2C_756/2015 - 2017-04-03 - Droit fondamental - § 3 Abs. 2 Satz 2 i.V. m. 177 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 20. April 2015; abstrakte Normenkontrolle

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

2C 756/2015

Urteil vom 3. April 2017

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Donzallaz, Stadelmann, Haag,
Gerichtsschreiber Kocher.

Verfahrensbeteiligte
1. Oberstufenschulgemeinde Dübendorf-Schwerzenbach,
vertreten durch die Sekundarschulpflege Dübendorf-, Schwerzenbach,
2. Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee,
vertreten durch die Oberstufenschulpflege,
3. Oberstufenschulgemeinde Bülach,
vertreten durch die Schulpflege der Sekundarschule Bülach,
4. Oberstufenschulgemeinde Wädenswil,
vertreten durch die Schulpflege der Obenstufenschule Wädenswil,
5. Gemeinde Schwerzenbach,
vertreten durch den Gemeinderat,
6. Politische Gemeinde Höri,
vertreten durch den Gemeinderat,
7. Politische Gemeinde Hochfelden,
vertreten durch den Gemeinderat,
8. Politische Gemeinde Greifensee,
vertreten durch den Gemeinderat,
9. Politische Gemeinde Winkel,
vertreten durch den Gemeinderat,
10. Politische Gemeinde Bachenbülach,
vertreten durch den Gemeinderat,

alle vertreten durch Prof. Dr. Tomas Poledna
und Dr. iur. Ralph Trümpler, Rechtsanwälte,
Beschwerdeführerinnen,

gegen

Kantonsrat des Kantons Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8001 Zürich.

Gegenstand
§ 3 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 177 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 20. April 2015; abstrakte Normenkontrolle,

Sachverhalt:

A.
Am 25. Oktober 2010 eröffnete die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich die Vernehmlassung zu einem totalrevidierten Gemeindegesetz, welches die bisherige Fassung vom 6. Juni 1926 (LS 131.1; nachfolgend: GG/ZH 1926) ersetzen soll. Eine der in die Vernehmlassung geschickten Änderungen betraf die Regelung über die Schulgemeinden. Gemäss § 31 Abs. 2 der Vernehmlassungsvorlage (nachfolgend: VE-GG/ZH) sah die federführende Direktion vor, dass die Parlamentsgemeinden inskünftig "auch die Aufgaben der Volksschule" wahrnehmen sollten. Unter einer Parlamentsgemeinde versteht das Gemeinderecht des Kantons Zürich jene politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden), welche von der Gemeindeversammlung zu einem Gemeindeparlament übergegangen sind. Die Direktion der Justiz und des Innern begründete ihr Vorhaben damit, dass in den Parlamentsgemeinden das Nebeneinander von Gemeindeversammlung (im Schulbereich) und Gemeindeparlament (in allen übrigen Sachbereichen) nicht mehr zeitgemäss sei (Kommentar zum Vernehmlassungsentwurf vom 6. Oktober 2010, S. 38 zu § 31 Abs. 2 VE-GG/ZH).

B.
In der Vernehmlassung wurde die Pflicht zur sektoriellen Schaffung so genannter Einheitsgemeinden mehrheitlich begrüsst (dazu der Auswertungsbericht der federführenden Direktion vom Oktober 2011, S. 17). Dennoch sah der Regierungsrat des Kantons Zürich in seinem Antrag vom 20. März 2013 von einer Übernahme dieses Aspekts in den Entwurf ab (nachfolgend: E-GG/ZH).
Die vorberatende Kommission des Kantonsrats nahm das Anliegen wieder auf (§ 3 Abs. 2 des Antrags vom 5. Dezember 2014). Sie führte hierzu Anhörungen mit Interessengruppen durch, so mit dem Gemeindepräsidentenverband des Kantons Zürich und dem Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute. Das Anliegen fand in der Kommission überwiegende Unterstützung, wobei sich zwei Minderheiten herauskristallisierten. Eine erste Kommissionsminderheit wollte von der Neuerung gänzlich absehen. Die zweite Minderheit war im Gegensatz dazu der Ansicht, dass alle politischen Gemeinden - also auch die Versammlungsgemeinden - sämtliche Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung zu übernehmen hätten.
In ihrer Sitzung vom 31. Oktober 2014 hielt die Kommission an der Mehrheitsvariante fest und ergänzte sie diese bei acht zu sieben Stimmen mit einer Übergangsbestimmung (§ 188a E-GG/ZH). Danach sollten die Schulgemeinden, die das Gebiet von Parlamentsgemeinden ganz oder teilweise umfassen, verpflichtet werden, bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes ihre Auflösung zu beschliessen. Am 21. November 2014 beriet die Kommission die Übergangsbestimmung in zweiter Lesung und hielt an ihren bisherigen Beschlüssen fest.

