1C_536/2019 - 2020-09-16 - Raumplanung und öffentliches Baurecht - révision générale d'un plan d'affectation, entrée en vigueur du plan directeur cantonal

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 536/2019, 1C 537/2019

Arrêt du 16 septembre 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Chaix, Président,
Kneubühler, Jametti, Haag et Merz.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
1C 536/2019
1. Conseil d'Etat du canton de Fribourg,
agissant par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg,
2. Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg,
recourants,

et

1C 537/2019
Commune d'Avry,
représentée par Me Jillian Fauguel, avocate,
recourante,

contre

Hoirie A.________,
intimée,

Objet
révision générale d'un plan d'affectation, entrée en vigueur du plan directeur cantonal,

recours contre l'arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg du 3 septembre 2019 (602 2019 3).

Faits :

A.
Par publications dans la Feuille officielle du canton de Fribourg (FO) des 1er mars 2013 et 3 février 2014, la Commune d'Avry a mis à l'enquête la révision générale du plan d'aménagement local (PAL). Ce projet a fait l'objet de plusieurs oppositions, dont celles formées en 2013 et 2014 par les membres de l'hoirie A.________, propriétaires de l'ancienne parcelle no 221 (actuellement no 2363) de la commune d'Avry.
Par décision du 25 mars 2014, la commune a rejeté les oppositions pour autant que recevables. Le 19 mai 2014, les opposants déboutés ont recouru contre cette décision à la Direction cantonale de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après: DAEC). Ils soutenaient que leur parcelle, enclavée dans la zone à bâtir, aurait dû être affectée en terrain constructible; ils contestaient la mise en zone de certains biens-fonds situés hors du périmètre d'extension de la zone à bâtir et sur des surfaces d'assolement (SDA), en particulier dans le secteur "Haut-des-Agges". Ils estimaient enfin le plan contraire à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), dans sa version entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 904).
Le 15 juin 2015, la commune, qui avait soumis son projet de plan à la DAEC pour approbation, a retiré son dossier afin de le mettre en conformité avec le nouveau droit, spécialement s'agissant de la justification globale des extensions de la zone à bâtir et des mesures de compensation exigées par les art. 38a LAT et 52a de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1). Pour une partie des nouvelles mises en zone, des mesures compensatoires avaient pu être trouvées; pour une autre partie, la commune avait demandé de différer l'approbation en attendant qu'elle trouve une solution pour la compensation.
En 2015 et 2016, la commune a, à nouveau, mis à l'enquête son projet de révision. Les membres de l'hoirie A.________ ont derechef formé opposition, concluant notamment à l'affectation en zone à bâtir de leur parcelle. Ils ont ensuite, le 3 juillet 2017, recouru à la DAEC contre le rejet de leur opposition prononcé le 29 mai 2017.
En 2018, alors que la révision générale du PAL était toujours en cours, ni la procédure de recours ni la phase d'approbation par la DAEC n'ayant encore abouti, la commune a mis à l'enquête une révision partielle dudit PAL. Celle-ci avait pour objet l'affectation en zone de centre - en lieu et place de la zone d'activités - du périmètre comprenant le centre commercial "Avry Centre". Il était prévu de réaliser un projet désigné "Avry-Centre 2020", prévoyant notamment de nombreuses habitations, la construction d'un nouveau centre commercial et d'un parc aquatique, ainsi que le déplacement de la gare CFF. Le 6 juillet 2018, un projet de plan d'aménagement de détail "PAD Avry centre", précisant le projet "Avry-Centre 2020" a également été mis à l'enquête. Les membres de l'hoirie A.________ s'y sont opposés.

