C-5074/2020 - 2021-05-25 - Lutte contre les maladies et les accidents - Epidemiengesetz, Feststellungsverfügung nach Art. 25 VwVG, Nichteintretensverfügung des BAG vom 11. September 2020

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung III

C-5074/2020

Urteil vom 25. Mai 2021

Richter David Weiss (Vorsitz),

Richterin Caroline Gehring,
Besetzung
Richter Daniel Stufetti,

Gerichtsschreiber Roland Hochreutener.

A._______,

und die weiteren namentlich bezeichneten Verfahrens-

Parteien beteiligten,

alle vertreten durch Dr. iur. Gerald Brei, Rechtsanwalt,

Beschwerdeführende,

gegen

Bundesamt für Gesundheit,

Schwarzenburgstrasse 157, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Epidemiengesetz, Feststellungsverfügung nach Art. 25 VwVG, Nichteintretensverfügung des BAG
Gegenstand
vom 11. September 2020.

Sachverhalt:

A.
Am 19. Juni 2020 erliess der Schweizerische Bundesrat gestützt auf Art. 6 Abs. 2 Bst. a und b des Epidemiengesetzes (EpG, SR 818.101) die Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage, SR 818.101. 26, AS 2020 2213). Am 2. Juli 2020 änderte der Bundesrat die Covid-19-Verordnung besondere Lage dahingehend, dass er in Art. 3a neu Folgendes vorsah:

Art. 3aReisende im öffentlichen Verkehr

1 Reisende in Fahrzeugen des öffentlichen Verkehrs wie Zügen, Strassenbahnen, Bussen, Schiffen und Seilbahnen müssen eine Gesichtsmaske tragen. Davon ausgenommen sind:

a. Kinder vor ihrem 12. Geburtstag;

b. Personen, die aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmasken tragen können.

2 Als Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs nach Absatz 1 gelten Fahrzeuge von Unternehmen mit einer Konzession nach Art. 6 oder einer Bewilligung nach Art. 8 des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009. Davon ausgenommen sind Skilifte und Sesselbahnen; für diese gelten die Massnahmen, die der Betreiber im Schutzkonzept festlegt.

Diese Ergänzung trat am 6. Juli 2020 um 0:00 Uhr in Kraft (Ziff. I und II der Verordnung vom 2. Juli 2020, AS 2020 2735; bis 14. August 2020 geltende Fassung, AS 2020 3547).

B.

B.a Mit Datum vom 28. Juli 2020 gelangten A._______ und zahlreiche weitere namentlich bezeichnete Antragsteller (nachfolgend: Beschwerdeführende), vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gerald Brei, an den Schweizerischen Bundesrat mit den Anträgen, sie seien von der Pflicht zu befreien, bei der Nutzung des öffentlichen Verkehrs eine Gesichtsmaske zu tragen; eventualiter sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen (Akten im Beschwerdeverfahren [BVGer act.] 10, Beilage 5).

B.b Mit Antwortschreiben vom 4. August 2020 nahm das Bundesamt für Gesundheit (nachfolgend: BAG oder Vorinstanz), welchem die Eingabe vom 28. Juli 2020 zuständigkeitshalber übermittelt worden war, zum Begehren der Antragsteller dahingehend Stellung, dass sich die genannte Verordnung auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stütze und weder der Bundesrat noch das BAG die Kompetenz hätten, in einem konkreten Einzelfall eine schriftliche Befreiung von der Maskentragpflicht auszustellen. Es herrsche ein wissenschaftlicher Konsens darüber, dass das Maskentragen in der Bevölkerung, vor allem in Innenräumen und im öffentlichen Verkehr, eine effiziente und pragmatische Massnahme gegen die Ausbreitung des neuen Coronavirus darstelle. Der Vollzug obliege den Kantonen, und Verfügungen würden von der in der Sache zuständigen Behörde getroffen. Der von den Antragstellern beantragten Weiterleitung an die zuständige Behörde stehe im konkreten Fall entgegen, dass diese aus verschiedenen Kantonen stammten. Für den Erlass einer anfechtbaren Verfügung hätten sich die Antragsteller an die zuständige Stelle in den jeweiligen Wohnsitzkantonen zu richten (BVGer act. 10, Beilage 4).

B.c Mit Eingabe vom 21. August 2020 gelangten die Antragsteller, weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gerald Brei, an das BAG und stellten neu die Anträge, es sei festzustellen, dass sie nicht verpflichtet seien, bei der Nutzung des öffentlichen Verkehrs eine Gesichtsmaske zu tragen; eventualiter, bei Ablehnung des Feststellungsantrages, sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen (BVGer act. 10, Beilage 3).

B.d Mit Verfügung vom 11. September 2020 (BVGer act. 10, Beilage 1) trat das BAG auf das Gesuch um Erlass einer Feststellungverfügung (Maskenpflicht im öffentlichen Verkehr - Neues Coronavirus) nicht ein (Dispositiv-Ziff. 1). Ferner hielt es fest, dass dem Gesuch der Antragsteller um Erlass einer anfechtbaren Verfügung mit vorliegender Nichteintretens-Verfügung entsprochen werde (Dispositiv-Ziff. 2).

C.
Gegen diese Verfügung erhoben die Beschwerdeführenden, weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gerald Brei, mit Eingabe vom 12. Oktober 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung des Bundesamts für Gesundheit vom 11. September 2020 sei aufzuheben und das Bundesamt für Gesundheit sei zu verpflichten, auf den Feststellungsantrag der Beschwerdeführenden vom 21. August 2020 einzutreten (Akten im Beschwerdeverfahren [BVGer act. 1]).

D.
Mit Zwischenverfügung vom 19. Oktober 2020 nahm und gab der Instruktionsrichter zur Kenntnis, dass in der vorliegenden Beschwerdesache mehr als 20 Parteien mit einer kollektiven Eingabe auftreten, um gleiche Interessen wahrzunehmen; Rechtsanwalt Dr. Gerald Brei gelte demnach als deren bestellter Vertreter nach Art. 11a VwVG, soweit er innert der angesetzten Frist die noch fehlenden Vollmachten für die Beschwerdeführenden nachreiche. Überdies forderte er die Beschwerdeführenden auf, bis zum 18. November 2020 einen Kostenvorschuss von Fr. 8'000.- zugunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Ferner forderte er den Rechtsvertreter - unter Hinweis auf die Säumnisfolge des Nichteintretens - auf, die schriftlichen Vollmachten für alle Beschwerdeführenden innert der genannten Frist nachzureichen. Zudem ersuchte er die Vorinstanz, die Namensliste aller am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Gesuchsteller und Gesuchstellerinnen innert gleicher Frist einzureichen (BVGer act. 2).

E.
Mit Eingabe vom 29. Oktober 2020 übermittelte der Rechtsvertreter dem Bundesverwaltungsgericht eine Liste mit den Namen der am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Personen (BVGer act. 4 samt Beilage).

F.
Mit Datum vom 16. November 2020 liess der Rechtsvertreter dem Bundesverwaltungsgericht die finale Namensliste der am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Gesuchsteller und Gesuchstellerinnen zukommen. Ferner teilte er dem Bundesverwaltungsgericht mit, dass die im vorinstanzlichen Verfahren eingereichte Liste der Verfahrensbeteiligten (vom 28. August 2020) noch um vier weitere Beschwerdeführende zu ergänzen sei. Ferner habe eine Person (B._______) ihre Vollmacht widerrufen, weshalb sie als Beschwerdeführende zu streichen sei; zudem seien zwei versehentliche Doppelmeldungen zu korrigieren (BVGer act. 5 samt Beilagen).

G.
Am 17. November 2020 wurde der von den Beschwerdeführenden geforderte Kostenvorschuss zugunsten der Gerichtskasse überwiesen (BVGer act. 6).

H.
Mit Zwischenverfügung vom 7. Dezember 2020 (BVGer act. 7) forderte der Instruktionsrichter die Vorinstanz auf, bis zum 22. Januar 2021 eine Vernehmlassung einzureichen und in diesem Zusammenhang auch zur Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden Stellung zu nehmen (Dispositiv-Ziff. 3). Gleichzeitig erhielten die Beschwerdeführenden Gelegenheit, innert gleicher Frist zu den divergierenden Angaben der Parteien über die Anzahl der teilnehmenden Personen am vorinstanzlichen Verfahren Stellung zu nehmen (Dispositiv-Ziff. 4). Ferner wurden B._______, C._______ und D._______ formlos von der Liste der Verfahrensbeteiligten gestrichen (Dispositiv-Ziff. 5).

I.
Mit Schreiben vom 15. Dezember 2020 teilte der Rechtsvertreter dem Bundesverwaltungsgericht mit, dass die wenigen am 28. August 2020 ergänzten Antragsteller auch noch in das Verfahren einzubeziehen seien, weil das BAG die angefochtene Verfügung erst am 11. September 2020 erlassen habe (BVGer act. 9).

J.
Mit Vernehmlassung vom 20. Januar 2021 stellte die Vorinstanz den Antrag auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Überdies teilte sie dem Bundesverwaltungsgericht mit, dass es sich bei der mit Schreiben des Rechtsvertreters vom 28. August 2020 eingereichten finalen Liste (Beilage zu BVGer act. 5 bzw. Beilage 2 zu BVGer act. 10 [unvollständige Namensliste vom 28.08.2020]) um die korrekte Auflistung der am Verfahren vor dem BAG beteiligten Personen handle (BVGer act. 10 samt Beilagen).

