (cf. Thomas Häberli, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, art. 83 , no 131 s.). Tant Donzallaz que Seiler soulignent que l'art. 14 al. 2 LAsi concerne une autorisation laquelle il n'existe aucun droit au sens de l'art. 83 let. d ch. 2 LTF (Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, nbp 6921, p. 1074; Hansjörg Seiler, in Bundesgerichtsgesetz [BGG]: Bundesgesetz über das Bundesgericht, 2007, no 36 ss ad art. 83,).

De jurisprudence quasi constante, le Tribunal administratif fédéral a jugé qu'en matière de refus d'approbation l'octroi d'une autorisation de séjour au sens de l'art. 14 al. 2 LAsi, il statuait définitivement (art. 1 al. 2 LTAF) au motif que le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral est irrecevable contre les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent une autorisation laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit, au sens de l'art. 83 let. c ch. 2 LTF (cf. notamment arrêts du TAF F-4844/2017 consid. 1.1; F-1303/2018 du 27 août 2019 consid. 1.1; F-8374/2015 consid. 9; F-1911/2017 et F-2717/2016 consid. 1.2; voir néanmoins l'arrêt C-6883/2007 consid. 1.1, non publié in ATAF 2009/40, qui renvoie dans ce domaine l'art. 83 let. d ch. 1 LTF).

S'agissant de la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral lui-même sur cette question, elle n'apparaît guère univoque. Ainsi, lorsqu'elle a eu connaître de pourvois dirigés contre des arrêts du Tribunal administratif fédéral rendus en application de l'art. 14 al. 2 LAsi, la Haute Cour a tantôt affirmé que la recevabilité du recours en matière de droit public devait être examinée uniquement sous l'angle de l'art. 83 let. c ch. 2 LTF - l'exclusion de l'art. 83 let. d ch. 1 LTF - puisqu'il ne s'agissait pas d'une question d'asile mais de séjour des étrangers (arrêt du TF 2C_692/2010 du 13 septembre 2010 consid. 3) et tantôt examiné la recevabilité de tels recours conjointement sous l'angle de l'art. 83 let. c ch. 2 et let. d ch. 1 LTF (arrêts du TF 2C_119/2019 du 4 février 2019 consid. 3 et 2C_435/2014 du 13 février 2015 consid. 1.1). Lorsque le recours en matière de droit public est dirigé contre une décision d'une autorité cantonale de dernière instance, le Tribunal fédéral cite tantôt l'art. 83 let. c ch. 2 LTF (arrêts du TF 2C_526/2008 du 17 juillet 2008 consid. 2 et 2C_1068/2014 du 1er décembre 2014 consid. 4), tantôt l'art. 83 let. d ch. 2 LTF (arrêt du TF 2D_113/2008 du 19
décembre 2008 consid. 2), tantôt ces deux dispositions (ATF 137 I 128 consid. 2).

A l'issue de cette interprétation systématique, aucun argument décisif n'empêche le rattachement de l'art. 14 al. 2 LAsi au champ du droit des étrangers. Bien davantage, le souci de cohérence exprimé par la doctrine en matière de cas de rigueur (cf. consid. 4.2.2) plaide, mutatis mutandis, pour cette solution. En effet, c'est parce que l'art. 30 al. 1 let. b LEtr ne confère pas un droit une autorisation de séjour au sens de l'art. 83 let. c ch. 2 LTF qu'un recours en matière de droit public est irrecevable en tant qu'il est fondé sur cette disposition du droit des étrangers (arrêt du TF 2C_400/2011 du 2 décembre 2011 consid. 1.2.2).

4.3 Compte tenu de l'ensemble de ces éléments interprétatifs, le Tribunal administratif fédéral parvient la conclusion que l'art. 14 al. 2 LAsi relève, tant matériellement que procéduralement, du droit des étrangers plutôt que du droit d'asile. Par conséquent, toute procédure devant le Tribunal administratif fédéral ayant pour objet le refus d'approbation l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur cette disposition est régie par la PA respectivement par la LTAF. Restent exceptées les dispositions dérogatoires expressément prévues l'art. 14 LAsi (cf. en particulier l'al. 4; consid. 5.2).

