BGE-75-I-209 - 1949-01-01 - BGE - Verfassungsrecht - 1. Art. 88 OG.a) Blosse Dienstanweisungen können nicht Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde...

S. 209 / Nr. 34 Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung) (d)

BGE 75 I 209

34. Urteil vom 23. November 1949 i. S. A. gegen Regierungsrat des Kantons
Zürich.

Seite: 209
Regeste:
1. Art. 88

OG.
a) Blosse Dienstanweisungen können nicht Gegenstand der staatsrechtlichen
Beschwerde bilden (Erw. 1).
b) Legitimation der Ausländer (Erw. 2).
2. Die Veröffentlichung des Entzuges des Führerausweises generalpräventiven
Gründen hat Strafcharakter und verstösst gegen den Grundsatz keine Strale ohne
Gesetz, wenn sie nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruht (Erw. 4-6).
1. Art. 88 OJ.
a) De simples instructions de service ne peuvent être attaquées par la voie du
recours de droit public (consid. 1).
b) Qualité de l'étranger pour agir par la voie du recours de droit public
(consid. 2).
2. La publication du retrait du permis de conduire par des motifs de
prévention générale a le caractère d'une peine et viole le principe nulla
poena sine lege si elle n'a pas de fondement légal (consid. 4-6).
1. Art. 88

OG.
a) Il ricorso di diritto pubblico non è proponibile contro le istruzioni di
servizio (consid. 1).
b) Veste di uno straniero per interporre un ricorso di diritto pubblico
(consid. 2).
2. La pubblicazione della revoca della licenza di condurre per motivi di
prevenzione ha carattere penale e viola il principio nulla poena sine lege se
non è fondata su di un disposto legale (consid. 4-6).

A. Am 3. Dezember 1948 verfügte die Polizeidirektion des Kantons Zürich im
Einverständnis mit dem

Seite: 210
Regierungsrat, dass Namen und Adresse derjenigen Motorfahrzeugführer zu
veröffentlichen seien, « denen
a) der Führerausweis wegen Verursachung eines Unfalles in angetrunkenem
Zustand oder wiederholt wegen Führung eines Fahrzeuges in angetrunkenem
Zustand entzogen werden musste
b) der Führerausweis wegen schwerer Verletzung der Verkehrsvorschriften für
die Dauer von mehr als 6 Monaten entzogen werden musste ».
B. Am 20. Januar 1949 fuhr der im Kanton Zürich wohnhafte belgische
Staatsangehörige A. in angetrunkenem Zustand durch die Bahnhofstrasse in
Zürich, wobei er an einen Inselschutzpfosten prallte. Das Polizeirichteramt
Zürich büsste ihn mit Fr. 100. und die Polizeidirektion des Kantons Zürich
entzog ihm für die Dauer von drei Monaten den Führerausweis. Am 22. Februar
1949 beschloss die Polizeidirektion, den Entzug der Führerbewilligung im
Amtsblatt des Kantons Zürich zu veröffentlichen. A. rekurrierte gegen diese
Verfügung an den Regierungsrat, wurde aber mit Entscheid vom 28. April 1949
abgewiesen. Der Regierungsrat führt aus:
Da der Entzug der Führerbewilligung eine polizeiliche Verwaltungsmassnahme
sei, stelle auch die Veröffentlichung dieser Verfügung einen Verwaltungsakt
dar. Während im Gebiet des Strafrechts jede Strafe oder nebenstrafliche
Massnahme eine gesetzliche Vorschrift voraussetze, fehle im Verwaltungsrecht
ein entsprechender Grundsatz. Das ungeschriebene Prinzip der sogenannten «
gesetzmässigen Verwaltung » beziehe sich nur auf Gebote und Verbote, die den
Bürger in seiner Freiheit beschränken oder ihm die Pflicht zu einem Dulden
oder zu einer positiven Leistung zugunsten der öffentlichen Verwaltung
auferlegen. Die Verwaltungsbehörde müsse somit nur für den Entzug des
Führerausweises durch das Gesetz gedeckt sein, nicht aber auch für die
allfällige Veröffentlichung dieser Massnahme. Das entspreche auch bisheriger
bewährter Übung. Die Bevölkerung werde regelmässig, auch ohne dass dies im
Gesetz vorgesehen sei, durch amtliche Mitteilungen über Verwaltungsakte aller
möglichen Art orientiert, sofern die

