1C_35/2013 - 2014-05-16 - Strassenbau und Strassenverkehr - retrait de l'autorisation d'équiper des véhicules automobiles de feux bleus et d'avertisseurs à deux tons alternés

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 35/2013

Arrêt du 16 mai 2014

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Aemisegger, Merkli, Eusebio et Chaix.
Greffière: Mme Sidi-Ali.

Participants à la procédure
A.________ S.A.,
représentée par Me Christian Lüscher, avocat,
recourante,

contre

Office cantonal des automobiles et
de la navigation de la République
et canton de Genève,
Direction générale de la santé (DGS)
de la République et canton de Genève.

Objet
retrait de l'autorisation d'équiper des véhicules automobiles de feux bleus et d'avertisseurs à deux sons alternés,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice
de la République et canton de Genève,
Chambre administrative, du 27 novembre 2012.

Faits:

A.
A.________ S.A. a pour but statutaire la dispense de toutes prestations médicales au chevet du patient. Cette structure privée emploie des médecins appelés à intervenir auprès de patients au moyen de véhicules automobiles immatriculés à son nom. Elle bénéficie de sa propre centrale téléphonique d'appels. Sur demande du patient, elle mobilise un médecin et le dirige vers le lieu d'intervention. En application d'une circulaire du Département fédéral de justice et police de 1974 et d'une directive concernant la médecine d'urgence et l'attribution des avertisseurs spéciaux émise par le Département de justice et police du canton de Genève en 1992, A.________ a pu immatriculer ses véhicules avec l'autorisation de les équiper de signaux prioritaires. La directive cantonale précisait revêtir un caractère provisoire: elle pouvait être abrogée en tout temps sans que le bénéficiaire d'une autorisation délivrée à titre précaire soit en mesure de faire valoir un droit acquis ou toute autre prétention.

Le 6 juin 2005, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a émis de nouvelles instructions afin de fixer les conditions-cadre sur le plan national en matière d'autorisations d'équiper les véhicules de signaux prioritaires. Le 14 novembre 2006, la Direction générale de la santé du Département genevois des affaires régionales, de l'économie et de la santé (DGS) a adopté, en application des instructions fédérales, une directive concernant l'équipement des véhicules au moyen de feux bleus-sirènes.

B.
Par décision du 28 janvier 2011, au vu des nouvelles directives fédérale et cantonale, l'Office cantonal genevois des automobiles et de la navigation (OCAN) a retiré à A.________ l'autorisation d'équiper ses 15 véhicules de signaux prioritaires. Après avoir appelé en cause la DGS, le Tribunal administratif de première instance a confirmé cette décision par jugement du 26 mars 2012. Le recours interjeté par l'intéressée auprès de la Chambre administrative de la Cour de Justice de la République et canton de Genève a été rejeté par arrêt du 27 novembre 2012.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ S.A. demande au Tribunal fédéral de constater, sous suite de frais et dépens, que l'équipement de ses véhicules de feux bleus et d'avertisseurs à deux sons alternés est conforme à la loi et d'annuler en conséquence l'arrêt de la Cour de justice. L'OCAN et la DGS, par l'intermédiaire du Département cantonal des affaires régionales de l'économie et de la santé (DARES), se déterminent et concluent au rejet du recours. Consulté, l'Office fédéral des routes conclut également au rejet du recours en se référant à l'arrêt attaqué. La recourante a répliqué et persiste dans ses conclusions.

Par ordonnance du 8 février 2013, le Président de la Ire Cour de droit public a accordé l'effet suspensif au recours.

Considérant en droit:

1.
La voie du recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF est ouverte contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public. La recourante est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué, qui confirme le retrait de l'autorisation d'équiper ses véhicules de signaux prioritaires. Les autres conditions de recevabilité du recours sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.
Selon la recourante, l'état de fait est lacunaire. Il ne présenterait pas suffisamment le détail de son activité, alors même que certains aspects seraient déterminants pour comprendre son rôle au sein du système cantonal de médecine d'urgence, pour saisir l'impact de la décision attaquée sur son activité et pour procéder utilement à la pesée des intérêts en jeu. Elle présente par ailleurs des événements qui se sont déroulés le 21 juillet 2012, mais qu'elle n'avait pas fait valoir en procédure cantonale.

2.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 LTF, il ne peut s'en écarter que si les constatations de ladite autorité ont été établies en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de façon manifestement inexacte (art. 105 al. 2 LTF), c'est-à-dire arbitraire (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 137 III 226 consid. 4.2 p. 234; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314) et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Si le recourant entend se prévaloir de constatations de faits différentes de celles de l'autorité précédente (cf. art. 97 al. 1 LTF), il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356; 136 II 101 consid. 3 p. 104 et les arrêts cités).

