BGE-64-I-365 - 1938-01-01 - BGE - Verwaltungsrecht und internationales öffentliches Recht - Bundesratsbeschluss zur Durchführung des Verbotes der Teilnahme an den Feindseligkeiten in Spanien...

SR 101 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999

Art. 102 Landesversorgung [1]*

Der Bund stellt die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicher für den Fall machtpolitischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag. Er trifft vorsorgliche Massnahmen.

Er kann nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen.

[1] * Mit Übergangsbestimmung.

S. 365 / Nr. 66 Verbot der Teilnahme an den Feindseligkeiten in Spanien (d)

BGE 64 I 365

66. Auszug aus dem Urteil des Kassationshofes vom 26. Okt. 1938 i. S. X gegen
Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich

Regeste:
Bundesratsbeschluss zur Durchführung des Verbotes der Teilnahme an den
Feindseligkeiten in Spanien vom 25. August 1936.
Beschränkung des richterlichen Prüfungsrechtes gegenüber selbständigen
Rechtsverordnungen des Bundesrates von vorwiegend politischem Charakter (Erw.
2);
Zur Wahrung der äussern Sicherheit und Unabhängigkeit des Landes steht dem
Bundesrat ein selbständiges

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gesetzesvertretendes Verordnungsrecht zu; Geltungsdauer derartiger
Verordnungen (Erw. 3);
Die Verfassungsmässigkeit des BRB vom 25. Aug. 1936 (Erw. 4);
Kriminelle Strafbestimmungen als Inhalt bundesrätlicher Verordnungen (Erw. 5).

A. - Der Beschwerdeführer X. hat im Oktober 1936 von Zürich aus eine Sendung
von Waffen und Munition bezahlt, die am 25. Oktober 1936 in Memel/Litauen
abging, am 11. November 1936 in Barcelona ankam und den dortigen
Militärbehörden übergeben wurde; er hat ferner zur selben Zeit beim Ankauf von
4 Flugzeugen der Swissair mitgewirkt, wobei er sich fälschlicherweise als
Treuhänder der Air-France ausgab, und der Verkäuferin für Antonio Spina, den
Käufer der Flugzeuge durch den Schweiz. Bankverein Zahlungen geleistet. Dabei
war ihm bekannt, dass Waffen, Munition und Flugzeuge für eine der spanischen
Bürgerkriegsparteien bestimmt waren. Er hat ferner versucht, die
Feindseligkeiten in Spanien von der Schweiz aus dadurch zu unterstützen und zu
begünstigen, dass er im Auftrag des Antonio Spina mit der Direktion der
Werkzeugmaschinenfabrik Oerlikon wegen einer Bestellung von Waffen und
Munition verhandelte und behauptete, die Lieferung sei für Iran (resp. für
Uruguay) bestimmt, obwohl er wusste, dass auch diese Sendung nach Spanien
geliefert werden sollte; er leistete für diese Bestellung eine Anzahlung und
verhandelte wegen des Transportes derselben nach Spanien.
Wegen dieser Tatbestände wurde gegen den Beschwerdeführer Anklage erhoben und
das Bezirksgericht Zürich hat ihn wegen wiederholter Unterstützung der
Feindseligkeiten in Spanien im Sinne von Art. 1 Abs. 2 des
Bundesratsbeschlusses vom 25. August 1936 sowie wegen Versuches dazu schuldig
erklärt und zu 4 Monaten Gefängnis sowie zur Bezahlung einer Geldbusse von Fr.
6000.- umwandelbar in 3 Monate Gefängnis, unbedingt verurteilt. Es hat
ausserdem 2 Konti des Angeklagten beim Schweizerischen Bankverein, deren
Geldbeträge ihm im Zusammenhang mit den Gegenstand der Anklage bildenden
Tatbeständen