B.
Le 2 octobre 2018, le Conseil d'Etat de Fribourg a adopté le nouveau plan directeur cantonal (ci-après: PDCant); celui-ci a été approuvé le 1er mai 2019 par le Conseil fédéral.
Par décision du 21 novembre 2018, la DAEC a partiellement approuvé la révision générale du PAL, sans notamment y intégrer la révision partielle de cette planification liée au projet "Avry-Centre 2020". Dans cette décision, la DAEC indique notamment qu'en application de l'art. 18 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 2 décembre 2008 (LATeC; RS 710.1), les planifications mises à l'enquête postérieurement à l'adoption par le Conseil d'Etat du PDCant seraient examinées sous l'angle des nouvelles exigences cantonales. Mise à l'enquête avant l'adoption du PDCant, la révision du PAL d'Avry devait ainsi être analysée à l'aune de l'ancien plan directeur cantonal, sous réserve du "volet utilisation du sol" du plan directeur communal, immédiatement soumis aux nouvelles exigences cantonales.
Le même jour, la DAEC a en outre tranché les recours interjetés par les membres de l'hoirie A.________. Elle a ainsi, par une première décision, admis très partiellement le recours formé le 19 mai 2014 dans le cadre de la procédure de révision générale du PAL de la Commune d'Avry mise à l'enquête en mars 2013 et février 2014; la direction cantonale a ordonné à la commune de supprimer les chemins de protection IVS (inventaire fédéral des voies de communication historique de la suisse) de sa planification; le recours - spécialement s'agissant de la mise en zone de la parcelle no 221 - a pour le surplus été rejeté. Par une deuxième décision, la DAEC a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours formé le 3 juillet 2017 contre les décisions communales du 29 mai 2017 rendues au terme des enquêtes publiques ouvertes en octobre 2015 et novembre 2016 (cf. let. A ci-dessus).
Par acte du 14 janvier 2019, les membres de l'hoirie A.________ ont recouru à la II e Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg contre l'ensemble des décisions rendues le 21 novembre 2018 par la DAEC.
Par arrêt du 3 septembre 2019, le Tribunal cantonal a admis le recours dans le sens des considérants. Il a annulé les décisions d'approbation et sur recours prises le 21 novembre 2018 puis renvoyé le dossier de la révision du PAL à la DAEC pour nouvelles décisions (approbation et recours) sur la base du nouveau PDCant (cf. arrêt attaqué, dispositif, ch. I). La cour cantonale a en substance estimé que l'art. 18 al. 1 LATeC instituait expressément un "effet liant" du PDCant dès son adoption par le Conseil d'Etat, de sorte qu'il eût appartenu à la DAEC d'en tenir compte, non seulement dans le cadre de sa décision d'approbation du PAL, mais également s'agissant de l'examen des recours dont elle était saisie.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Commune d'Avry, d'une part (cause 1C 536/2019), le Conseil d'Etat du canton de Fribourg et la DAEC, d'autre part (cause 1C 537/2019), demandent en substance au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause à l'instance précédente afin qu'elle examine les griefs soulevés par l'hoirie intimée à l'encontre du PAL litigieux à l'aune du PDCant, dans sa version antérieure, approuvée en 2004 par le Conseil fédéral.
Le Tribunal cantonal renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet. Les membres de l'hoirie A.________ demandent le rejet des recours et la confirmation de la décision de l'instance précédente. La direction cantonale et la commune recourantes se rallient aux conclusions l'une de l'autre.
Egalement appelé à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial ARE souligne que, bien que le Conseil d'Etat ait adopté un plan directeur cantonal entièrement révisé le 2 octobre 2018, le canton était encore soumis à l'art. 38a al. 2 LAT; l'office fédéral estime encore n'avoir aucune compétence en matière d'approbation des plans d'affectation, seule leur conformité au droit fédéral étant examinée; l'ARE précise enfin que, s'agissant de l'entrée en vigueur du plan directeur cantonal pour les autorités cantonales, les cantons sont libres, sous réserve de l'art. 38a al. 2 LAT, de prévoir si celle-ci a lieu avant ou en même temps que l'approbation fédérale.
La commune s'est encore déterminée le 20 mai 2020, persistant implicitement dans ses conclusions. Quant aux membres de l'hoirie intimée, ils se sont encore exprimés les 22 mai, 16 juin et 17 août 2020, maintenant également leur position; par actes du 24 août 2020, ceux-ci ont par ailleurs rendu la Cour de céans attentive à une erreur de plume figurant dans leurs observations du 17 août 2020; à cette occasion, sans émettre d'observations complémentaires, ils ont produit une brochure explicative relative au PDCant publiée en novembre 2017 par la DAEC.

Considérant en droit :

1.
Les recours sont dirigés contre le même arrêt cantonal et portent sur une question juridique identique. Il se justifie dès lors, pour des motifs d'économie de procédure, d'ordonner la jonction des causes 1C 536/2019 et 1C 537/2019 et de statuer sur les mérites des recours dans un unique arrêt (cf. art. 71 LTF et 24 PCF [RS 273]; ATF 133 II 366).

2.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêt 1C 95/2017 du 24 mai 2017 consid. 1 non publié in ATF 143 II 495; 141 II 113 consid. 1 p. 116).

2.1. Le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF) ou contre les décisions partielles (art. 91 LTF). En vertu de l'art. 93 al. 1 LTF, les décisions incidentes notifiées séparément qui ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation ne peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
L'arrêt attaqué, qui renvoie la cause à la DAEC pour nouvelles décisions tenant compte du PDCant en vigueur - adopté le 2 octobre 2018 -, revêt un caractère incident. Pour ce motif, les recours sont en principe irrecevables, sous réserve de remplir les conditions de l'art. 93 al. 1 let. a ou b LTF.

2.1.1. Selon la jurisprudence, cause un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF la décision qui contient des injonctions précises et ne laisse aucune marge de manoeuvre à l'autorité inférieure à laquelle la cause est renvoyée (cf. ATF 142 II 20 consid. 1.2 p. 23 s.; 140 V 282 consid. 4.2 p. 286). Il n'en va en l'occurrence pas ainsi s'agissant de la DAEC: celle-ci conserve en effet une marge d'appréciation quant à l'approbation de la planification litigieuse et l'examen des recours dont elle a été saisie, seule la prise en compte de la nouvelle planification directrice cantonale lui étant imposée.

