1C_276/2009 - 2010-07-26 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_276/2009

Urteil vom 26. Juli 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiber Haag.

Verfahrensbeteiligte
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Dominik Infanger,

gegen

Y.________ AG,
nunmehr: Z.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Philipp,

Gemeinde Vals, Postfach 70, 7132 Vals, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gieri Caviezel,
Amt für Raumentwicklung Graubünden, Grabenstrasse 1, 7001 Chur.

Gegenstand
Abbaubetrieb im Steinbruch Carlag,

Beschwerde gegen das Urteil vom 28. April 2009
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden,
5. Kammer.
Sachverhalt:

A.
Im Gebiet Carlag in der Gemeinde Vals wird seit 1930 Stein abgebaut und gespalten. Bis 2002 belief sich das Abbauvolumen auf ca. 300 m3 pro Jahr. Seit 2003 wurde mit der Erstellung einer neuen Strasse die Voraussetzung für den Abtransport grösserer Abbaumengen geschaffen. Am 15. März 2004 stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft Graubünden der Installation einer Steinfräse und dem Neubau eines Unterstands im Abbaugebiet zu, wobei die Zustimmung mit verschiedenen Auflagen verbunden wurde. Zudem wurde die Gemeinde beauftragt, von der Y.________ AG ein Gesuch für den Gesteinsabbau ausserhalb der Bauzone zu verlangen und dem Departement zur Zustimmung zu unterbreiten. Im Hinblick auf die Erweiterung des Abbaus und eine planerische Abgrenzung des Abbaugebiets stimmten die Stimmberechtigten der Gemeinde Vals am 17. Juni 2007 einer projektbezogenen Nutzungsplanrevision zu. Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, um der Y.________ AG eine baurechtliche Bewilligung für den Abbau von maximal ca. 25'000 m3 Stein in den nächsten ca. 25 Jahren, d.h. 1'000 m3 pro Jahr, im Steinbruch Carlag zu erteilen. Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte diese Nutzungsplanung samt Generellem Gestaltungsplan am 19.
August 2008 unter Abweisung verschiedener Beschwerden. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 28. April 2009 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut.

B.
Am 6. März 2008 gelangte X.________ im Zusammenhang mit dem Betrieb des Steinbruchs an die Gemeinde und verlangte die unverzügliche Einstellung des Abbaus. Sie kritisierte, dass der Gesteinsabbau erfolge, obwohl keine Baubewilligung dafür vorliege. Mit Verfügung vom 25. September 2008 forderte die Gemeinde die Y.________ AG auf, innert 30 Tagen ein Baugesuch für den Abbau von Steinen im Gebiet Carlag mit den entsprechenden Unterlagen einzureichen (Ziff. 1). Zudem ordnete sie in Ziff. 2 der Verfügung für die Dauer des Verfahrens vorsorgliche Massnahmen an, die insbesondere die Begrenzung von Lärm- und Staubemissionen betrafen.
Dagegen erhob X.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung von Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung. Die Y.________ AG sei zu verpflichten, die Abbautätigkeit vollständig einzustellen, bis eine rechtskräftige Baubewilligung vorliege.
Gegen die Verfügung der Gemeinde erhob auch die Y.________ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es sei festzustellen, dass für den derzeitigen Abbau im Steinbruch keine Bewilligung erforderlich sei und dass ein Baugesuch erst nach rechtskräftiger Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision "Abbauzone Carlag" einzureichen sei. Die in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung angeordneten Massnahmen seien bis zur rechtskräftigen Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden Baubewilligungsverfahrens anzuordnen.

C.
Mit Urteil vom 28. April 2009 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde von X.________ ab. Die Beschwerde der Y.________ AG hiess es gut und änderte die Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids im Sinne der Erwägungen insoweit ab, als das Gesuch für das Bauen ausserhalb der Bauzone erst nach Rechtskraft des Nutzungsplanungsverfahrens gestellt werden müsse.

D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. Dezember 2009 beantragt X.________, die Ziff. 1, 2 und 3 des Urteils des Verwaltungsgerichts seien aufzuheben und die Y.________ AG sei zu verpflichten, die Abbautätigkeit vollständig einzustellen, bis eine formell und materiell rechtskräftige Bewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone vorliege. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Denselben Antrag stellt die Y.________ AG (seit 29. Februar 2009 umbenannt in Z.________ AG). Das Amt für Raumentwicklung Graubünden und die Gemeinde Vals schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verzichtet auf eine Vernehmlassung. In einer weiteren Stellungnahme bekräftigt die Beschwerdeführerin ihren Standpunkt.