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zur Verfügung gestellt worden waren, zugunsten der Eidgenossenschaft
eingezogen.
Das Obergericht des Kantons Zürich hat eine vom Angeklagten gegen dieses
Urteil erhobene Appellation abgewiesen.
Art. 1 Abs. 2 des gestützt auf Art. 102 Ziff. 8 bis 10 BV erlassenen
Bundesratsbeschlusses lautet:
«Wer die Feindseligkeiten in Spanien von der Schweiz aus irgendwie unterstützt
oder begünstigt, wird mit Gefängnis bis zu 6 Monaten oder mit Busse bis zu Fr.
10000.- bestraft. Beide Strafen können verbunden werden.»
B. - Mit rechtzeitig erhobener Nichtigkeitsbeschwerde beantragt der
Beschwerdeführer, er sei freizusprechen, eventuell milder zu bestrafen und ihm
der bedingte Strafvollzug zu gewähren; die beiden eingezogenen Konti beim
Schweiz. Bankverein seien freizugeben.
Zur Begründung dieser Anträge wird im wesentlichen geltend gemacht:
a) Der Bundesrat sei zum Erlass des Beschlusses vom 25. August 1936 nicht
kompetent gewesen. Die Befugnis zum Erlass von Strafrechtssätzen stehe der
Bundesversammlung bezw. dem Volke zu. Nur dann, wenn es sich um die nähere
Ausführung gesetzlicher Vorschriften durch ergänzende Verordnungen handle und
die Bundesversammlung dem Bundesrat im Rahmen ihrer Kompetenzen das Recht
delegiere, könne dieser auch Rechtsverordnungen erlassen. Ein selbständiges
Verordnungsrecht stehe ihm nicht zu und könne auch nicht unter Berufung auf
Art. 102 Ziff. 9 BV angenommen werden. Diese Bestimmung übertrage dem
Bundesrat Befugnisse und Obliegenheiten nur «innert den Schranken der
gegenwärtigen Verfassung»; sie könne daher nicht in einer dem Art. 89 BV
widersprechenden oder ihn wesentlich einschränkenden Weise ausgelegt werden.
Eventuell würde die sachliche Kompetenz der Bundesversammlung derjenigen des
Bundesrates vorgehen, sodass, vom Falle zeitlicher

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Dringlichkeit abgesehen, der Bundesrat nicht gestützt auf Art. 102 Ziff. 9 BV
das Recht zum Erlass von Massnahmen beanspruchen könne, zu deren Erlass nach
Art. 85 Ziff. 6 BV die Bundesversammlung zuständig sei. Die Auffassung des
angefochtenen Entscheides sei unhaltbar, dass ein an sich nicht zu Recht
bestehender Erlass des Bundesrates durch ausdrückliche oder stillschweigende
Zustimmung der Bundesversammlung Rechtsgültigkeit erlange. Die Berufung auf
Dringlichkeit oder Notrecht sei verfehlt. Wenn diese Voraussetzungen gegeben
gewesen wären, hätten sie nur eine mit interimistischer Gültigkeit behaftete
vorläufige Entschliessung des Bundesrates und die nachträgliche
Beschlussfassung der Bundesversammlung rechtfertigen können. Der Beschluss sei
auch nicht zur Wahrung der Neutralität erlassen worden, weil diese darin
bestehe, dass sich die Schweiz nicht in Streitigkeiten zwischen zwei oder
mehreren ausländischen Staaten einmische, während es sich in Spanien um den
bewaffneten Aufstand einer Partei gegen die legitime Regierung des Landes
handle, mit der die Schweiz in diplomatischen Beziehungen stehe. Die
Möglichkeit eines erst in der Zukunft entstehenden internationalen Konfliktes
rechtfertige die Berufung auf Art. 102 Ziff. 9 BV nicht. Jedenfalls müsse die
Verfassungsmässigkeit hinsichtlich der ausgesprochenen Sanktionen verneint
werden....
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- .....
2.- Der angefochtene, vom Bundesrat auf Art. 102 Ziff. 8 -10 BV gestützte
Erlass vom 25. August 1936 ist eine Rechtsverordnung. Da Art. 113 Abs. 3 BV
nur die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze und allgemein
verbindlichen Bundesbeschlüsse sowie die von dieser genehmigten Staatsverträge
für das Bundesgericht als verbindlich erklärt, ist der Bundesratsbeschluss,
soweit sich die Vorinstanz darauf gestützt hat (Art. 1 Abs. 2) auf seine
Verfassungsmässigkeit zu prüfen. Dass es sich