2.2. En l'espèce, les éléments complémentaires présentés par la recourante ne sont pas décisifs. La décision querellée et les règles applicables reposent sur la compatibilité du fonctionnement général de la recourante avec la structure et l'organisation de la médecine d'urgence au niveau cantonal. L'état de fait de l'arrêt attaqué expose longuement le fonctionnement de la centrale d'appels cantonale ainsi que celui de la recourante; il présente dans le détail les explications qui ont été rapportées par les parties - y compris la recourante - lors des audiences du TAPI, en particulier les protocoles adoptés lors des interventions donnant lieu à utilisation des signaux avertisseurs spéciaux. Les nouvelles explications de la recourante n'apportent rien de plus en tant que celle-ci se contente de revenir sur son historique et de rappeler l'organisation de sa propre centrale d'appels.

S'agissant du fait nouveau dont se prévaut la recourante, il ne peut être pris en considération devant le Tribunal fédéral. Il en va de même des pièces qu'elle a nouvellement produites avec ses écritures (art. 99 al. 1 LTF).

3.
Dans un grief qu'elle fait valoir subsidiairement, la recourante prétend remplir les exigences requises par les dispositions légales et réglementaires pour l'obtention de l'autorisation d'équiper ses véhicules de signaux avertisseurs spéciaux. Elle se réfère à l'accord qu'elle a conclu avec la DGS le 22 octobre 2008, à teneur duquel chacune de ses courses nécessitant l'usage de signaux prioritaires doit être signalée avant intervention à la centrale 144 par télécopie au tout autre moyen automatisé. Par cet accord, la recourante respecterait les conditions imposées par les instructions du DETEC, en particulier le ch. 1.2.5.

L'examen de ce grief permettant de déterminer la disposition réglementaire applicable (ch. 1.2.5 ou 1.2.6 des instructions du DETEC), il convient de l'examiner en premier lieu.

3.1. Les instructions concernant l'équipement des véhicules de feux bleus et d'avertisseurs à deux sons alternés ont été adoptées par le DETEC le 6 juin 2005. Elles définissent exhaustivement les véhicules du service de santé pouvant être équipés de tels avertisseurs de la manière suivante:

"1.2 Les véhicules du service de santé

Les véhicules du service de santé qui sont (à l'exception des véhicules visés aux ch. 1.2.6 et 1.2.7) munis en permanence d'un équipement sanitaire. L'équipement doit être approuvé par l'autorité sanitaire cantonale et respecter les directives de l'Interassociation de sauvetage (IAS) concernant la construction et l'équipement des véhicules de sauvetage.

Ces véhicules (ou leurs conducteurs dans les cas visés au ch. 1.2.6 et 1.2.7) seront en outre attachés à une organisation de premiers secours ou à un service de santé officiels pouvant être mobilisés par une centrale d'intervention cantonale ou intercantonale.

Les feux bleus et l'avertisseur à deux sons alternés doivent être montés de manière fixe et à demeure (sauf en ce qui concerne les véhicules visés aux ch. 1.2.6 et 1.2.7).

Sont concernés (définitions au sens des directives de l'IAS) :

1.2.1 les véhicules de sauvetage;

1.2.2 les ambulances d'intervention;

1.2.3 les ambulances de transport;

1.2.4 les véhicules en cas de catastrophe;

1.2.5 les véhicules d'intervention des médecins urgentistes (ch. 6.1 des directives de l'IAS);

1.2.6 les véhicules d'intervention des médecins de service et des médecins urgentistes; il s'agit en l'occurrence de véhicules privés munis d'un équipement approprié (ch. 6.2 des directives de l'IAS). L'autorité sanitaire cantonale délivre un document attestant que les conditions requises (y c. la formation de conducteurs) par les directives de l'IAS sont remplies;

1.2.7 les véhicules des chefs d'intervention sanitaire et des médecins-chefs urgentistes (véhicules privés ou véhicules appartenant à l'organisation de sauvetage; ch. 6.3 des directives de l'IAS). L'autorité sanitaire cantonale délivre un document attestant que les conditions requises au ch. 1.2 al. 2 sont remplies;

1.2.8 les véhicules de la protection de la population et protection civile qui, à l'instar des véhicules du service de santé, sont équipés pour les premiers secours et qui, en temps de paix, sont attribués à une organisation officielle de secours en cas de catastrophe et sont mobilisables par celle-ci.

L'Interassociation de sauvetage (IAS) est une organisation faîtière, à l'échelon national, des institutions engagées dans le secourisme professionnel. Ses directives concernant la construction et l'équipement de véhicules de sauvetage ont été édictées en 2005. Elles prescrivent différentes règles à caractère technique, notamment sur les véhicules concernés. Elles fixent également d'autres conditions auxquelles les véhicules peuvent être équipés de signaux avertisseurs spéciaux. Le ch. 6.1 concerne les véhicules du service de santé, à savoir les ambulances d'urgence, les ambulances d'intervention, les ambulances de transport et les véhicules d'intervention du médecin d'urgence. Ceux-ci doivent, d'une part, appartenir à un service de santé officiel ou à une organisation de sauvetage, et, d'autre part, être atteignables par le biais de la centrale d'intervention cantonale ou intercantonale. Le ch. 6.2 concerne les véhicules privés des médecins de service et des médecins d'urgence; ils sont déployés par la centrale sanitaire d'urgence dans le cadre du système "Rendez-vous". Pour qu'ils puissent être équipés de feux bleus et avertisseurs à deux sons, diverses conditions doivent être remplies. En particulier, la demande d'intervention
doit venir de la centrale d'appels sanitaires urgents "CASU 144", celle-ci décidant de l'utilisation des signaux avertisseurs spéciaux, et le médecin sollicité doit avoir suivi une formation de médecin d'urgence appropriée dans le canton.

