1C_276/2009 - 2010-07-26 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_276/2009

Urteil vom 26. Juli 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiber Haag.

Verfahrensbeteiligte
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Dominik Infanger,

gegen

Y.________ AG,
nunmehr: Z.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Philipp,

Gemeinde Vals, Postfach 70, 7132 Vals, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gieri Caviezel,
Amt für Raumentwicklung Graubünden, Grabenstrasse 1, 7001 Chur.

Gegenstand
Abbaubetrieb im Steinbruch Carlag,

Beschwerde gegen das Urteil vom 28. April 2009
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden,
5. Kammer.
Sachverhalt:

A.
Im Gebiet Carlag in der Gemeinde Vals wird seit 1930 Stein abgebaut und gespalten. Bis 2002 belief sich das Abbauvolumen auf ca. 300 m3 pro Jahr. Seit 2003 wurde mit der Erstellung einer neuen Strasse die Voraussetzung für den Abtransport grösserer Abbaumengen geschaffen. Am 15. März 2004 stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft Graubünden der Installation einer Steinfräse und dem Neubau eines Unterstands im Abbaugebiet zu, wobei die Zustimmung mit verschiedenen Auflagen verbunden wurde. Zudem wurde die Gemeinde beauftragt, von der Y.________ AG ein Gesuch für den Gesteinsabbau ausserhalb der Bauzone zu verlangen und dem Departement zur Zustimmung zu unterbreiten. Im Hinblick auf die Erweiterung des Abbaus und eine planerische Abgrenzung des Abbaugebiets stimmten die Stimmberechtigten der Gemeinde Vals am 17. Juni 2007 einer projektbezogenen Nutzungsplanrevision zu. Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, um der Y.________ AG eine baurechtliche Bewilligung für den Abbau von maximal ca. 25'000 m3 Stein in den nächsten ca. 25 Jahren, d.h. 1'000 m3 pro Jahr, im Steinbruch Carlag zu erteilen. Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte diese Nutzungsplanung samt Generellem Gestaltungsplan am 19.
August 2008 unter Abweisung verschiedener Beschwerden. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 28. April 2009 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut.

B.
Am 6. März 2008 gelangte X.________ im Zusammenhang mit dem Betrieb des Steinbruchs an die Gemeinde und verlangte die unverzügliche Einstellung des Abbaus. Sie kritisierte, dass der Gesteinsabbau erfolge, obwohl keine Baubewilligung dafür vorliege. Mit Verfügung vom 25. September 2008 forderte die Gemeinde die Y.________ AG auf, innert 30 Tagen ein Baugesuch für den Abbau von Steinen im Gebiet Carlag mit den entsprechenden Unterlagen einzureichen (Ziff. 1). Zudem ordnete sie in Ziff. 2 der Verfügung für die Dauer des Verfahrens vorsorgliche Massnahmen an, die insbesondere die Begrenzung von Lärm- und Staubemissionen betrafen.
Dagegen erhob X.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung von Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung. Die Y.________ AG sei zu verpflichten, die Abbautätigkeit vollständig einzustellen, bis eine rechtskräftige Baubewilligung vorliege.
Gegen die Verfügung der Gemeinde erhob auch die Y.________ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es sei festzustellen, dass für den derzeitigen Abbau im Steinbruch keine Bewilligung erforderlich sei und dass ein Baugesuch erst nach rechtskräftiger Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision "Abbauzone Carlag" einzureichen sei. Die in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung angeordneten Massnahmen seien bis zur rechtskräftigen Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden Baubewilligungsverfahrens anzuordnen.

C.
Mit Urteil vom 28. April 2009 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde von X.________ ab. Die Beschwerde der Y.________ AG hiess es gut und änderte die Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids im Sinne der Erwägungen insoweit ab, als das Gesuch für das Bauen ausserhalb der Bauzone erst nach Rechtskraft des Nutzungsplanungsverfahrens gestellt werden müsse.

D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. Dezember 2009 beantragt X.________, die Ziff. 1, 2 und 3 des Urteils des Verwaltungsgerichts seien aufzuheben und die Y.________ AG sei zu verpflichten, die Abbautätigkeit vollständig einzustellen, bis eine formell und materiell rechtskräftige Bewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone vorliege. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Denselben Antrag stellt die Y.________ AG (seit 29. Februar 2009 umbenannt in Z.________ AG). Das Amt für Raumentwicklung Graubünden und die Gemeinde Vals schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verzichtet auf eine Vernehmlassung. In einer weiteren Stellungnahme bekräftigt die Beschwerdeführerin ihren Standpunkt.

