BGE 61 I 362
54. Urteil vom 18. Oktober 1935 i. S. Bat'a Schuh Aktiengesellschaft gegen
Aargau.
Regeste:
Überprüfung der Verfassungsmässigkeit einer Verordnung des Bundesrates durch
das Bundesgericht, speziell wenn es sich um eine Verordnung handelt, in
Beziehung auf die der Bundesversammlung eine besondere Überwachungsbefugnis
eingeräumt ist.
Damit, dass die Bundesversammlung auf Grund des Art. 5 des Bundesbeschlusses
über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14. Oktober 1933 dem
Bundesratsbeschluss über das Verbot der Eröffnung und Erweiterung von
Betrieben der Schuhindustrie vom 11. Juni 1934 zugestimmt hat, hat sie den
Art. 1 jenes Bundesbeschlusses in dem Sinne authentisch ausgelegt, dass
dadurch der Bundesrat zum Beschlusse vom 11. Juni 1934 ermächtigt worden sei.
A. - Nachdem der Bundesrat gestützt auf den Bundesbeschluss über
wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14. Oktober 1933 (AS 49
S. 811) am 11. Juni 1934 seinen Beschluss über das Verbot der Eröffnung und
Erweiterung von Betrieben der Schuhindustrie (AS 50 S. 469) gefasst hatte,
ordnete der Regierungsrat des Kantons Aargau am 23. Juni 1934 an, dass die
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Rekurrentin, die Bat'a Schuh Aktiengesellschaft, die Bauarbeiten für die
vorgesehene Erweiterung ihrer Fabrikanlage in Möhlin sofort einstellen müsse
und sie erst wieder aufnehmen dürfe, wenn hiefür das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement eine Bewilligung erteilen sollte. Für den Fall der
Zuwiderhandlung gegen diese Anordnung wurden Strafmassnahmen gemäss Art. 7 des
Bundesratsbeschlusses vom 11. Juni 1934 angedroht.
B. - Gegen diese Verfügung hat die Bat'a Schuh Aktiengesellschaft die
staatsrechtliche Beschwerde ergriffen mit dem Antrag:
«Es sei diese Verfügung vollumfänglich aufzuheben und insbesondere die
Ausführung am 11. Juni 1934 bereits vergebener Bauten und der Fortbetrieb
bezw. die Inbetriebsetzung an diesem Tage bereits aufgestellter, gelieferter
oder bestellter Maschinen als statthaft zu erklären».
Die Rekurrentin macht, indem sie sich auf ein Gutachten von Prof. Giacometti
beruft, geltend: Die angefochtene Verfügung verletze die Handels- und
Gewerbefreiheit, die Rechtsgleichheit und die Eigentumsgarantie des Art. 22
KV. Die Rechtsgleichheit sei deshalb verletzt..., weil der Bundesratsbeschluss
vom 11. Juni 1934 einseitig zum Nachteil der Rekurrentin und zu Gunsten ihrer
Konkurrenten erlassen worden sei und weil dadurch der Arbeitslosigkeit in der
Schuhindustrie willkürlich eine zu grosse Bedeutung beigemessen werde. Der
Regierungsrat sei an den Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 nicht gebunden
gewesen, weil dieser sich nicht auf ein Bundesgesetz oder einen allgemeinen
verbindlichen Beschluss der Bundesversammlung stützen könne. Der
Bundesbeschluss über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14.
Oktober 1933 habe mit der Beschränkung einer schweizerischen
Fabrikunternehmung nichts zu tun.
C. - Der Regierungsrat erklärt, er gebe zu, dass der Bundesratsbeschluss vom
11. Juni 1934 und seine darauf beruhende Verfügung vom 23. Juni 1934 sich
nicht im Rahmen des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933
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bewegen, und wende daher gegen eine Aufhebung oder Abänderung der Verfügung
vom 23. Juni 1934 nichts ein.
D. - Mit einer Botschaft vom 31. August 1934 hat der Bundesrat der
Bundesversammlung über die auf Grund des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober
1933 getroffenen wirtschaftlichen Massnahmen gegenüber dem Ausland Bericht
erstattet und die Bundesversammlung ersucht, diesen Massnahmen zuzustimmen und
zu beschliessen, dass sie weiter in Kraft bleiben sollen. Dabei ist auch der
Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die Beschränkung der Schuhindustrie
angeführt worden. Demgegenüber haben die Rekurrentin und verschiedene
aargauische Gemeinderäte die Bundesversammlung ersucht, den
Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 nicht zu genehmigen. Nach Mitteilungen
des Sekretariates der Bundesversammlung vom 20. Oktober und 27. Dezember 1934
haben der Ständerat am 19. September und der Nationalrat am 3. Dezember 1934
beschlossen, dass die vom Bundesrat auf Grund des Bundesbeschlusses vom 14.
