147 I 136
8. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. und Mitb. gegen Kantonsrat des Kantons Luzern und Regierungsrat des Kantons Luzern (Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten) 2C_610/2019 vom 18. Mai 2020
Regeste (de):
- Art. 50 Abs. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. 2 Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni. 3 La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna. SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
a del diritto federale; b del diritto internazionale; c dei diritti costituzionali cantonali; d delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari; e del diritto intercantonale. - Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Beschwerdeberechtigung und Kognition des Bundesgerichts in Bezug auf Gemeindeautonomie (E. 1).
- Den luzernischen Gemeinden kommt bei der Festsetzung des Gemeindesteuerfusses Autonomie zu. Der Entzug der Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses verletzt die Gemeindeautonomie und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (E. 2).
- Konsequenzen der Verletzung der Gemeindeautonomie bei abstrakter Normenkontrolle (E. 4.1). Die Frage der Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses kann vom restlichen Erlass getrennt werden (E. 4.2). Teilweise Aufhebung des Steuerfussabtauschgesetzes, damit die Gemeinden einen eigenen Steuerfuss für das Rechnungsjahr 2020 fakultativ in Abweichung von der kantonalen Vorgabe festsetzen können (E. 4.4).
Regeste (fr):
- Art. 50 al. 1 Cst.; § 68, 77 et 78 Cst./LU; art. 95 let. c LTF; violation de l'autonomie communale de par le retrait de la compétence des communes en matière de détermination du coefficient de l'impôt communal ("redistribution du coefficient de l'impôt" entre le canton et les communes en vertu de la loi du 18 février 2019 sur la redistribution du coefficient de l'impôt pour la réforme des tâches et des finances 18 du canton de Lucerne).
- Recevabilité du recours en matière de droit public, qualité pour recourir et pouvoir de cognition du Tribunal fédéral en matière d'autonomie communale (consid. 1).
- Les communes lucernoises sont autonomes s'agissant de la détermination du coefficient de l'impôt communal. Le fait de leur retirer la compétence pour déterminer un tel coefficient de l'impôt viole leur autonomie communale et le principe de proportionnalité (consid. 2).
- Conséquences de la violation de l'autonomie communale en cas de contrôle abstrait des normes (consid. 4.1). La question de la compétence en matière de fixation du coefficient de l'impôt communal peut être dissociée du reste de l'acte législatif (consid. 4.2). Abrogation partielle de la loi sur la redistribution du coefficient de l'impôt, afin que les communes puissent fixer à titre facultatif leur propre coefficient de l'impôt pour l'exercice 2020 en dérogation des prescriptions cantonales (consid. 4.4).
Regesto (it):
- Art. 50 cpv. 1 Cost.; § 68, 77 e 78 Cost./LU; art. 95 lett. c LTF; violazione dell'autonomia comunale in seguito al ritiro della competenza spettante ai Comuni di determinare il coefficiente dell'imposta comunale ("ridistribuzione del coefficiente d'imposta" tra il Cantone e i Comuni in virtù della legge del 18 febbraio 2019 concernente la ridistribuzione del coefficiente dell'imposta per la riforma dei compiti e delle finanze 18 del Cantone di Lucerna).
- Ammissibilità del ricorso in materia di diritto pubblico, legittimazione ricorsuale e potere cognitivo del Tribunale federale in materia di autonomia comunale (consid. 1).
- I Comuni lucernesi beneficiano di autonomia per quanto concerne la determinazione del coefficiente dell'imposta comunale. Privarli di questa competenza viola l'autonomia comunale e il principio della proporzionalità (consid. 2).
- Conseguenze derivanti dalla violazione dell'autonomia comunale in caso di controllo astratto delle norme (consid. 4.1). La questione della competenza in materia di determinazione del coefficiente dell'imposta comunale può essere dissociata dal resto dell'atto legislativo (consid. 4.2). Abrogazione parziale della legge concernente la ridistribuzione del coefficiente d'imposta, affinché i Comuni possano eventualmente, in deroga alle prescrizioni cantonali, determinare il loro proprio coefficiente dell'imposta per l'esercizio 2020 (consid. 4.4).