C.
Der Kantonsrat des Kantons Zürich befasste sich in seiner Sitzung vom 27. Januar 2015 erstmals mit § 3 Abs. 2 E-GG/ZH. In der Debatte obsiegte der Minderheitsantrag 1 (Verzicht auf die Neuerung) mit 88 Stimmen, gefolgt vom Mehrheitsantrag und dem Minderheitsantrag 2 (43 bzw. 33 Stimmen; Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14058 ff., insb. 14063). Am 2. Februar 2015 hiess der Kantonsrat mit 78 Stimmen einen Rückkommensantrag zum Beschluss vom 27. Januar 2015 gut. Der Erstvotant, Kantonsrat Philipp Kutter, gab Folgendes zu bedenken:
(...) Es geht hier um die Frage, ob in Parlamentsgemeinden auch noch zusätzlich separate Versammlungsgemeinden möglich sein sollen. Aus unserer Sicht ist das ein alter Zopf. Das Nebeneinander von Parlamentsgemeinden und Versammlungsgemeinden ist unübersichtlich, verwirrend und kann groteske organisatorische Folgen haben. Sie kennen vielleicht die Lage in Uster, wo der Ortsteil Nänikon zusammen mit Greifensee eine eigene Oberstufen-Schulgemeinde bildet. Dies verhindert eine Einheitsgemeinde. Und weil in Uster das Parlament für die Oberstufe zuständig ist, müsste eigentlich der Kanton die Stadt Uster zwingen, eine Gemeindeversammlung nur für die Sekundarstufe einzuberufen. Deshalb unterstützen wir von der CVP den Mehrheitsantrag der Kommission, welcher vorsieht, dass in Parlamentsgemeinden die Parlamente auch für Schule und Bildung zuständig sein sollen."
Nach weiteren Wortmeldungen setzte sich der Antrag gemäss der seinerzeitigen Kommissionsmehrheit, der nun 91 Stimmen auf sich vereinigte, gegen den Minderheitsantrag 1 durch. Auf diesen entfielen noch 71 Stimmen (Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14030 ff., insb. 14133).
Am 9. Februar 2015 beriet der Kantonsrat alsdann noch die Übergangsregelung (§ 188a E-GG/ZH). Eine Kommissionsminderheit vertrat die Meinung, die Bestimmung habe ersatzlos zu entfallen. Das Ratsplenum folgte indes mit 88zu 70 Stimmen der Kommissionsmehrheit. Schliesslich debattierte der Kantonsrat am 20. April 2015 die Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 in dritter Lesung. In der Schlussabstimmung verabschiedete er die Vorlage mit 110 zu 50 Stimmen (Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14978 ff., insb. 14994). Die hier massgebenden Bestimmungen erhielten folgenden Wortlaut:
§ 3 Abs. 2 und 3 GG/ZH 2015 ("Gliederung und Organisation")
"2 Politische Gemeinden organisieren sich als Versammlungsgemeinden oder als Parlamentsgemeinden. Parlamentsgemeinden nehmen auch die Aufgaben der Gemeinden im Bereich von Schule und Bildung wahr.
3 Schulgemeinden organisieren sich als Versammlungsgemeinden."

§ 177 GG/ZH 2015 ("Auflösung von Schulgemeinden im Gebiet von Parlamentsgemeinden")
"Schulgemeinden, die das Gebiet von Parlamentsgemeinden ganz oder teilweise umfassen, lösen sich bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten dieses Gesetzes auf."

D.
Der neue Erlass wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich, Ausgabe vom 30. April 2015, S. 21 ff., veröffentlicht. Die Frist für das fakultative Referendum verstrich am 29. Juni 2015 ungenutzt. Im Amtsblatt vom 24. Juli 2015, S. 34, gab die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich das Nichtzustandekommen des Referendums bekannt. Es ist vorgesehen, das Gesetz am 1. Januar 2018 in Kraft zu setzen.

E.
Mit gemeinsamer Eingabe beim Bundesgericht vom 4. September 2015 erheben die vier Oberstufenschulgemeinden Bülach, Dübendorf-Schwerzenbach, Nänikon-Greifensee und Wädenswil sowie die sechs politischen Gemeinden Bachenbülach, Greifensee, Hochfelden, Höri, Schwerzenbach und Winkel, alle im Kanton Zürich gelegen, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 seien (ersatzlos) aufzuheben. Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Sie rügen, die streitbetroffenen Normen verletzten zum einen die Gemeindeautonomie, insbesondere unter dem Aspekt der Institutsgarantie sowie der Bestandesgarantie (Art. 83 und 84 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211]), zum andern rechtsstaatliche Verfassungsgarantien (so namentlich Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 BV).
Der Kantonsrat des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich von einer Vernehmlassung absieht. Die beschwerdeführenden Gemeinden duplizieren.
Mit Verfügung vom 8. Oktober 2015 entsprach der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung dem Gesuch um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse (sog. abstrakte oder hauptfrageweise Normenkontrolle; Art. 82 lit. b BGG [SR 173.110]).

1.2.

1.2.1. Die Kantone sind weder durch die Bundesverfassung noch durch ein Bundesgesetz verpflichtet, kantonale Instanzen zur Überprüfung der Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse einzusetzen (Art. 87 Abs. 1 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.1 S. 103 f.; 141 I 36 E. 1.2.1 S. 39). Verzichtet ein Kanton auf die Möglichkeit der innerkantonalen abstrakten Normenkontrolle, wird dadurch die Pflicht, den innerkantonalen Instanzenzug zu durchlaufen, hinfällig (BGE 142 V 395 E. 1.1 S. 396 f.; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich/Niklaus Oberholzer, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2015, N. 11 zu Art. 86 BGG).

1.2.2. Nach dem Recht des hier interessierenden Kantons Zürich können Erlasse - mit Ausnahme der kantonalen Verfassung und der kantonalen Gesetze - bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Art. 79 Abs. 2 KV/ZH). Auf Gesetzesstufe ergibt sich dasselbe aus § 19 Abs. 1 lit. d (Rekurs an die erste Rechtsmittelinstanz) bzw. § 42 lit. b Ziff. 3 e contrario (Beschwerde an das Verwaltungsgericht) des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [des Kantons Zürich] vom 24. Mai 1959 (LS 175.2; nachfolgend: VRG/ZH). Aus dem Bereich des kantonalen Rechts unterliegen mithin lediglich die Rechtsverordnungen einer innerkantonalen abstrakten Normenkontrolle (ISABELLE HÄNER, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung [nachfolgend: Komm. KV/ZH], 2007, N. 21 zu Art. 79 KV/ZH). Die kommunale Gesetzgebung kann der hauptfrageweisen Normenkontrolle uneingeschränkt zugeführt werden.

1.2.3. Streitbetroffen ist ein Gesetz des Kantons Zürich. Die unmittelbar gegen das totalrevidierte Gemeindegesetz gerichtete Beschwerde ist nach dem Gesagten zulässig (Art. 87 Abs. 1 BGG; Urteil 2C 52/2009 vom 13. Januar 2010 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 136 I 1 [Kanton Zürich]). Das Bundesgericht urteilt damit als erste und einzige Rechtsmittelinstanz.

1.2.4. Der Erwahrungsbeschluss ist am 24. Juli 2015 veröffentlicht worden (vorne lit. D). Dadurch wurde das Gesetzgebungsverfahren förmlich abgeschlossen und der Fristenlauf im Sinne von Art. 101 BGG ausgelöst (BGE 142 I 99 E. 1.3 S. 104). Soweit ersichtlich, ist dagegen kein Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich ergriffen worden (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG/ZH), aufgrund dessen das Normenkontrollverfahren zu sistieren wäre (Urteile 2C 53/2009 vom 23. September 2011 lit. D; 1C 468/2010 vom 20. Januar 2011 lit. H). Unter Berücksichtigung des im bundesgerichtlichen Verfahren herrschenden Stillstands der Fristen (Art. 46 Abs. 1 BGG) ist die Beschwerde vom 4. September 2015 rechtzeitig erfolgt (Art. 101 BGG; BGE 142 V 395 E. 1.2 S. 397).