K.
Mit Replik vom 12. Februar 2021 hielten die Beschwerdeführenden an ihrem bisherigen Antrag fest (BVGer act. 12).

L.
Mit Duplik vom 16. März 2021 hielt auch die Vorinstanz an in ihrem Antrag fest (BVGer act. 14).

M.
Mit Zwischenverfügung vom 18. März 2021 übermittelte der Instruktionsrichter den Beschwerdeführenden ein Doppel der Duplik. Gleichzeitig teilte er den Parteien mit, dass der Schriftenwechsel am 29. März 2021 abgeschlossen werde (BVGer act. 15).

N.
Auf die Ausführungen der Parteien und die Beweismittel ist, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen einzugehen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. auch BVGE 2007/6 E. 1 m.w.H.).

1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung vom 11. September 2020, mit welcher das BAG auf das Gesuch der Beschwerdeführenden um Erlass einer Feststellungverfügung (Maskenpflicht im öffentlichen Verkehr - Neues Coronavirus) nicht eingetreten ist.

1.2 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Die (eidgenössischen) Departemente und die ihnen unterstellten Dienststellen sind in Art. 33 Bst. d VGG als Vorinstanzen aufgeführt. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich grundsätzlich nach den Vorschriften des VwVG, wobei abweichende Vorschriften des VGG vorbehalten bleiben (Art. 37 VGG).

1.3

1.3.1 Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a); Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten (Bst. b); Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c). Als Verfügungen gelten mithin autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 141 II 233 E. 3.1 S. 235 m.H.; 139 V 143 E. 1.2; Urteil des BGer 2C_516/2017 vom 14. September 2017 E. 3.1).

Vorliegend ist das BAG auf das Gesuch der Beschwerdeführenden mit Verfügung vom 11. September 2020 nicht eingetreten. Damit hat die Vorinstanz als Behörde eine einseitige Anordnung im Einzelfall getroffen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt. Die Regelung eines Rechtsverhältnisses ist darin zu sehen, dass die Vorinstanz durch die Darstellung ihrer Rechtsauffassung den Beschwerdeführenden den von ihnen beantragten Erlass einer Feststellungsverfügung im konkreten Einzelfall abgesprochen respektive das schützenswerte Interesse der Beschwerdeführenden an einer solchen Verfügung verneint hat. Damit sind die Strukturmerkmale des Verfügungsbegriffs erfüllt.

1.3.2 Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist die Nichteintretens-verfügung der Vorinstanz vom 11. September 2020.

Die Beschwerdeführenden können durch das Bundesverwaltungsgericht nur Rechtsverhältnisse überprüfen bzw. beurteilen lassen, zu denen die zuständige Behörde vorgängig und verbindlich - in Form einer Verfügung - Stellung genommen hat. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann deshalb nur sein, was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte sein sollen. Fragen, über welche die verfügende Behörde nicht entschieden hat, dürfen somit grundsätzlich im Beschwerdeverfahren nicht beurteilt werden. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das Bundesverwaltungsgericht nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz auf die bei ihr erhobene Einsprache bzw. Beschwerde oder ein Wiedererwägungsgesuch zu Recht nicht eingetreten ist (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Bd. X, 2. Aufl. 2013, S. 29 f. Rz. 2.7 f.; BGE 125 V 413 E. 2a; Urteile des BVGer C-2161/2017 und C-1747/2019 vom 6. Juni 2019 E. 1.3.2.1; C-5123/2018 vom 4. Juli 2019 E. 3; C-7720/2009 vom 13. Juni 2012 E. 4).

Weil der Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren in der Regel nur enger, nicht aber weiter sein kann als der Anfechtungsgegenstand (vgl. BGE 133 II 35 E. 2; 125 V 413 E. 2a), hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführenden nicht eingetreten ist. Eine materiell-rechtliche Beurteilung des Inhalts der Covid-19-Verordnung besondere Lage respektive von Art. 3a dieser Verordnung scheidet demnach von vornherein aus.

1.4 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst.a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schützenswertes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).

1.4.1 Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung vom 20. Januar 2021 festgehalten, dass es sich bei der vom Rechtsvertreter mit Eingabe vom 28. August 2020 eingereichten Namensliste (BVGer act. 5 samt Beilage) um die korrekte Liste handle. Dementsprechend ist nunmehr unbestritten, dass die insgesamt 396 Beschwerdeführerenden (gemäss Rubrum der Zwischenverfügung vom 25. Januar 2021; BVGer act. 11) am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben und die formelle Beschwer im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG bei ihnen gegeben ist.

1.4.2 Als zweite Legitimationsvoraussetzung bestimmt Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG, dass die beschwerdeführende Partei durch die angefochtene Verfügung besonders berührt sein muss. Diese Voraussetzung bildet Teilge-halt der materiellen Beschwer, welche zusätzlich auch das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG) umfasst. Die beiden Teilgehalte lassen sich nur schwer auseinanderhalten; nach der gerichtlichen Praxis kommt ihnen indes auch je ein eigenständiger Gehalt in dem Sinne zu, als bei der Bestimmung der materiellen Beschwer je nachdem das schutzwürdige Interesse oder das besondere Berührtsein im Vordergrund steht (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 941; Isabelle Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [nachfolgend: VwVG-Kommentar], 2. Aufl. 2019, Art. 48 N. 10; Marantelli/Huber, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [nachfolgend: Praxiskommentar], 2. Aufl. 2016, Art. 48 N. 11). Die beschwerdeführende Person muss stärker als die Allgemeinheit betroffen sein. Dieses Kriterium dient der Abgrenzung zur Popularbeschwerde. In diesem Zusammenhang reicht es nicht, wenn nur ein allgemeines Interesse oder ein Interesse Dritter geltend gemacht wird (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 942).

1.4.3 Ebenso ist ein schutzwürdiges Interesse im Sinne einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache erforderlich (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG; BGE 142 II 80 E. 1.4.3; 141 II 14 E. 4.4 S. 29 f.; 140 II 214 E. 2.1 S. 218; 139 II 499 E. 2.2 S. 504; 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.). Das schutzwürdige Interesse - das rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein kann - besteht darin, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet - ohne die gebotene Beziehungsnähe zur Streitsache selber - keine Beschwerdebefugnis (BGE 142 II 80 E. 1.4.1; 139 II 279 E. 2.2 S. 282; 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.). Der Beschwerdeführer muss schliesslich einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen (BGE 141 II 14 E. 4.4 S. 29 f.; 139 II 279 E. 2.2 S. 282).

1.4.4 Nach der Systematik des Verwaltungsverfahrensgesetzes sind die Parteistellung (Art. 6 VwVG) und die Beschwerdebefugnis (Art. 48 VwVG) aufeinander abgestimmt (BGE 139 II 328 E. 4.1 S. 335; 139 II 279 E. 2.2; 131 II 587 E. 5.2 S. 592): Art. 6 VwVG umschreibt den Parteibegriff offen und knüpft über den Verweis auf die Beschwerdebefugnis nach Art. 48 VwVG an das Rechtsschutzinteresse an. Zu den Parteien zählen damit neben materiellen Verfügungsadressaten auch Dritte, die - wie dargelegt - in einem besonders engen, spezifischen Verhältnis zum Verfügungsgegenstand stehen und deren Situation durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden kann (BGE 139 II 328 E. 4.1 S. 335; 139 II 279 E. 2.2 S. 282).

1.4.5 Als Gesuchsteller und Gesuchstellerinnen haben die Beschwerdeführenden am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie machen beschwerdeweise insoweit einen persönlichen Nachteil geltend, als sie durch Art. 3a Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage ihr Recht auf persönliche Freiheit respektive auf persönliche Unversehrtheit als verletzt ansehen. Ihr Begehren ist auf die Abwendung eines objektiven Nachteils, der sie auch in den persönlichen Angelegenheiten trifft, gerichtet. Nachdem sie weiterhin hiervon betroffen sind, ist ihnen auch ein aktuelles und praktisches Interesse an der Überprüfung der Nichteintretensverfügung zu attestieren. Damit haben die Beschwerdeführenden ein schutzwürdiges Interesse im Sinne einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Anfechtungsgegenstand; sie sind als Adressaten durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und haben an deren Aufhebung bzw. Abänderung ein schutzwürdiges Interesse. Nachdem der Verfahrenskostenvorschuss rechtzeitig geleistet worden ist, ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde - unter Vorbehalt der vorstehenden Erwägung 1.3.2 - grundsätzlich einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1 , Art. 52 und Art. 63 Abs. 4 VwVG).

2.

2.1 Die Beschwerdeführenden können im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG).

2.2 In zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen materiell-rechtlichen Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3; 134 V 315 E. 1.2). Massgebend sind vorliegend die im Zeitpunkt der Verfügung, also am 11. September 2020, geltenden materiellen Bestimmungen. Dazu gehören neben dem Epidemiengesetz in der Fassung vom 19. Juni 2020, in Kraft seit 25. Juni 2020 (AS 2020 2191 bzw. AS 2020 2727, BBl 2020 4461), insbesondere die Covid-19-Verordnung besondere Lage, in der am 11. September 2020 geltenden Version (SR 818.101.26, Fassung gemäss Ziff. I der V vom 12. Aug. 2020 [Maskenpflicht in Luftfahrzeugen; Grossveranstaltungen], in Kraft seit 15. Aug. 2020, AS 2020 3547).