E.
Mit Präsidialverfügung vom 22. Juli 2009 wurde ein Gesuch der Beschwerdeführerin um vorsorgliche Massnahmen abgewiesen.
Erwägungen:

1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren über die baurechtliche Zulässigkeit der Weiterführung der Abbautätigkeit im Steinbruch Carlag und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zugrunde. Das Bundesgerichtsgesetz enthält auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 409 E. 1.1 S. 411).

1.2 Mit dem angefochtenen Entscheid wurde die Pflicht zur Einstellung des Gesteinsabbaus kantonal letztinstanzlich abschliessend verneint. Dieser Entscheid ist ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Er schliesst das mit dem Gesuch der Beschwerdeführerin vom 6. März 2008 eingeleitete Verfahren betreffend Betriebseinstellung ab. Daran ändert nichts, dass das Verfahren über die Zonenplanänderung, welche die Weiterführung des Gesteinsabbaus zum Gegenstand hat, bei den zuständigen kantonalen Behörden noch hängig ist. In jenem Verfahren sollen die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Neuordnung der Abbautätigkeit für die Zukunft geschaffen werden, während das vorliegende Verfahren die Zulässigkeit der Abbautätigkeit ohne gültige Abbaubewilligung betrifft.
1.3
1.3.1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 S. 4236). Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen. Insgesamt kann insoweit an die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a OG entwickelt worden sind, angeknüpft werden (BGE
133 II 400 E. 2.2 S. 404 f. mit Hinweisen). Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Will ein Nachbar eine Baubewilligung anfechten oder eine bewilligungspflichtige Tätigkeit einstellen lassen, muss er glaubhaft darlegen, dass er die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 BGG erfüllt (BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252). Dies gilt insbesondere dann, wenn nicht ohne Weiteres ersichtlich ist, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind (BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251). Bei der Beurteilung der Beschwerdelegitimation ist eine Würdigung aller rechtlich erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen. Eine besondere Betroffenheit wird vor allem in Fällen bejaht, in welchen von einer Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf das Nachbargrundstück ausgehen (BGE 121 II 171 E. 2b S. 174; 120 Ib 379 E. 4c S. 387) oder die Anlage einen besonderen Gefahrenherd darstellt und die Anwohner einem besonderen Risiko ausgesetzt werden (BGE 120 Ib 379 E. 4d S. 388; vgl. zum Ganzen zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_212/2009 vom 2. Juni 2010 E. 2).
1.3.2 Die Beschwerdeführerin hat als Gesuchstellerin und Beschwerdeführerin an den vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Ihre Beschwerdeberechtigung als Nachbarin war im kantonalen Verfahren nicht umstritten und wurde vom Verwaltungsgericht stillschweigend bejaht. Im bundesgerichtlichen Verfahren beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass ihr Wohnhaus ca. 200 m vom Steinbruch und 30-40 m von der Zufahrtsstrasse mit dem Lastwagenverkehr zum Steinbruch entfernt liege. Zudem ergebe sich ihre Beschwerdelegitimation aus der Nähe zu den Sprengungen im Steinbruch, deren Lärm-, Stein- und Staubemissionen sich auf das gesamte Tal auswirkten. Auch seien wegen der Sprengungen bereits kleine bis mittelgrosse Steine in die umliegenden Gärten geflogen, wodurch eine besondere Gefährdung bestehe. Diese unbestrittenen Umstände sind geeignet, die besondere Beziehungsnähe der Beschwerdeführerin zum Steinbruch zu begründen. Der praktische Nutzen an der Beschwerdeführung besteht darin, dass bei einer Einstellung des Gesteinsabbaus die Beeinträchtigungen durch die beschriebenen Immissionen und Gefährdungen wegfallen.

1.4 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich genügend begründeter Rügen (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG) einzutreten.

2.
Nicht umstritten ist, dass die beanstandete Abbautätigkeit der Ausnahmebewilligungspflicht gemäss Art. 24 RPG (SR 700) unterliegt. Weiter ergibt sich aus den Akten, dass die Gemeinde im Hinblick auf die Regelung des künftigen Gesteinsabbaus einen projektbezogenen Nutzungsplan erliess, der jedoch noch nicht rechtskräftig ist. Das Verwaltungsgericht hat auf Beschwerde der Y.________ AG hin in Dispositiv-Ziff. 4 des angefochtenen Urteils entschieden, dass das Gesuch für das Bauen ausserhalb der Bauzone erst nach Rechtskraft des Nutzungsplanungsverfahrens gestellt werden müsse. Dieser Teil des angefochtenen Entscheids wird von der Beschwerdeführerin nicht kritisiert. Sie verlangt entsprechend ihrem Gesuch vom 6. März 2008 an die Gemeinde lediglich, dass die Abbautätigkeit eingestellt werde, weil dafür keine Baubewilligung vorliege. Aus den Erwägungen des angefochtenen Entscheids ergibt sich, dass der Abbaubetrieb seit 2004 intensiviert wurde und dafür nie eine baurechtliche Bewilligung beantragt bzw. erteilt wurde.