3.2. La recourante est une entreprise privée qui propose des soins à domicile incluant, dans certains cas, des prises en charge d'urgence pour des patients dont l'état de santé le requiert. Selon les constatations du TAPI reprises par le Tribunal cantonal (arrêt attaqué consid. 11a, p. 25, et arrêt du TAPI consid. 6, p. 23), la recourante n'est pas dotée d'une structure et d'une équipe de réanimation. Dans ces conditions, elle ne saurait, comme elle tente de le faire valoir, être soumise au ch. 1.2.5 des instructions du DETEC qui, par définition (voir ch. 1.2, 1er par., des instructions), ne concerne que les véhicules munis en permanence d'un équipement sanitaire complet. C'est bien, comme l'a retenu la cour cantonale, le ch. 1.2.6 des instructions qui lui est applicable. Celui-ci renvoie au ch. 6.2 des directives IAS - renvoi dont la légalité est contestée par la recourante, ce qui sera examiné ci-dessous (consid. 4-6) -, à teneur duquel, notamment, la demande d'intervention doit venir de la centrale d'appels sanitaires urgents 144, celle-ci décidant de l'utilisation des feux bleus et avertisseurs à deux sons; le médecin sollicité doit en outre avoir suivi une formation de médecin d'urgence appropriée dans le canton concerné. Tel
n'est pas le cas en l'espèce, et la recourante, qui a limité son argumentation au respect du ch. 1.2.5 de la directive, ne prétend par ailleurs pas que les conditions du ch. 1.2.6 seraient remplies.

4.
La recourante se plaint d'une violation des principes de la légalité et de la séparation des pouvoirs, de l'interdiction de l'arbitraire, ainsi que d'une atteinte à sa liberté économique. Elle ne conteste pas la compétence du DETEC pour adopter des instructions, mais remet en cause la validité des règles primaires qu'elles comprendraient dès lors qu'elles seraient dénuées de base légale. Elle voit également une violation des principes précités du fait que les instructions du DETEC renvoient à des règles établies par un organisme privé.

Le Tribunal fédéral disposant d'un plein pouvoir d'examen dès lors qu'est en cause l'application du droit fédéral, le grief d'arbitraire se confond avec les autres griefs.

5.
Le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat (art. 5 al. 1 Cst.). Sous réserve de sa signification particulière en droit pénal et en droit fiscal, le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) n'est pas un droit constitutionnel individuel, mais un principe constitutionnel. Sa violation ne peut être invoquée qu'en relation avec la violation, notamment, du principe de la séparation des pouvoirs, de l'interdiction de l'arbitraire ou d'un droit fondamental spécial (ATF 129 I 161 et les références).

Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'Etat d'empiéter sur les compétences d'un autre organe; en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326; 130 I 1 consid. 3.1 p. 5). En droit fédéral, l'art. 164 al. 1 Cst. prévoit que doivent faire l'objet d'une législation formelle les règles de droit importantes, soit en particulier les dispositions fondamentales relatives à la restriction des droits constitutionnels (let. b) et aux droits et obligations des personnes (let. c). Une loi formelle peut prévoir une délégation législative, à moins que la Constitution ne l'exclue (al. 2).

A teneur de l'art. 25 al. 2 let. f LCR, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur les signaux avertisseurs spéciaux réservés au "service d'ambulances". Cette expression a récemment remplacé celle de "service de santé" (RO 1959 705 (715) ), vraisemblablement pour de simples motifs rédactionnels, les textes allemand et italien originels n'ayant quant à eux pas été modifiés ("Sanität", "servizio sanitario"). La loi précise uniquement, s'agissant des avertisseurs spéciaux des voitures du service d'ambulances, que la chaussée doit être immédiatement dégagée lorsqu'ils fonctionnent, les conducteurs devant au besoin arrêter leur véhicule (art. 27 al. 2 LCR). Le législateur a voulu laisser à l'exécutif le soin, notamment, de préciser ce qu'il fallait entendre par "véhicules du service d'ambulances", respectivement du "service de santé" (Message du 24 juin 1955 du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant un projet de loi sur la circulation routière, FF 1955 II 1 (34) ). La compétence législative du Conseil fédéral repose ainsi sur une clause de délégation spéciale, limitée à un domaine précis. Prévue dans une loi au sens formel, cette délégation n'est en outre pas exclue par la Constitution. Le législateur a d'entrée de
cause entendu confier au pouvoir exécutif la tâche de définir le cercle des utilisateurs des signaux avertisseurs spéciaux. Le Conseil fédéral est ainsi habilité à adopter une ordonnance de substitution, qui peut prévoir des règles de nature primaire. Pour le surplus, la validité de la sous-délégation au département est sans rapport avec le principe de la séparation des pouvoirs, respecté en l'espèce, dès lors que le pouvoir exécutif s'est vu valablement attribuer la compétence de définir les véhicules autorisés à faire usage des signaux avertisseurs spéciaux. Cette sous-délégation doit être examinée sous le seul angle d'une restriction à la liberté économique respectant le principe de la base légale (cf. consid. 6 ci-dessous). Sous l'angle de la séparation des pouvoirs, le principe de la base légale est respecté.