3.

3.1 Die Beschwerdeführenden bringen zur Begründung im Wesentlichen vor, die Voraussetzungen für den Erlass einer Feststellungsverfügung seien vorliegend erfüllt. Das BAG als vom Bundesrat beauftragte Behörde sei in der Sache zuständig. Sie hätten die Behörde um eine konkrete Feststellung ersucht, dass sie nicht verpflichtet seien, im öffentlichen Verkehr eine Maske zu tragen. Die in Art. 3a der Covid-19-Verordnung besondere Lage postulierte Verpflichtung verstosse gegen ihr verfassungsmässig geschütztes Recht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV). Sie hätten ein berechtigtes Interesse an der Klärung der konkreten Rechtsfrage, ob sie tatsächlich einer Maskentragpflicht im öffentlichen Verkehr unterliegen würden. Entgegen der Auffassung des BAG gehe es nicht um die Feststellung einer abstrakten Rechtslage für eine unbestimmte Vielzahl von Personen und Sachverhalten. Es handle sich auch keineswegs um die Aufgabe, ein Rechtsgutachten zu erstatten und theoretische Rechtsfragen losgelöst von einem konkreten Fall zu beantworten. Vielmehr habe die Vorinstanz eine konkrete Feststellungsverfügung im Hinblick auf die nicht bestehende Maskentragpflicht der Beschwerdeführenden bei der Nutzung des öffentlichen Verkehrs zu erlassen. Die Tatsache, dass es sich um knapp 400 Beschwerdeführende handle, stehe dem Erlass einer Allgemeinverfügung als generell-konkrete Anordnung nicht entgegen. Auch wenn die Feststellungsverfügung gegenüber einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung subsidiär sei, könne bei Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses eine Feststellungsverfügung verlangt werden. Dies sei insbesondere der Fall, wenn mit dieser gewisse grundlegende Rechtsfragen vorweg gelöst werden könnten. Entgegen der Annahme des BAG handle es sich vorliegend nicht um eine unzulässige «generelle und abstrakte Prüfung» der Frage, ob der Bundesrat die fragliche Bestimmung zu Recht erlassen habe, sondern um eine notwendige Vorfrage im Rahmen einer akzessorischen Prüfung. Im vorliegenden Fall müsse Art. 3a Covid-19-Verordnung besondere Lage dem höherrangigen, verfassungsrechtlich verankerten Recht auf körperliche Unversehrtheit weichen, so dass diese Bestimmung für die Beschwerdeführenden keine Anwendung finden dürfe (BVGer act. 1).

3.2 Dagegen wendet die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung ein, es sei nicht möglich, mit einer Feststellungverfügung eine abstrakte Rechtslage, wie sie für eine unbestimmte Vielzahl von Personen und Sachverhalten gelte, autoritativ festzustellen. Vorliegend gehe es gerade nicht um die Prüfung der individuellen Gründe einzelner Personen, von der Maskentragpflicht im öffentlichen Verkehr befreit zu werden, sondern vielmehr um die Frage, ob die vom Bundesrat vorgeschriebene Maskentragpflicht im Bereich des öffentlichen Verkehrs generell rechtmässig sei. Die Beschwerdeführenden würden auch keine individuellen Gründe für eine Befreiung von der Maskentragpflicht geltend machen. Vielmehr gehe aus dem Rechtsbegehren und der Begründung klar hervor, dass sie auf eine Überprüfung der Rechtmässigkeit der vom Bundesrat verordneten Massnahmen abzielten. Dass sie von der Vorinstanz eine konkrete Feststellungsverfügung im Hinblick auf ihre nicht bestehende Maskentragpflicht bei der Nutzung des öffentlichen Verkehrs verlangten, ändere - mangels Vorbringen von individuellen Gründen für eine Entbindung von dieser Pflicht - nichts am Begehren um eine abstrakte Überprüfung dieser Verordnung. Die von ihnen gewünschte Entbindung von der Maskentragepflicht wäre nur als Folge einer (hier nicht zulässigen) abstrakten Normenkontrolle denkbar (BVGer act. 10).

3.3 Mit Replik vom 12. Februar 2021 bringen die Beschwerdeführenden ergänzend vor, einzelne Verordnungsbestimmungen könnten ausnahmsweise individuellen Charakter haben und deshalb als sogenannte Allgemeinverfügungen selbständig angefochten werden. Dies sei insbesondere der Fall, wenn sie ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden könnten. In der hier vorliegenden Konstellation treffe dies bezüglich des Art. 3a Covid-19-Verordnung besondere Lage zu. Die Maskentragpflicht im öffentlichen Verkehr gelte für sie unmittelbar und könne vollzogen werden, ohne dass es einer konkretisierenden Anordnung bedürfte. Eine Person könne ausnahmsweise unmittelbar von einem Rechtssatz betroffen sein, wenn das Gesetz den Behörden kein Ermessen bei der Anwendung belasse und derart konkret sei, dass es ohne Weiteres und insbesondere ohne Umsetzungsakt das Verhalten der betroffenen Person bestimme. Anders als eine abstrakte Normenkontrolle müsse ein konkreter Feststellungsantrag mit Bezug auf eine «abstrakt-konkrete» (recte: generell-konkrete) Bestimmung (Allgemeinverfügung) zulässig sein. Andernfalls wäre es unmöglich, ein Anfechtungsobjekt zu erhalten, das für die akzessorische Normenkontrolle der genannten Verordnung erforderlich sei. Für die Schaffung eines Anfechtungsobjektes für die akzessorische Normenkontrolle könne auch nicht alternativ verlangt werden, dass die betroffene Person die Maskentragpflicht bewusst missachte und so einen rechtswegöffnenden Sanktionsfall provoziere. Denn auf diese Weise erhielte die betroffene Person nur dann Rechtsschutz, wenn sie sich dem Risiko aussetzte, sich strafbar zu machen und sanktioniert zu werden (BVGer act. 12).

3.4 In ihrer Duplik vom 16. März 2021 hält die Vorinstanz an ihrer bisherigen Argumentation fest und führt zur Begründung ergänzend aus, die mit Art. 3a Covid-19-Verordnung besondere Lage angeordnete Maskentragpflicht im öffentlichen Verkehr sei entgegen der Argumentation der Beschwerdeführenden nicht als Allgemeinverfügung zu qualifizieren, denn es werde eine abstrakte, in jedem öffentlichen Verkehrsmittel zu jeder Zeit geltende Anordnung getroffen. Es handle sich um eine unbestimmte Anzahl von Fällen (Sachverhalten), welche aufgrund der gesetzlichen Delegation der Rechtssetzungsbefugnisse vom Bundesrat getroffen worden sei (BVGer act. 14).

4.

4.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur) von genügender Normstufe und genügender Bestimmtheit (Normdichte) zu beruhen hat (statt vieler: Urteil des BVGer A-2702/2018 vom 23. April 2019 E. 2.4.1 m.w.H.).

4.2 Werden Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber (auf Bundesebene an den Bundesrat) übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen) Gesetz die Exekutive zum Erlass von (sog. unselbständigen) Verordnungen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 110 und Rz. 364 ff.). Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen ist, sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 2 BV; vgl. BGE 144 II 376 E. 7.2; 137 II 409 E. 6.4; 128 I 113 E. 3c; Urteil des BVGer A-2702/2018 vom 23. April 2019 E. 2.4.2 m.w.H.).

4.3 Die Prüfung, ob eine Norm mit dem höherrangigen Recht übereinstimmt, wird als Normenkontrolle bezeichnet (Rhinow/Koller/Kiss/ Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, Rz. 703). Die abstrakte Normenkontrolle ist die Prüfung der Gültigkeit einer Norm in einem besonderen Verfahren, unabhängig von einer konkreten Anwendung. Bundeserlasse und damit auch Verordnungen des Bundesrates unterliegen keiner abstrakten Normenkontrolle. Folglich können Verordnungen des Bundesrates nicht selbständig angefochten werden, da sie generell-abstrakte Regelungen enthalten, für welche die Verwaltungsrechtspflege im Verfahren nach VwVG bzw. VGG eine abstrakte Normenkontrolle nicht vorsieht. Verordnungen des Bundesrates als generell-abstrakte Rechtsnormen des Bundes können mithin von den Rechtsanwendungsbehörden nicht im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft werden (vgl. Art. 189 Abs. 4 BV; Urteil des BVGer C-1031/2012 vom 7. Mai 2014 E. 8.3 m.w.H.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl. 2016, S. 190 Rz. 17a; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.14 sowie FN 47 m.w.H.; vgl. dazu auch Benjamin Schindler, VwVG-Kommentar, Art. 49 N 24 sowie FN 146; Aemisegger/Scherrer Reber, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, Art. 82 N. 29; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., Rz. 1888).

