BVGE-2009-57 - 2009-09-29 - Cour I (infrastructure, environnement, redevances, personnel) - dommages-intérêts (décision du DFF du 2 juillet 20...

Chapeau

2009/57

Extrait de l'arrêt de la Cour I dans la cause X. contre Département fédéral des finances
A-5881/2007 du 29 septembre 2009

Regeste en français

Responsabilité de la Confédération. Caractère illicite d'une décision. Caractère arbitraire du retrait de l'effet suspensif.
Art. 55 al. 1 , al. 2 et al. 4 PA. Art. 3 al. 1 et art. 12 LRCF.
1. La responsabilité de la Confédération peut notamment découler du caractère illicite d'une décision ou du retrait arbitraire de l'effet suspensif à un éventuel recours. Est illicite une décision violant gravement le droit, découlant d'une violation d'un devoir essentiel à l'exercice de la fonction, d'un excès qualifié du pouvoir d'appréciation ou d'un manquement caractérisé (consid. 2.3.3). Dans le cas d'espèce, caractère illicite nié (consid. 3, en particulier consid. 3.2.2.6 et 3.2.3).
2. Pesée des intérêts pour décider d'un éventuel retrait de l'effet suspensif (consid. 4, en particulier consid. 4.1.2?4.1.4). Conformité au principe de la proportionnalité (consid. 4.1.4.4). Dans le cas d'espèce, arbitraire nié (consid. 4.2).

Regeste Deutsch

Haftung des Bundes. Rechtswidrigkeit eines Entscheids. Willkürlicher Entzug der aufschiebenden Wirkung.
Art. 55 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VwVG. Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 VG.
1. Die Haftung des Bundes kann sich namentlich aus der Rechtswidrigkeit eines Entscheids oder dem willkürlichen Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde ergeben. Widerrechtlichkeit eines Entscheids aufgrund einer schweren Rechtsverletzung, die sich aus einer wesentlichen Amtspflichtverletzung, einem qualifizierten Ermessensfehler oder einem besonderen Fehler ergibt (E. 2.3.3). Rechtswidrigkeit im vorliegenden Fall verneint (E. 3, besonders E. 3.2.2.6 und 3.2.3).
2. Interessenabwägung, um einen allfälligen Entzug der aufschiebenden Wirkung zu beschliessen (E. 4, speziell E. 4.1.2?4.1.4). Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips (E.4.1.4.4). Willkür im vorliegenden Fall verneint (E. 4.2).

Regesto in italiano

Responsabilità della Confederazione. Illiceità di una decisione. Arbitrarietà della revoca dell'effetto sospensivo.
Art. 55 cpv. 1 , cpv. 2 e cpv. 4 PA. Art. 3 cpv. 1 e art. 12 LResp.
1. La responsabilità della Confederazione può risultare in particolare dall'illiceità di una decisione o dalla revoca arbitraria dell'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso. Illiceità di una decisione che viola gravemente il diritto, che risulta dalla violazione di un dovere essenziale all'esercizio della funzione, da un eccesso qualificato del potere di apprezzamento o da un errore particolare (consid. 2.3.3). Illiceità negata nel caso in esame (consid. 3, in particolare consid. 3.2.2.6 e 3.2.3).
2. Ponderazione degli interessi per decidere un'eventuale revoca dell'effetto sospensivo (consid. 4, in particolare consid. 4.1.2?4.1.4). Conformità al principio della proporzionalità (consid. 4.1.4.4). Arbitrarietà negata nel caso in esame (consid. 4.2).

Faits

Le recourant - actif dans la vente de matériels génétiques bovins - actionne la Confédération en responsabilité en raison d'une décision de l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) du 13 décembre 2002, qui lui a retiré le permis général d'importation de semence de taureaux dont il bénéficiait, l'a fait bloquer auprès de la Direction générale des douanes (DGD) et lui a fait interdiction de commercialiser directement (c'est-à-dire sans passer par l'intermédiaire d'organisations d'insémination artificielle autorisées) de la semence de taureaux. A cela s'ajoute que l'OFAG a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre sa décision. Par décision du 2 juillet 2007, le Département fédéral des finances (DFF) a rejeté la demande en dommages-intérêts du recourant. Le 3 septembre 2007, ce dernier a formé recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF), concluant à l'annulation de la décision du DFF et au paiement par la Confédération de 2,5 millions de francs avec intérêts.
Le TAF a rejeté le recours.

Extrait des considérants:

1.

1.1 Le TAF est compétent pour connaître des recours contre les décisions des départements fédéraux et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées (art. 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF, RS 173.32]). Il en va ainsi notamment des décisions prises par le DFF sur le sort d'une demande en dommages-intérêts dirigée à l'encontre de la Confédération, en application de la loi sur la responsabilité du 14 mars 1958 (LRCF, RS 170.32). En l'occurrence, la décision entreprise concerne bien ce domaine et émane du DFF, ce qui fonde la compétence du TAF pour connaître du recours. Par ailleurs, déposé en temps utile (art. 50 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021]) et dans les formes prescrites (art. 52 al. 1 PA), par le destinataire de la décision attaquée qui a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification, ce recours s'avère recevable.

1.2 Le TAF applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, p. 265). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le TAF constate les faits et apprécie les preuves d'office et librement (cf. art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). Les principes de la maxime inquisitoire et de l'application d'office du droit sont ainsi limités, dans la mesure où l'autorité compétente ne procède pas spontanément à des constatations de fait complémentaires ou n'examine d'autres points de droit que si les indices correspondants ressortent des griefs présentés ou des pièces du dossier (cf. ATF 119 V 349 consid. 1a, ATF 117 V 263 consid. 3b, ATF 117 Ib 117 consid. 4a, ATF 110 V 53 consid. 4a; arrêt du TAF A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 1.5, arrêt du TAF A-1790/2006 du 17 janvier 2008 consid. 1.4; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 927).

1.3 (...)

1.4 Il sied de relever en préambule que le litige comporte deux volets. Même si le recours n'est pas très clair à cet égard, il apparaît que la prétention du recourant est ancrée exclusivement dans la décision de l'OFAG du 13 décembre 2002, à l'exclusion d'autres éventuelles décisions de cette autorité (...). Cela étant, cette décision est susceptible d'engager la responsabilité de la Confédération sous deux aspects, le premier ayant trait au fond et le second à la procédure. Il est tout d'abord question des mesures prononcées à l'encontre du recourant, à savoir le retrait du permis général d'importation, son blocage auprès de la DGD et l'interdiction avec effet immédiat de commercialiser directement (sans passer par l'intermédiaire des organisations d'insémination artificielle reconnues) de la semence de taureaux. Vient ensuite le fait que l'OFAG a disposé que le recours contre le prononcé litigieux serait privé de l'effet suspensif.
Ces deux éléments doivent être examinés au regard de normes juridiques distinctes, ainsi qu'on le verra ci-après. Pour ce motif, le TAF scindera son raisonnement en deux parties. Dans un premier temps, il examinera ce qui concerne le retrait du permis général d'importation, son blocage et l'interdiction de commercialisation déjà évoqués (consid. 3). Dans une deuxième étape, il étudiera les conséquences attachées sur le plan de la responsabilité au retrait de l'effet suspensif à un éventuel recours (consid. 4).

