1C_612/2018 - 2019-10-16 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 612/2018

Arrêt du 16 octobre 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Merkli, Fonjallaz, Kneubühler et Muschietti.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Frédéric Delessert, avocat,
recourante,

contre

Fondation B.________,
intimée,

Commune de Miège, Administration communale, 3972 Miège,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 10 octobre 2018
(A1 17 250).

Faits :

A.
La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1'829 du cadastre communal de Miège située au lieu-dit Planige. Ce bien-fonds, d'une superficie de 20'998 m 2, est classé en zone de plan de quartier obligé H20 selon le plan d'affectation des zones (ci-après: PAZ), adopté par l'assemblée communale le 15 avril 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 4 juillet 1984, et selon le règlement communal des constructions et des zones (ci-après: RCCZ), dont la dernière version a été adoptée le 28 février 2005 et homologuée par le Conseil d'Etat le 13 octobre suivant.
Après avoir été mis à l'enquête publique le 5 décembre 1986, le plan de quartier (PLQ) de Planige a été adopté le 6 juillet 1989, puis approuvé par le Conseil d'Etat le 17 janvier 1990. Il prévoit notamment la construction de plusieurs unités d'habitation dans la partie sud du secteur, correspondant à la parcelle n° 1'829.

B.
En 2007, la Commune de Miège a délivré à A.________ un permis de construire une villa témoin sur ce bien-fonds. Cette autorisation a été renouvelée en 2010. Les travaux de construction ont toutefois été interrompus afin que ce premier ouvrage soit intégré au projet d'ensemble prévu pour cette parcelle. Le 1 er juin 2011, A.________ a requis l'autorisation de construire sur ce terrain treize villas comprenant des appartements en PPE, avec des parkings souterrains et une centrale à bois.
Dans le cadre de la procédure d'enquête, la Fondation B.________ s'est opposée à ce projet. Après avoir recueilli les préavis des services cantonaux, lesquels font l'objet d'une synthèse du 8 février 2012, le Conseil communal de Miège a levé cette opposition le 16 avril 2012 et a communiqué cette décision le 4 juin suivant.
Par acte du 27 juin 2012, la fondation a déféré la cause au Conseil d'Etat qui a déclaré son recours irrecevable. Par arrêt du 12 juillet 2013, le Tribunal cantonal du canton du Valais a rejeté le recours formé par la fondation contre cette décision, confirmant que celle-ci n'avait pas qualité pour recourir. Saisi d'un recours contre ce prononcé, le Tribunal fédéral l'a partiellement admis, par arrêt du 17 juin 2015 (1C 739/2013). Il a en substance considéré que, dans le cas d'espèce, la fondation était en droit de contester le PLQ litigieux, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire et il a renvoyé la cause à l'instance cantonale pour examen des critiques soulevées par la fondation concernant l'éventuelle violation des principes fédéraux d'aménagement du territoire, les griefs tirés de la présence d'un biotope digne de protection étant toutefois irrecevables car tardifs.

C.
Le Conseil d'Etat - qui a repris l'instruction de la procédure au fond - a, par arrêt du 8 novembre 2017, rejeté le recours de la fondation. Il a notamment considéré que le secteur de Planige ne présentait pas toutes les caractéristiques d'une zone à bâtir isolée contrevenant à l'art. 24 LAT et que par ailleurs A.________ - qui avait entre 2009 et 2012 pris d'importants engagements quant à ce projet d'éco-quartier - pouvait se prévaloir de sa bonne foi.
Statuant sur recours de la fondation, le Tribunal cantonal a annulé la décision du Conseil d'Etat, par arrêt du 10 octobre 2018. Il a notamment considéré que l'autorisation de construire litigieuse contrevenait au principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, ainsi qu'aux art. 15 LAT - dans sa version en vigueur jusqu'au 30 avril 2014 - et 24 LAT; le moyen tiré du droit à la protection de la bonne foi n'était par ailleurs pas fondé.

D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'admettre son recours, d'annuler l'arrêt attaqué et de constater que l'autorisation de construire délivrée par la Commune de Miège le 16 avril 2012 est parfaitement valable.
Le Tribunal cantonal, ainsi que la Commune de Miège renoncent à se déterminer. Le Conseil d'Etat conclut à l'admission du recours. La fondation, ainsi que l'Office du développement territorial (ODT) concluent au rejet du recours. Au cours de plusieurs échanges d'écritures, A.________ et la fondation persistent dans leurs conclusions et positions respectives.