6.
En tant que droit fondamental, la garantie de la liberté économique (art. 27 Cst.) peut être restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst.: la restriction doit être fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3). Les restrictions graves aux droits fondamentaux doivent être prévues par une loi au sens formel (art. 36 al. 1 Cst.; cf. également art. 164 Cst. exposé ci-dessus [consid. 5]).

6.1.

6.1.1. A teneur de l'art. 27 al. 2 LCR, lorsque fonctionnent les avertisseurs spéciaux des voitures du service de santé, la chaussée doit être immédiatement dégagée; s'il le faut, les conducteurs arrêtent leur véhicule. Les véhicules du service de santé ont alors la priorité sur tous les usagers de la route, même aux endroits où la circulation est réglée par des signaux lumineux (art. 16 al. 1 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière [OCR; RS 741.11]). Ces signaux avertisseurs ne doivent être actionnés que lorsque la course officielle est urgente et que les règles de la circulation ne peuvent pas être respectées (art. 16 al. 3 OCR).

La conduite avec des signaux avertisseurs spéciaux implique une atteinte importante à la sécurité du trafic ainsi qu'une mise en danger des autres usagers de la route dès lors qu'elle permet de déroger dans certaines limites aux règles de la circulation routière. Un entraînement à cette conduite est ainsi indispensable. En outre, l'utilisation d'un système d'avertissement spécial produit du bruit et de l'agitation, ce qui doit être évité au maximum. Pour ces raisons, il se justifie, pour des motifs d'intérêt public, de limiter autant que possible le cercle des bénéficiaires d'une autorisation d'équiper les véhicules de signaux avertisseurs spéciaux et de délivrer les autorisations restrictivement (arrêts 1C 548/2011 du 21 août 2012 consid. 5.2 et 1C 232/2008 du 16 septembre 2008 consid. 5.2.1).

6.1.2. Selon l'art. 48 al. 1 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010), le Conseil fédéral peut déléguer aux départements la compétence d'édicter des règles de droit, en prenant en compte la portée de la norme envisagée. Une indication expresse en ce sens, dans la loi au sens formel sur laquelle le Conseil fédéral fonde sa compétence, n'est pas nécessaire (art. 48 al. 2 LOGA a contrario; arrêt 2A.377/2002 du 29 janvier 2003 consid. 2.3.2, in ZBl 104/2003, p. 662). Avant l'entrée en vigueur de cette disposition, la jurisprudence admettait déjà la pratique, tout au moins lorsque la réglementation portait sur des prescriptions de nature principalement technique et qui ne mettaient en jeu aucun principe juridique (ATF 120 II 137 consid. 2a p. 138 et les références).

Le Conseil fédéral s'est vu attribuer la compétence de définir la notion de véhicule du service de santé, respectivement du service d'ambulances, en vertu de l'art. 25 al. 2 let. e et f LCR. L'art. 97 al. 1 OCR permet au DETEC de régler des détails techniques et d'édicter des instructions concernant l'application de l'ordonnance. Par ailleurs, l'ordonnance du Conseil fédéral concernant les exigences techniques requises pour les véhicules routiers (OETV; RS 741.41), qui contient plusieurs prescriptions relatives aux caractéristiques techniques que peuvent ou doivent revêtir les véhicules du service d'ambulances (art. 69 al. 3 , 99 al. 2 , 107 al. 1bis , 110 al. 1 let. i, al. 3 let. a, 141 al. 2 let. a OETV), charge le DETEC, à l'art. 220 OETV, d'édicter des instructions d'application.

6.2. La cour cantonale a retenu que les instructions du DETEC constituaient une ordonnance administrative, destinée à interpréter de manière uniforme la législation sur la circulation routière et à orienter l'exercice du pouvoir d'appréciation de l'administration. En effet, de jurisprudence constante, les instructions techniques concernant les contrôles de vitesse dans la circulation routière éditées par le DETEC constituent par exemple de simples recommandations, qui n'ont pas force de loi et ne lient ni le juge, ni les autorités administratives ou de police elles-mêmes (ATF 123 II 106 consid. 2e p. 113; 121 IV 64 consid. 3 p. 66; 102 IV 271 p. 272). Cette position trouve son origine dans l'art. 106 al. 1 LCR, qui, dans sa teneur d'alors, fixait la compétence générale du Conseil fédéral d'édicter des règlements d'application de la LCR et lui permettait de charger ses départements de tâches lui revenant "à moins qu'il ne s'agisse d'édicter des prescriptions ayant une portée générale" (ATF 102 IV 271 p. 272). Or, cette jurisprudence ne peut pas s'appliquer à la présente affaire si l'on considère - s'agissant de prescriptions en matière de signaux avertisseurs spéciaux - les dispositions de délégation susmentionnées (art. 25 al. 2
let. f LCR, 97 al. 1 OCR et 220 OETV) et si l'on prend en compte la teneur actuelle de l'art. 106 al. 1 LCR (qui prévoit que le Conseil fédéral arrête les prescriptions nécessaires à l'application de la loi, désigne les autorités fédérales compétentes pour son exécution, et peut autoriser l'OFROU à régler les modalités).