E.
Mit Präsidialverfügung vom 22. Juli 2009 wurde ein Gesuch der Beschwerdeführerin um vorsorgliche Massnahmen abgewiesen.
Erwägungen:

1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren über die baurechtliche Zulässigkeit der Weiterführung der Abbautätigkeit im Steinbruch Carlag und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zugrunde. Das Bundesgerichtsgesetz enthält auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 409 E. 1.1 S. 411).

1.2 Mit dem angefochtenen Entscheid wurde die Pflicht zur Einstellung des Gesteinsabbaus kantonal letztinstanzlich abschliessend verneint. Dieser Entscheid ist ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Er schliesst das mit dem Gesuch der Beschwerdeführerin vom 6. März 2008 eingeleitete Verfahren betreffend Betriebseinstellung ab. Daran ändert nichts, dass das Verfahren über die Zonenplanänderung, welche die Weiterführung des Gesteinsabbaus zum Gegenstand hat, bei den zuständigen kantonalen Behörden noch hängig ist. In jenem Verfahren sollen die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Neuordnung der Abbautätigkeit für die Zukunft geschaffen werden, während das vorliegende Verfahren die Zulässigkeit der Abbautätigkeit ohne gültige Abbaubewilligung betrifft.
1.3
1.3.1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 S. 4236). Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen. Insgesamt kann insoweit an die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a OG entwickelt worden sind, angeknüpft werden (BGE
133 II 400 E. 2.2 S. 404 f. mit Hinweisen). Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Will ein Nachbar eine Baubewilligung anfechten oder eine bewilligungspflichtige Tätigkeit einstellen lassen, muss er glaubhaft darlegen, dass er die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 BGG erfüllt (BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252). Dies gilt insbesondere dann, wenn nicht ohne Weiteres ersichtlich ist, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind (BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251). Bei der Beurteilung der Beschwerdelegitimation ist eine Würdigung aller rechtlich erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen. Eine besondere Betroffenheit wird vor allem in Fällen bejaht, in welchen von einer Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf das Nachbargrundstück ausgehen (BGE 121 II 171 E. 2b S. 174; 120 Ib 379 E. 4c S. 387) oder die Anlage einen besonderen Gefahrenherd darstellt und die Anwohner einem besonderen Risiko ausgesetzt werden (BGE 120 Ib 379 E. 4d S. 388; vgl. zum Ganzen zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_212/2009 vom 2. Juni 2010 E. 2).
1.3.2 Die Beschwerdeführerin hat als Gesuchstellerin und Beschwerdeführerin an den vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Ihre Beschwerdeberechtigung als Nachbarin war im kantonalen Verfahren nicht umstritten und wurde vom Verwaltungsgericht stillschweigend bejaht. Im bundesgerichtlichen Verfahren beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass ihr Wohnhaus ca. 200 m vom Steinbruch und 30-40 m von der Zufahrtsstrasse mit dem Lastwagenverkehr zum Steinbruch entfernt liege. Zudem ergebe sich ihre Beschwerdelegitimation aus der Nähe zu den Sprengungen im Steinbruch, deren Lärm-, Stein- und Staubemissionen sich auf das gesamte Tal auswirkten. Auch seien wegen der Sprengungen bereits kleine bis mittelgrosse Steine in die umliegenden Gärten geflogen, wodurch eine besondere Gefährdung bestehe. Diese unbestrittenen Umstände sind geeignet, die besondere Beziehungsnähe der Beschwerdeführerin zum Steinbruch zu begründen. Der praktische Nutzen an der Beschwerdeführung besteht darin, dass bei einer Einstellung des Gesteinsabbaus die Beeinträchtigungen durch die beschriebenen Immissionen und Gefährdungen wegfallen.

1.4 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich genügend begründeter Rügen (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG) einzutreten.

2.
Nicht umstritten ist, dass die beanstandete Abbautätigkeit der Ausnahmebewilligungspflicht gemäss Art. 24 RPG (SR 700) unterliegt. Weiter ergibt sich aus den Akten, dass die Gemeinde im Hinblick auf die Regelung des künftigen Gesteinsabbaus einen projektbezogenen Nutzungsplan erliess, der jedoch noch nicht rechtskräftig ist. Das Verwaltungsgericht hat auf Beschwerde der Y.________ AG hin in Dispositiv-Ziff. 4 des angefochtenen Urteils entschieden, dass das Gesuch für das Bauen ausserhalb der Bauzone erst nach Rechtskraft des Nutzungsplanungsverfahrens gestellt werden müsse. Dieser Teil des angefochtenen Entscheids wird von der Beschwerdeführerin nicht kritisiert. Sie verlangt entsprechend ihrem Gesuch vom 6. März 2008 an die Gemeinde lediglich, dass die Abbautätigkeit eingestellt werde, weil dafür keine Baubewilligung vorliege. Aus den Erwägungen des angefochtenen Entscheids ergibt sich, dass der Abbaubetrieb seit 2004 intensiviert wurde und dafür nie eine baurechtliche Bewilligung beantragt bzw. erteilt wurde.