2. Il apparaît utile - pour la clarté du débat - de procéder ici à un rappel des conditions régissant la responsabilité de la Confédération.

2.1 En vertu de l'art. 3 al. 1 LRCF, la Confédération répond du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire. Cette disposition consacre une responsabilité primaire, exclusive et causale de l'Etat, en ce sens que le tiers lésé ne peut rechercher que l'Etat, à l'exclusion du fonctionnaire ou de l'agent responsable, et qu'il n'a pas à établir l'existence d'une faute; il lui suffit de faire la preuve d'un acte illicite, d'un dommage, ainsi que d'un rapport de causalité entre ces deux éléments, ces conditions devant être comprises cumulativement (cf. ATF 106 Ib 357 consid. 2b; arrêt du Tribunal fédéral [TF] 2C_518/2008 du 15 octobre 2008 consid. 2.1 et arrêt du TF 2A.321/2004 du 11 avril 2006 consid. 4.1; arrêt du TAF A-6246/2007 du 16 janvier 2009 consid. 2.1, arrêt du TAF A-7063/2007 du 28 mai 2008 consid. 5.1.1, arrêt du TAF A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 2.2 et arrêt du TAF A-1791/2006 du 29 mars 2007 consid. 3.1).

2.2 L'acte - ou l'omission - doit au surplus ressortir à l'exercice de l'autorité publique, c'est-à-dire se rattacher au service et à l'accomplissement d'une tâche publique, comme le précise l'art. 3 al. 1 LRCF en se référant à « l'exercice des fonctions » (cf. arrêt du TAF A-6246/2007 du 16 janvier 2009 consid. 2.1, arrêt du TAF A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 2.2 et arrêt du TAF A-1791/2006 du 29 mars 2007 consid. 3.1). Il ne doit donc s'agir ni d'une activité privée de l'Etat ni d'actes que l'agent public fait en sa qualité de simple particulier (cf. FRANZ WERRO, in: Luc Thévenoz/Franz Werro [éd.], Commentaire romand, Code des obligations I [art. 1529], Genève/Bâle/Munich 2003, p. 418 ch. 10 ss ad art. 61 CO; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, p. 504 ch. marg. 2427). Cela étant, le droit public est nécessairement applicable dans le domaine de l'administration souveraine, c'est-à-dire lorsque l'Etat est investi de la puissance publique, soit du pouvoir de prendre des décisions unilatérales obligatoires et de les exécuter d'office (cf. ATF 121 II 473 consid. 2a, ATF 117 Ia 107 consid. 5c; arrêt du TAF A-1219/2007 du 1er octobre 2008 consid. 2.3.2 et arrêt du TAF A-1540/2008 du 8 janvier 2008
consid. 3.5; KNAPP, op. cit., p. 17 ch. marg. 72).

2.3

2.3.1 Ainsi qu'on l'a vu (consid. 2.1), comme toute action en responsabilité, la demande en dommages-intérêts ou en tort moral dirigée contre la Confédération suppose l'existence d'un acte illicite (cf. JOST GROSS, Staats- und Beamtenhaftung, in: Peter Münch/Thomas Geiser [éd.], Schaden-Haftung-Versicherung, Handbücher für die Anwaltspraxis, vol. V, Bâle 1999, ch. 3.47 ss). Tant la doctrine que la jurisprudence admettent que cette notion, qui découle de l'art. 3 al. 1 LRCF, correspond à celle de l'art. 41 du code des obligations du 30 mars 1911 (CO, RS 220) (cf. ATF 123 II 577 consid. 4d/bb; arrêt du TAF A-1790/2006 du 17 janvier 2008 consid. 4.3.1, arrêt du TAF A-1788/2006 du 27 juillet 2007 consid. 3.3; TOBIAS JAAG, Staats- und Beamtenhaftung, vol. I/3, 2e éd., Bâle 2006, n. 97).

2.3.2 L'acte illicite déterminant sous l'angle du droit de la responsabilité présuppose une atteinte à un bien juridiquement protégé, qu'il s'agisse de la violation d'un droit absolu du lésé (Erfolgsunrecht) ou d'un pur dommage patrimonial causé par une infraction à une règle de droit dont le but est de protéger le bien juridique en cause contre ce genre de dommage (Verhaltens- ou Handlungsunrecht). Il faut ainsi noter que la simple lésion d'un droit patrimonial d'un tiers n'emporte pas encore réalisation d'un acte illicite (cf. ATF 133 V 14 consid. 8.1, ATF 132 II 449 consid. 3.3, ATF 132 II 305 consid. 4.1, ATF 118 Ib 163 consid. 2 et les réf. cit.; arrêt TAF A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 3.1.1).

2.3.3 L'illicéité est envisagée de manière restrictive, lorsqu'elle est invoquée en relation avec la décision d'un magistrat ou d'un fonctionnaire.
D'une part, selon l'art. 12 LRCF, la légalité des décisions, d'arrêtés ou de jugements ayant force de chose jugée ne peut pas être revue dans une procédure en responsabilité. L'idée à la base de cette disposition est d'éviter que le destinataire d'une décision qui lui est défavorable, mais qui est entrée en force, utilise la voie d'une action en responsabilité pour l'attaquer à nouveau. Celui qui a recouru sans succès contre une décision jusque devant les instances supérieures ou qui n'a pas recouru ou alors qui a déposé un moyen irrecevable, ne peut la contester une nouvelle fois et faire vérifier le bien-fondé de cette décision dans un procès en responsabilité (cf. ATF 126 I 144 consid. 2a, ATF 119 Ib 208 consid. 3c et les réf. cit.; arrêt du TAF A-7063/2007 du 28 mai 2008 consid. 4.2.1 et arrêt du TAF A-1829/2007 du 28 novembre 2007 consid. 3.3; décision de la Commission fédérale de recours en matière de responsabilité de l'Etat 2004-005 du 6 avril 2005 in Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 69.77 consid. 3a; NADINE MAYHALL, Aufsicht und Staatshaftung, Zurich/Bâle/Genève 2008, p. 229 let. b/bb).
D'autre part, selon la jurisprudence du TF, toute illégalité ne peut être qualifiée d'acte illicite lorsque l'on a affaire non pas à une action matérielle illégale mais à une décision administrative. Comme en matière de responsabilité du juge (cf. ATF 107 Ib 160 consid. 3; arrêt du TF du 18 janvier 1980, Semaine judiciaire 1981 p. 230 ss), on doit considérer que si l'autorité ou le magistrat a interprété la loi, fait usage de son pouvoir d'appréciation ou de la latitude que lui laisse une notion juridique imprécise, d'une manière conforme à ses devoirs, son activité ne peut pas être tenue pour illicite du seul fait que son appréciation ou son interprétation n'est pas retenue par une autorité supérieure ou de recours saisie du cas par la suite.
Pour qu'une décision puisse être qualifiée d'illicite, il faut une violation grave du droit, réalisée par exemple lorsque le magistrat ou l'autorité abuse de son pouvoir d'appréciation ou l'excède, lorsqu'il viole un texte clair, méconnaît un principe général du droit, n'instruit pas un dossier correctement ou agit par malveillance (cf. ATF 112 II 231 consid. 4; BLAISE KNAPP, La responsabilité de l'Etat et de ses agents, Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève, XVIIIe Journée juridique, p. 36 ss). Est ainsi en cause la violation d'un devoir essentiel à l'exercice de sa fonction (cf. ATF 123 II 577 consid. 4d/dd « wesentliche Amtspflichtverletzung », ATF 120 Ib 248 consid. 2, ATF 118 Ib 163 consid. 2). Dans d'autres arrêts, le TF a exprimé qu'il n'y a pas illicéité par le simple fait qu'une autorité excède ou abuse de son pouvoir d'appréciation; il a précisé que cet excès doit encore être qualifié (« im Sinne eines qualifizierten Ermessensfehlers »; cf. ATF 132 II 449 consid. 3.2, ATF 132 II 305 consid. 4.1 « violation d'une prescription importante des devoirs de fonction »; également: arrêt du TAF A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 3.1.1).
En définitive, l'illicéité du comportement d'un fonctionnaire ou d'un juge dans l'exercice du pouvoir décisionnel, respectivement juridictionnel, suppose un manquement caractérisé (une faute particulière; « einen besonderen Fehler »), qui n'est pas réalisé du seul fait déjà qu'une décision se révèle après coup dénuée de fondement ou contraire à la loi (cf. ATF 120 Ib 248 consid. 2b, ATF 118 Ib 163 consid. 2, ATF 112 Ib 446 consid. 3b; arrêt non publié du TF 2C.4/2000 du 3 juillet 2003 consid. 5; JEAN-FRANÇOIS EGLI, L'activité illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in: Hommage à Raymond Jeanprêtre, Neuchâtel 1982, p. 15 ss; MAYHALL, op. cit., p. 228 let. b/aa).