Considérant en droit :

1.
Le recours est dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF) et aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée. L'arrêt attaqué, qui annule le permis de construire, met définitivement fin à la procédure au sens de l'art. 90 LTF. La constructrice a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal et est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué, de sorte qu'elle a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité des recours sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les faits que si ceux-ci ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358; 139 II 373 consid. 1.6 p. 377). La partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (cf. art. 106 al. 2 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui retenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 139 II 404 consid. 10.1 p. 445; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).
Dans une première partie de son mémoire, la recourante présente brièvement, sur deux pages, son propre état des faits; elle expose également dans la partie en droit de son écriture certains faits qui n'ont pas été constatés par la cour cantonale. La recourante ne se prévaut toutefois pas du grief d'arbitraire dans l'établissement des faits et ne développe aucune argumentation remplissant les exigences de motivation précitées. Les allégués de fait qui ne ressortent pas de l'arrêt entrepris sont dès lors irrecevables et le Tribunal fédéral s'en tiendra à l'état de fait cantonal.

3.
La recourante fait grief à l'instance précédente d'avoir refusé d'administrer certains moyens de preuve.

3.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 143 III 65 consid. 3.2 p. 67; 142 II 218 consid. 2.3 p. 222 s.; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). Ce refus d'instruire ne viole ainsi le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 141 I 60 consid. 3.3 p. 64 et les références citées).
Une décision est arbitraire (art. 9 Cst.) lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale semble concevable, voire préférable. Pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 318 consid. 5.4 p. 326 s. et les références). Enfin, le grief d'arbitraire doit être invoqué et motivé de manière précise; à défaut, le grief est irrecevable (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 142 III 364 consid. 2.4 p. 368 et les références citées).

3.2. A titre liminaire, il convient de relever que la recourante ne critique pas le refus de l'instance précédente de procéder à une inspection des lieux, cette dernière ayant jugé que le dossier comportait des plans et des photographies permettant de se représenter parfaitement les lieux et l'impact du projet de construction dans ce secteur.
La recourante fait en revanche grief à l'instance précédente d'avoir rejeté les moyens de preuve requis tendant à l'édition du dossier d'autorisation de construire sur la parcelle n° 1'807 et au recensement des bâtiments autorisés à la construction sur l'ensemble du hameau de Planige. En l'espèce, le Tribunal cantonal a jugé que ces preuves étaient superflues dès lors que l'existence d'une construction récente et de quelques autres plus ou moins anciennes - dont certaines bâties sur une partie du territoire voisin de Crans-Montana qui n'est pas affectée à la zone à bâtir - ne suffisait pas pour qualifier le secteur en question de largement bâti. A l'appui de son grief, la recourante se contente de soutenir de manière purement appellatoire que, faute d'avoir procédé à l'administration de ces preuves, l'appréciation de l'instance précédente selon laquelle le secteur en cause n'était pas largement bâti, serait purement gratuite. Ce faisant, outre le fait qu'elle ne soulève pas expressément le grief tiré de la violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.), la recourante ne démontre pas, conformément aux exigences de motivation découlant de l'art. 106 al. 2 LTF, le caractère arbitraire de l'appréciation de l'instance
précédente. Quoi qu'il en soit, au vu des plans versés au dossier, le Tribunal cantonal pouvait, sans violer le droit d'être entendu de la recourante, renoncer à procéder à l'administration de ces preuves (cf. consid. 5 ci-dessous).

4.
La recourante se plaint d'une violation de l'art. 21 LAT. Aux termes de cette disposition, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1); lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (al. 2).
A l'appui de son grief, la recourante se prévaut pour l'essentiel de la force obligatoire des plans d'affectation consacrée à l'art. 21 al. 1 LAT; elle affirme par ailleurs que les autorités ne pouvaient s'écarter d'une stricte application de leur PLQ dans la mesure où il n'y aurait aucune circonstance qui se serait sensiblement modifiée et qui justifierait une modification du PLQ, conformément à l'art. 21 al. 2 LAT. Ces griefs tombent à faux. La recourante perd en effet de vue que le Tribunal fédéral a, dans son arrêt 1C 739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4.2.2, admis, sur recours de la fondation, le contrôle préjudiciel de la légalité du PLQ litigieux dans le cadre de la présente procédure d'autorisation de construire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner si les conditions de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. arrêt 1C 176/2016 du 10 mai 2017 consid. 5 et les réf. cit.).

5.
La recourante dénonce une violation de la LAT. Elle considère en substance que le périmètre concerné serait conforme aux exigences de l'ancien art. 15 LAT. Elle affirme entre autres que ce périmètre serait déjà largement bâti et équipé et, de plus, il répondrait aux exigences d'une planification à quinze ans, nouvellement planifiés en 2005 lors de la révision du RCCZ. La recourante entend également se prévaloir de l'autorisation de construire la villa-témoin octroyée par la Commune en 2007, soit 17 ans après l'homologation du PLQ par le Conseil d'Etat; à cet égard, il conviendrait, selon elle, de ne pas interpréter de manière trop stricte la règle des quinze ans fixée à l'ancien art. 15 let. b LAT.