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dabei nicht um eine unselbständige, kraft Gesetzesdelegation erlassene,
sondern um eine selbständige Verordnung handelt, ist insofern von Bedeutung,
als der Richter auch festzustellen hat, ob dem Bundesrat nach der Verfassung
ein selbständiges Verordnungsrecht und eventuell in welchem Rahmen zustehe.
Gegenüber Notverordnungen des Bundesrates, wie sie seit 1914 gestützt auf die
dem Bundesrat durch die Bundesversammlung erteilten Vollmachten erlassen
wurden, hat das Bundesgericht allerdings ein Prüfungsrecht verneint, weil
ihnen Gesetzescharakter zukomme (BGE 41 I S. 551; 46 I S. 308). Der
angefochtene Beschluss ist aber keine derartige Notverordnung, die sich auf
ausserordentliche Vollmachten des Bundesrates stützen würde, sodass nicht
untersucht zu werden braucht, ob an jener Praxis festgehalten werden müsse.
Bei Verordnungen unselbständiger Natur bezieht sich die Prüfung nur darauf, ob
sie sich im Rahmen der Delegationsnorm bewegen. Ausserdem ist sie in gewissen
Fällen, namentlich wo dem Bundesrat ausserordentlich weitgehende
Ermächtigungen eingeräumt werden und Massnahmen von einer gewissen
Dringlichkeit in Frage stehen, darauf beschränkt, ob die vom Bundesrat
getroffenen Massnahmen zur Erreichung des mit der Ermächtigung verfolgten
Zweckes überhaupt dienen konnten oder ob sie offensichtlich aus diesem Rahmen
herausgefallen sind (BGE 61 I S. 369; 64 I S. 222). Die Erwägungen, die zu
dieser Beschränkung der richterlichen Kognitionsbefugnis bei Verordnungen
unselbständiger Natur geführt haben, treffen, das selbständige
Verordnungsrecht des Bundesrates vorausgesetzt, in gleicher Weise auch für
dieses zu: wo es sich um vorwiegend politische Fragen handelt, kann der
Richter kein einlässliches Prüfungsrecht für sich in Anspruch nehmen, er muss
sich darauf beschränken, zu untersuchen, ob der Bundesrat das ihm zustehende
Verordnungsrecht seinem Inhalt und Umfange nach offensichtlich unrichtig
ausgelegt hat, und hat ihm ein grosses Mass son Ermessen einzuräumen.