1.3.

1.3.1. Wird im bundesgerichtlichen Verfahren eine generell-abstrakte Norm des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt der Streitgegenstand sich auf die Vereinbarkeit der streitbetroffenen Bestimmungen mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b BGG). Handelt es sich um einen neuen oder vollständig revidierten Erlass, kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden (BGE 137 I 77 E. 1.2 S. 79; 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31 und 3.1.2 S. 32). Anfechtungsobjekt ist, wenn das kantonale Recht keinen innerkantonalen Rechtsmittelweg vorsieht (Art. 87 Abs. 1 Teilsatz 1 BGG), vor Bundesgericht unmittelbar der Erlass. Der Erwahrungsbeschluss als selbständiger organisatorischer Hoheitsakt im Rahmen der politischen Rechte ist weder Anfechtungsobjekt noch Streitgegenstand (BGE 138 I 171 E. 3.3.1 S. 178).

1.3.2. Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden des Kantons Zürich sind selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 83 Abs. 3 KV/ZH; Art. 59 Abs. 1 ZGB [SR 210]), ebenso wie die kirchlichen Körperschaften (Art. 130 Abs. 1 KV/ZH; Urteil 2C 124/2013 vom 25. November 2013 E. 1.4.4, in: ASA 82 S. 379, RDAF 2015 I S. 311, ZBl 115/2014 S. 663). Sie sind als Gebietskörperschaften ausgestaltet, verfügen über Rechtspersönlichkeit (TOBIAS JAAG, in: Komm. KV/ZH, N. 5 zu Art. 83 KV/ZH) und sind folglich zur Prozessführung befugt (zum kantonalen Recht: MARTIN BERTSCHI, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N. 100 zu § 21 VRG/ZH).

1.3.3. Neben den Privatpersonen können auch Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften des kantonalen Rechts beschwerdeweise vorbringen, im Rahmen der hauptfrageweisen Normenkontrolle sei ein kantonaler Erlass aufzuheben oder abzuändern (Art. 82 lit. b BGG; BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267 und 1.3 S. 268; 136 II 274 E. 4 S. 287; Seiler, a. a. O., N. 115 zu Art. 89 BGG; Florence Aubry Girardin, in: Bernard Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florence Aubry Girardin [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, N. 48 zu Art. 89 BGG). Dies setzt eine hinreichende Beschwerdebefugnis voraus. Das Recht zur Beschwerdeführung aufgrund der allgemeinen Legitimationsklausel (Art. 89 Abs. 1 BGG) ist freilich auf Privatpersonen zugeschnitten, weshalb öffentlich-rechtliche Körperschaften unter diesem Titel nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen sind (BGE 142 V 395 E. 2 S. 397; 141 I 253 E. 3.1 S. 255; 141 II 161 E. 2.1 S. 164; Seiler, a. a. O., N. 86 zu Art. 89 BGG; Aubry Girardin, a. a. O., N. 51 zu Art. 89 BGG).

1.3.4. Eine öffentlich-rechtliche Körperschaft kann jedoch die besondere Legitimationsklausel gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG anrufen. Ausgehend von Art. 189 Abs. 1 lit. e BV sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaft zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zugelassen, wenn sie die Verletzung von Garantien zu rügen vermögen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (BGE 138 I 143 E. 1.3.1 S. 149; 136 I 404 E. 1.1.1 S. 406). Darin enthalten ist insbesondere die Gemeindeautonomie (BGE 142 I 177 E. 2 S. 180; 140 I 90 E. 1.1 S. 92). Denn soweit der betreffende Kanton die Gemeindeautonomie in seiner Verfassung gewährleistet, zählt diese zu den kantonalen verfassungsmässigen Rechten (BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Die besondere Legitimationsklausel nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ist frei von weiteren Erfordernissen: Für das Eintreten ist einzig entscheidend, dass das Gemeinwesen in vertretbarer Weise eine Garantie der Kantons- oder Bundesverfassung anruft. Ob eine solche tatsächlich besteht und, falls dies zutrifft, die Garantie im konkreten Fall tatsächlich verletzt ist, bleibt der materiellen Prüfung vorbehalten (BGE 141 I 36 E. 1.2.4 S. 41; 140 I 90 E. 1.1 S. 92; zum Ganzen AUBRY
GIRARDIN, a. a. O., N. 51 zu Art. 89 BGG).

1.3.5. Bei den beschwerdeführenden Gemeinden handelt es sich teils um politische Gemeinden, die gemäss § 3 Abs. 2 Satz 2 GG/ZH 2015 zusätzliche hoheitliche Aufgaben zu übernehmen hätten, teils um Schulgemeinden, denen dieselben hoheitlichen Aufgaben entzogen würden. Die Gemeinden berufen sich im Wesentlichen auf Art. 50 BV, darüber hinaus aber auch auf Art. 83 -85 KV/ZH, welche die Autonomie und die Organisation der Gemeinden des Kantons Zürich zum Gegenstand haben. Bei den angerufenen Rechtsgrundlagen handelt es sich um verfassungsrechtliche Garantien (BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Die politischen Gemeinden sind daher mit der Rüge, es liege eine Verletzung der Gemeindeautonomie vor, zu hören. Es fragt sich, wie es sich mit den Schulgemeinden verhält. Das Bundesgericht hat beispielsweise einer Schulgemeinde des Kantons Basel-Landschaft die Legitimation zugesprochen (Urteil 2C 414/2015 vom 12. Februar 2016 E. 2 [Schulhauszuweisung]), ebenso einer solchen des Kantons St. Gallen (Urteil 2C 121/2015 vom 11. Dezember 2015 E. 2, nicht publ. in: BGE 142 I 49 [islamisches Kopftuch]) oder des Kantons Thurgau (Urteil 2C 794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 139 I 280 [islamisches Kopftuch]), mehrfach aber auch den
Schulgemeinden des Kantons Zürich (Urteile 8C 272/2014 vom 5. Februar 2015 E. 5.2 [Personalrecht]; 2C 571/2011 und weitere vom 12. Oktober 2011 E. 2.1 [Betriebssubventionen]; 8C 122/2009 vom 24. Februar 2010 E. 2.2.1 [Entschädigung aus Personalrecht]). Auch vorliegend ist es den Schulgemeinden möglich, sich auf die Gemeindeautonomie zu berufen.

