BGE-150-I-39 - 2023-09-08 - ATF- Droit constitutionnel - Art. 38 Cst./ZH; § 1 et 16 de la loi zurichoise sur l'Université; § 11 al. 1 lit. c, al. 3 et 4 de l'ordonnance sur...

Urteilskopf

150 I 39

5. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Universität Zürich, handelnd durch den Universitätsrat der Universität Zürich gegen A. und Verband der Studierenden der Universität Zürich VSUZH (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 2C_694/2021 vom 8. September 2023

Regeste (de):

Art. 38 KV/ZH; § 1 und 16 UniG/ZH; § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 der Disziplinarverordnung der Universität Zürich; Disziplinarmassnahmen in Form von Geldleistungen bis zu Fr. 4'000.-; Autonomie der Universität Zürich; Anforderungen an die gesetzliche Grundlage.

Gegenstand des Verfahrens (E. 3). Rechtsgrundlagen der Autonomie der Universität; Erwägungen der Vorinstanz (E. 4). Geldleistungen bis zu Fr. 4'000.- stellen schwere Disziplinarmassnahmen gegenüber Studierenden bzw. wichtige Bestimmungen i.S.v. Art. 38 Abs. 1 KV/ZH dar, die einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen. Eine Delegation an die Universität ist gestützt auf Art. 38 Abs. 2 KV/ZH ausgeschlossen (E. 5). Keine Verletzung der Autonomie der Universität (E. 6). Das Bundesgericht kann nicht an Stelle des kantonalen Gesetzgebers eine Ersatzregelung erlassen (E. 7). Abweisung der Beschwerde der Universität, soweit darauf eingetreten wird; Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 8).

Regeste (fr):

Art. 38 Cst./ZH; § 1 et 16 de la loi zurichoise sur l'Université; § 11 al. 1 lit. c, al. 3 et 4 de l'ordonnance sur les mesures disciplinaires de l'Université de Zurich; mesures disciplinaires en la forme de prestations en argent jusqu'à Fr. 4'000.-; autonomie de l'Université de Zurich; exigence de la base légale.

Objet de la procédure (consid. 3). Fondements légaux de l'autonomie de l'Université; considérations de l'autorité précédente (consid. 4). Des prestations en argent jusqu'à Fr. 4'000.- constituent des mesures disciplinaires graves à l'encontre des étudiants respectivement des règles importantes au sens de l'art. 38 al. 1 Cst./ZH, qui doivent trouver leur fondement dans une base légale au sens formel. Une délégation à l'Université fondée sur l'art. 38 al. 2 Cst./ZH est exclue (consid. 5). Pas de violation de l'autonomie de l'Université (consid. 6). Le Tribunal fédéral ne peut pas édicter une disposition de substitution à la place du législateur cantonal (consid. 7). Rejet du recours de l'Université dans la mesure où il est recevable; frais et dépens (consid. 8).

Regesto (it):

Art. 38 Cost./ZH; § 1 e 2 della legge zurighese sull'università; § 11 cpv. 1 lett. c, cpv. 3 e 4 dell'ordinanza sulle misure disciplinari dell'Università di Zurigo; misure disciplinari consistenti in prestazioni pecuniari fino a fr. 4'000.-; autonomia dell'Università di Zurigo; esigenze relative alla base legale.

Oggetto della procedura (consid. 3). Basi legali dell'autonomia dell'Università; considerandi dell'istanza precedente (consid. 4). Prestazioni pecuniari fino a fr. 4'000.- costituiscono delle misure disciplinari gravi nei confronti degli studenti rispettivamente delle regole importanti ai sensi dell'art. 38 cpv. 1 Cost./ZH, che necessitano di una base legale in una legge formale. Una delega all'Università fondata sull'art. 38 cpv. 2 Cost./ZH è esclusa (consid. 5). L'autonomia dell'Università non è lesa (consid. 6). Il Tribunale federale non può emanare un regolamento sostitutivo al posto del legislatore cantonale (consid. 7). Reiezione, in quanto ammissibile, del ricorso dell'Università; spese e ripetibili (consid. 8).