2.1 Zur Diskussion steht hier somit die Aufgabe der nicht bewilligten Abbautätigkeit im Steinbruch und nicht die Wiederherstellung des ursprünglichen rechtmässigen Zustands. Die Beschwerdeführerin verlangt denn auch nicht mehr als die Einstellung des Gesteinsabbaus. Sie beruft sich auf Art. 60 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110), wonach die Baubehörde die Einstellung der Bauarbeiten verfügt und die Bauherrschaft zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs auffordert, wenn ein Bauvorhaben ohne Bewilligung in Angriff genommen wird. Diese Bestimmung wird nach den Ausführungen in der Beschwerde verletzt, wenn der Betreiberin des Steinbruchs ohne die erforderliche baurechtliche Bewilligung weiterhin erlaubt werde, Stein abzubauen. Der angefochtene Entscheid sei mit dem Willkürverbot (Art. 9 BV) nicht vereinbar.

2.2 Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, eine Verpflichtung zur Einstellung sämtlicher Abbautätigkeiten im Steinbruch hätte für die Betreiberin irreversible Nachteile zur Folge. Wohl könnte sie den Stein auch erst nach Rechtskraft einer baurechtlichen Bewilligung abbauen, indessen bewirke ein Abbaustopp eine zumindest mehrmonatige Betriebseinstellung. Dagegen seien die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Gründe weniger gewichtig. Massive Veränderungen der Natur seien aufgrund der Aktenlage und auch nach den Erkenntnissen des kantonalen Behörden nicht ersichtlich. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Weiterbetrieb des bereits langjährig bearbeiteten Steinbruchs, dessen projektbezogene Nutzungsplanung vor dem Abschluss stehe, gerade jetzt zu irreversiblen Nachteilen für die Beschwerdeführerin führen solle. Der Weiterbetrieb sei zudem auch ohne Ortsplanungsrevision - aber natürlich aufgrund einer neuen Ausnahmebewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone, welche praktisch die gleichen Vorgaben einhalten müsste, wie die aufgrund der Ortsplanungsrevision zu erteilende - möglich. Die Gemeinde habe im Übrigen in Ziff. 2 des Dispositivs vorsorgliche Massnahmen verfügt, die bei entsprechender
Umsetzung sicherstellten, dass der Betrieb des Steinbruchs bis zum Abschluss des Bewilligungsverfahrens umweltgerecht erfolge. Eine sofortige Betriebseinstellung wäre somit unverhältnismässig. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gehe dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Art. 60 Abs. 4 KRVO vor. Erweise sich nämlich eine sofortige Baueinstellung als unverhältnismässig, sei es verfassungsrechtlich nicht haltbar, sie anzuordnen.