Oktober 1933 erlassenen Massnahmen in Kraft bleiben sollen und der Eingabe der
Rekurrentin und verschiedener aargauischer Gemeinderäte keine Folge zu geben
sei.
Infolgedessen hat der Präsident der staatsrechtlichen Abteilung des
Bundesgerichtes die Rekurrentin angefragt, ob sie an ihrer Beschwerde
festhalte. Die Rekurrentin hat geantwortet, dass sie den Rekurs nicht
zurückziehen könne, und dabei ausgeführt: Für den Kanton Aargau sei der
Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 verfassungswidrig und daher
unverbindlich gewesen, obwohl der Beschluss von der Bundesversammlung
genehmigt worden sei. Zudem bilde diese Genehmigung nicht einen Akt der
Gesetzgebung, sondern des Aufsichtsrechtes und sei denn auch nicht in der Form
eines allgemein verbindlichen, sondern eines einfachen Bundesbeschlusses
erfolgt. Auch habe das Bundesgericht nach der Akten- und Rechtslage zu
entscheiden, wie sie sich zur Zeit der Einreichung der staatsrechtlichen
Beschwerde darstelle. Der Regierungsrat
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hätte mit seiner Verfügung auf alle Fälle bis zum 3. Dezember 1934 warten
müssen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Die Beschwerde... ist durch die Antwort des Regierungsrates nicht etwa
gegenstandslos geworden. Dieser erklärt in der Antwort zwar, dass er gegen die
Aufhebung seiner Verfügung nichts einzuwenden habe. Er hebt sie aber nicht
selbst auf, da er nach wie vor sich an den Bundesratsbeschluss vom 11. Juni
1934 über die Einschränkung der Schuhindustrie für gebunden hält.
2.- Die angefochtene Verfügung beruht auf der Anwendung dieses
Bundesratsbeschlusses. Die Rekurrentin beschwert sich nicht über eine
Verletzung oder unrichtige Anwendung dieser Verordnung, worüber wohl auch nur
der Bundesrat entscheiden könnte. Nach der Beschwerdebegründung soll eine
Verfassungsverletzung in der angefochtenen Verfügung lediglich deshalb liegen,
weil der ihr zu Grunde liegende Bundesratsbeschluss selbst verfassungswidrig
sei. Zur Beurteilung dieser Beschwerde ist das Bundesgericht zuständig. Es
kann nach seiner feststehenden Rechtsprechung die Verfassungsmässigkeit einer
Verordnung des Bundesrates als Vorfrage grundsätzlich überprüfen, wobei aber
nach Art. 113 Abs. 3
|
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 113 * - 1 Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
|
| 1 | Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
| 2 | Er beachtet dabei folgende Grundsätze: |
| a | Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise. |
| b | Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen. |
| c | Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich, ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. |
| d | Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern. |
| e | Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklären. |
| 3 | Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert, wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen. |
| 4 | Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen. |
allgemein verbindlichen Beschlüsse für das Bundesgericht massgebend sind (BGE
39 I S. 410 Erw. 2; 55 I S. 252; 57 I S. 46, 52 f.; BURCKHARDT, Komm. z. BV 3.
Aufl. S. 789; GIACOMETTI, Verfassungsgerichtsbarkeit S. 90, 109).
...
4.- Bei der Frage, ob der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die
Beschränkung der Schuhindustrie verfassungswidrig sei, fällt in Betracht, dass
der Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933 über wirtschaftliche Massnahmen
gegenüber dem Ausland, auf den er sich stützt, ein allgemein verbindlicher im
Sinne des Art. 113 Abs. 3
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 113 * - 1 Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
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| 1 | Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
| 2 | Er beachtet dabei folgende Grundsätze: |
| a | Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise. |
| b | Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen. |
| c | Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich, ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. |
| d | Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern. |
| e | Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklären. |
| 3 | Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert, wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen. |
| 4 | Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen. |
Bundesbeschluss diese
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Bedeutung hat, kommt nach Art. 2 des BG betr. Volksabstimmung über
Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse vom 17. Brachmonat 1874 der
Bundesversammlung zu, und diese hat nach jener Bestimmung den Bundesbeschluss
vom 14. Oktober 1933 dadurch zu einem allgemein verbindlichen gemacht, dass
sie nicht das Gegenteil erklärte, sondern ihn als dringlichen bezeichnete.