Das Bundesgericht und auch das Bundesverwaltungsgericht können eine bundesrätliche Verordnung nur vorfrageweise im Rahmen einer akzessorischen (inzidenten, konkreten, vorfrageweisen) Normenkontrolle, d.h. im Rahmen eines konkreten Rechtsanwendungsaktes, auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit hin prüfen (vgl. dazu nachfolgende E. 4.4). Anders als bei der abstrakten Normenkontrolle bildet bei der konkreten Normenkontrolle nicht der Erlass selbst das Anfechtungsobjekt, sondern ein konkreter Rechtsanwendungsakt. Dabei wird im Zuge der Anfechtung des Rechtsanwendungsaktes neben oder anstelle der Hauptfrage, ob der Einzelakt (Verfügung) rechtmässig ist, auch die Vorfrage aufgeworfen, ob die Norm, auf welche sich der Rechtsanwendungsakt stützt, nicht ihrerseits gegen höherrangiges Recht verstösst. Die Normenkontrolle ist dabei Teil der Überprüfung der Rechtmässigkeit des Einzelaktes. Stellt die angerufene Behörde bei der vorfrageweisen Prüfung fest, dass die Norm, auf die sich der Rechtsanwendungsakt stützt, gegen höherrangiges Recht verstösst, kann sie die Norm im konkreten Fall nicht anwenden und den Rechtsanwendungsakt aufheben (BGE 138 I 61 E. 7.1; 132 I 229 E. 6.4; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, S. 417 Rz. 1712 - 1714 und S. 428 f. Rz. 1760 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 370;Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, Rz. 2093 ff.). Eine abstrakte Kontrolle der Verfassungsmässigkeit der COVID-19-Verordnung besondere Lage respektive einzelner Bestimmungen dieser bundesrätlichen Verordnung sehen weder der Verfassungs- noch der Gesetzgeber vor (Urteile des BGer 2C_776/2020 vom 23. September 2020 E. 2.2; 2C_280/2020 vom 15. April 2020 E. 2.2 m.H.; Urteile des BVGer C-1828/2020 vom 4. Mai 2020 E. 2.2; C-1624/2020 vom 25. März 2020 S. 3 m.H.; vgl. dazu auch Andreas Stöckli, Gewaltenteilung in ausserordentlichen Lagen - quo vadis?, in:Jusletter 15. Februar 2021, Rz. 28; für die Rechtslage in Kantonen vgl. z.B. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich AN.2020.00011 vom 22. Oktober 2020 und AN.2020.00004 vom 28. Mai 2020).

4.4 Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (Art. 190 BV), auch wenn sie verfassungswidrig sind; es gilt ein Anwendungsgebot (BGE 146 V 271 E. 8.2; 144 I 340 E. 3.2 S. 345 f.). Das Bundesgericht kann lediglich den Bundesgesetzgeber einladen, die fragliche Bestimmung zu ändern (sog. "Appellentscheid"; BGE 144 II 147 E. 7.2 S. 165).

Aus der Bindung der Gerichte an Bundesgesetze und Völkerrecht (vgl. Art. 190 BV) ergibt sich, dass bei dieser vorfrageweisen Überprüfung die infrage stehenden Verordnungen oder Beschlüsse des Bundesrates auf ihre Übereinstimmung mit der Bundesverfassung und den Bundesgesetzen hin überprüft werden. Dies gilt auch für Verordnungen oder Beschlüsse des Bundesrats, welche dieser zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit unmittelbar gestützt auf Art. 184 bzw. 185 BV erlassen hat. Bei der vorfrageweisen Überprüfung von direkt gestützt auf eine Ermächtigung in der Verfassung erlassenen Verordnungen oder Beschlüssen des Bundesrates darf das Gericht indes den politischen Entscheidungsspielraum, der dem Bundesrat im Rahmen der ihm vom Verfassungsgeber eingeräumten Kompetenz zugestanden wurde, nicht durch eigene Ordnungsvorstellungen schmälern. Es greift daher nur in den Gestaltungsspielraum des Bundesrates ein, wenn dieser die ihm eingeräumte Kompetenz überschritten hat, wobei es zuerst den Umfang dieser Kompetenz ermittelt (vgl. BGE 128 II 222 E. 3.2.1; 125 II 326 E. 3a; 123 IV 29 E. 2; Urteil des BVGer A-4372/2020 vom 18. März 2021 E. 6.3).

Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Bereich des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat seine Prüfung darauf zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus andern Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist (statt vieler: BGE 144 II 454 E. 3.3; 131 II 562 E. 3.2; BVGE 2010/33 E. 3.1.1; Urteil des BVGer A-3454/2010 vom 19. August 2011 E. 1.5.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 370; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., Rz. 2099). Im Rahmen einer solchen Kontrolle kann das Gericht namentlich prüfen, ob sich eine Bestimmung einer unselbständigen Bundesratsverordnung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV (Willkürverbot) widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden sollen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 137 III 217 E. 2.3 m.w.H.; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.178; vgl. zum Ganzen: Urteile des BVGer A-2025/2019 vom 24. April 2020 E. 1.6.3 und A-1378/2019 vom 5. Dezember 2019 E. 1.6.3).

Die Frage, ob der Bundesrat gestützt auf Art. 184 und 185 BV befugt ist, von den gesetzlichen Vorgaben abweichende Anordnungen zu treffen, wird in der Lehre uneinheitlich beantwortet. Ein Teil der Lehre vertritt jedenfalls die Auffassung, dass diese Befugnisse dem Bundesrat nicht erlauben, sich über bestehende Gesetze oder Verfassungsnormen hinwegzusetzen (vgl. Giovanni Biaggini, in: Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, § 19 N. 50 f.). Andere Lehrmeinungen erachten diese Auffassung als zu eng und befürworten, dass der Bundesrat von den gesetzlichen Vorgaben abweichen können sollte, allerdings nur unter der Voraussetzung, dass die Abweichung sachlich dringend geboten sei. Derartige Notverordnungen bzw. -verfügungen müssten ferner notwendig, zeitlich dringend, durch überwiegende öffentliche Interessen gerechtfertigt und verhältnismässig sein (vgl. Urs Saxer, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar [nachfolgend: St. Galler Kommentar], 3. Aufl. 2014, Art. 185 NN. 71 ff. und N. 103; Schwendimann/Thü-rer/Truong,St. Galler Kommentar, Art. 184 NN. 26 ff.).

4.5 Verordnungen, welche auf einer Ermächtigung der Verfassung beruhen (selbständige Verordnungen), können im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle grundsätzlich unbeschränkt auf ihre Übereinstimmung mit der Bundesverfassung und den Bundesgesetzen hin überprüft werden (BGE 142 II 182 E. 2.3.1 m.w.H.; Art. 182 Abs. 1 BV). Stützt sich die bundesrätliche Verordnung dagegen auf das Bundesgesetz (sog. unselbständige Verordnung), prüft das Bundesverwaltungsgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnis gehalten hat (vgl. BVGE 2010/33 E. 3.1.1; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.177 ff.). Erweist sich die Verordnung als gesetzmässig und ermächtigt das Gesetz den Bundesrat nicht, von der Verfassung abzuweichen, ist auch die Verfassungsmässigkeit zu prüfen (BGE 143 II 87 E. 4.4; 141 II 169 E. 3.4; Urteil des BVGer A-988/2019 vom 7. November 2019 E. 2.4.4; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 370).

Für den Bereich der unselbständigen Verordnungen ist das Prüfungsrecht zusätzlich dahingehend eingeschränkt, dass diese angewendet werden müssen, soweit sie in ihren Bestimmungen die Regelung des Gesetzes übernehmen und konkretisieren. Denn die Nichtanwendung würde indirekt gegen das Anwendungsgebot von Art. 190 BV verstossen.

4.6

4.6.1 Die in der Sache zuständige Behörde kann über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung treffen (Art. 25 Abs. 1 VwVG). Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Keiner Partei darf ein Nachteil daraus erwachsen, dass sie im berechtigten Vertrauen auf eine Feststellungsverfügung gehandelt hat (Art. 25 Abs. 3 VwVG).

4.6.2 Ein Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung ist nach Lehre und Rechtsprechung anzuerkennen, wenn der Gesuchsteller ein rechtliches oder tatsächliches sowie ein aktuelles Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses nachweist und keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Ferner ist nötig, dass ein entsprechendes schutzwürdiges Feststellungsinteresse vorliegt, welches nicht bloss abstrakte, theoretische Rechtsfragen, sondern nur konkrete Rechte oder Pflichten zum Gegenstand hat (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5; 131 II 13 E. 2.2 sowie 130 V 388 E. 2.4 und 2.5 m.H.). Es reicht, wenn das private Interesse schützenswert erscheint (vgl. Weber-Dürler/Kunz-Notter, VwVG-Kommentar, Art. 25 N. 15 sowie FN 47 m.w.H.).