Seite: 211
Bekanntgabe im öffentlichen Interesse liege. Erinnert werde beispielsweise an
die Veröffentlichung der Landesverweisungen, der Erteilung oder Verweigerung
fremdenpolizeilicher Bewilligungen, der Ausbürgerung, der Asylgewährung, der
Versammlungs- und Redeverbote. Der Regierungsrat habe daher ohne weiteres
durch interne Dienstanweisung der Polizeidirektion auftragen können, in
welchen Fällen sie publizieren solle.
Die angefochtene Verfügung verstosse auch nicht gegen den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit von Verwaltungsakten. Auch wenn keine amtliche
Publikation des Strafurteils angeordnet werde, orientiere die Presse, der das
Gerichtsverfahren zugänglich sei, ausführlich über die Verkehrsunfälle, in
schweren Fällen unter Namensnennung. Diese Publizität sei ein taugliches
Mittel zur Hebung der bedenklich verwahrlosten Verkehrsdisziplin und liege im
öffentlichen Interesse. Es sei daher gegeben, dass auch die Verwaltungsbehörde
dazu übergehe, die von ihr angeordneten Massnahmen der Öffentlichkeit bekannt
zu geben. Wenn sie sich hiebei vorerst auf die schweren Fälle beschränke, so
geschehe dies gerade, um dem Prinzip der Verhältnismässigkeit gerecht zu
werden.
C. - Gegen diesen Entscheid reichte A. sowohl beim Bundesrat wie auch beim
Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde ein. Im Meinungsaustausch
zwischen den beiden Behörden wurde vereinbart, dass der Bundesrat zur
Beurteilung der Frage zuständig sei, ob ein Verstoss gegen die administrativen
und polizeilichen Vorschriften des Motorfahrzeuggesetzes vorliege, während die
Beurteilung aller übrigen Beschwerdepunkte Sache des Bundesgerichtes sei.
Mit Entscheid vom 24. September 1949 wies der Bundesrat die Beschwerde, soweit
sie von ihm zu beurteilen war, ab. Er erklärte, die Wirkungen des Entzuges des
Führerausweises seien im Motorfahrzeuggesetz nicht abschliessend geregelt. Die
Kantone seien daher zuständig, zusätzliche Vorschriften aufzustellen. Wenn sie
die Publikation

Seite: 212
der formell rechtskräftigen Entzugsverfügungen anordneten, so stehe diese
Massnahme weder zu Art. 13 und 15 noch zu einer andern Bestimmung des MFG in
Widerspruch.
D. Mit der beim Bundesgericht eingereichten staatsrechtlichen Beschwerde
beantragt A., den Beschluss des Regierungsrates vom 28. April 1949 aufzuheben
und zu erkennen, dass die von der Polizeidirektion des Kantons Zürich am 3.
Dezember 1948 getroffene Anordnung bezüglich Publikation des Entzuges des
Führerausweises verfassungswidrig und daher rückgängig zu machen sei. Er macht
geltend:
a) Die allgemeine Anordnung der Polizeidirektion betreffend Publikation des
Entzuges von Führerausweisen verletze die Rechtsgleichheit; sie schaffe
Sonderrecht für die im Kanton Zürich niedergelassenen Automobilisten; denn der
in andern Kantonen wohnhafte Fahrer werde von ihr nicht betroffen, wenn er auf
dem Gebiet des Kantons Zürich in angetrunkenem Zustand einen Unfall
verursache.
b) Die Veröffentlichung der Namen fehl barer Automobilisten verfolge einzig
und allein generalpräventive Zwecke und sei daher eine Strafe. Art. 6 Abs. 2
EG zum StGB sehe für das dem Kanton vorbehaltene Recht ausdrücklich vor, dass
die öffentliche Bekanntmachung eines Urteils nur auf Grund einer kantonalen
Bestimmung zulässig sei. Dies gelte gemäss Art. 1 EG zum StGB auch für das
Verwaltungsstrafrecht. Da der Regierungsrat durch keine Gesetzesvorschrift
ermächtigt werde, die Namen fehlbarer Automobilisten zu veröffentlichen,
verstosse der angefochtene Entscheid gegen den Grundsatz keine Strafe ohne
Gesetz und gegen Art. 4 BV.
c) Der Regierungsrat anerkenne, dass sich die Lehre von der gesetzmässigen
Verwaltung auf Gebete und Verbote beziehe, die den Bürger in seiner Freiheit
beschränken. Die Publikation des Entzuges des Führerausweises bedeute aber
einen erheblichen Eingriff in die Freiheit des Betroffenen und bedürfe daher
einer gesetzlichen Grundlage. Die Anordnung der Veröffentlichung durch eine
interne

