1C_612/2018 - 2019-10-16 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 612/2018

Arrêt du 16 octobre 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Merkli, Fonjallaz, Kneubühler et Muschietti.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Frédéric Delessert, avocat,
recourante,

contre

Fondation B.________,
intimée,

Commune de Miège, Administration communale, 3972 Miège,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 10 octobre 2018
(A1 17 250).

Faits :

A.
La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1'829 du cadastre communal de Miège située au lieu-dit Planige. Ce bien-fonds, d'une superficie de 20'998 m 2, est classé en zone de plan de quartier obligé H20 selon le plan d'affectation des zones (ci-après: PAZ), adopté par l'assemblée communale le 15 avril 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 4 juillet 1984, et selon le règlement communal des constructions et des zones (ci-après: RCCZ), dont la dernière version a été adoptée le 28 février 2005 et homologuée par le Conseil d'Etat le 13 octobre suivant.
Après avoir été mis à l'enquête publique le 5 décembre 1986, le plan de quartier (PLQ) de Planige a été adopté le 6 juillet 1989, puis approuvé par le Conseil d'Etat le 17 janvier 1990. Il prévoit notamment la construction de plusieurs unités d'habitation dans la partie sud du secteur, correspondant à la parcelle n° 1'829.

B.
En 2007, la Commune de Miège a délivré à A.________ un permis de construire une villa témoin sur ce bien-fonds. Cette autorisation a été renouvelée en 2010. Les travaux de construction ont toutefois été interrompus afin que ce premier ouvrage soit intégré au projet d'ensemble prévu pour cette parcelle. Le 1 er juin 2011, A.________ a requis l'autorisation de construire sur ce terrain treize villas comprenant des appartements en PPE, avec des parkings souterrains et une centrale à bois.
Dans le cadre de la procédure d'enquête, la Fondation B.________ s'est opposée à ce projet. Après avoir recueilli les préavis des services cantonaux, lesquels font l'objet d'une synthèse du 8 février 2012, le Conseil communal de Miège a levé cette opposition le 16 avril 2012 et a communiqué cette décision le 4 juin suivant.
Par acte du 27 juin 2012, la fondation a déféré la cause au Conseil d'Etat qui a déclaré son recours irrecevable. Par arrêt du 12 juillet 2013, le Tribunal cantonal du canton du Valais a rejeté le recours formé par la fondation contre cette décision, confirmant que celle-ci n'avait pas qualité pour recourir. Saisi d'un recours contre ce prononcé, le Tribunal fédéral l'a partiellement admis, par arrêt du 17 juin 2015 (1C 739/2013). Il a en substance considéré que, dans le cas d'espèce, la fondation était en droit de contester le PLQ litigieux, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire et il a renvoyé la cause à l'instance cantonale pour examen des critiques soulevées par la fondation concernant l'éventuelle violation des principes fédéraux d'aménagement du territoire, les griefs tirés de la présence d'un biotope digne de protection étant toutefois irrecevables car tardifs.

C.
Le Conseil d'Etat - qui a repris l'instruction de la procédure au fond - a, par arrêt du 8 novembre 2017, rejeté le recours de la fondation. Il a notamment considéré que le secteur de Planige ne présentait pas toutes les caractéristiques d'une zone à bâtir isolée contrevenant à l'art. 24 LAT et que par ailleurs A.________ - qui avait entre 2009 et 2012 pris d'importants engagements quant à ce projet d'éco-quartier - pouvait se prévaloir de sa bonne foi.
Statuant sur recours de la fondation, le Tribunal cantonal a annulé la décision du Conseil d'Etat, par arrêt du 10 octobre 2018. Il a notamment considéré que l'autorisation de construire litigieuse contrevenait au principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, ainsi qu'aux art. 15 LAT - dans sa version en vigueur jusqu'au 30 avril 2014 - et 24 LAT; le moyen tiré du droit à la protection de la bonne foi n'était par ailleurs pas fondé.

D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'admettre son recours, d'annuler l'arrêt attaqué et de constater que l'autorisation de construire délivrée par la Commune de Miège le 16 avril 2012 est parfaitement valable.
Le Tribunal cantonal, ainsi que la Commune de Miège renoncent à se déterminer. Le Conseil d'Etat conclut à l'admission du recours. La fondation, ainsi que l'Office du développement territorial (ODT) concluent au rejet du recours. Au cours de plusieurs échanges d'écritures, A.________ et la fondation persistent dans leurs conclusions et positions respectives.