Sachverhalt ab Seite 137
BGE 147 I 136 S. 137
A. Der Kantonsrat des Kantons Luzern beschloss am 18. Februar 2019 das Gesetz über die Aufgaben- und Finanzreform 18 (Mantelerlass AFR18). Neben Änderungen verschiedener bestehender Ge
BGE 147 I 136 S. 138
setze enthält der Mantelerlass AFR18 ein neues, bis am 31. Dezember 2020 befristetes Gesetz über den Steuerfussabtausch zur Aufgaben- und Finanzreform 18 (SRL 622; nachfolgend: Steuerfussabtauschgesetz/LU). Dieses Gesetz setzt für das Rechnungsjahr 2020 den Steuerfuss des Kantons auf 1.70 Einheiten (§ 2 Steuerfussabtauschgesetz/LU) und jenen der Gemeinden auf die Einheiten des Rechnungsjahres 2019 abzüglich 0.10 Einheiten fest (§ 3 Abs. 1 Steuerfussabtauschgesetz/ LU). Gleichzeitig sistiert dieses Gesetz die Kompetenz des zuständigen kommunalen Organs (Stimmberechtigte oder Gemeindeparlament), den Steuerfuss für das Rechnungsjahr 2020 festzusetzen (§ 1 Steuerfussabtauschgesetz/LU), und befreit die Festsetzung des Steuerfusses für das Rechnungsjahr 2020 vom (mindestens fakultativen) Referendum auf Gemeindeebene (§ 3 Abs. 2 Steuerfussabtauschgesetz/LU). (...)
B. Der Mantelerlass AFR18 unterstand dem obligatorischen Referendum. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht vom 22. März 2019 (1C_175/2019) beantragten A. und B., es sei keine Volksabstimmung durchzuführen bzw. es sei eine allfällig schon erfolgte Abstimmung aufzuheben. Sie begründeten diese Beschwerde im Wesentlichen damit, dass der Erlass den Grundsatz der Einheit der Materie verletze und der Regierungsrat das Stimmvolk falsch informiert habe.
Ungeachtet dieser Beschwerde wurde die Volksabstimmung am 19. Mai 2019 durchgeführt. Die Stimmberechtigten des Kantons Luzern nahmen den Mantelerlass AFR18 mit 64'788 Ja-Stimmen zu 49'049 Nein-Stimmen an. In 15 von 83 Gemeinden lehnten die Stimmberechtigten die Vorlage ab. Unter diesen Gemeinden befanden sich unter anderem die Stadt Luzern sowie die Gemeinden Vitznau und Meggen.
C. Mit gemeinsamer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. Juni 2019 beantragen A., B., die Stadt Luzern, die Gemeinde Vitznau und die Gemeinde Meggen in materieller Hinsicht die Aufhebung des Mantelerlasses AFR18 inklusive Steuerfussabtausch zur Aufgaben- und Finanzreform und in prozessualer Hinsicht die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Der Regierungsrat und der Kantonsrat des Kantons Luzern beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
BGE 147 I 136 S. 139
Mit Verfügung vom 12. Juli 2019 hat das Bundesgericht den Antrag der Beschwerdeführer auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. Der Mantelerlass AFR18 ist am 1. Januar 2020 in Kraft getreten. (...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Nach Art. 82 lit. b
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi: |
|
a | contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico; |
b | contro gli atti normativi cantonali; |
c | concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari. |
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 87 Autorità inferiori in caso di ricorsi contro atti normativi - 1 Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale. |
|
1 | Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale. |
2 | Se il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi, si applica l'articolo 86. |
1.2 Die Stadt Luzern und die Gemeinden Vitznau und Meggen (Beschwerdeführerinnen 3, 4 und 5) leiten ihre Beschwerdeberechtigung aus Art. 89 Abs. 2 lit. c
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
|
1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
|
1 | L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
2 | Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni. |
3 | La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna. |
BGE 147 I 136 S. 140
1.3 Die Beschwerdeführer 1 und 2 (A. und B.) berufen sich für ihre Beschwerdeberechtigung auf Art. 89 Abs. 1
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
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1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
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1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
1.4 Nach Art. 95
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione: |
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a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | dei diritti costituzionali cantonali; |
d | delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari; |
e | del diritto intercantonale. |
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione: |
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a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | dei diritti costituzionali cantonali; |
d | delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari; |
e | del diritto intercantonale. |
BGE 147 I 136 S. 141
Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale (oder kommunale) Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 145 I 26 E. 1.4 S. 30 f.; BGE 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14; je mit Hinweisen).