Seite: 213
Dienstanweisung sei willkürlich. Der Regierungsrat könne sich nicht auf eine
bewährte Übung berufen. Die des Landes Verwiesenen und Ausgebürgerten seien
des Schutzes durch die Verfassung nicht würdig und die Veröffentlichung
anderer fremdenpolizeilicher Massnahmen sowie der Versammlungs- und Redeverbot
erfolge nicht im Amtsblatt.
d) Wenn jemand durch die Publikation des Entzuges des Führerausweises in
seiner sozialen und geschäftlichen Stellung in einem Ausmass geschädigt werde,
das in keinem Verhältnis zur begangenen Übertretung stehe, wie das hier der
Fall sei, so verstosse die Veröffentlichung auch gegen den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit der Verwaltungsakte. StGB und MFG böten genügend
taugliche Mittel, um der Ausbreitung der Verkehrsunfälle entgegenzutreten. Es
gehe nicht an, zu neuen ungesetzlichen Mitteln zu greifen.
e) Die Anordnung des Regierungsrates verletze schliesslich auch den Grundsatz
der Gewaltentrennung (Art. 28 und 37 KV); denn der Regierungsrat sei lediglich
vollziehende Behörde und könne keine Rechtsverordnungen erlassen.
E. In einem zur Ergänzung der Beschwerde eingereichten Rechtsgutachten, das
Prof. Hans HUBER den Sektionen Zürich des Automobilklub und des Touringklub
erstattet hatte, wird ausgeführt: Die Veröffentlichung des Entzuges des
Führerausweises habe Strafcharakter und müsse daher nach dem Grundsatz nulla
poena sine lege in einem Gesetze vorgesehen sein. Aber auch wenn man sie als
Verwaltungsmassnahme auffassen wollte, wäre sie nach dem Grundsatz der
Gesetzmässigkeit der Verwaltung ohne gesetzliche Grundlage unzulässig; denn
die Herabsetzung des Bürgers im Ansehen seiner Mitbürger, die öffentliche
Verkündigung eines von ihm begangenen schweren Fehlers, sei ein Eingriff in
seine Freiheit, die nur auf Grund einer allgemeinverbindlichen Vorschrift
geschehen könne.
F. Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt die Abweisung der
Beschwerde.

Seite: 214
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird nicht nur verlangt, dass der
Entscheid des Regierungsrates vom 28. April 1949 aufgehoben werde, sondern
auch, dass der Regierungsrat verpflichtet werde, die in seinem Einverständnis
von der Polizeidirektion am 3. Dezember 1948 allgemein getroffene Anordnung
über die Veröffentlichung des Entzuges von Führerausweisen rückgängig zu
machen. Doch auf diesen zweiten Teil des Antrages ist nicht einzutreten. Die
Anordnung vom 3. Dezember 1948 kann nicht Gegenstand einer staatsrechtlichen
Beschwerde sein, da sie weder ein Erlass, noch eine Verfügung im Sinne von
Art. 88

OG, sondern eine blosse Dienstanweisung ist. Sie legt nämlich weder in
genereller Weise noch speziell dem Beschwerdeführer die Verpflichtung zu einem
bestimmten Verhalten, Tun, Unterlassen oder Dulden auf, sondern stellt
lediglich für die Polizeidirektion und die ihr unterstellten Beamten gewisse
Grundsätze für ihr künftiges Verhalten auf. Eine Bindung wird höchstens für
die Polizeidirektion und die ihr unterstellten Beamten begründet, nicht aber
auch für die Bürger, denen der Führerausweis entzogen worden ist. Die
Rechtssphäre dieser Bürger wäre nur dann berührt, wenn der Beschluss der
Polizeidirektion vom 3. Dezember 1948 keine blosse Weisung, sondern eine
gesetzesergänzende oder -vertretende Rechtsverordnung sein wollte (Urteile des
Bundesgerichts vom 23. Juni 1934 i. S. Buser S. 5 f. und vom 20. November 1936
i. S. Grüter S. 10 f., abweichend BGE 53 I 296). Dies trifft aber nicht zu,
was sich auch daraus ergibt, dass die nach zürcherischem Recht für die
Verbindlichkeit einer Rechtsverordnung erforderliche Veröffentlichung im
zürcherischen Amtsblatt nicht erfolgt ist (vergl. BGE 49 I 226; RUEGG, Die
Verordnung nach zürch. Staatsrecht, S. 136).
2. Der Beschwerdeführer ist belgischer Staatsbürger. Trotzdem ist er zur
vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Als einem in der
Schweiz