2.4 La notion de dommage, telle que prévue à l'art. 3 al. 1 LRCF, est identique à celle qui prévaut en droit privé (cf. JAAG, op. cit., no 164; JOST GROSS, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Berne 2001, p. 238 n. 5.4.1.1, ci-après: Staatshaftungsrecht). Le dommage reconnu sur un plan juridique résulte de la diminution involontaire du patrimoine net; il peut s'agir d'une diminution des actifs, d'une augmentation des passifs, d'une perte de gain; il correspond en définitive à la différence entre le montant actuel du patrimoine de la personne lésée et celui qui aurait été le sien si l'événement dommageable ne s'était pas produit (cf. ATF 132 III 186 consid. 8, ATF 129 III 331 consid. 2.1; arrêt du TAF A-1788/2006 du 27 juillet 2007 consid. 3.4).

2.5 Enfin, comme en droit privé, la responsabilité de la Confédération postule l'existence d'un lien de causalité naturelle entre l'acte illicite et le dommage, en ce sens que le dommage ne serait pas survenu sans l'acte, ou l'omission, reproché aux personnes qui engagent l'Etat (cf. arrêt du TF 2C_518/2008 du 15 octobre 2008 consid. 2.1, arrêt du TF 2A.362/2000 du 10 décembre 2001 consid. 4.2; arrêt du TAF A-7063/2007 du 28 mai 2008 consid. 5.1.2; GROSS, Staatshaftungsrecht, n. 5.2.1, p. 193/194). Un comportement est la cause naturelle d'un résultat lorsqu'il ne peut être fait abstraction de la cause sans que le résultat ne s'efface également, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit d'une condition nécessaire de la survenance du préjudice (« conditio sine qua non »; cf. ATF 132 III 715 consid. 2.2, ATF 129 V 402 consid. 4.3.1, ATF 128 III 177 consid. 2d; arrêt du TAF A-6246/2007 du 16 janvier 2009 consid. 3.1, arrêt du TAF A-7063/2007 du 28 mai 2008 consid. 5.1.2 et arrêt du TAF A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 4.1.1; ROLAND BREHM, in: Berner Kommentar, Das Obligationenrecht, VI/I, Berne 1990, ch. 106 ad art. 41 CO; GROSS, op. cit., p. 193; ERNST KRAMER, Die Kausalität im Haftpflichtrecht, Revue de la société des juristes bernois 123/
1987 p. 291; THOMAS PROBST, La causalité aujourd'hui, in: Journées de la responsabilité civile 2006, Les causes du dommage, Genève/Bâle/Zurich 2007, p. 17 ch. III/A). La causalité naturelle cesse dès que le lien logique entre la survenance d'un préjudice et une circonstance déterminée fait défaut (cf. WERRO, op. cit., p. 47 ch. marg. 181).
Cela étant, un rapport de causalité naturel ne suffit pas sur un plan juridique; encore faut-il qu'il soit adéquat, ce qui implique d'établir si la cause en question était propre, selon le cours ordinaire des choses et l'expérience générale de la vie, à entraîner un résultat du genre de celui qui s'est produit (cf. ATF 123 III 110 consid. 3a; arrêt du TAF A-6246/2007 du 16 janvier 2009 consid. 3.1, arrêt du TAF A-7063/2007 du 28 mai 2008 consid. 5.1.2 et arrêt du TAF A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 4.1.1; BREHM, op. cit., ch. 121; JAAG, op. cit., ch. 134). Ceci prévaut également en matière de responsabilité de l'Etat (GROSS, Staatshaftungsrecht, op. cit., p. 212 n. 5.2.5.1).

3. En l'espèce, il s'agit d'examiner en premier lieu la responsabilité susceptible de découler de la décision de l'OFAG du 13 décembre 2002, en tant qu'elle retire au recourant le permis général d'importation dont il disposait, ordonne le blocage de ce permis auprès de la DGD et lui interdit de commercialiser directement de la semence de taureaux.

3.1 A cet égard, le TAF relève que l'autorité inférieure a examiné la responsabilité de la Confédération sous le seul angle de l'illicéité. Dès lors qu'elle a tranché négativement cette condition, elle s'est dispensée d'examiner si les autres conditions pertinentes - à savoir le dommage et le lien de causalité - étaient réunies. Il apparaît ainsi d'emblée que la condition relative à l'illicéité revêt un aspect central et qu'elle doit être traitée en premier lieu en l'occurrence.

3.2 S'agissant de l'illicéité, le TAF observe que celle-ci est invoquée en relation avec une décision administrative. Il faut donc l'envisager de manière plus restrictive que s'il s'agissait d'une action matérielle illégale (consid. 2.3.3).