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3.- Ob der Bundesrat ein allgemeines selbständiges Verordnungsrecht besitze,
ist hier nicht abzuklären. Art. 1 Abs. 2 BRB, auf den die Verurteilung
gestützt wird, hatte in erster Linie den Zweck, die äussere Sicherheit des
Landes zu gewährleisten, die durch die Unterstützung oder Begünstigung einer
der beiden Bürgerkriegsparteien hätte in Mitleidenschaft gezogen werden
können. Er betraf eine Massnahme der äussern Sicherheitspolizei. Die Prüfung
kann sich also auf die Frage beschränken, ob auf diesem Gebiet dem Bundesrat
ein selbständiges Polizeiverordnungsrecht zustehe.
Schon früher hatte der Bundesrat, als er während der Kriege von 1866 und
1870/71 die Neutralitätsverordnungen erliess, bestimmte Handlungen zur
Unterstützung der Kriegführenden verboten und damit ein Rechtsverordnungsrecht
auf dem Gebiete der äussern Sicherheitspolizei in Anspruch genommen. Er
stützte sich dafür auf Art. 90 Ziff. 9 der Verfassung von 1848, dem in der
geltenden Verfassung Art. 102 Ziff. 9 entspricht und der dem Bundesrat die
Pflicht auferlegt, für die äussere Sicherheit und die Behauptung der
Unabhängigkeit des Landes zu wachen. Ebenso hat der Bundesrat spätere
Noterlasse ausser auf den Bundesbeschluss vom 3. August 1914 auch auf Art. 102
Ziff. 9 BV gestützt (vgl. Verordnung betreffend die Beschimpfung fremder
Völker, Staatsoberhäupter oder Regierungen vom 2. Juli 1915, A. S. n. F. Bd.
31 S. 249; Bundesratsbeschluss betreffend die Presskontrolle während der
Kriegswirren vom 27. Juli 1915, A. S. n. F. Bd. 31 S. 273; ferner:
Bundesratsbeschluss über das Verbot des Tragens von Parteiuniformen vom 12.
Mai 1933, A. S. n. F. Bd. 49 S. 315). Die dem Bundesrat zur Pflicht gemachte
Tätigkeit, das Nötige zur Wahrung der äussern Sicherheit des Landes
vorzukehren, kann sich in blosser Verwaltungstätigkeit erschöpfen, muss sich
aber nicht notwendig darauf beschränken. Vielmehr kann der Begriff des
«Wachens» in Fällen weiter gespannt werden, wo die äussere Sicherheit auch
trotz sorgfältiger

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Verwaltungstätigkeit gefährdet ist und diese nur durch allgemein verbindliche
Rechtssätze gewahrt werden kann. Daraus folgt ein selbständiges
Verordnungsrecht des Bundesrates jedenfalls insoweit, als die Wahrung der
äussern Sicherheit dies erfordert (in diesem Sinne BURCKHARDT, Komm. 3. Aufl.
S. 666 /7; SCHINDLER in SJZ Bd. 31 S. 305 ff.; FLEINER, Bundesstaatsrecht S.
414; GIACOMETTI - im Gegensatz zu seiner späteren Stellungnahme - in der
Festgabe für Fleiner 1927 S. 380 /1; bezüglich des selbständigen
Polizeiverordnungsrechtes der kantonalen Regierungen: BGE 54 I S. 275; 60 I S.
120; 197). Das gilt speziell dann, wenn die erforderlichen Massnahmen nicht
durch die Bundesversammlung erlassen werden können, der gemäss Art. 85 Ziff. 6
BV ebenfalls die Anordnung von Massregeln für die äussere Sicherheit obliegt.
Durch deren Kompetenzen wird die Befugnis des Bundesrates nicht
gegenstandslos; schon deswegen nicht, weil der Erlass einer Verordnung vor
Einberufung der Bundesversammlung notwendig sein kann, aber auch weil für die
Bundesversammlung die Möglichkeit raschen Erlasses einer allgemein
verbindlichen Vorschrift - abgesehen vom dringlichen Bundesbeschluss - nicht
besteht; denn Gesetze eignen sich für die Regelung bloss vorübergehender
Verhältnisse nicht; auch kann bis zum Eintritt der Rechtskraft zu viel Zeit
verstreichen. Wenn der Verfassungsgesetzgeber den Bundesrat neben der
Bundesversammlung mit der Sorge für die äussere Sicherheit betraute, muss
angenommen werden, er habe ihm auch das Mittel gewähren wollen, um seine
Aufgabe zu erfüllen. Es besteht in sehr vielen Fällen allein in der
Aufstellung allgemein verbindlicher Vorschriften auf dem Verordnungswege. Der
Verfassungsgesetzgeber konnte sich nicht verhehlen, dass zur Erhaltung der
Unabhängigkeit nach aussen unter Umständen rasch gehandelt werden müsse, und
konnte nicht beabsichtigen, ein Eingreifen des Bundesrates an den
verfassungsmässigen Kompetenzen scheitern zu lassen. Es kann aus diesem Grunde
nicht angenommen werden, dass nur die Bundesversammlung