Seite: 215
niedergelassenen Angehörigen eines Staates, mit dem die Schweiz einen
Niederlassungsvertrag abgeschlossen hat, stehen ihm alle verfassungsmässigen
Rechte mit Ausnahme der politischen zu (BGE 40 I 15 Erw. 3, 52 I 268 Erw.
1, vgl. auch 74 I 99, 360; BERNHEIMER, Der Begriff und die Subjekte der
verfassungsmässigen Rechte, S. 140 ff.).
3. (Prozessuales.)
4. Sowohl in der Beschwerdeschrift wie auch im Gutachten von Prof. Hans
Huber wird geltend gemacht, dass der Entscheid des Regierungsrates vom 28.
April 1949 gegen den Grundsatz nulla poena sine lege verstosse. Dieser ist den
Bürgern nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in Art. 4 BV gewährleistet
(BGE 31 I 11 f.; 43 I 272; 73 I 291; v. CLERIC, Der Grundsatz nulla poena sine
lege, SJZ 9, 329 ff.) und für das eidgenössische Strafrecht auch in Art. 1
StGB aufgestellt (BGE 73 IV 138), der gemäss Art. 2 des zürcherischen EG zum
StGB auch für das kantonale Strafrecht gilt.
Die Beurteilung der Rüge, dass der Grundsatz keine Strafe ohne Gesetz verletzt
sei, fällt in die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes, auch dann, wenn
angenommen wird, es handle sich um eine Frage des eidgenössischen Strafrechts.
Zwar könnte in diesem Falle nur noch eine Verletzung von Art. 1 StGB geltend
gemacht werden; denn wenn der Bund ein in der Bundesverfassung garantiertes
Freiheitsrecht durch eidgenössisches Privat- oder Strafrecht umschreibt, kann
eine direkte Berufung auf die Verfassungsvorschrift nicht mehr in Frage kommen
(BGE 43 I 41 ff.; 70 IV 25; Urteil des Bundesgerichts vom 22. Juni 1944 i. S.
Kunz S. 2 f.). Die staatsrechtliche Beschwerde als subsidiäres Rechtsmittel
(Art. 84 Abs. 2 OG) wäre daher nurmehr möglich, wenn die strafrechtliche
Nichtigkeitsbeschwerde an den Kassationshof des Bundesgerichts aus irgendeinem
Grunde ausser Betracht fiele. Dies wäre jedoch hier der Fall. Der
Kassationshof hat auf Anfrage hin erklärt, es liege kein Straferkenntnis im
Sinne des Art. 269 BStP vor; es sei darauf abzustellen, was der