Au contraire en effet, les instructions du DETEC concernant l'équipement des véhicules de feux bleus et d'avertisseurs à deux sons alternés ne constituent pas une ordonnance administrative. Elles ne sont pas édictées uniquement pour guider l'administration dans sa pratique; elles déploient des effets externes et sont opposables aux sujets de droit qu'elles concernent. Elles n'ont pas valeur de lignes directrices, mais bien de prescriptions impératives. Tel est également le cas des directives IAS auxquelles les instructions renvoient expressément. Il y a dès lors lieu d'examiner dans quelle mesure ces deux textes respectent le principe de la base légale.

6.3. Les instructions du département déterminent les conditions que la recourante doit satisfaire pour équiper ses véhicules de signaux avertisseurs prioritaires. Elles imposent ainsi à la recourante, outre un équipement spécifique de ses véhicules, un mode d'organisation, en particulier dans la manière dont les appels pour des interventions urgentes doivent être traités, ainsi que des exigences de formation des médecins qu'elle emploie.

6.3.1. En l'espèce, la restriction à la liberté économique n'est pas grave et ne doit donc pas être prévue par une loi au sens formel. D'une part, elle ne concerne qu'une faible proportion des interventions de la recourante et ne limite ainsi que très partiellement son activité. La recourante expose elle-même que l'utilisation des signaux avertisseurs spéciaux constitue une manière de maintenir, voire d'augmenter, le rendement de son activité économique. Elle n'a à cet égard pas démontré que, si elle devait être privée de la possibilité d'intervenir au moyen de signaux avertisseurs spéciaux, l'exercice de son activité serait menacé. D'autre part, la recourante demeure libre de se soumettre aux conditions imposées par les instructions du DETEC, moyennant quelques aménagements organisationnels qui n'apparaissent pas insurmontables ni contraires au principe de la proportionnalité: affilier ses véhicules à la centrale d'appels cantonale, de façon à ce que celle-ci gère les appels sanitaires urgents reçus par la recourante; assurer par ailleurs à ses collaborateurs le suivi de la formation prévue par le canton.

6.3.2. Le but des conditions posées à la circulation avec signaux avertisseurs spéciaux est de garantir la sécurité routière. L'usage de ces signaux doit être limité aux cas strictement nécessaires, puisqu'il implique un danger accru sur les routes. C'est dans ce cadre que sont édictées les règles de mise en oeuvre. La sous-délégation du Conseil fédéral au DETEC est conforme à l'art. 48 LOGA. Et la compétence de définir la notion de "véhicules du service d'ambulances", respectivement du "service de santé" dans les limites d'une tâche d'exécution comprend la mission de déterminer les exigences techniques que doivent remplir ces véhicules, mais également les modalités organisationnelles selon lesquelles l'utilisation des signaux prioritaires doit être décidée. En imposant une centralisation des prises de décision relatives à leur usage, le département fédéral ne sort pas du cadre de la délégation légale. Il pose une règle d'organisation du service d'ambulances dans le canton, nécessaire à un recours uniforme et mesuré aux signaux avertisseurs spéciaux. Celle-ci permet en effet de rationaliser les déplacements et d'assurer une homogénéité dans l'évaluation des cas nécessitant l'usage de ces signaux avertisseurs. Elle s'inscrit ainsi
dans le seul cadre de l'application des règles légales.

Il est à cet égard vain d'alléguer que l'utilisation de signaux avertisseurs spéciaux par la recourante est favorable à l'intérêt public qu'elle poursuit. Le fait que ses services peuvent contribuer à une meilleure efficacité des interventions d'urgence n'est en effet pas remis en cause. Pour les raisons mentionnées ci-dessus, son activité doit toutefois être exercée dans le cadre désormais mieux défini d'une organisation cantonale centralisée, en remplacement de la pratique actuelle selon laquelle la collaboration entre les centrales d'appels n'est pas systématique.

Il en va de même de l'exigence d'une formation appropriée des utilisateurs de véhicules munis des signaux avertisseurs spéciaux. Il s'agit d'une règle d'exécution au même titre que des prescriptions d'ordre technique.

Les règles édictées par le DETEC s'inscrivent ainsi dans le cadre d'une mise en oeuvre de la LCR, respectivement de l'OCR et de l'OETV, conformément aux délégations de compétences prévues dans ces textes. La teneur des instructions du DETEC respecte dès lors le principe de la base légale.