3.2.1 La décision en question a fait l'objet d'un recours qui a conduit les parties jusqu'au TF. Sa légalité n'est ici pas en cause - et ne pourrait d'ailleurs l'être (voir l'art. 12 LRCF) - puisqu'elle a été tranchée au terme de cette procédure. Il faut rappeler que la décision en question a été annulée le 15 juin 2004 par la Commission de recours du Département fédéral de l'Economie (REKO/EVD). Saisi d'un recours, le TF a également désavoué l'OFAG. Il a donc définitivement été jugé que l'interprétation de l'art. 15 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage (RO 1999 95) - à la base de la décision querellée - était erronée. En effet, cette disposition ne soumettait à autorisation la commercialisation de semence de taureaux que si elle était le fait d'organisations d'insémination artificielle, par quoi il fallait comprendre celles qui cumulativement prélevaient, stockaient et commercialisaient la semence de taureaux. Le recourant, dont l'activité commerciale se limitait à stocker et commercialiser la semence en question, sans la prélever ni la mettre en place, n'avait pas à requérir une telle autorisation. Par ailleurs, en l'absence d'une quelconque violation justifiant cette mesure, c'est à tort que l'OFAG lui avait retiré
son permis général d'importation et l'avait fait bloquer auprès de la DGD.
Le caractère illégal de la décision de l'OFAG du 13 décembre 2002 est dès lors avéré. Toutefois, ceci ne suffit pas en soi à réaliser la condition de l'acte illicite, déterminant la responsabilité de l'Etat.

3.2.2 S'agissant d'une décision administrative, il convient d'examiner si l'on peut reprocher à l'autorité administrative un manquement caractérisé, soit une faute particulière, qui n'est pas réalisée du seul fait que sa décision se révèle après coup contraire à la loi (consid. 2.3).

3.2.2.1 A la lecture de la décision en question, il est tout d'abord permis d'hésiter quant à la norme juridique dont la violation a justifié, du point de vue de l'OFAG, les mesures prononcées, à savoir le retrait et le blocage du permis général d'importation ainsi que l'interdiction de commercialiser directement de la semence de taureaux. Certes, il est question au consid. 2 de différentes normes, mais il est précisément difficile de dire si l'OFAG s'est fondé sur le texte de l'art. 15 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage ou sur l'application analogique de l'art. 25 al. 2 de cette même ordonnance. Cette perplexité demeure à la lecture de la décision sur recours du 15 juin 2004 de la REKO/EVD, laquelle commente la position de l'OFAG en ces termes: « (l'OFAG) ne prétend pas que l'activité précitée soit soumise à autorisation de par la loi. Il se réfère toutefois à sa pratique et à l'application par analogie de l'art. 25 al. 2 de l'ordonnance sur l'élevage (...) » (consid. 4).
La décision de l'OFAG du 13 décembre 2002 ne fait que citer l'art. 15 al. 1 de l'ordonnance précitée, sans procéder à une subsomption en bonne et due forme. Il n'en faut pas moins observer que cette disposition figure dans sa décision, ce qui ne saurait être irrelevant, et apparaît même avant la citation de l'art. 25 al. 2 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage, qui n'est invoqué qu'en second lieu dans le cadre d'un raisonnement par analogie. Il apparaît ainsi que l'autorité administrative s'est - notamment - laissée guider par des considérations tirées de l'art. 15 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage, et ne s'est pas basée uniquement sur l'art. 25 al. 2 de l'ordonnance précitée pour soumettre l'activité du recourant à autorisation. Il est vrai que si elle avait procédé différemment, elle aurait effectivement violé un texte légal clair, tant il est vrai que l'art. 25 de l'ordonnance en question ne concerne manifestement que l'attribution de parts de contingent tarifaire et non une quelconque autorisation pour commercialiser de la semence de taureaux. Cette évidence est également apparue à la REKO/EVD, qui l'a soulignée dans sa décision sur recours du 15 juin 2004 (cf. consid. 5.1).

3.2.2.2 Cela étant, le TAF observe que le texte de l'art. 15 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage n'est pas clair. En d'autres termes, le cercle des personnes visées par cette disposition n'apparaît pas de manière évidente à sa lecture. Il suffit de constater qu'il fait référence à « celui qui prélève, stocke ou commercialise la semence de taureaux », formule alternative qui n'est pas sans prêter à confusion, et va même à l'encontre de l'interprétation finalement retenue par le TF, à savoir que seules les organisations qui cumulativement prélèvent, stockent et commercialisent de la semence de taureaux sont visées par cette disposition.

3.2.2.3 Certes, cette disposition figure au chapitre 3 de l'ordonnance précitée, dont le titre vise expressément les « organisations d'insémination artificielle ». Mais cette notion n'est pas explicitée dans la loi ou l'ordonnance corrélative, et elle ne porte pas en soi sa définition, dans le sens de l'énoncé complet des activités qui caractérisent de telles organisations, savoir si celles-ci comprennent nécessairement le prélèvement et la mise en place de la semence ou non. Le fait que ces organisations se distinguent de celles qui se contentent d'importer et de commercialiser de la semence, au point que le régime de l'autorisation s'applique aux premières et non aux secondes nommées ne tombe pas nécessairement sous le sens.
Selon toute évidence, cette distinction n'apparaissait pas non plus évidente en 1994, lorsque le Conseil fédéral (CF) a jugé inconstitutionnel le système du monopole, et l'a remplacé en 1995 par celui de l'autorisation à la faveur d'une modification de l'ordonnance (voir la décision du Conseil fédéral du 23 novembre 1994 in JAAC 59.72 et la modification de l'ordonnance concernant l'élevage de bovins et du menu bétail du 29 août 1958 [OE, RO 1958 629 et les modifications ultérieures], RO 1995 2033]). Dans l'affaire qui a déterminé le changement de système, il s'agissait d'un recourant qui se contentait d'importer, d'exporter et de commercialiser du bétail bovin et du matériel génétique. Au terme de sa décision du 23 novembre 1994, le CF a estimé que le système du monopole ancré à l'art. 17 OE était inconstitutionnel; il a toutefois renvoyé l'affaire à l'autorité inférieure afin qu'elle applique mutatis mutandis au recourant les dispositions de l'ordonnance relatives à la concession accordée à la Fédération suisse pour l'insémination artificielle en matière d'insémination artificielle, alors même que le recourant dont il s'agissait dans cette affaire - comme déjà exposé - ne prélevait pas et ne mettait pas en place la semence en
question (cf. JAAC 59.72 consid. 6).

3.2.2.4 Certes encore, l'art. 15 al. 2 let. c de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage prévoit - parmi d'autres conditions cumulatives - que l'organisation en question doit disposer de bâtiments et installations appropriés « pour (...) le prélèvement de semence », ce qui n'a de sens qu'en cas d'exercice effectif de cette activité. Aussi le TF a-t-il retenu que cette prescription concernait « clairement les seules organisations d'insémination artificielles » (voir arrêt du TF 2A.456/2004 du 23 mars 2005 consid. 3.2 in fine). Toutefois, cet élément intervient dans le cadre du processus visant à dégager le sens de cette disposition, et ne permet pas en soi de retenir que le texte de l'art. 15 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage était limpide au point de se passer de toute interprétation. Partant, il ne peut être reproché à l'autorité administrative d'avoir violé un texte clair.