Cela signifie en particulier que dans ce type d'affaires, le délai de recours de 30 jours contre la décision de l'autorité inférieure ne court pas durant les féries (art. 50 al. 1 en relation avec art. 22a al. 1 PA; cf. a contrario art. 108 al. 1 en relation avec art. 17 al. 1 LAsi [cf. art. 108 al. 6 LAsi]) et que le Tribunal administratif fédéral dispose d'un plein pouvoir d'examen (art. 49 PA). De manière plus générale, les dispositions spéciales de procédure de la section 2 du chapitre 8 de la LAsi (art. 105 ss ) ne sont pas applicables (cf., p. ex. art. 109 LAsi [délais de traitement des recours], art 111 LAsi [compétences du juge unique], art. 111a LAsi [renonciation un échange d'écritures et motivation sommaire des prononcés sur recours]). Enfin, l'examen de l'octroi de l'assistance judiciaire totale doit, dans ce type de procédures, s'effectuer en application de l'art. 65 al. 2 PA et non pas de l'ancien art. 110a LAsi (RO 2013 4375, respectivement 102m LAsi; cf., en ce sens, décision incidente du TAF F-4048/2019 du 29 août 2019).

5. Le 1er janvier 2019, la LEtr a connu une modification partielle (RO 2018 3171). A la même date est entrée en vigueur la modification partielle du 15 août 2018 de l'OASA (RO 2018 3173).

En l'occurrence, les dispositions applicables la présente cause n'ont pas subi de modifications susceptibles d'influer sur l'issue de celle-ci. Il n'est ainsi pas nécessaire de déterminer s'il existe des motifs importants d'intérêt public même de commander l'application immédiate du nouveau droit. Il y a donc lieu d'appliquer la LEtr dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2018 (RO 2007 5437). Il en va de même en rapport avec l'OASA (cf., dans ce sens, arrêt du TAF F-3231/2017 du 9 mai 2019 consid. 3.1).

5.1 En vertu de l'art. 40 al. 1 LEtr, il appartient aux cantons de délivrer les autorisations de séjour sous réserve des compétences de la Confédération (plus spécialement, du SEM) en matière de procédure d'approbation (art. 99 LEtr) et de dérogations aux conditions d'admission (art. 30 LEtr) notamment. Or, l'art. 14 al. 2 LAsi prévoit précisément que la délivrance d'une autorisation de séjour pour cas de rigueur grave est soumise l'approbation du SEM.

5.2 En règle générale, le requérant étranger a qualité de partie tant lors de la procédure cantonale que dans le cadre de la procédure d'approbation fédérale.

Tel n'est toutefois pas le cas s'agissant des procédures fondées sur l'art. 14 al. 2 LAsi. En effet, l'al. 4 de cette disposition ne confère la qualité de partie la personne concernée qu'au stade de la procédure d'approbation, conformément au principe de l'exclusivité de la procédure d'asile énoncé l'al. 1. Le droit fédéral ne permet donc pas aux cantons de conférer des droits de partie aux personnes ayant de leur propre initiative invoqué le bénéfice de l'art. 14 al. 2 LAsi (cf. ATF 137 I 128 consid. 4.1).