2.3 Wie in E. 2.1 hiervor erwähnt, geht es vorliegend nicht um die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei materiell und formell rechtswidrigen Bauten, sondern um die Einstellung des seit Jahren ohne Baubewilligung betriebenen Gesteinsabbaus. Die vom Verwaltungsgericht angewendeten Grundsätze über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands können dabei lediglich sinngemäss mitberücksichtigt werden. Dazu gehören namentlich die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens. So kann der Abbruch einer widerrechtlichen Baute oder Anlage unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder der Abbruch nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn die Bauherrschaft in gutem Glauben angenommen hat, sie sei zur Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustands nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 132 II 21 E. 6 S. 35; 111 Ib 213 E. 6 S. 221 mit Hinweisen).
2.3.1 Im vorliegenden Fall steht unbestritten eine materiell und formell baurechtswidrige Abbautätigkeit zur Diskussion. Der Gesteinsabbau beruht nicht auf einer rechtskräftigen Nutzungsplanung. Er wurde nie baurechtlich bewilligt und er kann in Ermangelung eines entsprechenden Gesuchs auch nicht bewilligt werden. Es ist somit unter Berücksichtigung der Grundsätze von Treu und Glauben und der Verhältnismässigkeit zu prüfen, ob die Vorinstanz auf die Einstellung der Abbautätigkeit verzichten durfte.
Die ohne baurechtliche Bewilligung tätige Betreiberin des Steinbruchs muss in Kauf nehmen, dass aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Herstellung des gesetzmässigen Zustands, d.h. hier an der Einstellung der Abbautätigkeit erhöhtes Gewicht beigelegt wird und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigt werden (vgl. in Bezug auf die Herstellung des gesetzmässigen Zustands BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f.; 123 II 248 E. 4a S. 255; 111 Ib 213 E. 6b S. 224).
2.3.2 Bei der Anordnung der Einstellung der baurechtswidrigen Tätigkeit kommt den öffentlichen Interessen an einem ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungs- und des Umweltrechts ein massgebendes Gewicht zu. Zu den äusserst gewichtigen öffentlichen Interessen gehört neben der Einhaltung der baurechtlichen Ordnung die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 40 mit Hinweis; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 14 Rz. 7). Die Vorinstanz hält eine Einstellung des Gesteinsabbaus für unverhältnismässig, weil ein solcher Abbaustopp eine zumindest mehrmonatige Betriebseinstellung zur Folge hätte. Die möglichen Folgen einer solchen Betriebseinstellung - fehlende Einnahmen, Entlassungen etc. - könnten auch nach der Wiederaufnahme der Abbautätigkeit nach zumindest mehrmonatiger Pause nicht rückgängig gemacht werden. Die Beschwerdeführerin habe hingegen keine irreversiblen Nachteile zu befürchten, und die Gemeinde habe mit vorsorglichen Massnahmen die negativen Auswirkungen für die Nachbarschaft gemildert.
2.3.3 Das Verwaltungsgericht nennt zur Begründung des Verzichts auf den Abbaustopp im Wesentlichen private betriebswirtschaftliche Interessen der Betreiberin des Steinbruchs. Solche Gesichtspunkte können im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Massnahmen zur Beendigung baurechtswidriger Zustände nur eine untergeordnete Rolle spielen. Die mit der Betriebseinstellung verbundenen Nachteile sind den öffentlichen Interessen gegenüber zu stellen, welche für die Herstellung des rechtmässigen Zustands sprechen. So erweist sich ein Wiederherstellungsbefehl dann als unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom Gesetz gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch die Wiederherstellung entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen. Der von der Beschwerdegegnerin ausserhalb der Bauzone ohne die erforderlichen Bewilligungen vorgenommene Gesteinsabbau stellt eine schwerwiegende Verletzung des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet dar. Es handelt es sich dabei um ein grundlegendes Prinzip des Raumplanungsrechts. Die Abweichung vom Gesetz kann keineswegs als geringfügig eingestuft werden. Für den zurzeit ohne baurechtliche Bewilligung stattfindenden Gesteinsabbau halten die
zuständigen Behörden eine Nutzungsplanänderung für erforderlich (vgl. BGE 123 II 88 E. 2a S. 93 f.). Das öffentliche Interesse an einem ordentlichen Vollzug des Bau-, Planungs- und Umweltrechts durch die Kantone und den Bund ist gebührend zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht hat diesen gewichtigen öffentlichen Interessen im angefochtenen Entscheid offensichtlich zu wenig Rechnung getragen und die mit der Einstellung des Gesteinsabbaus für die Betreiberin verbundenen Nachteile zu stark gewichtet. Daran ändern auch die Ausführungen der Vorinstanz und der privaten Beschwerdegegnerin im bundesgerichtlichen Verfahren nichts. Letztere nutzte den Steinbruch seit Jahrzehnten ohne die erforderliche baurechtliche Bewilligung und intensivierte den Abbau seit 2004 gar noch. Sie zog aus dieser Situation wirtschaftliche Vorteile, ohne die rechtlichen Vorgaben einzuhalten, die sich aus der Baubewilligungspflicht ergeben. Eine Beendigung dieser jahrelangen ungerechtfertigen Privilegierung ist ihr zuzumuten. Es steht ihr frei, umgehend die baurechtliche Bewilligung der Abbautätigkeit zu beantragen. Das Raumplanungsrecht des Bundes kann nur ordnungsgemäss vollzogen werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die Einstellung der nicht
bewilligten Tätigkeit angeordnet wird.

2.4 Es ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist und die Ziff. 1 bis 3 des angefochtenen Entscheids aufzuheben sind. In Anwendung von Art. 107 Abs. 2 BGG ist gestützt auf Art. 24 RPG i.V.m. Art. 61 KRVO die Einstellung der Abbautätigkeit anzuordnen. Dafür erscheint eine Frist bis Ende Oktober 2010 als angemessen.

3.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der unterliegenden privaten Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche und das kantonale Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 und 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und die Ziff. 1-3 des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden werden aufgehoben. Die Z.________ AG hat die Abbruchtätigkeit im Steinbruch Carlag bis zum 31. Oktober 2010 einzustellen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der privaten Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Die private Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche und das kantonale Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.-- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Vals, dem Amt für Raumentwicklung Graubünden sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. Juli 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Haag

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
^a	der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
^b	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 107 Entscheid - 1 Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
¹	Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
²	Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
³	Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt.96
⁴	Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195497 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde.98

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.