4.6.3 Das von Art. 25 Abs. 2 VwVG geforderte schutzwürdige Interesse besteht dann, wenn die gesuchstellende Person ohne die verbindliche und sofortige Feststellung des Bestandes, Nichtbestandes oder Umfangs öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten Gefahr liefe, dass sie oder die Behörde ihr nachteilige Massnahmen treffen oder ihr günstige unterlassen würde (vgl. Weber-Dürler/Kunz-Notter, VwVG-Kommentar, Art. 25 N. 15; Urteil des BVGer B-3154/2007 vom 23. Juni 2007 E. 2). Dies ist insbesondere der Fall, wenn die gesuchstellende Person ohne Feststellungsverfügung gezwungen wäre, erhebliche, sich später eventuell als nutzlos erweisende Aufwendungen - beispielsweise in Form grosser administrativer Umtriebe - zu erbringen. Ein schützenswertes Interesse besteht somit darin, dank der vorzeitigen Rechtsklärung das Risiko nachteiliger Dispositionen zu vermeiden (vgl. Weber-Dürler/Kunz-Notter, a.a.O., Art. 25 NN. 11 und 15 ff.). Die gesuchstellende Person muss dartun, dass das Risiko nachteiliger Dispositionen besteht und ein allfälliges künftiges Verhalten, dessen Rechtsfolgen zu klären sind, wahrscheinlich ist (Weber-Dürler/Kunz-Notter, a.a.O., Art. 25 N. 29).

Das Feststellungsinteresse ist nur zurückhaltend zu bejahen, wenn die gesuchstellende Person bloss nach der optimalen Gestaltung ihrer Verhältnisse sucht. Denn sonst bestünde die Gefahr, dass die verfügenden Behörden und die Rechtsmittelinstanzen durch Feststellungsbegehren zu allen theoretisch möglichen Vorgehensvarianten belastet würden (Weber-Dürler/Kunz-Notter, a.a.O., Art. 25 N. 25 m.H.). Es ist auch nicht möglich, eine abstrakte Rechtslage, wie sie sich aus einem Rechtssatz für eine unbestimmte Anzahl von Personen und Sachverhalte ergibt, autoritativ festzustellen (Urteil des BGer 2C_608/2017 vom 24. August 2018 E. 5.3 und 5.4 m.w.H.). Zudem ist es auch nicht Aufgabe der Behörden, Rechtsgutachten zu erstatten (BGE 131 II 13 E. 2.2; 130 V 388 E. 2.4 f.). Auch können feststellende Verfügungen nicht in der Weise als «Grundsatzentscheidungen» oder «-bewilligungen» ergehen, als die Behörde bestimmte Begehren grundsätzlich in dieser oder jener Weise behandeln soll. Namentlich kann ein noch nicht durch einen konkreten Sachverhalt aktualisiertes Rechtsverhältnis nicht Gegenstand eines Feststellungsbegehrens sein (vgl. BVGE 2015/35 E.2.2.3 m.w.H.; Urteile des BVGer B-3694/2010 vom 6. April 2011 E. 2.1.2; B-4037/2007 vom 29. Februar 2008 E. 7.1.1.1; Andreas Kley, Die Feststellungsverfügung eine ganz gewöhnliche Verfügung?, in: Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, 1998, S. 230 ff., insbesondere S. 238). Für die Durchführung einer abstrakten Normenkontrolle kann demnach keine Feststellungsverfügung verlangt werden (BGE 126 II 300 E. 2c; 123 II 16 E. 2b). Das Institut der Feststellungsverfügung darf folglich nicht dazu verwendet werden, auf indirektem Weg die abstrakte Normenkontrolle herbeizuführen (vgl. dazu auch Wiederkehr/Egli, Rechtsweggarantie und Rechtsverhältnislehre: Eine Analyse der neueren Rechtsprechung zu Art. 29a BV, Art. 5 , Art. 25 und Art. 25a VwVG, in: recht 1/2021, S. 40 ff., insbesondere S. 49 m.w.H.; vgl. für die kantonale Verwaltungsrechtspflege: Bosshart/Röhl/Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz,3. Aufl. 2014, § 19 N. 25 m.w.H.). Gegenstand einer Feststellungsverfügung kann vielmehr nur ein konkretes, individuelles Rechtsverhältnis sein (BGE 137 II 199 E. 6.5 S. 218; 123 II 16 E. 2b S. 21; vgl. auch Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 144).

Fehlt das Feststellungsinteresse, ist auf ein Feststellungsbegehren nicht einzutreten (vgl. BGE 129 V 289 E. 2.1 und 2.3; 129 III 503 E. 3.6 und 108 Ib 540 E. 3; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 64).

5.
Streitig und nachfolgend zu prüfen ist, ob die Vorinstanz ein schutzwürdiges Interesse an einer Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 25 Abs. 2 VwVG zu Recht verneint hat und ob die Nichteintretensverfügung vom 11. September 2020 damit rechtmässig ergangen ist.

5.1 Vorliegend steht fest, dass die Beschwerdeführenden nicht eine in Anwendung von Art. 3a der Covid-19-Verordnung besondere Lage erlassene Einzelverfügung anfechten, so dass eine akzessorische Normenkontrolle der bundesrätlichen Verordnung im Rahmen der Prüfung einer Individualverfügung von vornherein ausser Betracht fällt.

Vielmehr bringen sie in ihrer Beschwerdebegründung im Wesentlichen vor, dass das Maskentragen in Alltagssituationen wie bei der Benützung des öffentlichen Verkehrs «je nach mentaler Verfassung, medizinischer Konstitution des Maskenträgers und den konkreten Umständen zu Sauerstoffmangel, Kopfweh, Beklemmungsgefühlen oder sogar zu Infektionen mit Keimen und Pilzen führen» könne. «Einige Beschwerdeführer» hätten das schon mehrfach erlebt (wie z.B. Kopfweh oder leichtes Schwindelgefühl). Zudem erschwere die Maske die Kommunikation mit anderen Menschen und schaffe Abstand, wenn nicht Misstrauen. Somit betreffe die hoheitlich angeordnete Maskenpflicht ihren höchstpersönlichen Bereich und stelle einen Eingriff in ihre körperliche und geistige Unversehrtheit dar (Rz. 8 und 30 der Beschwerdeschrift). Grundrechtseinschränkungen bedürften einer sorgfältigen Güterabwägung. Entscheidend sei, ob die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit vor den Risiken durch COVID-19 angeordnete Maskenpflicht im öffentlichen Verkehr zur Erreichung des Ziels geeignet und erforderlich sei und ob sie auch im Sinne der Abwägung der Vor- und Nachteile dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz entspreche (Rz. 10 der Beschwerdeschrift). Die mit Art. 3a Covid-19 Verordnung besondere Lage angeordnete Maskenpflicht sei rechtswidrig, weil der Nutzen der Maskenpflicht alles andere als erwiesen sei (Rz. 11 der Beschwerdeschrift). Zudem gehe es ihnen nicht um eine Befreiung von der Maskenpflicht aus individuellen Gründen, «sondern um die Feststellung, dass schon keine rechtswirksame Verpflichtung zum Tragen einer Maske im öV vorliegt» (Rz. 25 der Beschwerdeschrift).

Aus diesen Rügen geht hervor, dass die Beschwerdeführenden nicht auf einen konkreten Rechtsanwendungsakt bzw. eine Individualverfügung Bezug nehmen, sondern vielmehr die Norm als solche generell als rechtswidrig erachten. Zu Recht wendet die Vorinstanz demnach ein, dass die Beschwerdeführenden mit ihrem Antrag auf Erlass auf einer Feststellungsverfügung betreffend Befreiung von der Maskentragpflicht bei der Benützung von öffentlichen Verkehrsmitteln im Ergebnis auf eine Überprüfung der Rechtmässigkeit der vom Bundesrat verordneten Massnahmen abzielen. Denn das Ziel der Beschwerdeführenden besteht darin, mit dem Instrument des Feststellungsbegehrens Art. 3a der Covid-19-Verordnung besondere Lage einer gerichtlichen Überprüfung auf seine Verfassungsmässigkeit hin zu unterziehen, und zwar generell und ohne Berufung auf einen individuell-konkreten Anwendungsfall. Mit anderen Worten beabsichtigen sie mit ihrem Feststellungsbegehren eine Rechtslage für eine (bestimmte) Vielzahl von Personen und eine unbestimmte Zahl künftiger Sachverhalte festzustellen, ohne dass sie sich auf einen konkreten Anwendungsfall in Form einer Einzelverfügung zu stützen vermöchten. Damit verfolgen sie im Ergebnis nichts anderes als eine abstrakte Normenkontrolle auf dem Weg des Begehrens um Erlass einer Feststellungsverfügung.

Bei Art. 3a der Covid-19-Verordnung besondere Lage handelt es sich um eine (auf Art. 6 Abs. 2 Bst. a und b EpG gestützte und damit unselbständige) bundesrätliche Verordnung, welche als generell-abstrakte Rechtsnorm des Bundes nicht im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft werden kann (vgl. dazu E. 4.3 und 4.4 hievor). Ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht für diese Konstellation nicht, denn die Bejahung des Anspruchs auf Erlass einer Feststellungsverfügung hätte im Ergebnis eine abstrakte Normenkontrolle von Art. 3a der Covid-19-Verordnung besondere Lage zur Folge, welche indes - wie vorstehend dargelegt (E. 4.6.3 hievor) - vom Verfassungs- und Gesetzgeber nicht vorgesehen ist. Die abstrakte Überprüfung von Erlassen kann vorliegend auch nicht auf dem Umweg über eine Feststellungsverfügung herbeigeführt werden (Urteil des EVG 1P.560/1999 vom 14. Februar 2000 E. 2c; BGE 108 Ib 540 E. 3; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 340 S. 122 m.w.H.). Personen, welche sich durch bundesrechtlich vorgesehene Massnahmen in ihren Grundrechten verletzt fühlen, sind vielmehr darauf angewiesen, konkrete, sie betreffende Vollzugsakte anzufechten ([zur Publikation bestimmtes] Urteil des BGer 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 E. 9.1). Diese Grundsätze gelten auch für das BAG als Vorinstanz.