Sachverhalt ab Seite 40

BGE 150 I 39 S. 40

A. Am 25. Mai 2020 beschloss der Universitätsrat der Universität Zürich den Erlass einer Disziplinarverordnung der Universität Zürich (nachfolgend: Disziplinarverordnung). Der Beschluss vom 25. Mai 2020 wurde am 12. Juni 2020 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Die Disziplinarverordnung enthält unter anderem folgende Bestimmung: § 11 Disziplinarmassnahmen
1 Disziplinarmassnahmen sind:
(...)
c. Geldleistungen zugunsten der Universität bis zu Fr. 4'000.-, (...)
3 Wird die Disziplinarmassnahme nach Abs. 1 lit. b nicht oder nicht ordentlich geleistet, kann sie vom zuständigen Disziplinarorgan in eine Geldleistung von Fr. 100 bis Fr. 1'000.- nach Abs. 1 lit. c umgewandelt werden. 4 Bei Geldleistungen nach Abs. 1 lit. c sind die finanziellen Verhältnisse der angeschuldigten Person angemessen zu berücksichtigen. Wird die Geldleistung nach Abs. 1 lit. c trotz Mahnung nicht erbracht, kann das zuständige Disziplinarorgan zusätzlich oder stattdessen eine Disziplinarmassnahme nach Abs. 1 lit. d anordnen.
B. Mit Beschwerden vom 13. Juli 2020 gelangten sowohl der Verband der Studierenden der Universität Zürich als auch dessen Co-Präsident, A., gegen die Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten die
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Aufhebung verschiedener Bestimmungen, darunter von § 11. Mit Urteil vom 8. Juli 2021 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden teilweise gut, und hob u.a. § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 auf. Im Übrigen wurden die Beschwerden abgewiesen.
C. Mit Eingabe vom 10. September 2021 erhebt die Universität Zürich, handelnd durch den Universitätsrat, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 8. Juli 2021 sei insoweit aufzuheben, als dieses § 11 Abs. 1 lit. c sowie Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 aufgehoben hat. Eventualiter sei das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben, als mit der Aufhebung von § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 die Ausfällung von Geldleistungen zugunsten der Universität bis Fr. 500.- ausgeschlossen wird. Das Verwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Der Verband der Studierenden der Universität Zürich und A. (nachfolgend: Beschwerdegegner) schliessen auf Nichteintreten, eventualiter auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, subeventualiter auf Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz. Die Universität Zürich hat repliziert. Die Beschwerdegegner haben dupliziert. Die Universität Zürich hat eine weitere Stellungnahme eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. (Zusammenfassung)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob die Vorinstanz die Autonomie der Beschwerdeführerin verletzt hat, indem sie § 11 Abs. 1 lit. c der Disziplinarverordnung, welcher Geldleistungen zugunsten der Universität bis zu Fr. 4'000.- vorsieht, sowie die damit zusammenhängenden Abs. 3 und 4 aufgehoben hat.
4. Zur Begründung der gerügten Autonomieverletzung bringt die Beschwerdeführerin insbesondere vor, das Verwaltungsgericht habe mit der Aufhebung der hier strittigen Bestimmungen der Disziplinarverordnung überspannte Anforderungen an das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV und Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 der
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Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; LS 101) gestellt und das massgebende kantonale Recht willkürlich angewendet.
4.1 Vorliegend lässt sich die Autonomie, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft, in erster Linie aus Art. 63a BV ableiten, welchen das Bundesgericht frei prüft (vgl. Urteil 2C_421/2013 vom 21. März 2014 E. 2.3, nicht publ. in: BGE 140 I 201). Der genaue Umfang dieser Autonomie wird hingegen durch das Universitätsgesetz und somit durch kantonales Gesetzesrecht bestimmt, dessen Verletzung das Bundesgericht nur prüfen kann, wenn die Beschwerdeführerin substanziiert dartut (Art. 106 Abs. 2 BGG), dass dessen Anwendung willkürlich ist oder sonstwie Bundesrecht verletzt (vgl. zit. Urteil 2C_421/2013 E. 2.2 und 2.3, nicht publ. in: BGE 140 I 201 mit Hinweisen).
4.2 Gemäss § 1 Abs. 1 des Universitätsgesetzes des Kantons Zürich vom 15. März 1998 (UniG/ZH; LS 415.11) ist die Universität Zürich eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie plant, regelt und führt ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und Gesetz selbständig (§ 1 Abs. 2 UniG/ZH). Nach § 16 Abs. 1 UniG/ZH erlässt die Universität zur Gewährleistung des geordneten Universitätsbetriebs eine Disziplinarordnung. Wer schwer oder wiederholt gegen die Disziplinarordnung verstösst, kann von der Universität ausgeschlossen werden (§ 16 Abs. 2 UniG/ZH). Aus diesen Bestimmungen kann geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin über eine gewisse Autonomie, namentlich im Bereich der hier interessierenden Disziplinarmassnahmen, verfügt. Zu prüfen ist, ob diese Autonomie auch Disziplinarmassnahmen in Form von Geldleistungen bis zu Fr. 4'000.- umfasst.
4.3 Das Verwaltungsgericht hat einerseits erwogen, dass die hier strittige Massnahme eine schwere Disziplinarmassnahme darstelle. Als solche gehöre sie zu den wichtigen Rechtssätzen gemäss Art. 38 Abs. 1 KV/ZH, die in der Form des (formellen) Gesetzes zu erlassen seien. Andererseits hat die Vorinstanz festgehalten, aus § 1 Abs. 2 und § 16 Abs. 1 UniG/ZH fliesse lediglich die Befugnis der Universität, solche Disziplinarmassnahmen vorzusehen, die sich aus dem zwischen ihr und den Studierenden bestehenden Verhältnis ergäben bzw. welche mit diesem im Zusammenhang stünden, wie namentlich die Verweigerung von Leistungen. Demgegenüber liessen sich
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disziplinarische Massnahmen, die - wie die vorliegend zur Diskussion stehenden Geldleistungen - keinen direkten Zusammenhang zum Anstaltsverhältnis hätten, nicht mehr mit der Anstaltsautonomie begründen. Das angefochtene Urteil beruht somit auf zwei voneinander unabhängigen Begründungen, die je für sich den Ausgang des Verfahrens besiegeln, sodass für eine Gutheissung der Beschwerde beide Begründungen das Recht verletzen müssten (vgl. BGE 142 III 364 E. 2.4; BGE 138 I 97 E. 4.1.4). Aufgrund der Beschwerdeschrift kann davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin beide Begründungen anficht.