1.3.6. In zweiter Linie rügen die beschwerdeführenden Gemeinden eine Gehörsverletzung (Art. 29 Abs. 2 BV). Über die Verletzung verfassungsgemässer Garantien hinaus können öffentlich-rechtliche Körperschaften gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG akzessorisch auch verfassungsrechtliche Individualrechte anrufen, was allerdings voraussetzt, dass diese einen hinreichend engen Zusammenhang mit der behaupteten Autonomieverletzung aufweisen (BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270). In Betracht fallen insbesondere die behauptete Verletzung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) oder des allgemeinen Willkürverbots (Art. 9 BV; BGE 134 I 204 E. 2.2 S. 206; 131 I 91 E. 1 S. 93; Urteil 2C 12/2011 vom 6. Juli 2011 E. 1.2). Fehlt ein rechtsgenüglicher Sachzusammenhang, kann die öffentlich-rechtliche Körperschaft gegebenenfalls in diesem Bereich die allgemeine Legitimationsklausel anrufen. Dies ist vorliegend nicht erforderlich: Die ergänzende Rüge, im Gesetzgebungsverfahren nur unzulänglich angehört worden zu sein, steht in einem genügend engen Zusammenhang zur hauptsächlichen Rüge, mit der Schaffung der streitbetroffenen Norm habe der Kanton in einen den Gemeinden vorbehaltenen Gestaltungsspielraum eingegriffen. Sie ist daher
zulässig.

1.3.7. Die beschwerdeführenden Gemeinden berufen sich bei ihrer Gehörsrüge überdies auf Art. 4 Abs. 6 sowie Art. 5 der vom Europarat vorgelegten Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (SR 0.102). Diese ist für die Schweiz am 1. Juni 2005 in Kraft getreten (AS 2005 2393). Die Schweiz hat im Anschluss an Art. 13 der Charta aber festgehalten, das Abkommen gelte hier ausschliesslich für die Einwohnergemeinden ("communes politiques"/"comuni politici"; siehe die abschliessenden "Erklärungen"). Streitbetroffen ist die Aufhebung von Schulgemeinden, was ausserhalb des sachlichen Anwendungsbereichs der Charta liegt. Auf dieses und anderes Völkerrecht ist nicht weiter einzugehen.

1.3.8. Das Bundesgericht prüft grundsätzlich mit freier Kognition, ob ein angefochtener kantonaler oder kommunaler Erlass zur Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, oder kantonalen verfassungsmässigen Rechten führt (Art. 95 lit. a -c BGG; BGE 141 V 234 E. 2 S. 236). Kantonales Verfassungsrecht, das die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden regelt, zählt zum verfassungsmässigen Recht (BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43; ferner 136 I 395 E. 2 S. 397; insgesamt zu den verfassungsmässigen Rechten: BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79 f.), sodass der Rüge mit freier Kognition nachzugehen ist (BGE 142 I 26 E. 3.3 S. 30). Abweichend davon untersucht das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von kantonalem Verfassungsrecht, das nicht unter die verfassungsmässigen Rechte fällt, lediglich unter dem Gesichtswinkel der Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV; BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43).

1.3.9. Die Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht (Art. 95 lit. a und b BGG), jeweils unter Ausschluss verfassungsmässiger Rechte (dazu E. 1.3.10), prüft das Bundesgericht von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 142 I 155 E. 4.4.5 S. 157). Es ist daher weder an die in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann die Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (Motivsubstitution; BGE 142 II 293 E. 1.3 S. 296 f.).

1.3.10. Gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG prüft das Bundesgericht die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht dagegen nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit). Wird keine Verfassungsrüge erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (zum Ganzen BGE 142 I 99 E. 1.7.2 S. 106). Unter die Grundrechte in diesem Sinn fallen neben den Art. 7 -34 BV die weiteren verfassungsmässigen Rechte der Bundesverfassung, die Rechtsansprüche der EMRK (SR 0.101) und anderer Menschenrechtspakte sowie die durch die jeweilige Kantonsverfassung gewährleisteten Individualrechte (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79 f.).

1.3.11. Das Bundesgericht urteilt vorliegend als einzige richterliche Instanz (Art. 87 Abs. 1 Satzteil 1 BGG), nachdem das kantonale Recht bei Gesetzen eine hauptfrageweise Rechtsetzungskontrolle nicht erlaubt (vorne E. 1.2.2). Ein von einer zulässigen Vorinstanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG) festgestellter Sachverhalt, der für das Bundesgericht verbindlich wäre (Art. 105 Abs. 1 BGG), fehlt daher. Unter den gegebenen Umständen stützt das Bundesgericht sich auf die amtlichen Veröffentlichungen, so auf das Protokoll des Kantonsrat des Kantons Zürich, auf die Beratungen der kantonsrätlichen Kommission, die dem Bundesgericht zugänglich gemacht wurden, sowie auf die Verlautbarungen der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich.

2.

2.1. Streitig und zu prüfen ist im Rahmen einer abstrakten (hauptfrageweisen) Rechtsetzungskontrolle, ob die streitbetroffenen Bestimmungen mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind. Vorliegend stellt sich die Frage nach der Verfassungsmässigkeit von § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015. Dabei ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob das Verfassungsrecht des Kantons Zürich im streitbetroffenen Bereich Garantien zugunsten der beschwerdeführenden Gemeinden aufstellt (hinten E. 2.2 ff.). Fehlt es daran, ist die Beschwerde aus diesem Grund abzuweisen, andernfalls ist in einem zweiten Schritt der Frage nachzugehen, ob der Gesetzgeber durch Erlass der streitbetroffenen Bestimmungen in die verfassungsgemässe Garantie eingegriffen hat (hinten E. 2.5).

2.2.