5.1. Les art. 24 ss LAT déterminent quelles constructions peuvent, à titre exceptionnel, être édifiées hors zone à bâtir. La jurisprudence reconnaît qu'une mesure de planification élude les art. 24 ss LAT lorsque celle-ci a pour conséquence la création d'une petite zone à bâtir inadmissible (ATF 124 II 391 consid. 2c p. 394 et les arrêts cités; arrêt 1C 225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, in RDAF 2011 I p. 563).
A teneur de l'ancien art. 15 LAT, en vigueur du 1 er janvier 1980 au 30 avril 2014, les zones à bâtir devaient comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis (let. a), ou seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de temps (let. b) (RO 1979 1573).
La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 222 s; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 et les références citées; cf. aussi arrêts 1C 483/2012 et 1C 485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.1). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées sont contraires à la LAT et doivent être réduites (ATF 140 II 25 consid. 4.3 p. 31; 136 II 204 consid. 7 p. 211). Par ailleurs, l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer l'habitat dans
les zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a p. 395; cf. également arrêts 1C 374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3 in ZBl 2013 p. 389; 1C 225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1 in RDAF 2011 I p. 563).

5.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que le secteur en question ne satisfaisait pas aux conditions de l'ancien art. 15 LAT. Elle a tout d'abord constaté que le périmètre en cause d'environ 5 hectares (dont faisait partie la parcelle de la recourante) - affecté depuis 1984 à la zone constructible moyennant l'adoption préalable d'un ou plusieurs plans de quartier - jouxtait l'aire forestière à l'est et en était partiellement séparé, à l'ouest et au sud, par la route cantonale; au nord s'étendait la limite communale et, au-delà de celle-ci, une zone agricole sise sur le territoire de la commune voisine de Crans-Montana, zone elle aussi cernée par l'aire forestière. La cour cantonale a également retenu qu'à vol d'oiseau, le secteur constructible de Planige se situait à plus de 550 m de la zone à bâtir entourant le village de Miège, sans aucune construction entre les deux. Ces éléments de fait - qui ne sont pas contestés par la recourante - lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF). Or, sur la base de ces constatations, la cour cantonale pouvait à bon droit considérer que ce périmètre, clairement séparé du village, constituait un îlot enclavé au milieu de secteurs inconstructibles et qu'il était, partant,
géographiquement isolé.
La cour cantonale a ensuite précisé que le bâti actuel dans le secteur de Planige n'était constitué que d'une poignée de bâtiments d'habitation et de deux ou trois anciens ouvrages agricoles. Sur ce point, la recourante se contente d'affirmer de manière purement appellatoire que le périmètre en cause - qui serait selon elle proche du centre de Miège et de la plaine du Rhône - comporterait déjà 23 bâtiments construits sur les communes de Miège et de Crans-Montana; elle ne fait toutefois que substituer ses propres constatations de fait à celles de l'instance précédente, sans en invoquer ni en démontrer le caractère arbitraire. Faute de satisfaire aux exigences accrues de motivation rappelées ci-dessus (cf. consid. 2), sa critique est irrecevable. Quoi qu'il en soit, l'appréciation de l'instance précédente concernant le bâti actuel n'apparaît pas insoutenable, au vu des plans figurant au dossier.
Au vu des constatations qui précèdent, il est manifeste que le secteur en cause n'est pas largement bâti au sens de l'ancien art. 15 let. a LAT. Peu importe à cet égard le degré d'équipement du secteur: ce critère n'est en effet pas en soi suffisant pour considérer que le secteur est largement bâti (cf. ATF 116 Ia 197 consid. 2b p. 201; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 321 p. 147; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, édition juin 2009, n. 87 ad art. 15 LAT). L'existence de quelques constructions situées au nord dans la zone agricole de la commune de Crans-Montana n'est pas non plus déterminante, contrairement à ce que pense la recourante.

5.3. Quant au critère du besoin prévisible en zones à bâtir pour les quinze années suivantes (ancien art. 15 let. b LAT), la cour cantonale pouvait tenir compte rétrospectivement de l'absence d'utilisation significative des terrains situés dans le secteur concerné durant près de 27 ans, à savoir depuis l'adoption de cette zone à bâtir en 1984 jusqu'à la requête de permis de construire déposée par la recourante en 2011. Comme relevé par l'instance précédente, la construction d'une habitation sur la parcelle voisine n° 1'807 ainsi que l'autorisation de construire une villa-témoin octroyée en 2007 - laquelle n'a cependant jamais été achevée - ne permettent pas d'affirmer que l'affectation de ces terrains à la zone à bâtir répondait au moment de la planification aux besoins en terrains constructibles pour les quinze années à venir. Il est à cet égard sans pertinence que le Conseil d'Etat ait rejeté un recours déposé contre l'autorisation de bâtir la villa-témoin qui visait à faire constater la nullité du PLQ. L'intéressée ne saurait par ailleurs tirer argument de la révision partielle du RCCZ intervenue en 2005. L'instance précédente a en effet constaté que cette révision n'avait pas modifié l'affectation des zones à bâtir définies
par le PAZ, relevant en particulier que les articles topiques du RCCZ relatifs à la zone de plan de quartier obligé H20 n'avaient pas été modifiés. La recourante n'avance d'ailleurs aucun document qui attesterait que les autorités auraient, à l'occasion de la révision du RCCZ, procédé à une analyse des besoins prévisibles en zones à bâtir.