5. Zu prüfen ist zunächst, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, dass die vorliegend zur Diskussion stehende Disziplinarmassnahme einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedarf.
5.1 Gemäss Art. 38 Abs. 1 KV/ZH, auf welchen sich die Beschwerdeführerin beruft, werden alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen. Eine nicht abschliessende Aufzählung wichtiger Bereiche findet sich in Art. 38 Abs. 1 lit. a -h KV/ZH (vgl. Urteil 2C_502/2019 vom 30. Oktober 2019 E. 4.3.2). Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen (Art. 38 Abs. 2 KV/ZH).
Diese kantonale Verfassungsnorm regelt die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen im Lichte des Grundsatzes der Gewaltenteilung.
5.2 Aus dem sämtlichen Kantonsverfassungen zugrunde liegenden Grundsatz der Gewaltenteilung, welcher in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetzt wird und ein verfassungsmässiges Recht darstellt (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; BGE 134 I 322 E. 2.2 und 2.3), ergibt sich unter anderem, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind (BGE 145 V 380 E. 6.3; BGE 131 I 291 E. 2.1; Urteil 2C_910/2020 vom 28. Juli 2021 E. 4.3.1) bzw. dass Bestimmungen, die in einem Gesetz stehen müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund einer gültigen Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; BGE 138 I 196 E. 4.1). Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen kantonalen Verfassungsbestimmungen frei, jene des kantonalen Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; BGE 142 I 26 E. 3.3; je mit Hinweisen). Soweit sich die Beschwerdeführerin auch auf Art. 5 Abs. 1 BV beruft, ist festzuhalten, dass diese Bestimmung - wie auch das
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Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) - kein verfassungsmässiges Recht, sondern einen Verfassungsgrundsatz darstellt, dessen Einhaltung vom Bundesgericht im Zusammenhang mit der Überprüfung eines kantonalen Erlasses ausserhalb von Grundrechtseingriffen nur aus dem Blickwinkel des Willkürverbots (Art. 9 BV) überprüft werden kann (BGE 140 I 381 E. 4.4; BGE 135 I 43 E. 1.3; BGE 134 I 153 E. 4.2.1; Urteil 2C_910/2020 vom 28. Juli 2021 E. 4.3.3).
5.3 Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, stellt die "Wichtigkeit" einer Norm bzw. eines Rechtssatzes eine Wertungsfrage dar. Art. 38 Abs. 1 KV/ZH zählt in nicht abschliessender Weise Materien auf, für welche die Gesetzesform vorgeschrieben ist. Im Übrigen richtet sich die Wichtigkeit insbesondere nach der Schwere des Eingriffs eines Hoheitsakts in die Rechtsstellung der Normadressaten und dessen Tragweite, namentlich für die Betroffenen (vgl. Urteil 1C_137/2018 / 1C_139/2018 vom 27. November 2018 E. 6.2; vgl. ferner MATTHIAS HAUSER, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 15 zu Art. 38 KV/ZH). Disziplinarische Massnahmen sind Sanktionen gegenüber Personen, die - wie vorliegend - in einem besonderen Rechtsverhältnis zum Staat (z.B. Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst, Schüler oder Studierende, Strafgefangene) oder unter einer besonderen Aufsicht des Staates (Rechtsanwälte, Medizinalpersonen) stehen (vgl. Urteil 2C_1149/2015 vom 29. März 2016 E. 4.4.4 mit Hinweisen). Sie dienen in erster Linie der Aufrechterhaltung der Ordnung bzw. der Sicherstellung eines geordneten Anstaltsbetriebs sowie der Wahrung des Ansehens und der Integrität der Institution und sollen namentlich bewirken, dass die ihnen unterstellten Personen ihre Pflichten erfüllen (vgl. BGE 148 I 1 E. 12.1 und BGE 143 I 352 E. 3.3 betreffend Medizinalpersonen; BGE 142 II 259 E. 4.4 und Urteil 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 3.3 betreffend Angestellte im öffentlichen