Daraus folgt, dass das BAG zu Recht zum Schluss gelangt ist, dass das Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden auf die Beantwortung einer rechtlichen Grundsatzfrage respektive auf die Klärung einer abstrakten Rechtslage (Rechtmässigkeit der angeordneten Maskenpflicht) abzielt und ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, dass für die Beschwerdeführenden keine rechtswirksame Verpflichtung zum Tragen einer Maske im öffentlichen Verkehr bestehe, zu Recht verneint hat.

5.2 Die Vornahme einer vorfrageweisen (inzidenten, akzessorischen, konkreten) Normenkontrolle setzt sodann einen konkreten Rechtsanwendungsakt voraus (vgl. dazu Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., Rz. 2070 - 2072; vgl. zur akzessorischen Normenkontrolle der bundesrätlichen Covid-19-Verordnung elektronische Medien [SR 784.402] im Zuge der Anfechtung einer Verfügung des Bundesamtes für Kommunikation vom 9. Juli 2020: Urteil A-4372/2020 E. 6.3 und 7.3 - 7.7). Eine Einzelverfügung im Sinne eines individuell-konkreten Anwendungsaktes steht hier - wie vorstehend dargelegt (E. 5.1 hievor) - offensichtlich nicht zur Beurteilung. Soweit die Beschwerdeführenden unter Hinweis auf ihre Eingaben an die Vorinstanz (Beilagen 4 und 6 zu BVGer act. 1) besondere Gründe für die Befreiung von der Maskentragpflicht geltend machen, ist ihnen entgegen zu halten, dass diese nicht auf konkret bezeichnete Personen Bezug nehmen und damit auch nicht einzelnen Beschwerdeführenden zugeordnet werden können. Auch der im vorinstanzlichen Verfahren vorgenommene pauschale Hinweis auf eine abschlägige Antwort eines Kantonsarztamtes (Eingabe an das BAG vom 21. August 2020; Beilage 6 zu BVGer act. 1; vgl. Rz. 26 der Beschwerdeschrift) begründet keinen Ersatz für die fehlende Individualverfügung. Damit steht fest, dass es an einem Vollzugsakt fehlt, welcher der von den Beschwerdeführenden geforderten akzessorischen Normenkontrolle unterzogen werden könnte.

5.3 Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, bei Art. 3a der Covid-19-Verordnung besondere Lage handle es sich um eine Allgemeinverfügung respektive die Bestimmung komme einer solchen gleich (Rz. 21 der Beschwerdeschrift sowie Rz. 2 - 4 der Replik). Deshalb sei eine akzessorische Normenkontrolle der Allgemeinverfügung zulässig.

5.3.1 Als Allgemeinverfügungen gelten Anordnungen, die nicht individuell-konkret, sondern generell-konkret sind, d.h. zwar einen spezifischen Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Adressaten betreffen. Die Allgemeinverfügung ist demzufolge eine Rechtsform zwischen Rechtssatz und Verfügung. Wie die Verfügung regelt sie einen konkreten Fall. Im Unterschied zu dieser richtet sie sich jedoch an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Adressatenkreis, wobei dieser offen (unbestimmt) oder geschlossen (bestimmbar) sein kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 935; Markus Müller, VwVG-Kommentar, Art. 5 NN. 41 - 44). Allgemeinverfügungen werden in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit zumindest dann wie Verfügungen behandelt, wenn sie sie ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden können (vgl. BGE 139 V 143 E. 1.2 m.H.; [zur Publikation vorgesehenes] Urteil des BVGer C-4236 vom 22. Dezember 2020 E. 1.4).

Erlasse (Rechtssätze) sind demgegenüber Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielzahl von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln, ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne Person, d.h. die letztlich Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen (BGE 139 V 72 E. 2.2.1 m.w.H.).

5.3.2 Art. 3a Abs. 1 der Covid-19-Verordnung besondere Lage richtet sich an einen unbestimmten Adressatenkreis und ist daher zweifelsohne genereller Natur. Für die Abgrenzung der Frage des abstrakten vom konkreten Charakters ist entscheidend, ob die Anordnung eine unbestimmte Vielzahl von Tatbeständen ohne Rücksicht auf den einzelnen Fall respektive die einzelne Person regelt. Die grundsätzliche Pflicht zum Maskentragen im öffentlichen Verkehr bezieht sich auf zahlreiche verschiedene Transportmittel und zudem auf einen örtlich nicht klar abgrenzbaren Raum; sie zielt auf die Regelung einer unbestimmten Vielzahl von zukünftigen Tatbeständen und nimmt nicht Bezug auf ein konkretes Anordnungsobjekt. Sie regelt vielmehr eine unbestimmte Vielzahl von zukünftigen Sachverhalten, welche nicht konkret bestimmt sind (vgl. dazu Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, 1985, S. 183 ff., insbesondere S. 193). Die Regelung ist daher abstrakter Natur, weshalb sie keine Allgemeinverfügung darstellt und einer solchen auch nicht gleichkommt (vgl. hierzu auch Urteil des BGer 2C_692/2020 vom 29. Oktober 2020 E. 1 [Aufhebung einer vom Departement des Inneren des Kantons Solothurn am 28. August 2020 erlassenen «Allgemeinverfügung betreffend Ausdehnung der Maskentragpflicht auf Einkaufsläden und -zentren» und Ersatz durch Erlass einer Verordnung über Massnahmen des Kantons Solothurn zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie]; vgl. dazu auch LGVE 2020 IV Nr. 11 [Bejahung des generell-abstrakten Charakters einer von der [nicht zuständigen] Dienststelle Gesundheit und Sport erlassenen «Allgemeinverfügung vom 15. Juli 2020 betreffend zusätzliche Massnahmen im Kanton Luzern zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie»]).

Es steht folglich eine generell-abstrakte Norm des Bundesrates zur Diskussion, welche nach der dargelegten Rechtslage einer Überprüfung im Rahmen einer abstrakten und - mangels konkreter Verfügung - im vorliegenden Fall auch einer akzessorischen Normenkontrolle entzogen ist (vgl. auch BGE 139 V 72 E. 2.2; Urteil des BGer 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.2; BVGE 2016/15 E. 5.1; Urteil des BVGer B-196/2018 vom 27. Mai 2019 E. 8.2.2).

5.3.3 Im Übrigen sind die Beschwerdeführenden darauf hinzuweisen, dass auch die Bejahung des Charakters einer Allgemeinverfügung nicht zu einem Rechtsanspruch auf Überprüfung der bundesrätlichen Verordnungsbestimmung durch das Bundesverwaltungsgericht führen würde. Denn die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Überprüfung von bundesrätlichen Verfügungen ist auf die in Art. 33 Bst. a und b VGG abschliessend aufgeführten Sachbereiche beschränkt (vgl. dazu auch Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 1.33, 1.35 und 1.38). Das Bundesverwaltungsgericht wäre dementsprechend für eine entsprechende Prüfung nicht zuständig und auf eine bei ihm erhobene Beschwerde könnte das Gericht selbst dann nicht eintreten, wenn man - der Argumentation der Beschwerdeführenden folgend - der genannten Verordnungsbestimmung den Charakter einer Allgemeinverfügung zuschreiben wollte (Art. 33 Bst. a und b VGG e contrario; vgl. dazu auch Urteil C-1828/2020 E. 2.5 m.w.H.).

5.3.4 Bei diesem Ergebnis kann letztlich auch die Beantwortung der Frage offenbleiben, ob die Verordnungsbestimmung als Massnahme im Bereich der inneren und äusseren Sicherheit einzustufen ist und ob mithin die akzessorische Normenkontrolle durch das Bundesverwaltungsgericht auch aus diesem Grund ausgeschlossen wäre (vgl. dazu Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG sowie Art. 83 Bst. a BGG; BGE 142 II 313 E. 4.3; BVGE 2013/33 E. 1.2; vgl. dazu auch Urteile A-4372/2020 E. 1.1 und C-1828/2020 E. 2.3; vgl. auch Thomas Häberli, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], 3. Aufl. 2018, Art. 83 N. 20; Stöckli, a.a.O., Rz. 29; David Rechsteiner, Recht in besonderen und ausserordentlichen Lagen, Unter Berücksichtigung des Rechts bei Katastrophen, Zürich/St. Gallen 2016, N. 928, Ders., Polizeiliche Generalsklausel und Notverordnungsrecht des Bundesrates, in: Sicherheit & Recht 3/2016, S. 151 und 154).