2.2.1. Zur Hierarchie der Normen lässt sich der Bundesverfassung einzig entnehmen, dass alles Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 BV) und das interkantonale Recht (Art. 48 Abs. 5 BV) widersprechendes kantonales Recht zurückdrängt. Die innerkantonale Normhierarchie bleibt unerwähnt. Gemäss Art. 51 Abs. 1 BV gibt sich aber jeder Kanton eine demokratische Verfassung (dazu BGE 140 I 394 E. 8.1 S. 401). Im Normgefüge des Kantons kommt der Verfassung alsdann der normative Vorrang zu (ANDREAS AUER, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 2016, N. 485). Sie ist "formellement supérieure au reste du droit cantonal" (JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in: Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, N. 2 zu Art. 51 BV). Folglich geht eine kantonale Verfassung allen Arten des subkonstitutionellen Rechts des betreffenden Kantons vor, was Art. 51 BV stillschweigend voraussetzt (EVA MARIA BELSER/NINA MASSÜGER, in: Basler Kommentar, BV, 2015, N. 16 zu Art. 51 BV; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2007, N. 8 zu Art. 51 BV).

2.2.2. Die Vorrangstellung der kantonalen Verfassung spiegelt sich zudem darin, dass die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes bedürfen (Art. 51 Abs. 2 Satz 1 BV). Der Bund erteilt die Gewährleistung, wenn das kantonale Verfassungsrecht dem Bundesrecht nicht widerspricht (Art. 51 Abs. 2 Satz 2 BV). Der Begriff des Bundesrechts im Sinne von Art. 51 Abs. 2 BV umfasst sämtliche Rechtsetzungsstufen des Bundes (AUER, a. a. O., N. 592). Mit dem Erfordernis der Gewährleistung stellt der Bund im Zeitpunkt der Gewährleistung den Vorrang des Bundesrechts gegenüber kantonalem Recht sicher. Unterkonstitutionelles kantonales Recht ist der Gewährleistung nicht zugänglich. Die Bundesversammlung verbindet mit der Gewährleistung der Verfassung die Erwartung, dass das nachgeordnete kantonale Recht mit dem gewährleisteten Verfassungsrecht in Einklang steht. Dies ist ein Aspekt des Gebots der Bundestreue, wie sie sich insbesondere aus Art. 44 BV ergibt.

2.2.3. Die Auslegung einer Kantonsverfassung folgt grundsätzlich jenen Regeln, die für die Auslegung des unterkonstitutionellen Rechts gelten (BGE 139 II 243 E. 8 S. 249; 131 I 74 E. 4.1 S. 80). Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element; BGE 142 V 402 E. 4.1 S. 404 f.). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) geben (BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138; 142 III 695 E. 4.1.2 S. 699; 141 II 57 E. 3.2 S. 61). Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer Methodenpluralismus; BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138; 142 III 695 E. 4.1.2 S. 699). Auch eine solche Auslegung findet
ihre Grenzen aber am klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht zugunsten einer solchen Interpretation beiseitegeschoben werden darf (BGE 141 V 221 E. 5.2.1 S. 225).

2.3.

2.3.1. Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts (AUER, a. a. O., N. 412). Der konkrete Umfang des Rechtsinstituts geht daher aus dem jeweiligen kantonalen Verfassungsrecht hervor, soweit der Kanton überhaupt Anordnungen auf Verfassungsstufe trifft, zumindest aber aus dem jeweiligen Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f.; 140 I 285 E. 4.1 S. 292 f.; 139 I 169 E. 6.1 S. 173). Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nur, aber immerhin in diesem Umfang, mithin "nach Massgabe des kantonalen Rechts" (Art. 50 Abs. 1 BV; zum Ganzen BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f. mit Hinweisen). Der rechtliche Beitrag des Bundes erschöpft sich darin, die Gemeindeautonomie gerichtlich in dem vom Kanton umrissenen Umfang zu schützen (PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl. 2016, § 17 N. 4).

2.3.2. Der bundesgerichtlichen Praxis zufolge sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr in diesem Bereich eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheiteinräumt (BGE 142 I 177 E. 2 S. 180). Der Gestaltungsspielraum muss, um als Garantie des Kantons gelten zu können, sowohl quantitativ (Befugnis, eine wesentliche Frage eigenständig zu beantworten) als auch qualitativ erheblich sein (bezogen auf eine kommunale Angelegenheit; T SCHANNEN, a. a. O., § 17 N. 6). Inhaltlich kann die Entscheidungsfreiheit sich ebenso auf die Rechtsetzung des kommunalen Rechts wie auf die Rechtsanwendung des eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Rechts beziehen (T SCHANNEN, a. a. O., § 17 N. 9 und 11).

2.3.3. Das Staatsrecht des Kantons Zürich sieht das Institut der Gemeinde in drei Erscheinungsformen vor. Dabei handelt es sich um die politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden; Art. 83 Abs. 1 KV/ZH), die Schulgemeinden (Art. 83 Abs. 2 KV/ZH) und die kirchlichen Körperschaften (Art. 130 KV/ZH). Deren Selbständigkeit wird anerkannt (Art. 1 Abs. 4 KV/ZH), wenn auch nur in allgemeiner Weise (BGE 136 I 395 E. 3.2.2 S. 398; Urteil 2C 919/2011 vom 9. Februar 2012 E. 2.2.1, in: ZBl 113/2012 S. 543, RDAF 2013 I 350). Die Gemeinden sind berechtigt und verpflichtet, ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln (Art. 85 Abs. 1 KV/ZH). Die politischen Gemeinden unterliegen dem Subsidiaritätsprinzip. Kraft ausdrücklicher Anordnung nehmen sie alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1 KV/ZH).

2.3.4. Die Kantone üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind (Art. 3 Teilsatz 2 BV; BGE 142 II 182 E. 3.2.2 S. 194). Mangels einer Bundeskompetenz sind die Kantone auch für das Schulwesen zuständig, was deklaratorisch aus Art. 62 Abs. 1 BV hervorgeht. Sie haben in organisatorischer, fachlicher und finanzieller Hinsicht für einen ausreichenden Grundschulunterricht zu sorgen, der allen Kindern offensteht (Art. 62 Abs. 2 Satz 1 BV in der Fassung vom 16. Dezember 2005, in Kraft seit 21. Mai 2006 [AS 2006 3033]; BGE 140 I 153 E. 2.3.2 S. 156 f.). Sache der Kantone ist es daher auch, darüber zu befinden, welcher Behörde die Wahrnehmung des Bildungsauftrags obliegt. Dem Bundesrecht lässt sich hierzu nichts entnehmen. Nach Art. 116 Abs. 1 KV/ZH führen "Kanton und Gemeinden" qualitativ hochstehende öffentliche Schulen.