Considérant en droit :

1.
Le recours est dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF) et aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée. L'arrêt attaqué, qui annule le permis de construire, met définitivement fin à la procédure au sens de l'art. 90 LTF. La constructrice a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal et est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué, de sorte qu'elle a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité des recours sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les faits que si ceux-ci ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358; 139 II 373 consid. 1.6 p. 377). La partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (cf. art. 106 al. 2 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui retenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 139 II 404 consid. 10.1 p. 445; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).
Dans une première partie de son mémoire, la recourante présente brièvement, sur deux pages, son propre état des faits; elle expose également dans la partie en droit de son écriture certains faits qui n'ont pas été constatés par la cour cantonale. La recourante ne se prévaut toutefois pas du grief d'arbitraire dans l'établissement des faits et ne développe aucune argumentation remplissant les exigences de motivation précitées. Les allégués de fait qui ne ressortent pas de l'arrêt entrepris sont dès lors irrecevables et le Tribunal fédéral s'en tiendra à l'état de fait cantonal.

3.
La recourante fait grief à l'instance précédente d'avoir refusé d'administrer certains moyens de preuve.

3.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 143 III 65 consid. 3.2 p. 67; 142 II 218 consid. 2.3 p. 222 s.; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). Ce refus d'instruire ne viole ainsi le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 141 I 60 consid. 3.3 p. 64 et les références citées).
Une décision est arbitraire (art. 9 Cst.) lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale semble concevable, voire préférable. Pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 318 consid. 5.4 p. 326 s. et les références). Enfin, le grief d'arbitraire doit être invoqué et motivé de manière précise; à défaut, le grief est irrecevable (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 142 III 364 consid. 2.4 p. 368 et les références citées).

3.2. A titre liminaire, il convient de relever que la recourante ne critique pas le refus de l'instance précédente de procéder à une inspection des lieux, cette dernière ayant jugé que le dossier comportait des plans et des photographies permettant de se représenter parfaitement les lieux et l'impact du projet de construction dans ce secteur.
La recourante fait en revanche grief à l'instance précédente d'avoir rejeté les moyens de preuve requis tendant à l'édition du dossier d'autorisation de construire sur la parcelle n° 1'807 et au recensement des bâtiments autorisés à la construction sur l'ensemble du hameau de Planige. En l'espèce, le Tribunal cantonal a jugé que ces preuves étaient superflues dès lors que l'existence d'une construction récente et de quelques autres plus ou moins anciennes - dont certaines bâties sur une partie du territoire voisin de Crans-Montana qui n'est pas affectée à la zone à bâtir - ne suffisait pas pour qualifier le secteur en question de largement bâti. A l'appui de son grief, la recourante se contente de soutenir de manière purement appellatoire que, faute d'avoir procédé à l'administration de ces preuves, l'appréciation de l'instance précédente selon laquelle le secteur en cause n'était pas largement bâti, serait purement gratuite. Ce faisant, outre le fait qu'elle ne soulève pas expressément le grief tiré de la violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.), la recourante ne démontre pas, conformément aux exigences de motivation découlant de l'art. 106 al. 2 LTF, le caractère arbitraire de l'appréciation de l'instance
précédente. Quoi qu'il en soit, au vu des plans versés au dossier, le Tribunal cantonal pouvait, sans violer le droit d'être entendu de la recourante, renoncer à procéder à l'administration de ces preuves (cf. consid. 5 ci-dessous).

4.
La recourante se plaint d'une violation de l'art. 21 LAT. Aux termes de cette disposition, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1); lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (al. 2).
A l'appui de son grief, la recourante se prévaut pour l'essentiel de la force obligatoire des plans d'affectation consacrée à l'art. 21 al. 1 LAT; elle affirme par ailleurs que les autorités ne pouvaient s'écarter d'une stricte application de leur PLQ dans la mesure où il n'y aurait aucune circonstance qui se serait sensiblement modifiée et qui justifierait une modification du PLQ, conformément à l'art. 21 al. 2 LAT. Ces griefs tombent à faux. La recourante perd en effet de vue que le Tribunal fédéral a, dans son arrêt 1C 739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4.2.2, admis, sur recours de la fondation, le contrôle préjudiciel de la légalité du PLQ litigieux dans le cadre de la présente procédure d'autorisation de construire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner si les conditions de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. arrêt 1C 176/2016 du 10 mai 2017 consid. 5 et les réf. cit.).

5.
La recourante dénonce une violation de la LAT. Elle considère en substance que le périmètre concerné serait conforme aux exigences de l'ancien art. 15 LAT. Elle affirme entre autres que ce périmètre serait déjà largement bâti et équipé et, de plus, il répondrait aux exigences d'une planification à quinze ans, nouvellement planifiés en 2005 lors de la révision du RCCZ. La recourante entend également se prévaloir de l'autorisation de construire la villa-témoin octroyée par la Commune en 2007, soit 17 ans après l'homologation du PLQ par le Conseil d'Etat; à cet égard, il conviendrait, selon elle, de ne pas interpréter de manière trop stricte la règle des quinze ans fixée à l'ancien art. 15 let. b LAT.