3.2.2.5 A cela s'ajoute que l'interprétation soutenue par l'OFAG n'apparaissait pas totalement vide de sens. A lire le message du CF concernant la réforme de la politique agricole du 26 juin 1996 (FF 1996 IV 275), un minimum de matériel génétique indigène mis en place à travers l'insémination est une condition indispensable à la préservation de l'autonomie de l'élevage, pour ce qui est des bovins. Or, dans la mesure où une organisation peut librement (c'est-à-dire sans autorisation) importer de la semence de bovins et la commercialiser, ce but s'avère nécessairement plus difficile à atteindre compte tenu des différences de prix existant sur le marché (...).

3.2.2.6 En définitive, la problématique ne se situe pas au niveau de la loi sur l'agriculture (art. 145 de la loi sur l'agriculture du 29 avril 1998 [LAgr, RS 910.1]), - qui n'offre que la possibilité au CF de soumettre à autorisation trois types d'activités, à savoir la récolte de la semence et des embryons d'animaux de rente, la distribution de ces substances ainsi que le service de l'insémination artificielle, - mais bien de son ordonnance d'application qui fait usage de cette faculté, de manière uniquement partielle toutefois comme cela résulte de l'interprétation, sans que cela se traduise dans des travaux préparatoires ou d'autres documents d'appui. Quoi qu'il en soit, bien que son interprétation initiale se soit révélée erronée, l'OFAG n'a pas commis une violation d'un devoir essentiel de fonction. La voie de droit dont le recourant bénéficiait est précisément destinée à corriger de telles erreurs. Encore faut-il à cet égard que la protection juridictionnelle ne soit pas vidée de son sens, ainsi qu'on le verra ci-après (consid. 4).

3.2.3 Le recourant ne reprochant par ailleurs pas à l'OFAG de n'avoir pas instruit son dossier correctement ou d'avoir agi par malveillance et rien de tel ne ressortant des pièces du dossier, il s'ensuit que la condition relative à l'illicéité fait défaut pour ce qui concerne cet aspect du litige. En conséquence, le TAF peut se dispenser, par économie de procédure, d'examiner au surplus les conditions relatives au dommage et au lien de causalité en rapport avec le prononcé des mesures examinées ci-avant.
Le recours se révèle ainsi mal fondé à cet égard.

4. Demeure à déterminer s'il faut déduire une éventuelle responsabilité de la Confédération du fait que l'OFAG a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre sa décision du 13 décembre 2002. Cette question s'analyse indépendamment de l'autre aspect du litige, à savoir celui relatif à l'interdiction de commercialiser directement de la semence de taureaux et au retrait - respectivement au blocage - du permis général d'importation prononcés à l'encontre du recourant. Le raisonnement est guidé par une disposition spécifique de la PA, qu'il convient de rappeler et d'analyser (consid. 4.1), avant de procéder à l'examen du cas concret (consid. 4.2).

4.1

4.1.1 Selon l'art. 3 al. 2 LRCF, lorsque la responsabilité pour des faits déterminés est prévue dans des actes législatifs spéciaux, la responsabilité de la Confédération est régie par ces dispositions. Précisément, la responsabilité éventuelle à raison du retrait de l'effet suspensif à un recours fait l'objet d'une disposition topique, à savoir l'art. 55 al. 4 PA. Aux termes de cette disposition, si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande à fin de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte. L'art. 55 al. 4 PA représente ainsi une lex specialis par rapport aux dispositions de la loi sur la responsabilité (cf. ATF 100 Ib 496 consid. 1; arrêt du TF du 17 septembre 1985 in JAAC 50.31 consid. 3b; arrêt du TF 2A.443/1995 du 6 novembre 1995 consid. 1e; HANSJÖRG SEILER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [éd.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/Bâle/Genève 2009, p. 1100 ch. marg. 157; GRISEL, op. cit, p. 925).
L'art. 12 LRCF ne s'applique pas dans le contexte de l'art. 55 al. 4 PA. Il s'ensuit que la responsabilité de la Confédération peut être déduite de l'art. 55 al. 4 PA également lorsque la décision portant retrait de l'effet suspensif n'a pas été attaquée, que le recours déposé à cet encontre a été rejeté ou qu'il n'est pas entré en matière sur cet objet (cf. arrêt du TF du 17 septembre 1985 in JAAC 50.31 consid. 3b; arrêt du TF 2A.443/1995 du 6 novembre 1995 consid. 1e; ATF 100 Ib 11, ATF 91 I 451; SEILER, op. cit., p. 1103 ch. marg. 174 et les réf. cit.).

4.1.2 Alors que la loi sur la responsabilité exige l'illicéité (voir l'expression « sans droit » de l'art. 3 al. 1 LRCF), l'art. 55 al. 4 PA postule - comme on l'a dit - l'arbitraire. Cette spécificité est cohérente avec la notion plus restrictive de l'illicéité qui prévaut lorsqu'il s'agit de décisions administratives et non d'actions matérielles illégales (consid. 2.3.3), sans qu'il soit nécessaire de trancher si ces deux conditions se recoupent parfaitement. En tous cas, les différences - s'il en est - seraient minimes (cf. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1e éd., Zurich 1993, p. 234 ch. marg. 654).

4.1.3 Une décision est arbitraire lorsqu'elle méconnaît gravement une règle de droit ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle contredit de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité (cf. notamment: ATF 129 I 8, ATF 128 I 177, ATF 128 II 259, ATF 127 I 54, ATF 109 Ia 22 et ATF 108 III 42; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2e éd., Berne 2006, ch. 1140).
Dans le premier cas, il y a illégalité qualifiée; la décision se révèle ainsi insoutenable, manifestement contraire aux dispositions légales qu'elle prétend appliquer (cf. ATF 129 I 65, ATF 128 I 177, ATF 128 III 156, ATF 126 I 50, ATF 125 III 65). Arbitraire et violation de la loi ne sauraient donc être confondus; une violation doit être manifeste et reconnue d'emblée pour être considérée comme arbitraire. Pour qu'une décision soit arbitraire, il ne suffit pas qu'une autre solution eût été possible, ni même préférable. Il n'y a donc pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution pourrait aussi se défendre et sembler même plus correcte. En définitive, le TAF, en tant qu'il est saisi de la question, doit uniquement dire si la décision prise est défendable (cf. ATF 129 I 8, ATF 127 I 54, ATF 127 I 60; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., ch. 1142). En revanche, une décision est arbitraire lorsqu'elle s'écarte du texte clair de la loi (sous réserve du cas où ce texte ne traduit pas le sens véritable de la norme, tel qu'il se dégage des travaux préparatoires, du but de la norme ou de ses liens avec d'autres dispositions). Dans le second cas, une décision peut aussi être considérée comme arbitraire, non pas parce qu'elle viole
gravement la loi sur laquelle elle se fonde, mais parce qu'elle va à l'encontre d'un principe fondamental (cf. ATF 129 I 410, ATF 124 IV 86; voir, au sujet des principes fondamentaux dont il est question, MOOR, op. cit, vol. I, p. 480 ch. 6.3.2.2). Enfin, dans le dernier cas, l'arbitraire peut être retenu lorsqu'une décision heurte le sentiment de justice et d'équité (ATF 123 II 241).
Lorsque la loi laisse une décision à l'appréciation d'une autorité, comme c'est le cas de la décision de retrait de l'effet suspensif (GRISEL, op. cit., p. 924 let. b), la prohibition de l'arbitraire sanctionne l'abus du pouvoir d'appréciation (MOOR, op. cit., vol. I, p. 484 ch. 6.3.2.4). Sont visées par là les situations dans lesquelles l'exercice du pouvoir d'appréciation se révèle insoutenable, non seulement erroné mais encore de manière qualifiée, lorsque la décision se révèle à l'évidence inconciliable avec les règles du droit et de l'équité, que l'autorité a tenu compte d'éléments qui n'avaient aucune importance ou a écarté des éléments décisifs (cf. ATF 100 Ib 494 consid. 2a; arrêt du TF du 17 septembre 1985 in JAAC 50.31 consid. 3c; SEILER, op. cit., p. 1103 ch. marg. 171). Pour éviter un tel abus, l'autorité doit exercer sa liberté conformément au droit; elle doit premièrement respecter le but dans lequel un tel pouvoir lui a été conféré, ne pas le détourner de sa finalité (cf. ATF 103 Ib 23, ATF 98 I 465, ATF 94 I 425). Les critères employés doivent être transparents et objectifs, ou plutôt raisonnables, faute de quoi l'autorité se rend coupable d'arbitraire (MOOR, op. cit., vol. I, p. 377 ch. 4.3.2.3).