Dienst). Grundsätzlich stellen disziplinarische Massnahmen keine Strafen im Rechtssinne dar (vgl. BGE 135 I 313 E. 2.3; Urteil 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 3.3). Die Frage, ob eine disziplinarrechtliche Busse aufgrund ihrer Höhe als Strafe im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 und Art. 7 EMRK qualifiziert werden könnte, wurde von der Rechtsprechung bislang offengelassen (vgl. BGE 128 I 346 E. 2.3 mit Hinweisen). Nach Auffassung einzelner Autoren können Disziplinarmassnahmen, die im besonderen Rechtsverhältnis angeordnet werden, jedoch pönalen Charakter aufweisen, so insbesondere,
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wenn damit nicht ein Vorteil entzogen wird, der in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der verletzten Pflicht steht, sondern der zugefügte Nachteil selbständig ist, was namentlich bei Disziplinarbussen der Fall ist (vgl. dazu TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen: Einführung, in: Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, Häner/Waldmann [Hrsg.], 2010, S. 10 ff.).
5.4 Nach der Rechtsprechung ist nicht eindeutig, wie weit die zulässigen Sanktionen und die Voraussetzungen, unter denen sie verhängt werden dürfen, einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen. Das Bundesgericht hat in Bezug auf das schulische Disziplinarrecht namentlich festgehalten, dass die gesetzliche Regelung - abgesehen von der Begründung des Sonderstatusverhältnisses - nicht bis ins letzte Detail gehen muss, sondern der Natur des Rechtsverhältnisses entsprechend weit gefasst sein darf (BGE 129 I 12 E. 8.5). Namentlich darf die Regelung der Einzelheiten an Exekutivorgane delegiert werden (BGE 135 I 79 E. 6.2; Urteil 2C_502/2019 vom 30. Oktober 2019 E. 4.3.3). In einem weiteren Urteil scheint das Bundesgericht davon auszugehen, dass Sanktionen grundsätzlich einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl. Urteil 2C_268/ 2010 vom 18. Juni 2010 E. 5.1). In der Lehre wird grundsätzlich die Auffassung vertreten, dass zumindest schwere Disziplinarmassnahmen einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen (vgl. THIERRY TANQUEREL, Caractéristiques et limites du droit disciplinaire, in: Le droit disciplinaire, Tanquerel/ Bellanger [Hrsg.], 2018, S. 21; JAAG, a.a.O., S. 16; EVA VONTOBEL-LAREIDA, Die gesetzliche Grundlage für verwaltungsrechtliche Sanktionen, in: Das Legalitätsprinzip in Verwaltungsrecht und Rechtsetzungslehre, 2017, S. 118).
5.5 Zur Diskussion steht vorliegend eine Disziplinarmassnahme in Form von Geldleistungen bis zu einem Höchstbetrag von Fr. 4'000.-. Ob es sich aufgrund ihrer Höhe um eine Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK handle, kann offenbleiben. Es ist indessen mit der Vorinstanz anzumerken, dass sich die Beschwerdeführerin durch den Sprachgebrauch (so z.B. "angeschuldigte Person") an das Strafrecht anlehnt, sodass zumindest der Anschein eines strafrechtlichen Charakters erweckt wird.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann eine solche Disziplinarmassnahme mit Blick auf den Höchstbetrag von Fr. 4'000.- sowie den Adressatenkreis nicht als leichte
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Disziplinarmassnahme qualifiziert werden. Wie die Beschwerdegegner zu Recht vorbringen, können Geldstrafen in Höhe von mehreren Tausend Franken angesichts der durchschnittlichen Einkommensverhältnisse der Studierenden einschneidende wirtschaftliche Folgen haben. Die den Studierenden drohenden Nachteile werden zusätzlich dadurch verstärkt, dass bei Nichtbezahlung der Geldleistung trotz Mahnung ein vorübergehender Studienausschluss für die Dauer von bis zu sechs Semestern angeordnet werden kann (§ 11 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 lit. d