5.3 A ce titre, la procédure d'approbation mentionnée l'art. 14 al. 2 LAsi revêt donc une nature particulière par rapport celle prévue dans la LEtr, en dépit de la terminologie similaire utilisée par les deux textes législatifs.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 14 Relazione con la procedura prevista dalla legislazione sugli stranieri - 1 Dalla presentazione della domanda d'asilo fino alla partenza dalla Svizzera in seguito a un ordine di allontanamento passato in giudicato, dopo il ritiro della domanda d'asilo o fino a quando sia ordinata una misura sostitutiva nel caso l'esecuzione non sia possibile, il richiedente l'asilo non può avviare una procedura per il rilascio di un permesso di dimora secondo la legislazione sugli stranieri, a meno che non abbia diritto al permesso medesimo.
¹	Dalla presentazione della domanda d'asilo fino alla partenza dalla Svizzera in seguito a un ordine di allontanamento passato in giudicato, dopo il ritiro della domanda d'asilo o fino a quando sia ordinata una misura sostitutiva nel caso l'esecuzione non sia possibile, il richiedente l'asilo non può avviare una procedura per il rilascio di un permesso di dimora secondo la legislazione sugli stranieri, a meno che non abbia diritto al permesso medesimo.
²	Con il benestare della SEM il Cantone può rilasciare un permesso di dimora a una persona attribuitagli secondo la presente legge se:34
^a	l'interessato si trova in Svizzera da almeno cinque anni dalla presentazione della domanda d'asilo;
^b	il luogo di soggiorno dell'interessato era sempre noto alle autorità;
^c	si è in presenza di un grave caso di rigore personale in considerazione del grado di integrazione dell'interessato; e
^d	non sussistono motivi di revoca secondo l'articolo 62 capoverso 1 della legge federale del 16 dicembre 200536 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI)37.
³	Se intende fare uso di tale possibilità, il Cantone ne avvisa senza indugio la SEM.
⁴	L'interessato ha qualità di parte soltanto nella procedura di benestare della SEM.
⁵	Le procedure già pendenti in vista del rilascio di un permesso di dimora diventano senza oggetto con l'inoltro della domanda d'asilo.
⁶	I permessi di dimora già rilasciati rimangono validi e possono essere prorogati conformemente alle disposizioni della legislazione sugli stranieri.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 14 Relazione con la procedura prevista dalla legislazione sugli stranieri - 1 Dalla presentazione della domanda d'asilo fino alla partenza dalla Svizzera in seguito a un ordine di allontanamento passato in giudicato, dopo il ritiro della domanda d'asilo o fino a quando sia ordinata una misura sostitutiva nel caso l'esecuzione non sia possibile, il richiedente l'asilo non può avviare una procedura per il rilascio di un permesso di dimora secondo la legislazione sugli stranieri, a meno che non abbia diritto al permesso medesimo.
¹	Dalla presentazione della domanda d'asilo fino alla partenza dalla Svizzera in seguito a un ordine di allontanamento passato in giudicato, dopo il ritiro della domanda d'asilo o fino a quando sia ordinata una misura sostitutiva nel caso l'esecuzione non sia possibile, il richiedente l'asilo non può avviare una procedura per il rilascio di un permesso di dimora secondo la legislazione sugli stranieri, a meno che non abbia diritto al permesso medesimo.
²	Con il benestare della SEM il Cantone può rilasciare un permesso di dimora a una persona attribuitagli secondo la presente legge se:34
^a	l'interessato si trova in Svizzera da almeno cinque anni dalla presentazione della domanda d'asilo;
^b	il luogo di soggiorno dell'interessato era sempre noto alle autorità;
^c	si è in presenza di un grave caso di rigore personale in considerazione del grado di integrazione dell'interessato; e
^d	non sussistono motivi di revoca secondo l'articolo 62 capoverso 1 della legge federale del 16 dicembre 200536 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI)37.
³	Se intende fare uso di tale possibilità, il Cantone ne avvisa senza indugio la SEM.
⁴	L'interessato ha qualità di parte soltanto nella procedura di benestare della SEM.
⁵	Le procedure già pendenti in vista del rilascio di un permesso di dimora diventano senza oggetto con l'inoltro della domanda d'asilo.
⁶	I permessi di dimora già rilasciati rimangono validi e possono essere prorogati conformemente alle disposizioni della legislazione sugli stranieri.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 106 Motivi di ricorso - 1 Il ricorrente può far valere:
¹	Il ricorrente può far valere:
^a	la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento;
^b	l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.
^c	...
²	Rimangono salvi gli articoli 27 capoverso 3 e 68 capoverso 2.358

SR 142.201 Ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA) OASA Art. 30^a Formazione professionale di base - (art. 30 cpv. 1 lett. b LStrI; art. 14 LAsi)
¹	Per consentire a uno straniero senza statuto di soggiorno regolare di acquisire una formazione professionale di base è possibile rilasciargli un permesso di dimora per la durata della formazione, se:
^a	il richiedente ha frequentato la scuola dell'obbligo ininterrottamente per almeno cinque anni in Svizzera e ha successivamente presentato una domanda entro dodici mesi; la partecipazione a offerte di formazione transitoria senza attività lucrativa è contabilizzata come periodo di scuola dell'obbligo;
^b	vi è la domanda di un datore di lavoro del richiedente secondo l'articolo 18 lettera b LStrI;
^c	sono rispettate le condizioni di salario e di lavoro secondo l'articolo 22 LStrI;
^d	il richiedente soddisfa i criteri d'integrazione conformemente all'articolo 58a capoverso 1 LStrI;
^e	...
^f	rivela la sua identità.
²	Al termine della formazione il permesso può essere prorogato se sono rispettate le condizioni di cui all'articolo 31.
³	I genitori, i fratelli e le sorelle della persona interessata possono ottenere un permesso di dimora se soddisfano le condizioni di cui all'articolo 31.