2. In der Sache rügen die Beschwerdeführer zunächst, dass der "Steuerfussabtausch" zwischen Kanton und Gemeinden die Gemeindeautonomie verletze. Diese Rüge hatten die Beschwerdeführer 1 und 2 in ihrer Stimmrechtsbeschwerde noch ausdrücklich vorbehalten, sodass sie das Bundesgericht in jenem Verfahren nicht zu prüfen hatte (vgl. Urteil 1C_175/2019 vom 12. Februar 2020 E. 1.5).
2.1 Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
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1 | L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
2 | Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni. |
3 | La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna. |
2.2 Bis zum 31. Dezember 2019 überliess es das kantonale Recht den Stimmberechtigten der Gemeinden oder dem Gemeindeparlament, den Steuerfuss für die Gemeindesteuern für Vermögen, Einkommen, Gewinn und Kapital festzusetzen. Mit dem Mantelerlass AFR18 und konkret dem Steuerfussabtauschgesetz/LU entzieht der Kanton Luzern den Gemeinden diese Kompetenz für das Rechnungsjahr 2020. Die Beschwerdeführer und der Kantons- und der Regierungsrat sind sich einig, dass der Kanton Luzern dadurch in einen Sachbereich eingreift, in welchem die Gemeinden nach
BGE 147 I 136 S. 142
bis herigem kantonalen Recht relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit genossen haben. In der Tat handelt es sich bei der Festsetzung der Gemeindesteuerfüsse um eine Frage, in der den Gemeinden in der Regel Autonomie zukommt (vgl. Urteil 1P.437/1991 vom 24. August 1993 E. 2.b, in: ZBl 95/1994 S. 130; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1933; KILIAN MEYER, Gemeindeautonomie im Wandel, 2011, S. 20; HANSJÖRG SEILER, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], 2001, § 31 Rz. 35).
2.3 Der Kanton Luzern bringt indessen vor, dass diese Entscheidungsfreiheit nicht bereits in der Verfassung angelegt und es ihm daher nicht verboten sei, den Gemeinden diese Kompetenz zu entziehen und die Gemeindesteuerfüsse gesetzlich festzulegen.
2.3.1 Die Kantone dürfen ihre Gesetze grundsätzlich ändern und dadurch die bisherige relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit der Gemeinden in einem Sachbereich einschränken oder gar ganz abschaffen. Kantonale Gesetzesänderungen können die Gemeindeautonomie nur verletzen, wenn der betroffene Autonomiebereich durch die kantonale Verfassung geschützt wird (BGE 144 I 81 E. 3.1 S. 83; BGE 133 I 128 E. 3.3 S. 131; BGE 117 Ia 352 E. 4b S. 356).
2.3.2 Ob der angefochtene Erlass in einen verfassungsrechtlich garantierten Autonomiebereich eingreift, ist mittels Auslegung der einschlägigen Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen zu bestimmen. Die Auslegung von Verfassungsnormen folgt grundsätzlich denselben Regeln, die für die Auslegung des Gesetzesrechts gelten (BGE 143 I 272 E. 2.2.3 S. 277; BGE 139 II 243 E. 8 S. 249; BGE 131 I 74 E. 4.1 S. 80). Dieses muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut der Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene Interpretationen möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (BGE 145 III 446 E. 4.3.1 S. 448, BGE 145 III 63 E. 2.1 S. 64 f.; BGE 141 II 262 E. 4.1 S. 272; BGE 140 I 305 E. 6.1 S. 310 f.).