Seite: 216
angefochtene Entscheid sein wolle, nicht darauf, was er tatsächlich sei; die
Verfügung des Regierungsrates vom 28. April 1949 wolle aber kein
Straferkenntnis sein, sondern eine Polizei- oder Verwaltungsmassnahme. Für den
Staatsgerichtshof besteht keine Veranlassung, sich dieser Ansicht des
Kassationshofes, in dessen Aufgabenkreis die Auslegung des Art. 268 BStP in
erster Linie fällt, nicht anzuschliessen; sein Entscheid wird dadurch in
keiner Weise präjudiziert.
5. Nach dem Grundsatz nulla poena sine lege bedarf die Veröffentlichung des
Entzuges des Führerausweises, wenn sie Strafcharakter hat, einer gesetzlichen
Grundlage. Da diese im Kanton Zürich unbestrittenermassen fehlt, fragt es
sich, ob der angefochtene Entscheid eine Strafe im Sinne des Grundsatzes sei.
Ist dies der Fall, so muss die Verfügung des Regierungsrates vom 28. April
1949 als verfassungswidrig aufgehoben werden. Das trifft aber zu.
Der Entzug des Führerausweises ist eine Polizei- oder Verwaltungsmassnahme;
denn sein Hauptzweck ist die dauernde oder vorübergehende Beseitigung einer
Verkehrsgefahr. Durch den angefochtenen Entscheid wird somit die
Veröffentlichung einer Verwaltungsmassnahme angeordnet. Die Veröffentlichung
erfolgt nicht in allen Fällen, sondern nur, wenn die Führerbewilligung dem
Betroffenen wegen einer erheblichen Verletzung der Verkehrsvorschriften
entzogen wird. Der Regierungsrat macht weder geltend, dass mit der
Veröffentlichung das Publikum vor dem betreffenden Autofahrer gewarnt werden
wolle, noch dass es zur Überwachung jener Person herangezogen werden solle, um
auf diese Weise die Übertretung des Fahrverbotes möglichst auszuschliessen.
Solche verkehrspolizeiliche Gründe können denn auch zur Rechtfertigung der
Publikation nicht ernsthaft angeführt werden. Als einzigen Grund für die
Verfügung nennt der Regierungsrat die generalpräventive Wirkung: die
Veröffentlichung soll abschreckend wirken, d. h. andere Automobilisten von der
Übertretung der Verkehrsvorschriften abhalten. Hiezu

Seite: 217
kommt aber wenigstens in der Regel auch der Besserungszweck; denn die
Veröffentlichung soll wenigstens dann, wenn der Entzug der Fahrbewilligung
nicht dauernd erfolgt, auch den Betroffenen bestimmen, künftig die
Verkehrsvorschriften zu beachten.
Nach allgemeiner Lehre ist die Strafe ein Übel, das der Staat über den Täter
verhängt, weil er schuldhaft Unrecht begangen hat (HAFTER, Lehrbach des
schweiz. Strafrechts, 2. Aufl., S. 245; THORMANN VON OVERBECK, Das
schweizerische Strafgesetzbuch, Vorbemerkung zu Art. 35-62 N. 2; LOGOZ,
Commentaire du Code pénal suisse, remarques générales sur les art. 35 à 62, N.
2 a; ALLFELD-MEYER, Lehrbuch des deutschen Strafrechts, 8. Aufl., S. 4;
RITTLER Lehrbuch des österreichischen Strafrechts, Bd. 1 S. 2; MAUERHOFER, Der
Grundsatz nulla poena sine lege, S. 45). In diesem Sinne ist die auf Grund der
Weisung der Polizeidirektion vom 3. Dezember 1948 angeordnete Veröffentlichung
des Entzuges des Führerausweises eine Strafe; denn sie wird angeordnet, weil
der Autofahrer schuldhaft Unrecht begangen hat, und ist für diesen ein Übel,
ein Eingriff in seine Ehre. Der Umstand, dass die Ehrenminderung, das «
An-den-Pranger-stellen » nicht in erster Linie auf denjenigen, dessen Name
veröffentlicht wird, einwirken soll, sondern vor allem als Warnung und
Abschreckung für die Gesamtheit der Autofahrer gedacht ist, nimmt der
Massnahme den Strafcharakter nicht, denn auch die Generalprävention ist ein
Strafzweck. Da die Strafe Vergeltung für eine schuldhafte Verletzung der
Rechtsordnung ist, so kann ihr Zweck nur sein: die Bedeutung dieser
Verletzung, also den Widerspruch, in den die Tat zu der Rechtsordnung getreten
ist, sowohl dem Täter wie auch den übrigen Rechtsgenossen eindringlich zum
Bewusstsein zu bringen, diesen wie jenen zu zeigen, dass ein solcher
Widerspruch nicht fortbestehen kann, sondern durch Beugung des Einzelwillens
unter den Rechtswillen seine Tilgung findet (ALLFELD-MEYER, 1. c., S. 10 f.;
HAFTER, 1. c., S. 251 f.). Die aus generalpräventiven Gründen