6.4. Le renvoi des instructions du DETEC aux règles de l'IAS est un renvoi direct à une norme privée. A cet égard, la jurisprudence distingue le renvoi dynamique du renvoi statique (ATF 136 I 316 consid. 2.4.1 p. 320; 123 I 112 consid. 7c/cc p. 130). Alors que le premier ne fait pas référence à une version déterminée de la norme privée, de sorte que celle-ci peut évoluer au fil des modifications de l'organisme privé, le second fait référence à une réglementation existante qui doit s'appliquer dans une version bien définie. Le renvoi dynamique à un organisme privé, dans la mesure où il constitue une délégation de compétence législative puisque le droit peut être modifié sans l'intervention du département, doit être prévu dans une loi au sens formel (art. 178 al. 3 Cst.). En l'espèce, les instructions du DETEC ne précisent pas le type de renvoi qu'elles opèrent. Cela étant, les directives IAS ont été adoptées simultanément aux instructions du DETEC et n'ont pas été modifiées depuis. La question de la qualification du renvoi - et, conséquemment, de la légitimité de la délégation de compétence - ne se pose donc pas en l'état. Ainsi, au même titre que les règles contenues dans les instructions du DETEC elles-mêmes, les prescriptions de
l'IAS auxquelles il est renvoyé respectent les exigences découlant du principe de la base légale.

7.
La cour cantonale a laissé indécise la question de savoir si la recourante pouvait se prévaloir de sa liberté économique pour prétendre au droit d'équiper ses véhicules d'un système de signaux avertisseurs prioritaires. Elle a émis des doutes à ce sujet, soulignant qu'il s'agissait d'une demande de prestations qui n'entrait vraisemblablement pas dans le champ d'application de cette garantie. Elle a toutefois considéré que, même si l'acte attaqué constituait une restriction à l'art. 27 Cst., celle-ci serait en tout état justifiée.

7.1. La liberté économique comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Elle protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu. Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135 et les arrêts cités). Elle ne crée en principe pas de droit à des prestations positives de l'Etat (ATF 130 I 26 consid. 4.1 p. 40, qui mentionne une réserve à ce principe; 125 I 161 consid. 3e p. 165 s.). Elle ne protège pas non plus l'exercice d'une activité étatique ou d'une fonction publique ni d'une activité lucrative privée dans une structure subventionnée par l'Etat (ATF 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 124 I 297 consid. 3a p. 298; 121 I 230 consid. 3h p. 240). Elle est en revanche garantie dans le cadre d'une utilisation accrue du domaine public (cf. ATF 127 I 84 consid. 4b p. 88) et de l'octroi de concessions pour une prestation de service public, comme un service de taxis (arrêts 2C 116/2011 du 29 août 2011 consid. 7, in SJ 2011 I 405 et les références; 2C 519/2013 du 3
septembre 2013 consid. 6.1). Dans le cas des établissements médicaux-sociaux, la jurisprudence considère que la liberté économique est protégée, mais, lorsque sont en cause des activités subventionnées, de façon limitée seulement (cf. ATF 138 II 191 consid. 4.4.2 p. 203 et les réfrences).

7.2. Il est douteux que la décision litigieuse porte sur un droit à une prestation de la part de l'Etat. Il ne s'agit pas de la mise à disposition d'une infrastructure ou d'un outil de travail, mais de la délivrance d'une autorisation exceptionnelle. Il est question en l'espèce d'une situation intermédiaire d'une activité qui relève d'un service d'intérêt public et qui est exercée au bénéfice d'un régime dérogatoire ne pouvant être accordé que très restrictivement (cf. consid. 6.1.1 ci-avant). Aussi, la liberté économique de la recourante n'est-elle protégée que de façon limitée, eu égard aux impératifs dictés par la sécurité routière.

8.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, fixés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à l'Office cantonal des automobiles et de la navigation de la République et canton de Genève, à la Direction générale de la santé (DGS) de la République et canton de Genève, à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, ainsi qu'à l'Office fédéral des routes.

Lausanne, le 16 mai 2014

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

La Greffière: Sidi-Ali

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.96

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.96

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.87

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 99 - 1 Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
¹	Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
²	Neue Begehren sind unzulässig.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 164 Gesetzgebung - 1 Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über:
^a	die Ausübung der politischen Rechte;
^b	die Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte;
^c	die Rechte und Pflichten von Personen;
^d	den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben;
^e	die Aufgaben und die Leistungen des Bundes;
^f	die Verpflichtungen der Kantone bei der Umsetzung und beim Vollzug des Bundesrechts;
^g	die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden.