der Disziplinarverordnung). Für die Qualifizierung der strittigen Geldleistungen als schwere Disziplinarmassnahme spricht weiter der Umstand, dass die Kantone St. Gallen und Freiburg, auf welche die Beschwerdeführerin hinweist, und welche Disziplinarsanktionen in Form von Geldleistungen kennen, diese auf formellgesetzlicher Stufe verankert haben (vgl. Art. 37 Abs. 1 lit. d des Gesetzes vom 26. Mai 1988 über die Universität St. Gallen [sGS 217.11] und Art. 11c Abs. 1 lit. c des Gesetzes des Kantons Freiburg vom 19. November 1997 über die Universität [SGF 431.0.1]). Unbehelflich ist der Hinweis der Beschwerdeführerin auf Art. 38 Abs. 1 lit. d KV/ZH, wonach Bestimmungen über Gebühren in geringer Höhe keine wesentlichen Bestimmungen darstellen, die in der Form des Gesetzes erlassen werden müssen: Einerseits handelt es sich vorliegend nicht um eine Gebühr, sondern um eine Disziplinarmassnahme, und andererseits kann nach dem Gesagten - insbesondere angesichts des Adressatenkreises - nicht von einer geringen Höhe ausgegangen werden. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang der Umstand unerheblich, dass bei Geldleistungen gemäss § 11 Abs. 4 der Disziplinarverordnung die finanziellen Verhältnisse der angeschuldigten Person angemessen zu berücksichtigen sind und dass Art und Dauer der Disziplinarmassnahme sich nach verschiedenen Kriterien, wie zum Beispiel nach den beeinträchtigten Hochschulinteressen oder dem Verschulden der angeschuldigten Person richtet (vgl. § 13 Abs. 1 der Disziplinarverordnung). Die Art und Weise, wie eine Sanktion in der Praxis gehandhabt wird, betrifft die Verhältnismässigkeit der Massnahme und nicht die hier interessierende Frage der gesetzlichen Grundlage bzw. der Normstufe.
5.6 Im Ergebnis hat die Vorinstanz Art. 38 Abs. 1 KV/ZH nicht verletzt, indem sie die hier strittige Disziplinarmassnahme als schwere Sanktion bzw. wichtige Bestimmung qualifiziert hat, die einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedarf.
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Eine Delegation an die Universität kommt bereits deshalb nicht in Frage, weil die Kantonsverfassung eine solche für wichtige Bestimmungen ausschliesst und sich die Verordnungskompetenz gemäss Art. 38 Abs. 2 KV/ZH ausdrücklich auf weniger wichtige Bestimmungen beschränkt (vgl. HAUSER, a.a.O., N. 36 zu Art. 38 KV/ZH). Folglich kann die Autonomie der Beschwerdeführerin keine schweren Disziplinarmassnahmen umfassen. Die Beschwerde ist bereits aus diesem Grund als unbegründet abzuweisen.
5.7 Da sich die Hauptbegründung der Vorinstanz als rechtskonform erweist, erübrigt es sich, auf die Alternativbegründung einzugehen, wonach disziplinarische Massnahmen - wie die hier strittigen Geldleistungen - ohnehin nicht in die Anstaltsautonomie fallen würden (vgl. nicht publ. E. 2.1 und 4.3 hiervor).
6. Mit Blick auf die vorangegangenen Erwägungen hat die Vorinstanz die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt, indem sie zum Schluss gekommen ist, dass Disziplinarmassnahmen in Form von Geldleistungen bis zu einem Höchstbetrag von Fr. 4'000.- einer formellgesetzlichen Grundlage bedürften und daher nicht von der Universität beschlossen werden könnten.
7. Soweit die Beschwerdeführerin eventualiter beantragt, das angefochtene Urteil sei insoweit aufzuheben, als mit der Aufhebung von § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 die Ausfällung von Geldleistungen zugunsten der Universität bis Fr. 500.- ausgeschlossen wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, an Stelle des kantonalen Gesetzgebers eine Ersatzregelung zu erlassen bzw. eine mögliche Gesetzes- oder Verordnungsänderung vorwegzunehmen (vgl. auch BGE 117 Ia 97 E. 3e; BGE 113 Ia 325 E. 6; Urteil 2C_410/ 2009 vom 17. Dezember 2009 E. 3.4).
8.