4.1.4 Cela étant, il faut encore rappeler à quelles conditions l'effet suspensif peut être octroyé, respectivement retiré.

4.1.4.1 A teneur de l'art. 55 al. 1 PA, le recours est en principe pourvu d'un effet suspensif. Aux termes de l'al. 2, l'autorité inférieure peut prévoir qu'un recours éventuel contre sa décision n'aura pas d'effet suspensif, à moins que sa décision ne porte sur une prestation pécuniaire. Le texte légal ne précise pas quels motifs conduisent l'autorité à retirer l'effet suspensif qui est attaché au recours de par la loi. La question est laissée à l'appréciation de l'autorité compétente, qui dispose d'une liberté appréciable à ce propos (cf. ATF 129 II 286 consid. 3, ATF 124 V 82 consid. 6a, ATF 117 V 185 consid. 2b, ATF 99 Ib 215 consid. 5). Selon doctrine et pratique, plusieurs critères entrent à cet égard en ligne de compte (voir REGINA KIENER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [éd.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St. Gall 2008, p. 719 ss ch. marg. 14 et 15).

4.1.4.2 Ainsi, le retrait doit être justifié par un intérêt public ou privé prépondérant. L'intérêt fiscal de l'Etat en revanche n'en fait pas partie. Hormis l'intérêt public, il peut être tenu compte de l'intérêt de particuliers qui prennent part directement ou indirectement à la procédure (voir - dans le domaine des marchés publics - la décision de la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics du 4 mai 2004 in JAAC 68.89 consid. 2a; KIENER, op. cit., p. 720 ch. marg. 15). A contrario, les intérêts privés de personnes totalement extérieures à la procédure n'interfèrent pas dans le cadre de la décision relative à un éventuel retrait de l'effet suspensif.
Le retrait de l'effet suspensif peut être prononcé par l'autorité d'office ou sur requête. Il n'est dès lors pas strictement nécessaire qu'une requête ait été déposée à cette fin, possibilité qui est offerte non seulement aux destinataires matériels de la décision mais également à des tiers habilités à recourir (cf. KIENER, op. cit., p. 718 ch. marg. 12 et les réf. cit.). A noter qu'en présence d'une telle requête, la responsabilité du requérant - corollaire de son droit - se déduira le cas échéant du droit privé (voir ATF 112 II 32 consid. 1a; SEILER, op. cit., p. 1102 ch. marg. 166 et les réf. cit. sous note de bas de page 188).

4.1.4.3 La pesée des intérêts qui détermine l'éventuel retrait de l'effet suspensif vise à préserver deux intérêts antagonistes. D'une part, il est souhaitable que le but assigné par la loi ou poursuivi par la décision puisse être atteint et ne soit pas contrecarré par une longue procédure, laquelle serait assortie de l'effet suspensif (cf. ATF 129 II 286 consid. 3.2, ATF 99 Ib 215 consid. 6b; SEILER, op. cit., p. 1087 ch. marg. 91). Dans cette perspective, il faut également examiner quelle est la probabilité que le désavantage redouté arrive effectivement et quel laps de temps la réglementation provisoire devrait durer en perspective. L'issue probable de la procédure doit entrer en ligne de compte uniquement lorsqu'il n'existe aucun doute à ce sujet (cf. ATF 130 II 149 consid. 2.2, ATF 129 II 286 consid. 3, ATF 127 II 132 consid. 3, ATF 110 Ib 494 consid. 1, ATF 110 V 40 consid. 5b; KIENER, op. cit., p. 720 ch. marg. 16). D'un autre côté, le destinataire de la décision doit être protégé des suites dommageables qui peuvent découler d'une décision, laquelle - dûment attaquée - se révélerait par la suite erronée, à défaut de quoi la protection juridictionnelle se révélerait illusoire (SEILER, op. cit., p. 1087 ch. marg. 91 et les
réf. cit.). Il y a donc lieu de procéder à une pesée des intérêts en présence (cf. ATF 129 II 286 consid. 3.3, ATF 110 V 40 consid. 5a; JAAC 59.3 consid. 2a), à savoir d'une part l'intérêt à l'exécution immédiate de la décision et d'autre part au maintien du régime antérieur jusqu'à droit connu (cf. ATF 117 V 185 consid. 2b, ATF 110 V 40 consid. 5b). Cela étant, il faut concrètement que des motifs convaincants plaident pour une entrée en force immédiate de la décision (cf. ATF 129 II 286 consid. 3.2, ATF 124 V 82 consid. 6a, ATF 110 V 40 consid. 5b; JAAC 59.3 consid. 2a).

4.1.4.4 Le retrait de l'effet suspensif doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]; JAAC 66.102 consid. 5c; ATF 130 II 149 consid. 2.2, ATF 127 II 132 consid. 3); il doit donc répondre aux maximes de l'aptitude, de la nécessité et de la proportionnalité au sens étroit. La maxime de l'aptitude conduit à analyser le moyen investi par l'Etat afin d'examiner s'il était propre à atteindre pleinement le but visé (et non pas seulement s'il existerait une solution plus adéquate). En vertu de la maxime de la nécessité, l'autorité ne doit pas retenir un moyen qui restreigne l'autonomie des particuliers plus qu'il n'est nécessaire, en comparaison d'autres moyens également appropriés: il s'agit en d'autres termes pour l'autorité de choisir la mesure la moins grave parmi celles qui sont propres à atteindre le but visé. Quant à la maxime de proportionnalité au sens étroit, elle impose de respecter un rapport raisonnable entre la gravité des effets sur la situation des particuliers et le résultat escompté quant à l'intérêt public poursuivi (cf. PIERRE MOOR, Principes de l'activité étatique et responsabilité de l'Etat, in: Daniel Thürer/
Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [éd.], Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 16, no 69?76 p. 279?280).