2.1 Zur Diskussion steht hier somit die Aufgabe der nicht bewilligten Abbautätigkeit im Steinbruch und nicht die Wiederherstellung des ursprünglichen rechtmässigen Zustands. Die Beschwerdeführerin verlangt denn auch nicht mehr als die Einstellung des Gesteinsabbaus. Sie beruft sich auf Art. 60 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110), wonach die Baubehörde die Einstellung der Bauarbeiten verfügt und die Bauherrschaft zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs auffordert, wenn ein Bauvorhaben ohne Bewilligung in Angriff genommen wird. Diese Bestimmung wird nach den Ausführungen in der Beschwerde verletzt, wenn der Betreiberin des Steinbruchs ohne die erforderliche baurechtliche Bewilligung weiterhin erlaubt werde, Stein abzubauen. Der angefochtene Entscheid sei mit dem Willkürverbot (Art. 9 BV) nicht vereinbar.

2.2 Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, eine Verpflichtung zur Einstellung sämtlicher Abbautätigkeiten im Steinbruch hätte für die Betreiberin irreversible Nachteile zur Folge. Wohl könnte sie den Stein auch erst nach Rechtskraft einer baurechtlichen Bewilligung abbauen, indessen bewirke ein Abbaustopp eine zumindest mehrmonatige Betriebseinstellung. Dagegen seien die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Gründe weniger gewichtig. Massive Veränderungen der Natur seien aufgrund der Aktenlage und auch nach den Erkenntnissen des kantonalen Behörden nicht ersichtlich. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Weiterbetrieb des bereits langjährig bearbeiteten Steinbruchs, dessen projektbezogene Nutzungsplanung vor dem Abschluss stehe, gerade jetzt zu irreversiblen Nachteilen für die Beschwerdeführerin führen solle. Der Weiterbetrieb sei zudem auch ohne Ortsplanungsrevision - aber natürlich aufgrund einer neuen Ausnahmebewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone, welche praktisch die gleichen Vorgaben einhalten müsste, wie die aufgrund der Ortsplanungsrevision zu erteilende - möglich. Die Gemeinde habe im Übrigen in Ziff. 2 des Dispositivs vorsorgliche Massnahmen verfügt, die bei entsprechender
Umsetzung sicherstellten, dass der Betrieb des Steinbruchs bis zum Abschluss des Bewilligungsverfahrens umweltgerecht erfolge. Eine sofortige Betriebseinstellung wäre somit unverhältnismässig. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gehe dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Art. 60 Abs. 4 KRVO vor. Erweise sich nämlich eine sofortige Baueinstellung als unverhältnismässig, sei es verfassungsrechtlich nicht haltbar, sie anzuordnen.