5.1. Les art. 24 ss LAT déterminent quelles constructions peuvent, à titre exceptionnel, être édifiées hors zone à bâtir. La jurisprudence reconnaît qu'une mesure de planification élude les art. 24 ss LAT lorsque celle-ci a pour conséquence la création d'une petite zone à bâtir inadmissible (ATF 124 II 391 consid. 2c p. 394 et les arrêts cités; arrêt 1C 225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, in RDAF 2011 I p. 563).
A teneur de l'ancien art. 15 LAT, en vigueur du 1 er janvier 1980 au 30 avril 2014, les zones à bâtir devaient comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis (let. a), ou seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de temps (let. b) (RO 1979 1573).
La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 222 s; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 et les références citées; cf. aussi arrêts 1C 483/2012 et 1C 485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.1). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées sont contraires à la LAT et doivent être réduites (ATF 140 II 25 consid. 4.3 p. 31; 136 II 204 consid. 7 p. 211). Par ailleurs, l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer l'habitat dans
les zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a p. 395; cf. également arrêts 1C 374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3 in ZBl 2013 p. 389; 1C 225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1 in RDAF 2011 I p. 563).

5.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que le secteur en question ne satisfaisait pas aux conditions de l'ancien art. 15 LAT. Elle a tout d'abord constaté que le périmètre en cause d'environ 5 hectares (dont faisait partie la parcelle de la recourante) - affecté depuis 1984 à la zone constructible moyennant l'adoption préalable d'un ou plusieurs plans de quartier - jouxtait l'aire forestière à l'est et en était partiellement séparé, à l'ouest et au sud, par la route cantonale; au nord s'étendait la limite communale et, au-delà de celle-ci, une zone agricole sise sur le territoire de la commune voisine de Crans-Montana, zone elle aussi cernée par l'aire forestière. La cour cantonale a également retenu qu'à vol d'oiseau, le secteur constructible de Planige se situait à plus de 550 m de la zone à bâtir entourant le village de Miège, sans aucune construction entre les deux. Ces éléments de fait - qui ne sont pas contestés par la recourante - lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF). Or, sur la base de ces constatations, la cour cantonale pouvait à bon droit considérer que ce périmètre, clairement séparé du village, constituait un îlot enclavé au milieu de secteurs inconstructibles et qu'il était, partant,
géographiquement isolé.
La cour cantonale a ensuite précisé que le bâti actuel dans le secteur de Planige n'était constitué que d'une poignée de bâtiments d'habitation et de deux ou trois anciens ouvrages agricoles. Sur ce point, la recourante se contente d'affirmer de manière purement appellatoire que le périmètre en cause - qui serait selon elle proche du centre de Miège et de la plaine du Rhône - comporterait déjà 23 bâtiments construits sur les communes de Miège et de Crans-Montana; elle ne fait toutefois que substituer ses propres constatations de fait à celles de l'instance précédente, sans en invoquer ni en démontrer le caractère arbitraire. Faute de satisfaire aux exigences accrues de motivation rappelées ci-dessus (cf. consid. 2), sa critique est irrecevable. Quoi qu'il en soit, l'appréciation de l'instance précédente concernant le bâti actuel n'apparaît pas insoutenable, au vu des plans figurant au dossier.
Au vu des constatations qui précèdent, il est manifeste que le secteur en cause n'est pas largement bâti au sens de l'ancien art. 15 let. a LAT. Peu importe à cet égard le degré d'équipement du secteur: ce critère n'est en effet pas en soi suffisant pour considérer que le secteur est largement bâti (cf. ATF 116 Ia 197 consid. 2b p. 201; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 321 p. 147; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, édition juin 2009, n. 87 ad art. 15 LAT). L'existence de quelques constructions situées au nord dans la zone agricole de la commune de Crans-Montana n'est pas non plus déterminante, contrairement à ce que pense la recourante.

5.3. Quant au critère du besoin prévisible en zones à bâtir pour les quinze années suivantes (ancien art. 15 let. b LAT), la cour cantonale pouvait tenir compte rétrospectivement de l'absence d'utilisation significative des terrains situés dans le secteur concerné durant près de 27 ans, à savoir depuis l'adoption de cette zone à bâtir en 1984 jusqu'à la requête de permis de construire déposée par la recourante en 2011. Comme relevé par l'instance précédente, la construction d'une habitation sur la parcelle voisine n° 1'807 ainsi que l'autorisation de construire une villa-témoin octroyée en 2007 - laquelle n'a cependant jamais été achevée - ne permettent pas d'affirmer que l'affectation de ces terrains à la zone à bâtir répondait au moment de la planification aux besoins en terrains constructibles pour les quinze années à venir. Il est à cet égard sans pertinence que le Conseil d'Etat ait rejeté un recours déposé contre l'autorisation de bâtir la villa-témoin qui visait à faire constater la nullité du PLQ. L'intéressée ne saurait par ailleurs tirer argument de la révision partielle du RCCZ intervenue en 2005. L'instance précédente a en effet constaté que cette révision n'avait pas modifié l'affectation des zones à bâtir définies
par le PAZ, relevant en particulier que les articles topiques du RCCZ relatifs à la zone de plan de quartier obligé H20 n'avaient pas été modifiés. La recourante n'avance d'ailleurs aucun document qui attesterait que les autorités auraient, à l'occasion de la révision du RCCZ, procédé à une analyse des besoins prévisibles en zones à bâtir.