Demgemäss hat sie für das Bundesgericht verbindlich festgestellt, dass der
Bundesrat, wie es in Art. 1 des genannten Bundesbeschlusses heisst, ermächtigt
ist, zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, zum Schutze der nationalen
Produktion, soweit diese in ihren Lebensbedingungen bedroht ist, und zur
Förderung des Exportes, sowie im Interesse der schweizerischen Zahlungsbilanz
die nötigen Massnahmen zu treffen. Wenn daher der Bundesratsbeschluss vom 11.
Juni 1934, insbesondere dessen Art. 1 und 9, zu den in Art. 1 des
Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 genannten Massnahmen gehört, so kann er
vom Bundesgericht nicht als verfassungswidrig behandelt werden.
Nun hat die Bundesversammlung durch die Beschlüsse des Ständerates vom 19.
September und des Nationalrates vom 3. Dezember 1934 dem Bundesratsbeschluss
vom 11. Juni 1934 zugestimmt und zwar dem Art. 5 des Bundesbeschlusses vom 14.
Oktober 1933 gemäss, wonach ihr über die auf Grund dieses Beschlusses
getroffenen Anordnungen vom Bundesrat jährlich zweimal Bericht zu erstatten
ist und sie dann auf Grund dieses Berichtes und der Berichte der
Zolltarifkommissionen darüber entscheidet, ob jene weiter in Kraft bleiben
oder ergänzt oder abgeändert werden sollen. Durch diese Bestimmung wird der
Bundesversammlung in Beziehung auf die vom Bundesrat gemäss dem
Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933 getroffenen Massnahmen eine besondere
Befugnis der Überwachung und der Intervention eingeräumt und zwar mit
Rücksicht auf die ausserordentlich weitgehende Ermächtigung zu
wirtschaftlichen Massnahmen (Verordnungen usw.), die der Bundesrat durch den
Bundesbeschluss
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erhalten hat. Man hat es dabei mit einer Befugnis zu tun, die der
Bundesversammlung immer vorbehalten worden ist, wenn es sich darum handelte,
dem Bundesrat durch einen dringlichen Bundesbeschluss die Ermächtigung zu
erteilen, für ausserordentlich weit gefasste Zwecke nach seinem Ermessen die
nötigen, nicht voraussehbaren Massnahmen zu treffen, und sich daher das
Bedürfnis geltend machte, den Gebrauch, den der Bundesrat von seiner Vollmacht
machte, besonders zu kontrollieren, um dabei nötigenfalls einschreiten zu
können. So ging man vor schon beim Bundesbeschluss betr. Massnahmen zum
Schutze des Landes vom 3. August 1914 (vgl. dessen Art. 3 und 5), dann beim
Bundesbeschluss betr. Beschränkung der ausserordentlichen Vollmachten des
Bundesrates vom 3. April 1919 (vgl. Ziff. I), ferner beim Bundesbeschluss
betr. Aufhebung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 19.
Oktober 1921 (vgl. dessen Art. 2) und endlich beim Bundesbeschluss über die
Beschränkung der Einfuhr vom 23. Dezember 1931 (vgl. dessen Art. 1 und 3), der
durch denjenigen vom 14. Oktober 1933 über wirtschaftliche Massnahmen
gegenüber dem Ausland ersetzt worden ist (BURCKHARDT, a.a.O. S. 668 ff.). Die
besondere Kontroll- und Interventionsbefugnis, die dabei der Bundesversammlung
durch dringliche Bundesbeschlüsse übertragen worden ist, schliesst auch die
Kompetenz zur authentischen Auslegung dieser Bundesbeschlüsse in sich. Da die
Bundesversammlung darüber wachen soll, ob der Bundesrat mit seinen Anordnungen
im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung geblieben ist, so ist es auch ihre
Aufgabe, dabei in massgebender Weise festzustellen, wie weit diese
Ermächtigung geht. Wenn sie bestimmt, dass eine Massnahme des Bundesrates
nicht mehr weiter in Kraft bleiben soll, so liegt darin freilich nicht
notwendig auch die Feststellung, dass die Massnahme sich nicht innerhalb der
Schranken der dem Bundesrat erteilten Ermächtigung gehalten habe. Wohl aber
erklärt die Bundesversammlung, dass diese Ermächtigung eine bestimmte vom
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Bundesrat getroffene Massnahme umfasse, wenn sie diese aufrecht hält, und legt
damit den Bundesbeschluss, der die Ermächtigung erteilt hat, authentisch aus.