8.1 Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
8.2 Für das bundesgerichtliche Verfahren werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG).
8.3 Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner beantragen eine Parteientschädigung. Nach der Rechtsprechung wird nicht anwaltlich vertretenen Parteien im bundesgerichtlichen Verfahren grundsätzlich keine
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Parteientschädigung zugesprochen (vgl. BGE 133 III 439 E. 4; Urteile 1B_493/2021 vom 10. Januar 2022 E. 3; 2C_262/2020 vom 16. Juli 2020 E. 7), ausser wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt und die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, der den Rahmen dessen überschreitet, was der Einzelne üblicher- und zumutbarerweise nebenbei zur Besorgung der persönlichen Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat. Sodann können besondere Verhältnisse es im Ausnahmefall rechtfertigen, eine Entschädigung für die durch den Prozess verursachten Umstände zuzusprechen (BGE 125 II 518 ff.; Urteil 2C_698/2020 vom 3. November 2020 E. 7.3 mit Hinweisen). Die vorliegende Angelegenheit weist keine besondere Komplexität auf und der von den Beschwerdegegnern getätigte Aufwand erscheint nicht allzu hoch. So haben sie eine knapp zehnseitige Vernehmlassung sowie eine zweiseitige Duplik eingereicht, wobei der geltend gemachte Aufwand knapp 20 Stunden beträgt. Besondere Verhältnisse, die ausnahmsweise das Zusprechen einer Entschädigung erfordern würden, sind nicht ersichtlich und werden auch nicht konkret geltend gemacht. Folglich haben die Beschwerdegegner keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 2 BGG).