BGE 147 I 136 S. 143
2.3.3 Analog Art. 50 Abs. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
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1 | L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
2 | Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni. |
3 | La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna. |
2.3.4 Erhellend ist in diesem Zusammenhang § 78 Abs. 2 KV/LU, der unter der Marginalie "Finanzausgleich" steht. Danach hat der Kanton die Finanzautonomie der Gemeinden zu stärken, insbesondere indem er ihnen ausreichende Finanzierungsquellen belässt. Diese Bestimmung war bereits im Vernehmlassungsentwurf zur Kantonsverfassung enthalten (vgl. § 96 Abs. 2 des Verfassungsentwurfs des Kantons Luzern vom 28. April 2004). Der Regierungsrat entfernte sie jedoch aus dem Entwurf, den er dem Grossen Rat vorlegte (vgl. § 76 des Entwurfs des Regierungsrats, in: Botschaft vom 22. November 2005 des Regierungsrats an den Grossen Rat des Kantons Luzern zum Entwurf einer neuen Kantonsverfassung, S. 105). Die Spezialkommission Kantonsverfassung des Grossen Rats und ihr folgend der Grosse Rat nahmen sie jedoch wieder auf (vgl. Verhandlungsprotokolle des Grossen Rats des Kantons Luzern 4/2006, S. 1813). Der Vernehmlassungsentwurf von 2004 hatte allerdings nicht nur die Finanzautonomie betont, sondern gleichzeitig den Kanton verpflichtet, die Unterschiede bei der Steuerbelastung innerhalb des Kantons zu begrenzen (vgl. § 96 Abs. 3 des Verfassungsentwurf des Kantons Luzern vom 28. April 2004). Einen Antrag im Grossen Rat, auch diesen Absatz wieder aufzunehmen und auf diese Weise die Autonomie der Gemeinden in der Festsetzung ihrer Steuerfüsse zu beschränken, wie dies unter dem früheren Finanzausgleich der Fall gewesen war, lehnte der Grosse Rat ab (vgl. Verhandlungsprotokolle des Grossen Rats des Kantons Luzern 4/2006, S. 2004 f.).
2.3.5 Der Wortlaut von § 78 Abs. 2 KV/LU und der geschichtliche Hintergrund dieser Verfassungsnorm zeigen, welch grosses Gewicht
BGE 147 I 136 S. 144
der Verfassungsgeber des Kantons Luzern der Finanzautonomie der Gemeinden beimass. Die Finanzautonomie der Gemeinden bedeutet zwar nicht, dass die Gemeinden die Bemessungsgrundlage und Tarife der kommunalen Steuern bestimmen können müssen (vgl. BGE 126 I 122 E. 2b S. 124; Urteil 1P.364/2002 vom 28. April 2003 E. 5.2). Erstere ist im Bereich der direkten Steuern ohnehin bereits weitgehend durch das Steuerharmonisierungsrecht des Bundes vorgegeben. Hingegen höhlt ein Kanton die Finanzautonomie seiner Gemeinden aus, wenn er den Gemeinden nicht zugesteht, ihren Steuerfuss festzusetzen. Dadurch entzieht der Kanton den Gemeinden die Kontrolle über die Höhe der Einnahmen aus ihrer weitaus wichtigsten Einnahmenquelle - die Steuern für Einkommen und Vermögen natürlicher Personen und für Gewinne und Kapital juristischer Personen - komplett und reduziert ihre Entscheidungsfreiheit in finanzieller Hinsicht auf die Ausgabenseite.
2.4 Kantons- und Regierungsrat begründen den kantonalen Eingriff in die kommunale Finanzautonomie damit, dass der Kanton infolge des Mantelerlasses AFR18 Aufgaben und finanzielle Lasten von den Gemeinden übernehme und sich deshalb ein Steuerfussabtausch aufdränge. Wie die Beschwerdeführer indessen zu Recht hervorheben, entspricht dieser Steuerfussabtausch keiner logischen Notwendigkeit, denn der Kanton hätte seiner gesteigerten Belastung mit einer Erhöhung seines eigenen Steuerfusses begegnen und die Entscheidung über eine entsprechende Reduktion des Gemeindesteuerfusses den Gemeinden überlassen können. Dies gestehen letztlich auch der Kantons- und der Regierungsrat ein, wenn sie die Belastungsneutralität für die Steuerzahlenden als Voraussetzung für die politische Umsetzbarkeit der Aufgaben- und Finanzreform 2018 bezeichnen. Diese politische Umsetzbarkeit sahen Kantons- und Regierungsrat ohne den Steuerfussabtausch offenbar gefährdet, nachdem die Stimmberechtigten des Kantons Luzern es zuvor in verschiedenen Volksabstimmungen abgelehnt hatten, den kantonalen Steuerfuss anzuheben. Derlei Vorgehen ist zwar nicht per se unzulässig (vgl. Urteil 1C_175/2019 vom 12. Februar 2020 E. 2.6). Entgegen der Ansicht des Kantons- und des Regierungsrats besteht aber für sich genommen kein öffentliches Interesse daran, dass eine Gesetzesvorlage eine Volksabstimmung passiert.
2.5 Unbehelflich sind ferner die Hinweise des Kantons- und des Regierungsrats auf das Urteil 1P.364/2002 vom 28. April 2003, das eine Gesetzesänderung im Kanton Basel-Stadt zum Gegenstand hatte, und auf die angeblich vergleichbare Gesetzeslage im Kanton Bern.