4.2

4.2.1 En l'espèce, il s'agit d'analyser le fait susceptible d'être générateur de responsabilité, à savoir le retrait par l'OFAG de l'effet suspensif à tout éventuel recours contre sa décision du 13 décembre 2002.

4.2.2 La décision en question ne porte pas sur une prestation pécuniaire, ce qui laisse en soi la possibilité à l'autorité de prévoir qu'un éventuel recours n'aura pas d'effet suspensif. Encore faut-il qu'elle ait fait usage de son pouvoir d'appréciation d'une manière non arbitraire, à défaut de quoi la responsabilité de la Confédération peut se trouver engagée sur la base de l'art. 55 al. 4 PA. La décision incidente de la REKO/EVD du 4 février 2003, aux termes de laquelle l'effet suspensif a été restitué, n'apporte pas la réponse désirée puisqu'elle ne se prononce pas sur ce critère. C'est dès lors librement que le TAF peut en juger.

4.2.3 S'agissant des motifs qui ont conduit l'OFAG à décider du retrait de l'effet suspensif, il faut se reporter à ceux qui sont évoqués dans le cadre de la décision en question, plus précisément à son chiffre 4.

4.2.3.1 Il y est tout d'abord exposé que le recourant n'a été que temporairement une organisation d'insémination artificielle autorisée par l'OFAG, à savoir du 10 mai 2001 au 9 octobre 2002, qu'il a contesté la légalité des prescriptions en matière de commercialisation de semence de taureaux et qu'il a été condamné à une amende pour avoir commercialisé de la semence de taureaux sans autorisation par décision du 3 janvier 2001 de la préfecture de ... (...). Ensuite, l'OFAG indique: « Par son activité illégale, (le recourant) se procure notamment un avantage financier injustifié par rapport aux organisations d'insémination artificielles autorisées. C'est pourquoi, dans le cas présent, l'intérêt public à rétablir immédiatement l'état conforme au droit et à réaliser les objectifs généraux visés par les prescriptions sur l'insémination artificielle prime l'intérêt purement financier du (recourant) » (cf. décision de l'OFAG du 13 décembre 2002, ch. 4 in fine). L'OFAG avait ainsi en vue les organisations interprofessionnelles agricoles (OIA) autorisées qui, pour obtenir l'autorisation en cause, étaient contraintes d'effectuer des investissements importants et de disposer de certaines ressources en terme de personnel. Ce sont donc des
motifs tirés de l'égalité de traitement entre acteurs économiques, plus précisément la volonté d'éviter des distorsions de concurrence au sens de l'art. 94 Cst., qui ont guidé le retrait de l'effet suspensif par l'OFAG. Ceci se déduit également de la prise de position de l'OFAG du 31 mars 2003 devant la REKO/EVD.

4.2.3.2 Il ne s'agit dès lors pas simplement de l'intérêt abstrait au respect de la loi, qui n'a pas systématiquement le pas, puisque l'art. 55 al. 1 PA prévoit que le recours a un effet suspensif. Concrètement, il s'est agi pour l'autorité saisie d'éviter de consacrer, pendant toute la durée de la procédure de recours, une situation de fait qui, selon la vision qu'elle en avait à cette époque, aurait placé les OIA autorisées dans une situation concurrentielle préjudiciable par rapport au recourant et octroyé à ce dernier un avantage majeur sur le marché. L'OFAG a en effet considéré qu'il y avait un intérêt public, et non seulement privé, à éviter de telles distorsions de concurrence. Certes, la vision de l'OFAG s'est avérée erronée, comme l'a jugé par la suite la REKO/EVD, qui a restitué au recourant l'effet suspensif. Il n'empêche qu'au moment où il a rendu sa décision, l'OFAG pouvait soutenir cette position, sans pour autant tomber dans l'arbitraire, au sens que lui reconnaît la jurisprudence au titre de l'art. 55 al. 4 PA. Dans la mesure où l'interprétation de la situation juridique faite par l'OFAG était soutenable au moment où elle a statué, et même si a posteriori son appréciation n'est pas apparue des plus opportunes, il
demeurait dans son pouvoir d'appréciation de considérer que le respect de l'intérêt public ainsi défini imposait un rétablissement immédiat d'une situation qui lui soit conforme, dont « l'illégalité » n'avait que trop duré et qui générait des distorsions de concurrence.

4.2.3.3 Par conséquent, que l'on abonde ou non a posteriori dans le sens de l'OFAG est indifférent. La seule question qui se pose est de savoir si le retrait de l'effet suspensif a été décidé de manière arbitraire, et celle-ci doit recevoir une réponse négative. Il n'est en effet pas possible de retenir que la décision de l'OFAG, privant le recourant du bénéfice de l'effet suspensif, méconnaît gravement une règle de droit ou un principe juridique clair et indiscuté, pas plus qu'il ne peut être affirmé qu'elle contredit de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il y a un pas décisif entre l'illégalité du retrait de l'effet suspensif et l'arbitraire, qui n'est pas franchi en l'occurrence. L'OFAG s'est laissé convaincre par certains arguments, qui n'ont pas trouvé grâce aux yeux de la REKO/EVD, mais qui pouvaient se concevoir.
Par ailleurs, la justesse de l'opinion soutenue sur le fond par le recourant - à savoir qu'il n'était pas soumis au régime de l'autorisation - n'apparaissait pas flagrante. Même à la lecture des considérants de l'arrêt du TF du 23 mars 2005, cette solution ne se dégage pas telle une évidence absolue, qui aurait pu être prise en compte par l'OFAG au stade du retrait de l'effet suspensif. La Haute Cour relève certes que l'art. 15 al. 2 let. c de l'ordonnance du 7 décembre 1998 de l'OFAG concernait « clairement les seules organisations d'insémination artificielle » (voir l'arrêt du TF 2A.456/2004 du 23 mars 2005 consid. 3.2). Mais l'utilisation du seul adjectif « clairement », noyé dans la motivation de l'arrêt en question, ne peut pas être perçue comme la reconnaissance d'une situation parfaitement limpide, qui aurait dû s'imposer comme telle à l'OFAG. Cet élément intervient dans le cadre du processus visant à dégager le sens de la disposition précitée, et ne permet pas de retenir que le texte de celle-ci était clair au point de se passer de toute interprétation.

4.2.4 Certes, le recourant exploitait depuis plusieurs années son activité prétendument illégale, au vu et au su de l'autorité. Il était même au bénéfice d'une autorisation qui avait été largement prolongée jusqu'à fin septembre 2002, en dépit de la constatation par l'OFAG du fait que toutes les prescriptions légales n'étaient pas remplies. Toutefois, cette tolérance de l'autorité vis-à-vis du recourant ne saurait permettre à ce dernier de combler l'écart séparant l'illégalité d'une décision de l'arbitraire. Dès lors que l'autorité était, au contraire, convaincue qu'il s'agissait d'une tolérance et qu'elle désirait y mettre fin, le retrait de l'effet suspensif à tout éventuel recours s'inscrivait dans une logique de bon sens éloignée - manifestement - de tout arbitraire.

4.2.5 Il n'y a donc pas arbitraire dans la décision de l'OFAG de priver d'effet suspensif un éventuel recours à l'encontre de sa décision.