Seite: 218
angeordnete Veröffentlichung der Namen fehlbarer Automobilisten ist daher eine
Strafe, wenn auf den Strafbegriff der Wissenschaft abgestellt wird. Die
angefochtene Veröffentlichung ist aus den nämlichen Erwägungen zweifellos auch
eine Strafe im Sinne des in Art. 4 BV gewährleisteten Grundsatzes nulla poena
sine lege. Fraglicher ist, ob ihr auch der Charakter einer Strafe gemäss Art.
1 StGB zukommt, doch trifft auch dies zu.
Das eidgenössische Strafgesetzbuch unterscheidet allerdings zwischen Strafen,
sichernden und « andern Massnahmen » und führt die Urteilsveröffentlichung
unter diesen auf (Art. 61 StGB). Doch bezieht sich Art. 1 StGB nicht bloss auf
die Strafen im engern Sinne, sondern auch auf strafrechtliche Massnahmen
(HAFTER, 1. C., S. 11). Wieso Art. 1 nur auf « sichernde und vorsorgliche
Massnahmen » Anwendung finden soll, wie die Kommentatoren THORMANN-VON
OVERBECK (I.C., N. 11 zu Art. 1) und LOGOZ (1. c., N. 5 zu Art. 1) annehmen,
ist nicht einzusehen. Fragen kann sich lediglich, ob nicht, wie diese Autoren
ausführen, eine Einschränkung in dem Sinne zu machen sei, dass Art. 1 StGB nur
auf solche Massnahmen als anwendbar betrachtet wird, die mit dem Strafrecht
enger zusammenhängen. Diese Frage kann aber offen bleiben; denn die
Veröffentlichung eines Urteils oder einer an dasselbe anschliessenden
Verwaltungsmassnahme steht, wenn sie aus generalpräventiven Gründen erfolgt,
mit dem Strafrecht in engstem Zusammenhang, ja ist nur der Form nach
Massnahme, inhaltlich aber Nebenstrafe. Die in Art. 61 StGB vorgesehene
Urteilspublikation dient verschiedenen Zwecken und hat daher keinen
einheitlichen Charakter. Sie kann blosse Massnahme wie auch Strafe sein
(HAFTER, 1. c., S. 423). Massnahmencharakter hat die Veröffentlichung eines
freisprechenden Urteils, die Veröffentlichung im Interesse des Verletzten oder
Antragsberechtigten (BGE 21, 847) und die Veröffentlichung im öffentlichen
Interesse zum Schutze des Publikums vor dem Täter (BGE 23 I 98 f.). Der
Strafcharakter überwiegt aber

Seite: 219
jedenfalls dann, wenn die Veröffentlichung ausschliesslich oder in erster
Linie aus Gründen der Generalprävention angeordnet wird, was nach Lehre und
Praxis zulässig ist, nach der Rechtsprechung des Kassationshofes dann, wenn
besondere in der Eigenart des Vergehens liegende triftige Gründe vorliegen,
welche die Veröffentlichung zu jenem Zwecke als im allgemeinen Interesse
angezeigt erscheinen lassen (HAFTER, 1. C., S. 424; THORMANN-VON OVERBEC:K, 1.
c., N. 3 ZU Art. 61; LOGOZ, 1. c., N. 3 ZU Art. 61; Urteil des Kassationshofes
vom 14. November 1947;. S. Fries, S. 3). In den Materialien wird denn auch
wiederholt auf die Doppelnatur der Urteilspublikation hingewiesen (vergl. z.
B. Protokoll der 2. Expertenkommission Bd. 3 S. 387; Botschaft zum eidg.
Strafgesetzbuch, BBl. 1918 IV 24; Sten.Bull., Nationalrat 1928 S. 963;
Ständerat 1931 S. 330; SCHENKEL, Entwicklung und Ausgestaltung der
Urteilspublikation im Strafrecht, S. 46 ff.). Trotz der Doppelnatur, die der
Urteilspublikation anhaftet, ja ihr sogar, wenn sie aus verschiedenen Gründen
erfolgt, selbst im Einzelfall anhaften kann, musste sie im System des
Strafgesetzbuches an einer bestimmten Stelle eingereiht werden. Da lag es
nahe, sie den a andern Massnahmen » beizufügen; denn nicht nur ist dieser
Ausdruck unbestimmt, sondern es wird damit zum Ausdruck gebracht, dass die
Urteilspublikation vor allem als Massnahme und nicht als Nebenstrafe
angewendet werden soll. Doch dies kann nun nicht zur Folge haben, dass der in
Art. 1 StGB aufgestellte Grundsatz nulla poena sine lege auf die
Urteilspublikation selbst dann nicht Anwendung findet, wenn sie
ausschliesslich oder doch in erster Linie Strafcharakter hat. Würde man diese
Folgerung ziehen, so würde durch Art. 1 StGB der Schutz eingeschränkt, den der
Bürger bis dahin auf Grund des in vielen kantonalen Verfassungen aufgestellten
und im übrigen durch die bundesgerichtliche Praxis aus Art. 4 BV abgeleiteten
Grundsatzes nublla poena sine lege genoss. Eine solche Einschränkung kann aber
der eidgenössischen Strafrechtsgesetzgeber nicht gewollt haben. Ist aber die