BGE 147 I 136 S. 145
2.5.1 Mit der Gesetzesänderung, die dem Urteil 1P.364/2002 vom 28. April 2003 zugrunde lag, erhöhte der Kanton Basel-Stadt die Kantonssteuer für die Landgemeinden Riehen und Bettingen und entzog ihnen zudem die Kompetenz, die kommunalen Steuern nach einem eigenen Tarif zu veranlagen. Anders als im vorliegenden Fall konnten sich die Landgemeinden nicht auf Verfassungsnormen berufen, die dieser Gesetzesänderung entgegengestanden hätten (Urteil 1P.364/2002 vom 28. April 2003 E. 5.2). Zudem liess das basel-städtische Gesetz im Unterschied zum Mantelerlass AFR18 die Freiheit der betroffenen Gemeinden unberührt, ihren Steuerfuss selber festzulegen und allenfalls auch zu senken (Urteil 1P.364/2002 vom 28. April 2003 E. 5.3). Anders als der Kanton Luzern ging der Kanton Basel-Stadt also nicht so weit, den Landgemeinden die Kontrolle über ihre wichtigste Einnahmenquelle zu entziehen.
2.5.2 Nach der Darstellung des Kantons- und des Regierungsrats sah der Kanton Bern im Jahr 2000 eine Steuerbelastungsverschiebung vor. Dabei seien die Gemeinden verpflichtet worden, die Entlastung aus der Verschiebung der Aufgaben und Lasten auf den Kanton in ihrem Steuerfuss zu berücksichtigen (Art. 40 ff. des Gesetzes des Kantons Bern vom 27. November 2000 über den Finanz- und Lastenausgleich [FILAG/BE; BSG 631.1]). Diese Regelung des Kantons Bern wurde vor Bundesgericht nicht angefochten. Es ist deshalb nicht angebracht, dass sich das Bundesgericht an dieser Stelle vertieft mit der Verfassungskonformität des Erlasses auseinandersetzt. Bereits ein kursorisches Studium der relevanten Bestimmungen zeigt jedoch, dass die Berner Gemeinden weiterhin für die Festsetzung des Gemeindesteuerfusses zuständig blieben und es ihnen frei stand, die Entlastung nicht an ihre Steuerpflichtigen weiterzugeben, solange sie dies als kommunale Steuererhöhung auswiesen und den Stimmberechtigten zum Entscheid vorlegten (vgl. Art. 44 Abs. 4 FILAG/BE). Anders als der Mantelerlass AFR18 liess es das Berner Gesetz also zu, dass die Gemeinden vom kantonal vorbestimmten Gemeindesteuerfuss abwichen.
2.6 Jedenfalls soweit sich die Gemeinden gegen einen kantonalen Eingriff auf ihre Autonomie berufen können (vgl. oben E. 2.3.1), haben kantonale Einschränkungen der kommunalen Entscheidungsfreiheit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
|
1 | Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
2 | L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo. |
3 | Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede. |
4 | La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale. |
BGE 147 I 136 S. 146
exemplarisch, dass das angestrebte Ziel auf mildere Art und Weise hätte erreicht werden können. Namentlich hätte es der Kanton Luzern in das Belieben der Stimmberechtigten der Gemeinden stellen können, vom kantonal angeordneten Gemeindesteuerfuss abzuweichen und einen höheren oder gegebenenfalls auch einen tieferen Steuerfuss vorzusehen. Indem der Kanton Luzern den Gemeinden für das Rechnungsjahr 2020 die Kompetenz zur Festsetzung des Gemeindesteuerfusses entzieht, bedient er sich eines nicht erforderlichen Mittels, sodass sich der Eingriff als unverhältnismässig erweist.