2.3.5. In organisatorischer Hinsicht hält Art. 83 Abs. 2 KV/ZH fest, dass die Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung von Schulgemeinden wahrgenommen werden können. Bei ihnen handelt es sich um "Spezialgemeinden", deren Aufgabenbereich auf die Volksschule (Kindergarten, Primarschule und Oberstufe) beschränkt ist (JAAG, in: Komm. KV/ZH, N. 15 zu Art. 83 KV/ZH). Den "Einheitsgemeinden", welche neben allen weiteren auch die Aufgaben aus dem Bildungsauftrag wahrnehmen, kommt konzeptionell die "Vorrangstellung" zu (URS GLÄTTLI, in: Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband zum Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2011, N. 1 und 2 zu § 4 GG/ZH 1926; dazu auch FRANZ KESSLER, Die Anfänge der Gemeindeautonomie im Kanton Zürich, in: Isabelle Häner [Hrsg.], FS für Alfred Kölz, 2003, S. 131 ff., insb. 148).

2.4.

2.4.1. Anders als politische Gemeinden, deren Bestand in dem Sinne garantiert ist, dass ein lückenloser Teppich vorliegen muss, der restlos das gesamte Kantonsgebiet abdeckt, handelt es sich bei den Schulgemeinden um ein fakultatives Institut. Bildungsaufgaben "können" einer Schulgemeinde übertragen werden, ansonsten die politische Gemeinde auch hierfür zuständig ist (Art. 83 Abs. 1 KV/ZH). Besteht aber eine Schulgemeinde, kann diese mit der "Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde " (Art. 84 Abs. 1 KV/ZH) mit einer anderen Schulgemeinde fusionieren (gleichartige Fusion, "Kombinationsfusion"). Ein Zusammenschluss ist aber auch mit der politischen Gemeinde möglich, auf deren Gebiet sie sich befindet (ungleichartige Fusion, "Absorptionsfusion"; JAAG, in: Komm. KV/ZH, N. 5 zu Art. 84 KV/ZH). In diesem letzteren Fall geht die Schulgemeinde ersatzlos unter, was aber nur mit der "Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde" geschehen kann (Art. 84 Abs. 2 KV/ZH). In einem solchen Fall sieht die Verfassung eine Urnenabstimmung auf Ebene der Schulgemeinde vor (Art. 84 Abs. 3 KV/ZH). Das Einverständnis der aufnehmenden politischen Gemeinde ist entbehrlich (zum Ganzen JAAG, in: Komm. KV/ZH, N. 4 ff. zu Art. 84 KV/ZH).

2.4.2. Zwangsfusionen über die Köpfe der Stimmberechtigten hinweg sieht das Staatsrecht des Kantons Zürich nicht (mehr) vor (JAAG, in: Komm. KV/ZH, N. 6 zu Art. 84 KV/ZH). Entsprechend wenig lässt sich aus BGE 131 I 91 betreffend die Munizipalgemeinde Ausserbinn/VS herleiten, weicht die Rechtslage im Kanton Wallis doch ganz erheblich von jener des Kantons Zürich ab. Gemäss Art. 26 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Wallis vom 8. März 1907 (KV/VS; SR 131.232) und Art. 135 des Gemeindegesetzes (des Kantons Wallis) vom 5. Februar 2004 (GG/VS; SGS 175.1) ist die zwangsweise Fusion von Gemeinden zulässig, wenn auch nur unter den gesetzlichen Voraussetzungen. Im Kanton Zürich verhält es sich grundlegend anders: Soll eine Schulgemeinde aufgelöst werden, bedarf es gemäss Art. 84 Abs. 2 KV/ZH der Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden der Schulgemeinde.

2.4.3. Der Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 KV/ZH lässt mithin keine Fragen offen, er ist klar. Vom eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nach dem Gesagten nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, er ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung ( historisches Element), ihr Zweck ( teleologisches Element) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) geben (vorne E. 2.2.3).

2.4.4. Erkenntnisse lassen sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte gewinnen. Gemäss der seinerzeitigen Kantonsverfassung des Kantons Zürich von 18. April 1869 erfolgte die Bildung neuer und die Vereinigung oder Auflösung bestehender Gemeinden ursprünglich im Weg der Gesetzgebung (Art. 47 Abs. 2 KV/ZH 1869). Am 31. Januar 1904 kam es zu einer Revision dieser Verfassungsbestimmung. Fortan - und dies bis zur Totalrevision von 2005 - galt, dass über die Neubildung, Vereinigung oder Auflösung von Schulgemeinden mit Beschluss des Kantonsrats zu befinden war (dazu WALTER WETTSTEIN, Die Gemeindegesetzgebung des Kantons Zürich, 1907, N. 2; HANS RUDOLF THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, N. 2 zu § 4 GG/ZH 1926; GLÄTTLI, a. a. O., N. 1 zu § 4 GG/ZH 1926). Der Verfassungsgeber von 2005 übertrug diese Kompetenz alsdann vom Kantonsrat an die Stimmenden der Schulgemeinde (Art. 84 Abs. 2 KV/ZH).

2.4.5. Die jüngste Kompetenzverschiebung scheint mit Bedacht getroffen worden zu sein. Wie den Protokollen des Verfassungsrates zu entnehmen ist, ging mit Art. 84 KV/ZH die Absicht einher, die Gemeindeautonomie zu stärken. So wies der Sprecher in der zweiten Gesamtlesung darauf hin, dass "Eingriffe von oben, wie sie heute möglich sind", abzulehnen seien (Votum von Verfassungsrat Kurt Stäheli, 59. Sitzung des Verfassungsrates vom 8. Juli 2004, S. 3194; siehe auch 3195 f.). Die Verabschiedung von Art. 84 Abs. 2 KV/ZH musste sich in der Folge unmittelbar auf § 4 Abs. 2 GG/ZH 1926 auswirken. Denn dieser sah weiterhin vor, dass der Kantonsrat die Fusion von Schulgemeinden anordnen konnte, "wenn die besonderen Verhältnisse der Gemeinden die Vereinigung als zweckmässig erscheinen lassen". Mit dem Inkrafttreten von Art. 84 Abs. 2 KV/ZH blieb der nunmehr verfassungswidrige § 4 Abs. 2 GG/ZH 1926 formell zwar in Kraft, er konnte aber nicht mehr angewendet werden (dazu GLÄTTLI, a. a. O., N. 1 zu § 4 GG/ZH 1926).