5.4. Au vu de ces constatations, il apparaît que la zone à bâtir du Planige a été délimitée en 1984 en violation de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, en particulier de l'ancien art. 15 LAT.

5.5. La recourante se prévaut encore du fait que la Commune connaîtrait une forte croissance démographique, de sorte que le PLQ répondrait actuellement aux exigences d'une planification pour les quinze prochaines années. Elle ne cite toutefois pas les sources sur lesquelles elle se fonde pour affirmer une telle évolution démographique. Cela étant, cet élément ne permettrait pas en soi de conclure au maintien dans la zone à bâtir de ces terrains situés au milieu de secteurs inconstructibles, sans une évaluation des besoins prévisibles en terrains constructibles dans le cadre d'une nouvelle planification. Comme relevé à juste titre par l'instance précédente, l'autorisation de construire 13 villas comportant 39 appartements serait potentiellement de nature à compromettre l'application correcte de la LAT révisée, notamment des principes posés par l'art. 15 nouveau, dans le cadre du futur travail de révision du PAZ.

5.6. Dans ces conditions, l'instance précédente pouvait à juste titre considérer que l'autorisation de construire contrevenait aux dispositions de la LAT, en particulier au principe de la séparation entre les zones constructibles et non constructibles. L'arrêt cantonal - qui annule l'autorisation de construire litigieuse - apparaît conforme aux dispositions de la LAT.

6.
Enfin, la recourante se plaint d'une violation du principe de la bonne foi. Elle affirme que, compte tenu du PLQ litigieux encore en vigueur, ainsi que de l'autorisation obtenue en 2007 pour la construction d'une villa-témoin, elle pouvait de manière légitime compter sur le fait que la planification territoriale de la commune ne changerait pas. A ses yeux, la sécurité juridique commanderait d'accorder l'autorisation de construire pour l'entier du projet.

6.1. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Entre autres conditions, il faut pour cela que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637).
La jurisprudence est constante quant à l'importance qu'elle accorde au principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 129 II 369 consid. 4.2.1 p. 398; 115 Ib 148 consid. 5c p. 151). Faisant partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst., ce principe avait, déjà avant d'être ancré à l'art. 1 al. 1 LAT, valeur de droit constitutionnel non écrit (Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959 ch. 2.1 p. 973; 1C 109/2014 du 4 mars 2015 consid. 6.5; cf. en ce sens JÄGER in Öffentliches Baurecht, 2016, ch. 3.113 p. 130 et les références citées). Son respect revêt donc une importance toute particulière et il y a lieu d'être extrêmement restrictif dans l'admission de dérogations à la règle légale (cf. arrêt 1C 176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1).

6.2. Les conditions d'application du droit à la protection de la bonne foi ne sont pas réalisées en l'espèce. En effet, il sied tout d'abord de rappeler que l'approbation d'un PLQ - en l'occurrence en 1990 - ne donne aucun droit à ce que des parcelles demeurent durablement en zone constructible (cf. arrêt 1C 241/2016 du 21 avril 2017 consid. 3.2). Par ailleurs, l'autorisation de construire une villa-témoin délivrée en 2007 à la recourante sur la base du PLQ litigieux ne saurait constituer une assurance concrète des autorités que la parcelle demeurerait en zone constructible. De plus, l'intérêt public au respect du principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti prévaut sur l'intérêt économique de la recourante. L'atteinte à ce principe fondamental de l'aménagement du territoire revêt in casu une importance toute particulière puisque la parcelle sur laquelle est prévue la construction de treize villas est située dans un secteur éloigné du village de Miège, enclavé entre des zones inconstructibles, et très peu construit. Le grief tiré du droit à la protection de la bonne foi apparaît ainsi mal fondé et doit être rejeté.

7.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe. L'intimée qui a agi sans avocat n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 francs, sont mis à la charge de la recourante.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Miège, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 16 octobre 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Arn

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
^a	der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
^b	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.95

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.86

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
¹	Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
²	Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 75 Raumplanung - 1 Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest. Diese obliegt den Kantonen und dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes.
¹	Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest. Diese obliegt den Kantonen und dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes.
²	Der Bund fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone und arbeitet mit den Kantonen zusammen.
³	Bund und Kantone berücksichtigen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Erfordernisse der Raumplanung.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.