SR 142.201 Ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA) OASA Art. 31 Casi personali particolarmente gravi - (art. 30 cpv. 1 lett. b, 50 cpv. 1 lett. b e 84 cpv. 5 LStrI; art. 14 LAsi)
¹	Se sussiste un caso personale particolarmente grave, può essere rilasciato un permesso di dimora. Nella valutazione occorre considerare in particolare:
^a	l'integrazione del richiedente conformemente ai criteri di cui all'articolo 58a capoverso 1 LStrI;
^b	...
^c	la situazione familiare, in particolare il momento e la durata della scolarizzazione dei figli;
^d	la situazione finanziaria;
^e	la durata della presenza in Svizzera;
^f	lo stato di salute;
^g	la possibilità di un reinserimento nel Paese d'origine.
²	Il richiedente deve rivelare la sua identità.
³	L'esercizio di un'attività lucrativa dipendente può essere autorizzato se:
^a	vi è la domanda di un datore di lavoro secondo l'articolo 18 lettera b LStrI;
^b	sono rispettate le condizioni di salario e di lavoro secondo l'articolo 22 LStrI;
^c	il richiedente dispone di un'abitazione conforme ai suoi bisogni secondo l'articolo 24 LStrI.
⁴	L'esercizio di un'attività lucrativa indipendente può essere autorizzato se:
^a	sono rispettate le condizioni necessarie al finanziamento e all'esercizio di tale attività secondo l'articolo 19 lettera b LStrI;
^b	il richiedente dispone di un'abitazione conforme ai suoi bisogni secondo l'articolo 24 LStrI.
⁵	Se il richiedente non ha potuto partecipare alla vita economica o acquisire una formazione (art. 58a cpv. 1 lett. d LStrI) a causa dell'età, dello stato di salute o del divieto di lavoro secondo l'articolo 43 LAsi, occorre tenerne conto nella valutazione della situazione finanziaria.70
⁶	Nella valutazione di una domanda di rilascio di un permesso di dimora secondo l'articolo 84 capoverso 5 LStrI, va presa in considerazione la partecipazione con successo a un programma d'integrazione o d'occupazione.71

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 83 - 1 Le prestazioni di aiuto sociale o le prestazioni ridotte di cui all'articolo 82 capoverso 3 sono rifiutate, ridotte o soppresse totalmente o parzialmente se il beneficiario:223
¹	Le prestazioni di aiuto sociale o le prestazioni ridotte di cui all'articolo 82 capoverso 3 sono rifiutate, ridotte o soppresse totalmente o parzialmente se il beneficiario:223
^a	le ha ottenute o ha tentato di ottenerle facendo dichiarazioni inesatte o incomplete;
^b	rifiuta di informare il servizio competente sulla propria situazione economica o non l'autorizza a chiedere informazioni;
^c	non comunica modifiche essenziali della propria situazione;
^d	manifestamente non si adopera per migliorare la sua situazione rifiutando segnatamente un lavoro o un alloggio convenienti che gli sono stati attribuiti;
^e	senza consultare il servizio competente, scioglie il rapporto di lavoro o di locazione o provoca per sua colpa tale scioglimento aggravando così la sua situazione;
^f	utilizza abusivamente le prestazioni di aiuto sociale;
^g	non si conforma agli ordini del servizio competente, pur sotto minaccia di soppressione delle prestazioni di aiuto sociale;
^h	espone a pericolo la sicurezza e l'ordine pubblici;
ⁱ	è perseguito penalmente o è stato oggetto di una condanna penale;
^j	si rende colpevole di una grave violazione del suo obbligo di collaborare, in particolare non rivela la sua identità;
^k	espone a pericolo la sicurezza e l'ordine non dando seguito agli ordini dei collaboratori della procedura o delle istituzioni responsabili dell'alloggio.
^1bis	Il capoverso 1 si applica ai rifugiati solo se la parità di trattamento con le persone residenti in Svizzera è assicurata.228
²	Le prestazioni di aiuto sociale ottenute indebitamente devono essere restituite integralmente. L'importo da restituire può segnatamente essere detratto da future prestazioni di aiuto sociale. Il Cantone fa valere la pretesa di restituzione. L'articolo 85 capoverso 3 è applicabile.229