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Rechtssätze zur Wahrung der äussern Sicherheit aufzustellen befugt sei. Auch
aus dem Text der Verfassung, die die Bundesversammlung mit «Massregeln»
betraut, während sie dem Bundesrat ein «Wachen» zur Pflicht macht, könnte kein
derartiger Schluss gezogen werden. Weder gestattet die Verschiedenheit des
Wortlautes eine solche Auslegung, da man gerade unter Massregeln gemeinhin
nicht Rechtssätze versteht, noch würde eine rein textliche Interpretation dem
Sinn und Zweck solcher verfassungsrechtlichen Kompetenzen gerecht. Hätte
übrigens der Verfassungsgesetzgeber nicht an ein Verordnungsrecht des
Bundesrates gedacht, und hätte dieser dasselbe früher nicht beansprucht, so
könnte das den Richter nicht hindern, heute ein Verordnungsrecht des
Bundesrates gleichwohl anzuerkennen und der Verfassung im Rahmen ihres
Wortlautes den Sinn zu geben, der sich bei den veränderten tatsächlichen
Verhältnissen aufdrängen muss.
Dass dem Bundesrat ausserordentlich weitgehende Kompetenzen eingeräumt werden
wollten, muss auch aus Art. 102 Ziff. 11 BV geschlossen werden, wo ihm in
Fällen der Dringlichkeit und wenn die Räte nicht versammelt sind, die Befugnis
eingeräumt ist, Truppen aufzubieten, also die zum Schutze der äussern
Sicherheit und Unabhängigkeit weitestgehende Massnahme zu treffen, die sich
zunächst allerdings als Regierungstätigkeit darstellen wird, mit deren Vollzug
aber unter Umständen die Notwendigkeit zur Aufstellung allgemein verbindlicher
Rechtssätze (Verbot des Aufenthaltes von Personen in bestimmten Gebieten,
Evakuation von Zivilpersonen usw.) verbunden sein wird.
Die in Art. 102 BV genannten Befugnisse und Obliegenheiten sind dem Bundesrat
freilich nur «innert den Schranken der gegenwärtigen Verfassung» übertragen,
ein Vorbehalt, der in Art. 85 BV nicht ausdrücklich wiederkehrt. Es kann
daraus aber weder abgeleitet werden, dass die Bundesversammlung nicht an
Verfassung und Gesetz gebunden sei. noch dass das Verordnungsrecht des

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Bundesrates auch für ausserordentliche Umstände diese Schranken auf jeden Fall
beachten müsse. Droht eine Gefahr für die äussere Sicherheit und
Unabhängigkeit der Schweiz, und ist der Bundesrat genötigt, sich auf Art. 102
Ziff. 9 zu berufen, um rasch handeln zu können, so steht der Ingress des Art.
102 dem Erlass einer Verordnung jedenfalls nicht entgegen. Es hätte dann
keinen Sinn, das unbedingte Gesetzgebungsrecht der Bundesversammlung und des
Volkes zu wahren, wenn daraus eine Bedrohung der Existenz der
Eidgenossenschaft erwachsen würde. Die Frage mag offen bleiben, ob, wenn nicht
bloss die Verletzung von Kompetenzbestimmungen, sondern die Beeinträchtigung
individueller Freiheitsrechte oder von Souveränitätsrechten der Kantone in
Frage steht, das richterliche Prüfungsrecht denselben Schranken unterworfen
sei, die es für Verordnungen von gewisser Dringlichkeit oder solche Erlasse
anerkennt, die auf besonders weitgehender Ermächtigung beruhen.
Die Verordnung darf allerdings nicht über das hinausgehen, was zur Wahrung der
äussern Sicherheit vor unmittelbaren Gefährdungen erforderlich ist und kann
zudem nur den Charakter einer vorübergehenden Massnahme haben, die dann
weichen muss, wenn die Bundesversammlung an deren Stelle eigene Beschlüsse
setzt und damit jene aufhebt. Die Geltung der bundesrätlichen Verordnung ist
daher nicht nur auf die Zeit bis zum Zusammentritt der Bundesversammlung
beschränkt, sondern erstreckt sich bis zu dem Zeitpunkt, da entweder die
Notwendigkeit für die Verordnung wieder dahinfällt, oder sie in die
ordentliche Gesetzgebung übernommen wird. Das Bundesgericht könnte die
Verordnung auch nicht nach einer bestimmten Zeit als ungültig aufheben, wenn
die Bundesversammlung es unterlässt, an Stelle des Bundesrates selbst die
erforderlichen Bestimmungen zu erlassen. Anderseits könnte darin, dass die
Bundesversammlung einen Beschluss des Bundesrates zur Kenntnis nimmt oder ihn
ausdrücklich billigt, keine für das Bundesgericht verbindliche