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 38 - 1 Toutes les règles importantes du droit cantonal sont édictées sous la forme d'une loi, notamment les normes régissant:
¹	Toutes les règles importantes du droit cantonal sont édictées sous la forme d'une loi, notamment les normes régissant:
^a	l'exercice des droits populaires;
^b	la restriction de droits constitutionnels;
^c	l'organisation et les tâches des autorités;
^d	les conditions de l'imposition et les bases de calcul des impôts et autres redevances, à l'exception des taxes de faible importance;
^e	le but, la nature et l'envergure des prestations de l'État;
^f	les tâches permanentes ou récurrentes de l'État;
^g	la délégation de tâches aux communes lorsqu'elle implique pour celles-ci une charge financière supplémentaire;
^h	la mesure dans laquelle des tâches publiques peuvent être déléguées à des organismes privés et la nature de ces tâches.
²	Les règles de droit de moindre importance, notamment celles qui régissent l'exécution des lois, sont édictées sous la forme d'ordonnances.
³	Les autorités habilitées à édicter des ordonnances sont désignées dans la Constitution et les lois.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 38 - 1 Toutes les règles importantes du droit cantonal sont édictées sous la forme d'une loi, notamment les normes régissant:
¹	Toutes les règles importantes du droit cantonal sont édictées sous la forme d'une loi, notamment les normes régissant:
^a	l'exercice des droits populaires;
^b	la restriction de droits constitutionnels;
^c	l'organisation et les tâches des autorités;
^d	les conditions de l'imposition et les bases de calcul des impôts et autres redevances, à l'exception des taxes de faible importance;
^e	le but, la nature et l'envergure des prestations de l'État;
^f	les tâches permanentes ou récurrentes de l'État;
^g	la délégation de tâches aux communes lorsqu'elle implique pour celles-ci une charge financière supplémentaire;
^h	la mesure dans laquelle des tâches publiques peuvent être déléguées à des organismes privés et la nature de ces tâches.
²	Les règles de droit de moindre importance, notamment celles qui régissent l'exécution des lois, sont édictées sous la forme d'ordonnances.
³	Les autorités habilitées à édicter des ordonnances sont désignées dans la Constitution et les lois.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 38 - 1 Toutes les règles importantes du droit cantonal sont édictées sous la forme d'une loi, notamment les normes régissant:
¹	Toutes les règles importantes du droit cantonal sont édictées sous la forme d'une loi, notamment les normes régissant:
^a	l'exercice des droits populaires;
^b	la restriction de droits constitutionnels;
^c	l'organisation et les tâches des autorités;
^d	les conditions de l'imposition et les bases de calcul des impôts et autres redevances, à l'exception des taxes de faible importance;
^e	le but, la nature et l'envergure des prestations de l'État;
^f	les tâches permanentes ou récurrentes de l'État;
^g	la délégation de tâches aux communes lorsqu'elle implique pour celles-ci une charge financière supplémentaire;
^h	la mesure dans laquelle des tâches publiques peuvent être déléguées à des organismes privés et la nature de ces tâches.
²	Les règles de droit de moindre importance, notamment celles qui régissent l'exécution des lois, sont édictées sous la forme d'ordonnances.
³	Les autorités habilitées à édicter des ordonnances sont désignées dans la Constitution et les lois.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 63^a Hautes écoles - 1 La Confédération gère les écoles polytechniques fédérales. Elle peut créer, reprendre ou gérer d'autres hautes écoles et d'autres institutions du domaine des hautes écoles.
¹	La Confédération gère les écoles polytechniques fédérales. Elle peut créer, reprendre ou gérer d'autres hautes écoles et d'autres institutions du domaine des hautes écoles.
²	Elle soutient les hautes écoles cantonales et peut verser des contributions à d'autres institutions du domaine des hautes écoles reconnues par elle.
³	La Confédération et les cantons veillent ensemble à la coordination et à la garantie de l'assurance de la qualité dans l'espace suisse des hautes écoles. Ce faisant, ils tiennent compte de l'autonomie des hautes écoles et des différentes collectivités responsables, et veillent à l'égalité de traitement des institutions assumant des tâches de même nature.
⁴	Pour accomplir leurs tâches, la Confédération et les cantons concluent des accords et délèguent certaines compétences à des organes communs. La loi définit les compétences qui peuvent être déléguées à ces organes et fixe les principes applicables à l'organisation et à la procédure en matière de coordination.
⁵	Si la Confédération et les cantons n'atteignent pas les objectifs communs par leurs efforts de coordination, la Confédération légifère sur les niveaux d'enseignement et sur le passage de l'un à l'autre, sur la formation continue et sur la reconnaissance des institutions et des diplômes. De plus, la Confédération peut lier le soutien aux hautes écoles à des principes de financement uniformes et le subordonner à la répartition des tâches entre les hautes écoles dans les domaines particulièrement onéreux.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
¹	Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
²	Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 7 Pas de peine sans loi - 1. Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise.
¹	Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise.
²	Le présent article ne portera pas atteinte au jugement et à la punition d'une personne coupable d'une action ou d'une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d'après les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.