4.2.6 A défaut d'arbitraire et par économie de procédure, il s'avère inutile de trancher les autres conditions déterminant la responsabilité de la Confédération, à savoir le dommage et le lien de causalité. L'intimée s'en était d'ailleurs également abstenue, pour les mêmes raisons (...). La réquisition du recourant tendant à la mise en oeuvre d'une expertise comptable afin d'établir le dommage et sa quotité (...) doit donc être rejetée, à mesure qu'elle ne permettrait de toute manière pas d'aboutir à une solution différente du litige.
Il suit de ce qui précède que le recours se révèle mal fondé.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 55 - 1 Le recours a effet suspensif.
¹	Le recours a effet suspensif.
²	Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'autorité inférieure peut y prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; après le dépôt du recours, l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.95
³	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai.96
⁴	Si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte.
⁵	Sont réservées les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.97

SR 170.32 Loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (Loi sur la responsabilité, LRCF) - Loi sur la responsabilité LRCF Art. 3 - 1 La Confédération répond du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire.
¹	La Confédération répond du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire.
²	Lorsque la responsabilité pour des faits déterminés est prévue dans des actes législatifs spéciaux, la responsabilité de la Confédération est régie par ces dispositions.
³	Le lésé n'a aucune action envers le fonctionnaire fautif.
⁴	Lorsqu'un tiers réclame des dommages-intérêts à la Confédération, celle-ci en informe immédiatement le fonctionnaire contre lequel elle pourrait exercer un droit de recours.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 55 - 1 Le recours a effet suspensif.
¹	Le recours a effet suspensif.
²	Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'autorité inférieure peut y prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; après le dépôt du recours, l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.95
³	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai.96
⁴	Si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte.
⁵	Sont réservées les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.97

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cquater	du procureur général de la Confédération, en matière de rapports de travail des procureurs qu'il a nommés et du personnel du Ministère public de la Confédération;
^cquinquies	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail de son secrétariat;
^cter	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail des membres du Ministère public de la Confédération élus par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies);
^d	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50 - 1 Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
¹	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
²	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52 - 1 Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 62 - 1 L'autorité de recours peut modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie.
¹	L'autorité de recours peut modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie.
²	Elle peut modifier au détriment d'une partie la décision attaquée, lorsque celle-ci viole le droit fédéral ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits: pour inopportunité, la décision attaquée ne peut être modifiée au détriment d'une partie, sauf si la modification profite à la partie adverse.
³	Si l'autorité de recours envisage de modifier, au détriment d'une partie, la décision attaquée, elle l'informe de son intention et lui donne l'occasion de s'exprimer.
⁴	Les motifs invoqués à l'appui du recours ne lient en aucun cas l'autorité de recours.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
^a	documents;
^b	renseignements des parties;
^c	renseignements ou témoignages de tiers;
^d	visite des lieux;
^e	expertises.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 13 - 1 Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits:
¹	Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits:
^a	dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes;
^b	dans une autre procédure, en tant qu'elles y prennent des conclusions indépendantes;
^c	en tant qu'une autre loi fédérale leur impose une obligation plus étendue de renseigner ou de révéler.
^1bis	L'obligation de collaborer ne s'étend pas à la remise d'objets et de documents concernant des contacts entre une partie et son avocat, si celui-ci est autorisé à pratiquer la représentation en justice en vertu de la loi du 23 juin 2000 sur les avocats34.35
²	L'autorité peut déclarer irrecevables les conclusions prises dans une procédure au sens de l'al. 1, let. a ou b, lorsque les parties refusent de prêter le concours nécessaire qu'on peut attendre d'elles.

SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 61 - 1 La législation fédérale ou cantonale peut déroger aux dispositions du présent chapitre, en ce qui concerne la responsabilité encourue par des fonctionnaires et employés publics pour le dommage ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de leur charge.
¹	La législation fédérale ou cantonale peut déroger aux dispositions du présent chapitre, en ce qui concerne la responsabilité encourue par des fonctionnaires et employés publics pour le dommage ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de leur charge.
²	Les lois cantonales ne peuvent déroger aux dispositions du présent chapitre, s'il s'agit d'actes commis par des fonctionnaires ou des employés publics et se rattachant à l'exercice d'une industrie.

SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 41 - 1 Celui qui cause, d'une manière illicite, un dommage à autrui, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence, est tenu de le réparer.
¹	Celui qui cause, d'une manière illicite, un dommage à autrui, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence, est tenu de le réparer.
²	Celui qui cause intentionnellement un dommage à autrui par des faits contraires aux moeurs est également tenu de le réparer.

SR 916.310 Ordonnance du 31 octobre 2012 sur l'élevage (OE) - Ordonnance sur l'élevage OE Art. 17 Contributions pour l'élevage porcin - 1 ...35
¹	...35
²	La contribution pour l'élevage porcin s'élève à:
²	par épreuve sur le terrain comprenant une description linéaire et la détermination du poids
³	par épreuve sur le terrain comprenant une mesure par ultrasons, une description linéaire et la détermination du poids
⁴	par épreuve en station
⁵	par épreuve sur le terrain portant sur l'odeur de verrat
^a	pour la gestion du herd-book: par animal inscrit au herd-book
^b	pour les épreuves de performance:
^b1	par épreuve sur le terrain comprenant une mesure par ultrasons et la détermination du poids
³	Un montant maximum de 500 000 francs par an est versé pour l'infrastructure nécessaire aux épreuves en station, pour le recensement et l'évaluation des données de fertilité et d'abattage, pour le typage de marqueurs génétiques, et pour la publication et la diffusion des résultats zootechniques.
⁴	Si l'organisation d'élevage reconnue ne réalise pas d'estimation de la valeur d'élevage, seule la moitié de la contribution est octroyée pour chaque animal inscrit au herd-book.
⁵	La contribution pour l'épreuve en station est versée lorsque celle-ci comprend le relevé du gain de poids, de l'indice de consommation, de la charnure ainsi qu'au moins trois critères de qualité de la viande et de la graisse au cours d'une période d'engraissement conforme à la pratique. Les examens suivants donnent droit à une contribution:
^a	testage des frères et soeurs;
^b	testage des verrats;
^c	testage des produits terminaux;
^d	groupes de testage libres comprenant un programme d'élevage défini pour des animaux non herd-book.
⁶	La moitié de la contribution est octroyée par épreuve en station pour les groupes de testage libres comprenant un programme d'élevage défini.
⁷	L'épreuve sur le terrain portant sur l'odeur de verrat comprend au minimum la détermination de l'androsténone et du scatol.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 94 Principes de l'ordre économique - 1 La Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique.
¹	La Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique.
²	Ils veillent à sauvegarder les intérêts de l'économie nationale et contribuent, avec le secteur de l'économie privée, à la prospérité et à la sécurité économique de la population.
³	Dans les limites de leurs compétences respectives, ils veillent à créer un environnement favorable au secteur de l'économie privée.
⁴	Les dérogations au principe de la liberté économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la Constitution fédérale ou fondées sur les droits régaliens des cantons.