2.4.6. Unter diesen entstehungsgeschichtlichen Vorzeichen ist es von vornherein unzulässig, vom klaren Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 KV/ZH abzuweichen. Der Normtext gibt den Normsinn treffend wieder. Im Sinne eines Zwischenergebnisses zeigt sich, dass Art. 84 Abs. 2 KV/ZH eine kantonale Garantie zugunsten der Schulgemeinden gewährt (Art. 189 Abs. 1 lit. e BV) : Es liegt in der ausschliesslichen Zuständigkeit der Stimmberechtigten der jeweiligen Schulgemeinde, darüber zu befinden, ob die Schulgemeinde in der bisherigen Form beibehalten werden, mit einer anderen Schulgemeinde fusionieren oder in der politischen Gemeinde aufgehen soll. Diese Garantie, wie sie sich aus der gewährleisteten Kantonsverfassung ergibt, steht unter dem Schutz der Eidgenossenschaft. Die Schulgemeinden können mit Recht rügen, eine die Garantie durchkreuzende Gesetzesbestimmung halte vor dem übergeordneten Recht nicht stand (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).

2.5.

2.5.1. Damit fragt sich in der Sache selbst, ob die streitbetroffenen Normen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015) mit Art. 84 Abs. 2 KV/ZH vereinbar sind. Der Verfassung kommt im Normgefüge jedes Kantons der normative Vorrang zu (vorne E. 2.2.1), zumal sie die Gewährleistung seitens der Bundesversammlung erfahren hat (vorne E. 2.2.2). Umso mehr ist der Kanton auf seine Verfassung zu behaften. Er hat unterkonstitutionelles Recht in Einklang mit der gewährleisteten Verfassung zu gestalten. Wenn anlässlich der hauptfrageweisen Rechtsetzungskontrolle zu klären ist, ob der kantonale Gesetz- und/oder Verordnungsgeber diesen Ansprüchen genügt hat, auferlegt sich das Bundesgericht, trotz freier Prüfungsbefugnis (vorne E. 1.3.8), aber eine gewisse Zurückhaltung. Diese ist in der Rücksicht auf den Föderalismus und die Verhältnismässigkeit begründet. Das Bundesgericht prüft praxisgemäss (nur), ob der angefochtenen Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sich mit dem übergeordneten Recht vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt ein kantonales Gesetz oder eine kantonale Rechtsverordnung nur auf, falls die Norm sich jeder verfassungs- und völkerrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch
bereits, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE 138 I 321 E. 2 S. 323; 137 I 77 E. 2 S. 82).

2.5.2. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 GG/ZH 2015 nehmen die Parlamentsgemeinden auch die Aufgaben der Gemeinden im Bereich von Schule und Bildung wahr. Im Gegenzug sind die vorbestehenden Schulgemeinden, soweit sie ganz oder teilweise auf dem Gebiet einer Parlamentsgemeinde liegen, gehalten, ihre Aufgaben an die politische Gemeinde abzutreten. Gemäss § 177 GG/ZH 2015 hat dies "bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten dieses Gesetzes" zu geschehen. Das revidierte Gemeindegesetz sieht von jeder Mitwirkung der Stimmberechtigten der Schulgemeinden ab. Beim Gesetz handelt es sich - anders als bei der Verfassung - um einen neuen Erlass, was in der Auslegung zu einem verstärkten Stellenwert des Wortlauts und der Materialien führt (BGE 141 III 155 E. 4.2 S. 156; 141 IV 299 E. 1.3.2 S. 299 f.; 141 V 206 E. 3.2 S. 212).

2.5.3. Der Wortlaut des Gesetzes ist klar und unzweideutig. Der Blick in die Materialien bekräftigt diese Einschätzung: Schon § 31 Abs. 2 VE-GG/ZH (Sachverhalt, lit. A) hatte darauf abgezielt, das Nebeneinander von Gemeindeversammlung (Schulgemeinde) und Gemeindeparlament (politische Gemeinde) zu beseitigen. Der Regierungsrat liess das Ansinnen zwar fallen, doch nahm die vorberatende Kommission es gleich wieder auf (Sachverhalt, lit. B). Der Kantonsrat sah seinerseits von der Neuerung zunächst ab, um sie später doch gutzuheissen. Das einleitende Votum in der Sitzung vom 2. Februar 2015 erhellt die Stossrichtung: Beabsichtigt war, den "alten Zopf" abzuschneiden, um dadurch die "unübersichtliche, verwirrende und groteske" Situation zu beseitigen (Sachverhalt, lit. C). Die Mehrheit des Kantonsrats teilte diese Einschätzung. In seiner Vernehmlassung zur Beschwerde führt der Kantonsrat denn auch aus, nach Ablauf der gesetzlichen Frist (§ 177 GG/ZH 2015) würde die Auflösung "soweit notwendig ersatzhalber aufsichtsrechtlich vorgenommen", mithin gegebenenfalls auch ohne Zustimmung der Stimmberechtigten.

2.5.4. Eine verfassungskonforme Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 ist unter diesen Umständen ausgeschlossen. Die neu geschaffene gesetzliche Grundlage erlaubt Zwangsfusionen, was verfassungsrechtlich nicht haltbar ist. Das revidierte Gesetzesrecht vermag Art. 84 Abs. 2 KV/ZH nicht zurückzudrängen. Gegenteils geht das kantonale Verfassungsrecht - anders als im Bereich des Bundesrechts (Art. 190 BV) - dem nachgeordneten Recht ausnahmslos vor. Die Beschwerde erweist sich damit als begründet, weshalb sie gutzuheissen ist und die angefochtenen Bestimmungen aufzuheben sind. Mit Blick darauf erübrigt es sich, den angeblichen Gehörsverletzungen nachzugehen (vorne E. 1.3.6).

3.

3.1. Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten grundsätzlich dem Kanton Zürich aufzuerlegen (Art. 65 i . V. m. Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Kantonen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig geworden sind, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt (Art. 66 Abs. 4 BGG). Im vorliegenden Fall kann auf das Erheben von Kosten verzichtet werden.