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 108 Termini di ricorso - 1 Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
²	Nella procedura ampliata, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro 30 giorni o, se si tratta di una decisione incidentale, entro dieci giorni dalla notificazione della decisione.
³	Il ricorso contro le decisioni di non entrata nel merito e contro le decisioni di cui agli articoli 23 capoverso 1 e 40 in combinato disposto con l'articolo 6a capoverso 2 lettera a deve essere interposto entro cinque giorni lavorativi dalla notificazione della decisione.
⁴	Il ricorso contro il rifiuto dell'entrata in Svizzera secondo l'articolo 22 capoverso 2 può essere interposto fino al momento della notificazione di una decisione secondo l'articolo 23 capoverso 1.
⁵	La verifica della legalità e dell'adeguatezza dell'assegnazione di un luogo di soggiorno all'aeroporto o in un altro luogo appropriato conformemente all'articolo 22 capoversi 3 e 4 può essere chiesta in qualsiasi momento mediante ricorso.
⁶	Negli altri casi il termine di ricorso è di 30 giorni dalla notificazione della decisione.
⁷	Gli atti scritti trasmessi per telefax sono considerati consegnati validamente se pervengono tempestivamente al Tribunale amministrativo federale e sono regolarizzati mediante l'invio ulteriore dell'originale firmato, conformemente alle norme dell'articolo 52 capoversi 2 e 3 PA364.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 17 Disposizioni procedurali particolari - 1 La disposizione della legge del 20 dicembre 196841 sulla procedura amministrativa concernente la sospensione dei termini non si applica alla procedura d'asilo.
¹	La disposizione della legge del 20 dicembre 196841 sulla procedura amministrativa concernente la sospensione dei termini non si applica alla procedura d'asilo.
²	Il Consiglio federale emana disposizioni complementari in merito alla procedura d'asilo segnatamente per tenere conto della situazione particolare delle donne e dei minori.
^2bis	Le domande d'asilo di richiedenti minorenni non accompagnati sono trattate con priorità.42
³	Per la durata della procedura gli interessi dei richiedenti l'asilo minorenni non accompagnati sono difesi:
^a	nei centri della Confederazione e all'aeroporto, dal rappresentante legale assegnato, in qualità di persona di fiducia; questi garantisce il coordinamento con le competenti autorità cantonali;
^b	dopo l'attribuzione a un Cantone, dalla persona di fiducia designata senza indugio dalle competenti autorità cantonali.43
^3bis	Se sussistono indizi che un richiedente sedicente minorenne ha già raggiunto la maggiore età, la SEM può disporre una perizia volta ad accertarne l'effettiva età.44
⁴	...45
⁵	Se è stata ordinata l'esecuzione dell'allontanamento, la SEM fa pervenire gli atti procedurali al richiedente l'asilo o al suo procuratore contemporaneamente alla notificazione della decisione secondo gli articoli 23 capoverso 1, 31a o 111c.46
⁶	Il Consiglio federale definisce il ruolo, le competenze e le mansioni della persona di fiducia.47

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 109 Termini d'evasione dei ricorsi - 1 Nella procedura celere, il Tribunale amministrativo federale decide entro 20 giorni sui ricorsi contro le decisioni di cui all'articolo 31a capoverso 4.
¹	Nella procedura celere, il Tribunale amministrativo federale decide entro 20 giorni sui ricorsi contro le decisioni di cui all'articolo 31a capoverso 4.
²	Nella procedura ampliata, il Tribunale amministrativo federale decide entro 30 giorni sui ricorsi contro le decisioni di cui all'articolo 31a capoverso 4.
³	Il Tribunale amministrativo federale decide entro cinque giorni lavorativi sui ricorsi contro le decisioni di non entrata nel merito, nonché contro le decisioni di cui agli articoli 23 capoverso 1 e 40 in combinato disposto con l'articolo 6a capoverso 2 lettera a.
⁴	I termini di cui ai capoversi 1 e 3 possono essere superati di alcuni giorni in presenza di motivi fondati.
⁵	Il Tribunale amministrativo federale decide senza indugio, sulla base degli atti, sui ricorsi contro le decisioni di cui all'articolo 22 capoversi 2-3 e 4.
⁶	Negli altri casi, il Tribunale amministrativo federale decide sui ricorsi entro 20 giorni.
⁷	Se il richiedente è incarcerato in vista d'estradizione su domanda dello Stato da cui cerca protezione in Svizzera, il Tribunale amministrativo federale decide in via prioritaria e senza indugio. Lo stesso vale anche se nei suoi confronti è stata pronunciata l'espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP368, l'articolo 49a o 49abis CPM369 o l'articolo 68 LStrI370.371

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 111 Competenza del giudice unico - I giudici decidono in qualità di giudice unico in caso di:
^a	stralcio di ricorsi in quanto privi di oggetto;
^b	non entrata nel merito su ricorsi manifestamente irricevibili;
^c	decisione relativa al rifiuto provvisorio dell'entrata in Svizzera all'aeroporto e all'assegnazione di un luogo di soggiorno presso l'aeroporto;
^d	...
^e	ricorsi manifestamente fondati o manifestamente infondati, con l'approvazione di un secondo giudice.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 111^a Procedura e decisione - 1 Il Tribunale amministrativo federale può rinunciare allo scambio di scritti.381
¹	Il Tribunale amministrativo federale può rinunciare allo scambio di scritti.381
²	Le decisioni su ricorso secondo l'articolo 111 sono motivate solo sommariamente.