Seite: 220
aus generalpräventiven Gründen angeordnete Publikation eines Strafurteils
Strafe im Sinne von Art. 1 StGB, so kann auch die von einer Verwaltungsbehörde
angeordnete Veröffentlichung der Namen fehlbarer Automobilisten, wenn sie
ausschliesslich oder in erster Linie aus generalpräventiven Gründen erfolgt,
keinen andern Charakter haben. Der Umstand, dass gegen den fehlbaren
Automobilisten auch eine Verwaltungsmassnahme, der Führerausweisentzug,
zulässig ist, kann keinen genügenden Grund dafür bilden, dass für die
Veröffentlichung der Namen fehlbarer Automobilisten andere Grundsätze gelten,
als für die Veröffentlichung der Namen der übrigen Rechtsbrecher.
6.Da die angefochtene Verfügung schon aufgehoben werden muss, weil sie gegen
den Grundsatz keine Strafe ohne Gesetz verstösst, so erübrigt es sich, auf die
weitern Rügen des Beschwerdeführers einzutreten. Insbesondere kann
dahingestellt bleiben, ob die Verfügung, wenn ihr der Charakter einer Strafe
im Sinne des Grundsatzes nulla poena sine lege abginge, gleichwohl
verfassungswidrig wäre, weil sie nach dem Prinzip der gesetzmässigen
Verwaltung als Eingriff in die Freiheit der gesetzlichen Grundlage bedürfte
(vergl. z. B. FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8.
Auflage, S. 131; WALINE, Manuel élémentaire de droit administratif, 4e éd., p.
366 ff.; SPOENDLIN, Die verfassungsmässige Garantie der persönlichen Freiheit,
S. 16 ff., 52 ff.; BGE 33 I 390; 60 I 121, 271; 67 I 27, 76; 74 I 142).
Das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszusprechen, ob die Kantone
zuständig seien, auf dem Wege der Gesetzgebung in bestimmten Fällen die
Veröffentlichung des Entzuges der Führerbewilligung vorzuschreiben oder ob
diese Befugnis dem Bunde vorbehalten sei. Ebensowenig hat es zur Frage
Stellung zu nehmen, ob der Erlass einer entsprechenden Gesetzesvorschrift
angezeigt sei. Mit dem vorliegenden Entscheide wird lediglich festgestellt,
dass die Verwaltungsbehörde die Namen der Personen,

Seite: 221
denen wegen eines Verkehrsdeliktes der Führerausweis entzogen worden ist,
nicht veröffentlichen darf, solange hiefür keine gesetzliche Grundlage
vorhanden ist. Die zürcherischen Behörden haben daher vorderhand mit den schon
heute in der Gesetzgebung vorgesehenen Mitteln gegen die erschreckende Zahl
der Verkehrsunfälle anzukämpfen, z. B. durch eine strenge Handhabung der
Vorschriften über den Entzug des Führerausweises, durch Zurückhaltung in der
Gewährung des bedingten Straferlasses usw. Auch die Urteilspublikation ist
zulässig, wenn die Voraussetzungen des Art. 61 StGB vorliegen. Nach der
Rechtsprechung des Kassationshofes kann der Richter auf Grund dieser
Bestimmung eine Veröffentlichung des Urteils auch aus Gründen der
Generalprävention anordnen, sofern sich diese Massnahme nach der Eigenart des
Vergehens oder aus andern Gründen rechtfertigt (Urteil des Kassationshofes vom
14. November 1947 i. S. Fries, S. 3). Ob und wann dies bei den
Verkehrsdelikten zutrifft, wird letztinstanzlich durch den Kassationshof des
Bundesgerichts zu entscheiden sein.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der Entscheid des
Regierungsrates des Kantons Zürich vom 28. April 1949 aufgehoben wird. Im
übrigen wird nicht auf die Beschwerde eingetreten.