SR 741.11 Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV) VRV Art. 16 Vortrittsberechtigte Fahrzeuge - (Art. 27 Abs. 2 SVG)
¹	Den Fahrzeugen der Feuerwehr, Sanität, Polizei und des Zolls die sich durch Blaulicht und Wechselklanghorn ankündigen, müssen alle Strassenbenützer den Vortritt lassen, auch bei Verkehrsregelung durch Lichtsignale.90
²	Wenn es zur sofortigen Freigabe der Fahrbahn unerlässlich ist, müssen die Fahrzeugführer mit der gebotenen Vorsicht auf das Trottoir ausweichen.91
³	Blaulicht und Wechselklanghorn dürfen nur gebraucht werden, solange die Dienstfahrt dringlich ist und die Verkehrsregeln nicht eingehalten werden können.92
⁴	Bei nächtlichen dringlichen Dienstfahrten darf das Blaulicht ohne Wechselklanghorn verwendet werden, solange der Fahrzeugführer nicht wesentlich von den Verkehrsregeln abweicht und sein besonderes Vortrittsrecht nicht beansprucht.93

SR 741.11 Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV) VRV Art. 97 Weisungen; Ausnahmen - (Art. 106 Abs. 1 SVG)
¹	Das ASTRA kann für die Durchführung dieser Verordnung technische Einzelheiten regeln und Weisungen erlassen. In Einzelfällen kann es Ausnahmen von einzelnen Bestimmungen, namentlich für die Verwendung der Fahrzeuge, bewilligen.402
²	Sondervorschriften für den militärischen Strassenverkehr bleiben vorbehalten.

SR 741.41 Verordnung vom 19. Juni 1995 über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS) VTS Art. 99 Geschwindigkeitsbegrenzungseinrichtungen - 1 Fahrzeuge der Klassen M2, M3, N2, N3, T und C müssen mit einer automatischen Geschwindigkeitsbegrenzungseinrichtung nach der Verordnung (EU) 2019/2144 oder nach dem UNECE-Reglement Nr. 89 ausgerüstet sein.435
^a	Motorwagen der Feuerwehr, der Polizei, des Zolls, der Sanität und des Zivilschutzes;
^b	Militärfahrzeuge;
^c	Motorwagen, die eine öffentliche Dienstleistung erbringen und ausschliesslich innerorts verkehren;
^d	Fahrzeuge der Klassen T und C mit einer bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit bis 60 km/h.

SR 741.41 Verordnung vom 19. Juni 1995 über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS) VTS Art. 110 Fakultative Beleuchtungsvorrichtungen - 1 Erlaubt sind folgende zusätzliche Einrichtungen:
^a	an Fahrzeugen der Feuerwehr, der Polizei, der Sanität und des Zolls:
^a1	rundum blinkende Blaulichter,
^a2	an der Vorderseite zwei nach vorn gerichtete blinkende Blaulichter,
^a3	an den Aussenrückspiegeln zwei nach vorn gerichtete blinkende Blaulichter,
^a4	möglichst weit vorn zwei nach der Seite gerichtete blinkende Blaulichter,
^a5	Suchlampen,
^a6	auf dem Dach montierte, nach vorn und hinten sichtbare gelbe Warnblinkleuchten, die über einen separaten Schalter mit den Warnblinklichtern (Art. 78 Abs. 1) zusammengeschaltet sind;
^b	an Fahrzeugen, die für die übrigen Verkehrsteilnehmer oder -teilnehmerinnen eine nicht leicht erkennbare Gefahr bilden, und an ihren Begleitfahrzeugen sowie an Fahrzeugen, die für das vorübergehende Anbringen von Zusatzgeräten mit einer Breite von über 3,00 m vorgesehen und ausgerüstet sind: gelbe Gefahrenlichter;
^b1	zwei Markierlichter,
^b2	ein oder zwei Rückfahrlichter,
^b3	ein oder zwei Nebelschlusslichter,
^b4	ein zusätzliches Bremslicht (Art. 75 Abs. 4) oder zwei zusätzliche, hoch angeordnete Bremslichter (Anhang 10 Ziff. 322 ist nicht anwendbar),
^b5	zwei zusätzliche, hoch angeordnete Richtungsblinker (Anhang 10 Ziff. 21 und 322 sind nicht anwendbar),
^b6	zwei zusätzliche, hoch angeordnete Schlusslichter, wenn keine entsprechenden Markierlichter vorhanden sind (Anhang 10 Ziff. 21 und 322 sind nicht anwendbar);
^c	an Fahrzeugen der Polizei und des Zolls: nach vorn und nach hinten gerichtete beleuchtete Aufschriften in Normal- oder Spiegelschrift, wie «Stau», «Unfall», «Stop Polizei», «Stop Grenzwache»; die Aufschriften dürfen nicht blenden; Anhang 10 Ziffer 1 ist nicht anwendbar;
^d	an Schneepistenfahrzeugen Suchlampen, die den technischen Anforderungen für Fernlichter entsprechen müssen;
^e	an Fahrzeugen der Polizei, des Zolls, der Feuerwehr und der Sanität sowie an Fahrzeugen, die regelmässig für den Strassenunterhalt oder als Begleitfahrzeuge für Ausnahmefahrzeuge und Ausnahmetransporte eingesetzt werden: beleuchtete oder selbstleuchtende Wechselanzeigetafeln.
^f	an Fahrzeugen der Klassen M2, M3, N1, N2 und N3 mit einer Länge von mehr als 6 m: zusätzlich zu den vorhandenen Rückfahrlichtern ein oder zwei nach hinten oder um maximal 15° nach der Seite gerichtete Rückfahrlichter; diese dürfen nur zugeschaltet werden können, wenn mindestens das Standlicht eingeschaltet ist;
^g	an Fahrzeugen der Klasse N3 zwei zusätzliche Fernlichter, sofern insgesamt nur deren vier gleichzeitig aufleuchten können.
^h	Warnblinklichter zur Kennzeichnung von Hebebühnen, heruntergeklappten Heckladen oder geöffneten Hecktüren (Art. 78 Abs. 2) sowie Warnblinklichter an Abstellstützen und dergleichen, die in Arbeitsstellung über die Fahrzeugkontur hinausragen;
ⁱ	Arbeitslichter an:
ⁱ¹	Einsatzfahrzeugen der Feuerwehr, der Polizei, des Zolls und der Sanität,
ⁱ²	Fahrzeugen für den Pannendienst,
ⁱ³	Fahrzeugen, mit denen Arbeiten ausgeführt werden, die Arbeitslichter erfordern,
ⁱ⁴	Fahrzeugen mit Wechselaufbauten zum Auswechseln des Aufbaus,
ⁱ⁵	Motorwagen mit bewilligter Anhängelast zum An- und Abkoppeln eines Anhängers;
^j	nicht blendende weisse Lichter, die bei geöffneten Türen den unmittelbaren Einstiegsbereich beleuchten.