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Genehmigung des Beschlusses erblickt werden: das wäre wiederum nur in den
Formen möglich, in denen die Bundesversammlung ihr Gesetzgebungsrecht ausübt.
4.- Prüft man Art. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 25. August 1936 unter
diesen Gesichtspunkten auf seine Übereinstimmung mit der Verfassung, so ist
vorab festzustellen, dass sich die Kognitionsbefugnis des Bundesgerichtes
infolge der weitgehenden Ermächtigung des Art. 102 Ziff. 9 BV wie einer
gewissen Dringlichkeit des Erlasses auf die Untersuchung beschränken muss, ob
der Bundesrat sein Ermessen offenbar missbraucht habe. In Frage stand die
äussere Sicherheit des Landes und damit eine Massnahme vorwiegend politischen
Charakters, deren richtige oder unrichtige Beurteilung der Richter nicht zu
prüfen hat, wenn sie nicht offensichtlich den Verhältnissen nicht gerecht
wurde. Das ist aber nicht der Fall. Wenn der Bundesrat die gestellte Aufgabe
erfüllen wollte, konnte er sich nicht mit Regierungsmassnahmen begnügen; der
Erlass von Rechtssätzen war notwendig. Ohne ein allgemein verbindliches Verbot
der Unterstützung der Feindseligkeiten in Spanien wäre mit Rücksicht auf die
Möglichkeit der Lieferung von Waffen und Munition das Ziel der
Nichtbeteiligung aus der Schweiz nicht erreicht worden. Der Bürgerkrieg war
bereits damals in hohem Grade ein Kampf zwischen verschiedenen, in Europa in
einem Widerstreit befindlichen Staatsauffassungen geworden und es lässt sich
nicht geradezu ausschliessen, dass ohne das Verbot des Bundesrates mit einer
der Parteien oder andern Mächten Verwicklungen hätten entstehen können. Es
könnte daher nicht mit Recht geltend gemacht werden, die Berufung auf Art. 102
Ziff. 9 BV habe dem Bundesrat nur als Vorwand gedient und er habe das daraus
abgeleitete Verordnungsrecht für Zwecke missbraucht, die der
Verfassungsbestimmung offenbar fremd seien. Auch gegen den Zeitpunkt des
Erlasses lässt sich nichts Schlüssiges einwenden: das Verbot durfte angesichts
der Tatsachen. die sich bereits zugetragen hatten, als dringlich genug
erscheinen.