6.
Was die Beschwerdeführenden im Weiteren zur Begründung des geltend gemachten Feststellungsinteresses vorbringen, erweist sich aus den folgenden Gründen als nicht stichhaltig:

6.1 Soweit sie unter Verweis auf BGE 108 Ib 540 (Rz. 20 der Beschwerdeschrift) geltend machen, dass Feststellungsbegehren auch die abstrakte Prüfung von Normen zum Gegenstand haben könnten, kann ihnen nicht gefolgt werden, da solches aus dem genannten Entscheid nicht abgeleitet werden kann. Denn das Bundesgericht hat im zitierten Entscheid nicht zur Zulässigkeit von Feststellungsbegehren im Zusammenhang mit einer ab-strakten Normenkontrolle Stellung bezogen. Vielmehr drehte sich der Streit dort in erster Linie um die Frage der Zuständigkeit des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (EVD; seit 1. Januar 2013: Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung [WBF]; BGE 108 Ib 540 E. 4a). Auch die weiteren bundesgerichtlichen Erwägungen nehmen nicht Bezug auf die abstrakte Normenkontrolle, sondern beschlagen im Gegenteil die Überprüfung von Normen im Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsfall (akzessorische Normenkontrolle; vgl. E. 4b und 4c des genannten Entscheids).

6.2 Die Beschwerdeführenden machen überdies geltend, es sei ihnen unzumutbar, einen konkreten Rechtsanwendungsfall zu provozieren und erst auf diesem Weg eine inzidente Normenkontrolle herbeizuführen.

Auch dieser Einwand erweist sich als nicht stichhaltig. Es trifft zwar zu, dass ein schützenswertes Interesse an einer Feststellungsverfügung darin bestehen kann, dank einer vorzeitigen Rechtsabklärung das Risiko nachteiliger Dispositionen zu vermeiden. Ein schützenswertes Interesse wird dabei in der Praxis insbesondere bejaht, wenn die gesuchstellende Person nur die Wahl hat, das Risiko nachteiliger Rechtsfolgen wie Strafen und andere Sanktionen einzugehen oder aber auf ein für sie unter Umständen vorteilhaftes Verhalten zu verzichten (Weber-Dürler/Kunz-Notter, VwVG-Kommentar, Art. 25 NN. 15 f. und FN 49 f.). Das Instrument der Feststellungsverfügung bezweckt in diesem Zusammenhang, dem Betroffenen eine die Behörde verpflichtende Auskunft über seine Rechtslage zu erteilen (vgl. BGE 129 III 503 E. 3.5). Sie soll interessierten Personen eine rechtliche Grundlage geben, damit diese im Hinblick auf eine unsichere Rechtslage ihre geschäftlichen oder sonstigen Dispositionen treffen können. So ist eine Feststellung namentlich dann zulässig, wenn diese komplizierte Verhältnisse und eine grosse Anzahl von Rechtsverhältnissen betrifft und wenn die Rechtsfrage wegen besonderer Verhältnisse neuartig ist. Die Feststellungsverfügung dient in diesen Fällen der Behebung einer Unklarheit über den Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten (vgl. BGE 132 V 257 E. 2.1; BVGE 2007/47 E. 3.2.1; Urteil B-3694/2010 E. 2.1.1).

Im vorliegenden Fall ist indes nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch nicht plausibel dargelegt, worin bei der Interpretation von Art. 3a Covid-19-Verordnung besondere Lage eine Unklarheit bestehen soll und inwiefern diese mit einer Feststellungsverfügung behoben werden könnte. Es geht hier zudem auch nicht um eine Grundsatzfrage, welche aus prozessökonomischen Gründen vorweg geklärt werden müsste (vgl. dazu z.B. Urteil des BVGer A-5557/2015 vom 17. November 2015 E. 1.2.2.2).

In diesem Zusammenhang wenden die Beschwerdeführenden unter Hinweis auf eine neue Lehrmeinung (Kaspar Gerber, Gedanken zum möglichen Rechtsweg, Jusletter Corona-Virus-Blog, 21. Oktober 2020) überdies ein, es sei ihnen unzumutbar, einen rechtwegöffnenden Sanktionsfall zu provozieren, denn auf diese Weise erhielten sie nur dann Rechtsschutz, wenn sie sich dem erheblichen Risiko einer Bestrafung aussetzen würden. Dass eine vorsätzliche oder auch nur fahrlässige Missachtung der Maskentragpflicht zu Sanktionen führen kann, ist unbestritten. Allerdings besteht ein solches Risiko bei sämtlichen Sanktionen, welche das Verwaltungs- bzw. das Verwaltungsstrafrecht an die Missachtung der darin vorgesehenen Pflichten knüpft. Wollte man der Argumentation der Beschwerdeführenden folgen, liefe dies letztlich auf eine Zulassung der abstrakten Normenkontrolle einer bundesrätlichen Verordnung hinaus, welche nach dem Gesagten (vgl. E. 4.6.3 hiervor) - auch auf dem indirekten Weg über das Feststellungsbegehren - gerade nicht statthaft ist. Denn eine Bundesverordnung kann nicht jederzeit und ohne individuellen Rechtsanwendungsakt einer gerichtlichen Überprüfung auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (Gesetz- und Verfassungsmässigkeit) unterzogen werden. Die Corona-Pandemie bietet keinen hinreichenden Anlass, auf dem Wege der Rechtsprechung eine Erweiterung der geltenden Rechtsschutzgarantie respektive eine Ausdehnung der abstrakten Normenkontrolle auf bundesrätliche Verordnungen vorzunehmen.

6.3 Ferner erweist sich auch der Hinweis der Beschwerdeführenden auf BGE 132 V 166 E. 7 als nicht stichhaltig. Denn im genannten Entscheid drehte sich der Streit um die Zulässigkeit einer Klage des bisherigen Krankenversicherers auf Feststellung, dass rund 29'000 Versicherte, in deren Namen ein Verein die obligatorischen Krankenversicherungsverhältnisse gekündigt hatte, weiterhin bei ihm versichert seien. Es bestand dort eine Unsicherheit über den Bestand eines Versicherungsverhältnisses, währenddem hier eine klare generell-abstrakte Norm zur Diskussion steht.

6.4 Nach dem Gesagten (E. 5.1 und 5.2 hievor) steht fest, dass die gerichtliche Überprüfung einer bundesrätlichen Verordnung auf Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit einen konkreten Vollzugsakt erfordert. Den Beschwerdeführenden ist es in diesem Zusammenhang unbenommen, einen sie betreffenden konkreten Rechtsanwendungsakt anzufechten und im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle ihre verfassungsmässig geschützten Rechte gerichtlich überprüfen zu lassen. Dies gilt insbesondere für den Fall, dass eine von ihnen bei der zuständigen kantonalen Behörde beantragte Befreiung von der Maskentragpflicht (vgl. Art. 3a Abs. 1 Bst. b der Covid-19-Verordnung besondere Lage; in der ab 15. August 2020 geltenden Version; AS 2020 3547) ohne sachlich gerechtfertigten Grund abgelehnt würde.

An dieser Beurteilung ändert auch der Umstand nichts, dass die Zuständigkeit für den Vollzug der Verordnung und damit auch für den Erlass einer anfechtbaren Verfügung bei den entsprechenden kantonalen Behörden liegt (Art. 2 der Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) bleibt mithin in dieser Hinsicht ohne Weiteres gewährleistet.

6.5 Abschliessend ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführenden weder im vorinstanzlichen noch im vorliegenden Beschwerdeverfahren rechtsgenüglich zu begründen vermochten, inwiefern sie in ihren tatsächlichen, wirtschaftlichen oder ideellen Interessen stärker betroffen sein sollen als alle anderen Adressaten und weshalb bei ihnen ein schutzwürdiges Interesse bzw. die besondere Beziehungsnähe zum hier zur Diskussion stehenden Streitgegenstand (Maskentragpflicht in öffentlichen Verkehrsmitteln) bejaht werden müsste (vgl. zu diesem Erfordernis Urteil des BVGer A-549/2013 vom 4. August 2014 E. 1.4.3; Häner, Praxiskommentar, Art. 25 N. 19).

7.
Zusammengefasst folgt aus dem Gesagten, dass sich die Beschwerdeführenden nicht auf ein schutzwürdiges Interesse auf Erlass einer Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 25 Abs. 2 VwVG zu berufen vermögen. Art. 3a der Covid-19-Verordnung besondere Lage kann als generell-ab-strakte Rechtsnorm des Bundes nicht einer abstrakten Normenkontrolle unterzogen werden. Das Institut der Feststellungsverfügung darf nicht dazu verwendet werden, auf indirektem Weg die abstrakte Normenkontrolle einer bundesrätlichen Verordnung zuzulassen. Zudem stehen vorliegend weder ein individuell-konkreter Rechtsanwendungsakt noch eine Allgemeinverfügung zur Diskussion, so dass auch eine akzessorische Normenkontrolle ausscheidet. Das BAG ist folglich zu Recht auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführenden nicht eingetreten. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen und die angefochtene Verfügung vom 11. September 2020 ist zu bestätigen.

8.

8.1 Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Verfahrenskosten den Beschwerdeführerenden aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind unter Berücksichtigung des Streitwerts sowie des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung sowie der finanziellen Lage der Parteien (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) auf Fr. 8'000.- festzusetzen. Der einbezahlte Kostenvorschuss ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden.