Sie kann das um so eher, als es sich dabei um einen dringlichen
Bundesbeschluss handelt, den sie rechtsgültig allein, ohne Mitwirkung des
Volkes, erlassen hat (vgl. BGE 41 I S. 13 f.; 44 I S. 90 Erw. 3). Demgemäss
liegt im Beschluss der Bundesversammlung vom 19. September/3. Dezember 1934
eine authentische Auslegung des Art. 1 des Bundesbeschlusses über
wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14. Oktober 1933 in dem
Sinne, dass dieser den Bundesrat zum Erlass seines Beschlusses über die
Beschränkung der Schuhindustrie vom 11. Juni 1934 ermächtigt hat. Freilich ist
der Beschluss vom 19. September/3. Dezember 1934 nicht wie derjenige vom 14.
Oktober 1933 als allgemein verbindlicher im Sinne des Art. 113 Abs. 3
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 113 * - 1 Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
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| 1 | Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
| 2 | Er beachtet dabei folgende Grundsätze: |
| a | Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise. |
| b | Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen. |
| c | Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich, ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. |
| d | Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern. |
| e | Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklären. |
| 3 | Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert, wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen. |
| 4 | Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen. |
erlassen worden. Trotzdem ist aber das Bundesgericht an die darin liegende
authentische Auslegung gebunden, weil Art. 5 des Bundesbeschlusses vom 14.
Oktober 1933 die Bundesversammlung ermächtigt, eine solche Auslegung durch
einen blossen «Entscheid», einen gewöhnlichen Beschluss, der nicht in die
amtliche Gesetzessammlung aufgenommen wird, vorzunehmen (vgl. BGE 56 I S.
418). Man konnte das tun, weil die Bundesratsbeschlüsse, die kraft einer
authentischen Auslegung jenes Bundesbeschlusses aufrecht gehalten werden,
bereits in der amtlichen Gesetzessammlung veröffentlicht sind.
Es ist klar, dass die erwähnte Auslegung des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober
1933 nicht dessen Abänderung bedeutet, sondern die authentische Deklaration
des dadurch geschaffenen Rechtes bildet. Demgemäss kann der
Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die Beschränkung der
Schuhindustrie, obwohl er vor dem Beschluss der Bundesversammlung vom 19.
September/3. Dezember 1934 ergangen ist, nicht als verfassungswidrig behandelt
werden. Die Beschwerde gegen die
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Verfügung des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 23. Juni 1934 ist daher
abzuweisen.
Übrigens käme man zum gleichen Ergebnis, wenn im Beschluss der
Bundesversammlung vom 19. September/3. Dezember 1934 keine authentische
Auslegung des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 liegen sollte. Jener
Beschluss begründet zum mindesten die Vermutung, dass der Bundesrat mit seinem
Erlass vom 11. Juni 1934 über die Einschränkung der Schuhindustrie im Rahmen
der ihm durch den Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933 erteilten Ermächtigung
geblieben sei. Das Bundesgericht hätte daher angesichts dieser
ausserordentlich weit gehenden Ermächtigung nicht wohl zu einem andern
Schlusse gelangen können. Bei der Beurteilung der Frage, welche Massnahmen zur
Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, zum Schutze der nationalen Produktion, soweit
diese in ihren Lebensbedingungen bedroht ist, und zur Förderung des Exportes
nötig sind, ist dem Ermessen des Bundesrates ein ausserordentlich weiter
Spielraum gelassen. Das Bundesgericht könnte nicht frei nachprüfen, ob der
Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 zum angegebenen Zwecke nicht nötig war,
sondern nur, ob er zur Erreichung dieses Zweckes überhaupt nicht dienen konnte
und der Bundesrat daher sein Ermessen offenbar missbraucht habe. Diese Frage
könnte aber, zumal angesichts der Genehmigung der Bundesversammlung, nicht
wohl bejaht werden. Das Bundesgericht hat es stets abgelehnt, die
Notverordnungen, die der Bundesrat auf Grund der Bundesbeschlüsse betr.
Massnahmen zum Schutze des Landes vom 3. August 1914 und betr. die
Beschränkung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 3. April
1919 erlassen hat, auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, oder doch
erklärt, dass es diesen gegenüber nicht wegen Verfassungswidrigkeit
einschreiten könne. Es muss, was die vom Bundesrat auf Grund des
Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 getroffenen Massnahmen betrifft, wenn
nicht
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den gleichen, so doch zum mindesten einen ähnlichen Standpunkt einnehmen (vgl.
BGE 41 I S. 44, 551; 44 I S. 89; 46 I S. 309; 55 I S. 252; 56 I S. 416 ff.;
GIACOMETTI a.a.O. S. 90 ff.; BURCKHARDT a.a.O. S. 789 Anm. 3).
Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird abgewiesen.