5.4. Au vu de ces constatations, il apparaît que la zone à bâtir du Planige a été délimitée en 1984 en violation de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, en particulier de l'ancien art. 15 LAT.

5.5. La recourante se prévaut encore du fait que la Commune connaîtrait une forte croissance démographique, de sorte que le PLQ répondrait actuellement aux exigences d'une planification pour les quinze prochaines années. Elle ne cite toutefois pas les sources sur lesquelles elle se fonde pour affirmer une telle évolution démographique. Cela étant, cet élément ne permettrait pas en soi de conclure au maintien dans la zone à bâtir de ces terrains situés au milieu de secteurs inconstructibles, sans une évaluation des besoins prévisibles en terrains constructibles dans le cadre d'une nouvelle planification. Comme relevé à juste titre par l'instance précédente, l'autorisation de construire 13 villas comportant 39 appartements serait potentiellement de nature à compromettre l'application correcte de la LAT révisée, notamment des principes posés par l'art. 15 nouveau, dans le cadre du futur travail de révision du PAZ.

5.6. Dans ces conditions, l'instance précédente pouvait à juste titre considérer que l'autorisation de construire contrevenait aux dispositions de la LAT, en particulier au principe de la séparation entre les zones constructibles et non constructibles. L'arrêt cantonal - qui annule l'autorisation de construire litigieuse - apparaît conforme aux dispositions de la LAT.

6.
Enfin, la recourante se plaint d'une violation du principe de la bonne foi. Elle affirme que, compte tenu du PLQ litigieux encore en vigueur, ainsi que de l'autorisation obtenue en 2007 pour la construction d'une villa-témoin, elle pouvait de manière légitime compter sur le fait que la planification territoriale de la commune ne changerait pas. A ses yeux, la sécurité juridique commanderait d'accorder l'autorisation de construire pour l'entier du projet.

6.1. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Entre autres conditions, il faut pour cela que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637).
La jurisprudence est constante quant à l'importance qu'elle accorde au principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 129 II 369 consid. 4.2.1 p. 398; 115 Ib 148 consid. 5c p. 151). Faisant partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst., ce principe avait, déjà avant d'être ancré à l'art. 1 al. 1 LAT, valeur de droit constitutionnel non écrit (Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959 ch. 2.1 p. 973; 1C 109/2014 du 4 mars 2015 consid. 6.5; cf. en ce sens JÄGER in Öffentliches Baurecht, 2016, ch. 3.113 p. 130 et les références citées). Son respect revêt donc une importance toute particulière et il y a lieu d'être extrêmement restrictif dans l'admission de dérogations à la règle légale (cf. arrêt 1C 176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1).

6.2. Les conditions d'application du droit à la protection de la bonne foi ne sont pas réalisées en l'espèce. En effet, il sied tout d'abord de rappeler que l'approbation d'un PLQ - en l'occurrence en 1990 - ne donne aucun droit à ce que des parcelles demeurent durablement en zone constructible (cf. arrêt 1C 241/2016 du 21 avril 2017 consid. 3.2). Par ailleurs, l'autorisation de construire une villa-témoin délivrée en 2007 à la recourante sur la base du PLQ litigieux ne saurait constituer une assurance concrète des autorités que la parcelle demeurerait en zone constructible. De plus, l'intérêt public au respect du principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti prévaut sur l'intérêt économique de la recourante. L'atteinte à ce principe fondamental de l'aménagement du territoire revêt in casu une importance toute particulière puisque la parcelle sur laquelle est prévue la construction de treize villas est située dans un secteur éloigné du village de Miège, enclavé entre des zones inconstructibles, et très peu construit. Le grief tiré du droit à la protection de la bonne foi apparaît ainsi mal fondé et doit être rejeté.

7.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe. L'intimée qui a agi sans avocat n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 francs, sont mis à la charge de la recourante.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Miège, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 16 octobre 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Arn

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 75 Pianificazione del territorio - 1 La Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta a un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio.
¹	La Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta a un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio.
²	La Confederazione promuove e coordina gli sforzi dei Cantoni e collabora con loro.
³	Nell'adempimento dei loro compiti, la Confederazione e i Cantoni considerano le esigenze della pianificazione territoriale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.