8.2 Den Beschwerdeführenden ist bei diesem Verfahrensausgang keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die obsiegende Vorinstanz hat als Bundesbehörde ebenfalls keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

(Für das Urteilsdispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 8'000.- werden den Beschwerdeführenden auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)

- das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK (Einschreiben)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

David Weiss Roland Hochreutener

(Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 25 - 1 L'autorité compétente sur le fond a qualité pour constater par une décision, d'office ou sur demande, l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations fondés sur le droit public.
¹	L'autorité compétente sur le fond a qualité pour constater par une décision, d'office ou sur demande, l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations fondés sur le droit public.
²	Elle donne suite à une demande en constatation si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection.
³	Aucun désavantage ne peut résulter pour la partie du fait qu'elle a agi en se fondant légitimement sur une décision de constatation.

SR 818.101 Loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (Loi sur les épidémies, LEp) - Loi sur les épidémies LEp Art. 6 Situation particulière - 1 Il y a situation particulière dans les cas suivants:
¹	Il y a situation particulière dans les cas suivants:
^a	les organes d'exécution ordinaires ne sont pas en mesure de prévenir et de combattre l'apparition et la propagation d'une maladie transmissible et qu'il existe l'un des risques suivants:
^a1	un risque élevé d'infection et de propagation,
^a2	un risque spécifique pour la santé publique,
^a3	un risque de graves répercussions sur l'économie ou sur d'autres secteurs vitaux;
^b	l'Organisation mondiale de la santé (OMS) a constaté la présence d'une urgence sanitaire de portée internationale menaçant la santé de la population en Suisse.
²	Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons:
^a	ordonner des mesures visant des individus;
^b	ordonner des mesures visant la population;
^c	astreindre les médecins et d'autres professionnels de la santé à participer à la lutte contre les maladies transmissibles;
^d	déclarer obligatoires des vaccinations pour les groupes de population en danger, les personnes particulièrement exposées et les personnes exerçant certaines activités.
³	Le Département fédéral de l'intérieur (DFI) coordonne les mesures de la Confédération.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 11^a - 1 Si plus de 20 personnes présentent des requêtes collectives ou individuelles pour défendre les mêmes intérêts, l'autorité peut exiger d'elles qu'elles choisissent, pour la procédure, un ou plusieurs représentants.
¹	Si plus de 20 personnes présentent des requêtes collectives ou individuelles pour défendre les mêmes intérêts, l'autorité peut exiger d'elles qu'elles choisissent, pour la procédure, un ou plusieurs représentants.
²	Si elles ne donnent pas suite à cette exigence dans un délai suffisant à cet effet, l'autorité leur désigne un ou plusieurs représentants.
³	Les dispositions relatives aux dépens alloués dans la procédure de recours s'appliquent par analogie aux frais de représentation. La partie contre laquelle les requêtes sont dirigées doit, sur injonction de l'autorité, faire l'avance des frais afférents à la représentation officielle.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 7 - 1 L'autorité examine d'office si elle est compétente.
¹	L'autorité examine d'office si elle est compétente.
²	La compétence ne peut pas être créée par accord entre l'autorité et la partie.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions - 1 Le recours est irrecevable contre:
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cquater	du procureur général de la Confédération, en matière de rapports de travail des procureurs qu'il a nommés et du personnel du Ministère public de la Confédération;
^cquinquies	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail de son secrétariat;
^cter	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail des membres du Ministère public de la Confédération élus par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies);
^d	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque:
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50 - 1 Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
¹	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
²	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52 - 1 Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer:
^a	la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation;
^b	la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents;
^c	l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 10 Droit à la vie et liberté personnelle - 1 Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite.
¹	Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite.
²	Tout être humain a droit à la liberté personnelle, notamment à l'intégrité physique et psychique et à la liberté de mouvement.
³	La torture et tout autre traitement ou peine cruels, inhumains ou dégradants sont interdits.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 164 Législation - 1 Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
¹	Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
^a	à l'exercice des droits politiques;
^b	à la restriction des droits constitutionnels;
^c	aux droits et aux obligations des personnes;
^d	à la qualité de contribuable, à l'objet des impôts et au calcul du montant des impôts;
^e	aux tâches et aux prestations de la Confédération;
^f	aux obligations des cantons lors de la mise en oeuvre et de l'exécution du droit fédéral;
^g	à l'organisation et à la procédure des autorités fédérales.
²	Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d'édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l'exclue.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 185 Sécurité extérieure et sécurité intérieure - 1 Le Conseil fédéral prend des mesures pour préserver la sécurité extérieure, l'indépendance et la neutralité de la Suisse.
¹	Le Conseil fédéral prend des mesures pour préserver la sécurité extérieure, l'indépendance et la neutralité de la Suisse.
²	Il prend des mesures pour préserver la sécurité intérieure.
³	Il peut s'appuyer directement sur le présent article pour édicter des ordonnances et prendre des décisions, en vue de parer à des troubles existants ou imminents menaçant gravement l'ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité intérieure. Ces ordonnances doivent être limitées dans le temps.
⁴	Dans les cas d'urgence, il peut lever des troupes. S'il met sur pied plus de 4000 militaires pour le service actif ou que cet engagement doive durer plus de trois semaines, l'Assemblée fédérale doit être convoquée sans délai.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 185 Sécurité extérieure et sécurité intérieure - 1 Le Conseil fédéral prend des mesures pour préserver la sécurité extérieure, l'indépendance et la neutralité de la Suisse.
¹	Le Conseil fédéral prend des mesures pour préserver la sécurité extérieure, l'indépendance et la neutralité de la Suisse.
²	Il prend des mesures pour préserver la sécurité intérieure.
³	Il peut s'appuyer directement sur le présent article pour édicter des ordonnances et prendre des décisions, en vue de parer à des troubles existants ou imminents menaçant gravement l'ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité intérieure. Ces ordonnances doivent être limitées dans le temps.
⁴	Dans les cas d'urgence, il peut lever des troupes. S'il met sur pied plus de 4000 militaires pour le service actif ou que cet engagement doive durer plus de trois semaines, l'Assemblée fédérale doit être convoquée sans délai.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral - 1 Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
¹	Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	du droit intercantonal;
^d	des droits constitutionnels cantonaux;
^e	de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
^f	des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
^1bis	...134
²	Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
³	La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
⁴	Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 184 Relations avec l'étranger - 1 Le Conseil fédéral est chargé des affaires étrangères sous réserve des droits de participation de l'Assemblée fédérale; il représente la Suisse à l'étranger.
¹	Le Conseil fédéral est chargé des affaires étrangères sous réserve des droits de participation de l'Assemblée fédérale; il représente la Suisse à l'étranger.
²	Il signe les traités et les ratifie. Il les soumet à l'approbation de l'Assemblée fédérale.
³	Lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige, le Conseil fédéral peut adopter les ordonnances et prendre les décisions nécessaires. Les ordonnances doivent être limitées dans le temps.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 182 Législation et mise en oeuvre - 1 Le Conseil fédéral édicte des règles de droit sous la forme d'une ordonnance, dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent.
¹	Le Conseil fédéral édicte des règles de droit sous la forme d'une ordonnance, dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent.
²	Il veille à la mise en oeuvre de la législation, des arrêtés de l'Assemblée fédérale et des jugements rendus par les autorités judiciaires fédérales.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 25^a - 1 Toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations:
¹	Toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations:

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 2 But - 1 La Confédération suisse protège la liberté et les droits du peuple et elle assure l'indépendance et la sécurité du pays.
¹	La Confédération suisse protège la liberté et les droits du peuple et elle assure l'indépendance et la sécurité du pays.
²	Elle favorise la prospérité commune, le développement durable, la cohésion interne et la diversité culturelle du pays.
³	Elle veille à garantir une égalité des chances aussi grande que possible.
⁴	Elle s'engage en faveur de la conservation durable des ressources naturelles et en faveur d'un ordre international juste et pacifique.

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 2 Calcul de l'émolument judiciaire - 1 L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière. Les modes de calcul des frais prévus par des lois spéciales sont réservés.
¹	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière. Les modes de calcul des frais prévus par des lois spéciales sont réservés.
²	Le tribunal peut fixer un émolument judiciaire dépassant les montants maximaux visés aux art. 3 et 4, si des motifs particuliers le justifient, notamment une procédure téméraire ou nécessitant un travail exceptionnel.2
³	S'agissant de décisions relatives à des mesures provisionnelles, à la récusation, à la restitution d'un délai, à la révision ou à l'interprétation d'une décision, ainsi que de recours formés contre des décisions incidentes, les frais peuvent être revus à la baisse compte tenu du travail réduit qui en découle. Les montants minimaux mentionnés aux art. 3 et 4 doivent être respectés.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe - 1 La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 48 Observation - 1 Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.
¹	Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.
²	En cas de transmission électronique, le moment déterminant pour l'observation d'un délai est celui où est établi l'accusé de réception qui confirme que la partie a accompli toutes les étapes nécessaires à la transmission.20
³	Le délai est également réputé observé si le mémoire est adressé en temps utile à l'autorité précédente ou à une autorité fédérale ou cantonale incompétente. Le mémoire doit alors être transmis sans délai au Tribunal fédéral.
⁴	Le délai pour le versement d'avances ou la fourniture de sûretés est observé si, avant son échéance, la somme due est versée à La Poste Suisse ou débitée en Suisse d'un compte postal ou bancaire en faveur du Tribunal fédéral.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.