2.7 Der Steuerfussabtausch zwischen Kanton und Gemeinden, den der Mantelerlass AFR18 vorsieht, verletzt die verfassungsmässig garantierte Finanzautonomie der Gemeinden (Art. 50 Abs. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
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1 | L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
2 | Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni. |
3 | La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
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1 | Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
2 | L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo. |
3 | Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede. |
4 | La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale. |
4. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass der Mantelerlass AFR18 die Gemeindeautonomie und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
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1 | Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
2 | L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo. |
3 | Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede. |
4 | La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale. |
4.1 Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle hebt das Bundesgericht nötigenfalls den ganzen Erlass, nach Möglichkeit aber nur die einzelnen verfassungswidrigen Bestimmungen auf (BGE 137 I 257 E. 6.4 S. 272; BGE 123 I 112 E. 2b S. 116 f.; BGE 118 Ia 64 E. 2c S. 72). Wenn der Wegfall der rechtswidrigen Bestimmungen schädlichere Auswirkungen hätte als ihr Fortbestehen, kann das Bundesgericht ausnahmsweise auf eine Aufhebung verzichten, stattdessen die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Erlasses feststellen und den
BGE 147 I 136 S. 147
Gesetzgeber zur Korrektur auffordern (sog. Appellentscheid; BGE 143 II 476 E. 3.6 S. 483 f. mit Hinweisen; vgl. auch BGE 133 I 206 E. 13.2 S. 233; BGE 113 Ia 46 E. 7b S. 60 f.).
4.2 Es ist nicht ersichtlich, dass die zahlreichen übrigen Gesetzesänderungen des Mantelerlasses AFR18 ihren Sinn und Zweck verlören, wenn den Gemeinden die Kompetenz belassen wird, ihren Steuerfuss festzusetzen. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer lässt sich der verfassungswidrige Teil des angefochtenen Erlasses folglich problemlos von den übrigen Teilen trennen. Die gesamthafte Aufhebung des Mantelerlasses AFR18 kommt nicht in Frage.
4.3
4.3.1 Kantons- und Regierungsrat führen aus, dass die Aufhebung der Normen über den Gemeindesteuerfuss zur Folge hätte, dass die Gemeinden für das laufende Jahr über keinen gültig festgelegten Steuerfuss verfügen würden und wohl von einem budgetlosen Zustand in allen Gemeinden ausgegangen werden müsse. Diese Konsequenz sei so schädlich, dass es das Bundesgericht bei der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Steuerfussabtauschs belassen solle.
4.3.2 Die Bedenken des Kantons- und Regierungsrats erreichen nicht das erforderliche Gewicht, um die als verfassungswidrig erkannte Regelung stehen zu lassen und ausnahmsweise von der Kassation abzusehen. Dies gilt umso mehr, als ein blosser Appellentscheid vorliegend ohne jede Wirkung bliebe, da der verfassungswidrige Eingriff in die Gemeindeautonomie lediglich das Rechnungsjahr 2020 betrifft und der kantonale Gesetzgeber folglich nicht die Möglichkeit hat, den Verfassungsverstoss zumindest für die Zukunft zu beseitigen.
4.4 Der angefochtene Erlass ist somit aufzuheben, soweit er keiner verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist. In Nachachtung der Verhältnismässigkeit (vgl. oben E. 2.6) sind dabei alleine die Bestimmungen des Steuerfussabtauschgesetzes/LU über den Kompetenzentzug (§ 1 Abs. 1 und Abs. 2, soweit er die Sistierung von § 236 Abs. 2 des Steuergesetzes des Kantons Luzern vom 22. November 1999 [StG/LU; SRL 620] betrifft, sowie § 3 Abs. 2 Steuerfussabtauschgesetz/LU), nicht aber die kantonale Festlegung des Gemeindesteuerfusses (§ 3 Abs. 1 Steuerfussabtauschgesetz/LU) aufzuheben. Ferner sind die vorbestehenden Verfahrensvorschriften des
BGE 147 I 136 S. 148
Luzerner Gemeinderechts auszusetzen, soweit sie den Gemeinden zeitliche Vorgaben für die Festsetzung des Gemeindesteuerfusses machen, die der Korrektur der Verfassungsverletzung entgegenstehen (vgl. § 13 Abs. 1 und 3 des Gesetzes des Kantons Luzern vom 20. Juni 2016 über den Finanzhaushalt der Gemeinden [FHGG/LU; SRL 160]; vgl. oben E. 1.1). Dadurch wird den Gemeinden und ihren Stimmberechtigten ermöglicht, den Gemeindesteuerfuss für das Rechnungsjahr 2020 abweichend von der kantonalen Vorgabe festzusetzen, falls sie dies wünschen. Solange die Gemeinden keinen abweichenden Steuerfuss festlegen, bleibt es beim Gemeindesteuerfuss, wie ihn der Kanton in § 3 Abs. 1 Steuerfussabtauschgesetz/LU vorgesehen hat.