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Der Erlass blieb aber auch innerhalb des Rahmens, der durch seinen Zweck
geboten war; er beschränkte sich auf das Verbot der Unterstützung und
Begünstigung der spanischen Wirren und betraf damit eine ganz bestimmte
aussenpolitische Situation. Dass diese länger andauern werde, war nicht
vorauszusehen, aber auch nicht entscheidend; massgebend waren die bei Erlass
vorhandenen Verhältnisse.
Endlich hat die Bundesversammlung es sowohl bei der Behandlung der
Interpellationen, die im Anschluss an die beiden Erlasse des Bundesrates vom
14. und 26. August 1936 eingereicht worden waren, als bei Anlass der
Genehmigung des Geschäftsberichtes des Bundesrates unterlassen, die Frage
aufzurollen, ob an die Stelle der bundesrätlichen Beschlüsse ein Gesetz oder
ein allgemein verbindlicher Bundesbeschluss zu treten hätte; es blieb daher
bis auf weiteres bei den getroffenen Massnahmen.
5.- Der Bundesrat hat das von ihm erlassene Verbot unter die Sanktion einer
Strafe gestellt. Mit dem aufgestellten Strafrahmen (Gefängnis bis zu 6
Monaten, Busse bis zu Fr. 10000.- und Möglichkeit der Verbindung beider
Strafen) hat er jenen einer gewöhnlichen Polizeiverordnung überschritten.
Jedenfalls erscheint eine Gefängnisstrafe mit einer möglichen Dauer von 6
Monaten durch die Kompetenz einer blossen Polizeiverordnung nicht mehr als
gedeckt. Sie wäre es auch nach dem eidgenössischen Strafgesetzbuch nicht, nach
welchem (Art. 101 und 106) für die Widerhandlung gegen polizeiliche
Vorschriften, die dort als solche bezeichnet werden, nicht mehr Gefängnis,
sondern nur Haft (maximale Dauer 3 Monate) eventuell verbunden mit Busse
ausgesprochen werden kann.
Dass Strafbestimmungen zum Inhalt einer bundesrätlichen Verordnung gemacht
werden können, ist anerkannt (BGE 63 I S. 329; 64 I S. 220). Wenn die
Erzwingung eines Verbotes in anderer Weise nicht möglich ist, muss dessen
Übertretung bestraft werden können. Es würde sonst zu seiner Rechtsnatur in
Widerspruch treten und zu einer bloss unverbindlichen Einladung erniedrigt

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werden. Ohne Strafandrohungen konnte auch der Bundestat das Verbot, die
Feindseligkeiten in Spanien zu unterstützen, nicht durchsetzen.
Dagegen ist zu prüfen, ob durch Verordnung auch kriminelle Straftatbestände
aufgestellt werden dürfen. Die Frage stellt sich für eine Verordnung, die
gestützt auf einen Bundesbeschluss ergangen ist, der den Bundesrat zum Erlass
krimineller Strafandrohungen ermächtigt und für eine Notverordnung auf Grund
ausserordentlicher Vollmachten nicht in gleicher Weise, wie für eine
selbständige Verordnung des Bundesrates. Eine gesetzliche Ermächtigung bindet
das Bundesgericht. Im Falle der Ausübung des staatlichen Notrechtes galt
bisher der Bundesrat ebenfalls als ermächtigt, der Verfassung und den Gesetzen
zu derogieren, woraus sich seine Befugnis zum Erlass krimineller
Strafdrohungen ergab. Für die übrigen Fälle ist die Lösung eine verschiedene,
je nachdem der Erlass des Bundesrates für die Dauer berechnet ist, oder sich
als vorübergehende Massnahme darstellt: dort erscheint die Aufnahme derartiger
Sanktionen als unzulässig, weil die Verordnung nicht dazu bestimmt sein kann,
an Stelle des Strafgesetzes zu treten (BGE 57 I S. 275); hier muss massgebend
sein, ob der durch den Erlass angestrebte Zweck bei der Androhung einer
gewöhnlichen Polizeistrafe erreicht wird. Die Strafe muss zum geschützten
Rechtsgut im richtigen Verhältnis stehen. Es leuchtet aber ein, dass eine
blosse Polizeistrafe dem zu schützenden Rechtsgut, d. h. der äussern
Sicherheit der Eidgenossenschaft nicht gemäss gewesen wäre.
6.- .....
Demnach erkennt der Kassationshof:
Die Nichtigkeitsbeschwerde wird abgewiesen.

SR 101 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 Art. 1 Schweizerische Eidgenossenschaft
		Das Schweizervolk und die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden und Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft.

SR 101 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 Art. 113 Berufliche Vorsorge [1]*
	1.	Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge.
	2.	Er beachtet dabei folgende Grundsätze:
		a.	Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise.
		b.	Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen.
		c.	Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich, ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern.
		d.	Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern.
		e.	Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklären.
	3.	Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert, wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen.
	4.	Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen.

[1] * Mit Übergangsbestimmung.