SR 741.41 Verordnung vom 19. Juni 1995 über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS) VTS Art. 141 Fakultative Beleuchtungsvorrichtungen - 1 Neben den obligatorischen Beleuchtungsvorrichtungen sind weitere Vorrichtungen erlaubt. Es dürfen jedoch, einschliesslich der obligatorischen Vorrichtungen, höchstens vorhanden sein:
^a	an Fahrzeugen der Feuerwehr, Polizei, Sanität und des Zolls: Blaulichter; in Ausnahme von Artikel 78 Absatz 3 können sie auch nur nach vorne gerichtet sein; sie müssen nicht in der Längsachse des Fahrzeugs (Art. 140 Abs. 4) und nicht symmetrisch (Art. 73 Abs. 2) angeordnet sein;
^b	an Fahrzeugen der Polizei und des Zolls:
^b1	eine Suchlampe,
^b2	gelbe Gefahrenlichter; diese müssen nicht in der Längsachse des Fahrzeugs (Art. 140 Abs. 4) und nicht symmetrisch (Art. 73 Abs. 2) angeordnet sein,
^b3	nach vorn und nach hinten gerichtete beleuchtete Aufschriften in Normal- oder Spiegelschrift, wie «Stau», «Unfall», «Stop Polizei», «Stop Grenzwache»; die Aufschriften dürfen nicht blenden; Anhang 10 Ziffer 1 ist nicht anwendbar;
^c	an Raupenfahrzeugen, die für Rettungszwecke eingesetzt werden: gelbe Gefahrenlichter.639
^d	zwei Schlusslichter;
^e	zwei Bremslichter;
^f	vorne zwei Tagfahrlichter;
^g	vier Warnblinklichter;
^h	vorne zwei Nebellichter;
ⁱ	hinten zwei Nebelschlusslichter;
^j	links und rechts je zwei seitwärts wirkende, nicht dreieckige Rückstrahler, die sich nicht an den Rädern befinden dürfen;
^k	vorne zwei nicht dreieckige Rückstrahler;
^l	hinten zwei nicht dreieckige Rückstrahler;
^m	pro Pedal je ein nach vorne und ein nach hinten gerichteter Rückstrahler;
ⁿ	je ein seitlicher Richtungsblinker bei Klein- und dreirädrigen Motorfahrzeugen;
^o	zwei Rückfahrlichter bei mehrspurigen Fahrzeugen mit Rückwärtsgang.637

SR 741.41 Verordnung vom 19. Juni 1995 über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS) VTS Art. 220 Vollzug - 1 Das UVEK regelt die Einzelheiten betreffend den Vollzug dieser Verordnung und die Erteilung von Bewilligungen.874
^a	Fahrzeuge, die zur Ausfuhr bestimmt sind und mit Kontrollschildern für provisorisch immatrikulierte Motorfahrzeuge zugelassen werden;
^b	unverzollte Fahrzeuge, die mit Kontrollschildern für provisorisch immatrikulierte Motorfahrzeuge mit dem Buchstaben «Z» zugelassen werden;
^c	Fahrzeuge, die als Ausstattungsgut oder Erbschaftsgut abgabenfrei importiert werden;
^d	Fahrzeuge, die im Ausland während mindestens 6 Monaten nachweislich auf den Halter oder die Halterin immatrikuliert waren und als Übersiedlungsgut abgabenfrei importiert werden;
^e	Fahrzeuge, die gestützt auf einen völkerrechtlichen Vertrag abgabenfrei importiert werden.879

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.