2.3 Wie in E. 2.1 hiervor erwähnt, geht es vorliegend nicht um die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei materiell und formell rechtswidrigen Bauten, sondern um die Einstellung des seit Jahren ohne Baubewilligung betriebenen Gesteinsabbaus. Die vom Verwaltungsgericht angewendeten Grundsätze über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands können dabei lediglich sinngemäss mitberücksichtigt werden. Dazu gehören namentlich die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens. So kann der Abbruch einer widerrechtlichen Baute oder Anlage unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder der Abbruch nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn die Bauherrschaft in gutem Glauben angenommen hat, sie sei zur Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustands nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 132 II 21 E. 6 S. 35; 111 Ib 213 E. 6 S. 221 mit Hinweisen).
2.3.1 Im vorliegenden Fall steht unbestritten eine materiell und formell baurechtswidrige Abbautätigkeit zur Diskussion. Der Gesteinsabbau beruht nicht auf einer rechtskräftigen Nutzungsplanung. Er wurde nie baurechtlich bewilligt und er kann in Ermangelung eines entsprechenden Gesuchs auch nicht bewilligt werden. Es ist somit unter Berücksichtigung der Grundsätze von Treu und Glauben und der Verhältnismässigkeit zu prüfen, ob die Vorinstanz auf die Einstellung der Abbautätigkeit verzichten durfte.
Die ohne baurechtliche Bewilligung tätige Betreiberin des Steinbruchs muss in Kauf nehmen, dass aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Herstellung des gesetzmässigen Zustands, d.h. hier an der Einstellung der Abbautätigkeit erhöhtes Gewicht beigelegt wird und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigt werden (vgl. in Bezug auf die Herstellung des gesetzmässigen Zustands BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f.; 123 II 248 E. 4a S. 255; 111 Ib 213 E. 6b S. 224).
2.3.2 Bei der Anordnung der Einstellung der baurechtswidrigen Tätigkeit kommt den öffentlichen Interessen an einem ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungs- und des Umweltrechts ein massgebendes Gewicht zu. Zu den äusserst gewichtigen öffentlichen Interessen gehört neben der Einhaltung der baurechtlichen Ordnung die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 40 mit Hinweis; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 14 Rz. 7). Die Vorinstanz hält eine Einstellung des Gesteinsabbaus für unverhältnismässig, weil ein solcher Abbaustopp eine zumindest mehrmonatige Betriebseinstellung zur Folge hätte. Die möglichen Folgen einer solchen Betriebseinstellung - fehlende Einnahmen, Entlassungen etc. - könnten auch nach der Wiederaufnahme der Abbautätigkeit nach zumindest mehrmonatiger Pause nicht rückgängig gemacht werden. Die Beschwerdeführerin habe hingegen keine irreversiblen Nachteile zu befürchten, und die Gemeinde habe mit vorsorglichen Massnahmen die negativen Auswirkungen für die Nachbarschaft gemildert.
2.3.3 Das Verwaltungsgericht nennt zur Begründung des Verzichts auf den Abbaustopp im Wesentlichen private betriebswirtschaftliche Interessen der Betreiberin des Steinbruchs. Solche Gesichtspunkte können im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Massnahmen zur Beendigung baurechtswidriger Zustände nur eine untergeordnete Rolle spielen. Die mit der Betriebseinstellung verbundenen Nachteile sind den öffentlichen Interessen gegenüber zu stellen, welche für die Herstellung des rechtmässigen Zustands sprechen. So erweist sich ein Wiederherstellungsbefehl dann als unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom Gesetz gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch die Wiederherstellung entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen. Der von der Beschwerdegegnerin ausserhalb der Bauzone ohne die erforderlichen Bewilligungen vorgenommene Gesteinsabbau stellt eine schwerwiegende Verletzung des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet dar. Es handelt es sich dabei um ein grundlegendes Prinzip des Raumplanungsrechts. Die Abweichung vom Gesetz kann keineswegs als geringfügig eingestuft werden. Für den zurzeit ohne baurechtliche Bewilligung stattfindenden Gesteinsabbau halten die
zuständigen Behörden eine Nutzungsplanänderung für erforderlich (vgl. BGE 123 II 88 E. 2a S. 93 f.). Das öffentliche Interesse an einem ordentlichen Vollzug des Bau-, Planungs- und Umweltrechts durch die Kantone und den Bund ist gebührend zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht hat diesen gewichtigen öffentlichen Interessen im angefochtenen Entscheid offensichtlich zu wenig Rechnung getragen und die mit der Einstellung des Gesteinsabbaus für die Betreiberin verbundenen Nachteile zu stark gewichtet. Daran ändern auch die Ausführungen der Vorinstanz und der privaten Beschwerdegegnerin im bundesgerichtlichen Verfahren nichts. Letztere nutzte den Steinbruch seit Jahrzehnten ohne die erforderliche baurechtliche Bewilligung und intensivierte den Abbau seit 2004 gar noch. Sie zog aus dieser Situation wirtschaftliche Vorteile, ohne die rechtlichen Vorgaben einzuhalten, die sich aus der Baubewilligungspflicht ergeben. Eine Beendigung dieser jahrelangen ungerechtfertigen Privilegierung ist ihr zuzumuten. Es steht ihr frei, umgehend die baurechtliche Bewilligung der Abbautätigkeit zu beantragen. Das Raumplanungsrecht des Bundes kann nur ordnungsgemäss vollzogen werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die Einstellung der nicht
bewilligten Tätigkeit angeordnet wird.

2.4 Es ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist und die Ziff. 1 bis 3 des angefochtenen Entscheids aufzuheben sind. In Anwendung von Art. 107 Abs. 2 BGG ist gestützt auf Art. 24 RPG i.V.m. Art. 61 KRVO die Einstellung der Abbautätigkeit anzuordnen. Dafür erscheint eine Frist bis Ende Oktober 2010 als angemessen.

3.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der unterliegenden privaten Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche und das kantonale Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 und 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und die Ziff. 1-3 des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden werden aufgehoben. Die Z.________ AG hat die Abbruchtätigkeit im Steinbruch Carlag bis zum 31. Oktober 2010 einzustellen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der privaten Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Die private Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche und das kantonale Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.-- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Vals, dem Amt für Raumentwicklung Graubünden sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. Juli 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Haag

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.97
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.98

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.