3.2. Den beschwerdeführenden Gemeinden, die obsiegen, aber in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig werden, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 20. April 2015 werden aufgehoben.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Kantonsrat des Kantons Zürich und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. April 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Kocher

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
¹	Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
²	Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires.
³	Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
¹	La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
²	La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
³	Le vote doit avoir lieu aux urnes.
⁴	La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
⁵	Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 79 - 1 Les tribunaux et les autorités cantonales élues par le peuple n'appliquent pas les dispositions contraires au droit supérieur.
¹	Les tribunaux et les autorités cantonales élues par le peuple n'appliquent pas les dispositions contraires au droit supérieur.
²	À l'exception de la Constitution et des lois, un acte normatif cantonal peut être contesté devant une juridiction suprême désignée par la loi s'il est allégué qu'il est contraire au droit supérieur.
³	La possibilité de contester des actes normatifs communaux est régie par la loi.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.19

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 59 - 1 Le droit public de la Confédération et des cantons demeure réservé pour les corporations ou les établissements qui lui sont soumis et pour ceux qui ont un caractère ecclésiastique.
¹	Le droit public de la Confédération et des cantons demeure réservé pour les corporations ou les établissements qui lui sont soumis et pour ceux qui ont un caractère ecclésiastique.
²	Les organisations corporatives qui ont un but économique sont régies par les dispositions applicables aux sociétés.
³	Les sociétés d'allmends et autres semblables continuent à être régies par le droit cantonal.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 130 - 1 L'État reconnaît comme collectivités publiques indépendantes:
¹	L'État reconnaît comme collectivités publiques indépendantes:
^a	l'Église réformée évangélique et ses paroisses;
^b	l'Église catholique romaine et ses paroisses;
^c	la paroisse catholique chrétienne.
²	L'Église réformée évangélique, l'Église catholique romaine et la paroisse catholique chrétienne sont autonomes dans les limites du droit cantonal. Elles règlent:
^a	le droit de vote en ce qui concerne leurs affaires internes; ces règles sont établies dans le respect des principes de l'État de droit et de la démocratie dans un acte normatif soumis au référendum obligatoire;
^b	la compétence pour la constitution de nouvelles paroisses ainsi que pour la fusion ou la dissolution de paroisses.
³	La loi règle:
^a	les principes de l'organisation des collectivités ecclésiastiques;
^b	le droit de prélever des impôts;
^c	les prestations cantonales;
^d	les questions de compétence, la procédure de nomination des ecclésiastiques et la durée de leur fonction.
⁴	La loi peut prévoir la désaffectation d'une partie du produit de l'impôt.
⁵	L'État exerce la haute surveillance sur les collectivités ecclésiastiques.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral - 1 Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
¹	Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	du droit intercantonal;
^d	des droits constitutionnels cantonaux;
^e	de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
^f	des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
^1bis	...134
²	Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
³	La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
⁴	Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 50 - 1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
¹	L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
²	La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes.
³	Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale.
¹	Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale.
²	L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations.
³	Il entend les communes en temps utile.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 49 Primauté et respect du droit fédéral - 1 Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire.
¹	Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire.
²	La Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 48 Conventions intercantonales - 1 Les cantons peuvent conclure des conventions entre eux et créer des organisations et des institutions communes. Ils peuvent notamment réaliser ensemble des tâches d'intérêt régional.
¹	Les cantons peuvent conclure des conventions entre eux et créer des organisations et des institutions communes. Ils peuvent notamment réaliser ensemble des tâches d'intérêt régional.
²	La Confédération peut y participer dans les limites de ses compétences.
³	Les conventions intercantonales ne doivent être contraires ni au droit et aux intérêts de la Confédération, ni au droit des autres cantons. Elles doivent être portées à la connaissance de la Confédération.
⁴	Les cantons peuvent, par une convention, habiliter un organe intercantonal à édicter pour sa mise en oeuvre des dispositions contenant des règles de droit, à condition que cette convention:
^a	soit adoptée selon la procédure applicable aux lois;
^b	fixe les grandes lignes de ces dispositions.13
⁵	Les cantons respectent le droit intercantonal.14

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
¹	Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
²	Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 44 Principes - 1 La Confédération et les cantons s'entraident dans l'accomplissement de leurs tâches et collaborent entre eux.
¹	La Confédération et les cantons s'entraident dans l'accomplissement de leurs tâches et collaborent entre eux.
²	Ils se doivent respect et assistance. Ils s'accordent réciproquement l'entraide administrative et l'entraide judiciaire.
³	Les différends entre les cantons ou entre les cantons et la Confédération sont, autant que possible, réglés par la négociation ou par la médiation.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 1 - 1 Le Canton de Zurich est un État souverain, membre de la Confédération suisse.
¹	Le Canton de Zurich est un État souverain, membre de la Confédération suisse.
²	Il est fondé sur la responsabilité individuelle et collective de ses habitants.
³	Le pouvoir de l'État appartient au peuple. Il est exercé par les citoyens et les autorités.
⁴	Le Canton reconnaît l'autonomie des communes.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 62 * - 1 L'instruction publique est du ressort des cantons.
¹	L'instruction publique est du ressort des cantons.
²	Les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles publiques.22
³	Les cantons pourvoient à une formation spéciale suffisante pour les enfants et adolescents handicapés, au plus tard jusqu'à leur 20e anniversaire.23
⁴	Si les efforts de coordination n'aboutissent pas à une harmonisation de l'instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l'âge de l'entrée à l'école, la durée et les objectifs des niveaux d'enseignement et le passage de l'un à l'autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes, la Confédération légifère dans la mesure nécessaire.24
⁵	La Confédération règle le début de l'année scolaire.25
⁶	Les cantons sont associés à la préparation des actes de la Confédération qui affectent leurs compétences; leur avis revêt un poids particulier.26

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 116 - 1 L'État et les communes ont des écoles publiques dispensant un enseignement de qualité.
¹	L'État et les communes ont des écoles publiques dispensant un enseignement de qualité.
²	Les écoles publiques respectent les valeurs fondamentales de l'État démocratique. Elles sont neutres sur les plans confessionnel et politique.

SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 47 - 1 Les rapports de travail des personnes employées par l'État ou les communes sont régis par le droit public.
¹	Les rapports de travail des personnes employées par l'État ou les communes sont régis par le droit public.
²	Le législateur règle la responsabilité des personnes occupées par l'État ou les communes vis-à-vis de leur employeur, soit celle:
^a	du personnel de l'État et des communes;
^b	des membres des autorités;
^c	des particuliers chargés de tâches publiques.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.