2.1.2. La jurisprudence admet encore qu'il peut résulter un préjudice irréparable, au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, pour un service cantonal qui doit se soumettre aux injonctions du Tribunal cantonal; si elle ne pouvait attaquer la décision de renvoi, l'autorité concernée serait contrainte de prendre une nouvelle décision qu'elle considère comme fausse et qu'elle ne pourrait plus contester par la suite (ATF 134 II 124 consid. 1.3 p. 128; 133 V 477 consid. 5.2 p. 483 ss et les références citées; arrêt 1C 497/2010 du 30 mai 2011 consid. 1.3; voir également BERNARD CORBOZ, Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n. 17a ad art. 93 LTF).
Cette dernière condition est en l'occurrence satisfaite, en ce qui concerne la DAEC, le Tribunal cantonal lui enjoignant de statuer à la lumière du nouveau plan directeur cantonal, ce qu'elle conteste.

2.2. La DAEC reconnaît que sa qualité pour recourir, respectivement celle du Conseil d'Etat, ne peut se fonder sur l'art. 89 al. 2 let. d LTF, qui confère la qualité pour recourir aux communes et aux autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale. Elle estime en revanche être touchée dans ses prérogatives de puissance publique et disposer, à ce titre, d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'arrêt attaqué. La direction recourante estime que l'acte attaqué concernerait des intérêts publics essentiels dans un domaine relevant de sa compétence, à savoir l'approbation, sur le plan cantonal, des PAL communaux. Elle, respectivement le Conseil d'Etat, bénéficierait ainsi de la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.2.1. Selon la jurisprudence, une collectivité publique peut notamment fonder son recours sur l'art. 89 al. 1 LTF lorsqu'elle est touchée dans ses prérogatives de puissance publique et dispose d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (ATF 141 II 161 consid. 2.1 p. 164; 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93). Lorsqu'il est porté atteinte à ses intérêts spécifiques, la collectivité publique peut ainsi se voir reconnaître la qualité pour recourir, pour autant qu'elle soit touchée de manière qualifiée (ATF 141 II 161 consid. 2.3 p. 166; 140 I 90 consid. 1.2.2 et 1.2.4 p. 94). Tel est le cas lorsque l'acte attaqué concerne des intérêts publics essentiels dans un domaine qui relève de sa compétence propre (ATF 137 IV 269 consid. 1.4 p. 274; arrêt 1C 180/2018 du 10 octobre 2018 consid. 1.2.1 publié in SJ 2019 I p. 166). Un intérêt général à une correcte application du droit n'est en revanche pas suffisant (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93). La qualité pour recourir d'une collectivité publique fondée sur la clause générale de l'art. 89 al. 1 LTF ne doit être admise que de manière restrictive (ATF 141 II 161 consid. 2.1 p. 164).
Il appartient à la partie recourante d'alléguer, sous peine d'irrecevabilité, les faits qu'elle considère comme propres à fonder sa qualité pour recourir, lorsqu'ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; 125 I 173 consid. 1b p. 175; arrêt 1C 554/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.1).

2.2.2. En l'occurrence, la DAEC affirme que la décision attaquée n'aurait pas uniquement pour conséquence de bloquer la planification en cause, mais aussi celles d'autres communes, également élaborées sous l'égide du PDCant antérieur. Selon la recourante, cela se répercuterait en outre sur de nombreuses autorisations de construire soumises à l'effet anticipé des plans, dont certaines portant sur des ouvrages d'intérêt public.
Force est de concéder à la recourante qu'il s'agit d'inconvénients pratiques évidents. Au regard de ses explications, on peut en revanche douter qu'ils revêtent un intérêt public essentiel dans un domaine relevant de la compétence propre du Conseil d'Etat, voire de la DAEC (seule une collectivité publique peut en principe se prévaloir de l'art. 89 al. 1 LTF, à l'exclusion d'une autorité ou branche de l'administration; sur ces questions, cf. ATF 136 II 383 consid. 2.1; 134 II 45 consid. 2.2.3; également ATF 135 II 12 consid. 1.2.3; arrêt 2C 971/2012 du 28 juin 2013 consid. 2.3). La direction cantonale indique certes qu'une cinquantaine de communes seraient concernées. Cependant, seules 19 d'entre elles - sur les 133 communes du canton - auraient adopté leur plan avant l'adoption du nouveau PDCant. La DAEC ne fournit enfin aucune précision quant à l'ampleur du territoire cantonal susceptible d'être concerné (cf. arrêts 1C 535/2019 du 4 novembre 2019 consid. 2.4; 1C 420/2019 du 5 septembre 2019 consid. 2.4). La question de la qualité pour recourir du Conseil d'Etat, respectivement de la DAEC, peut quoi qu'il en soit demeurer indécise au regard du sort de la cause.

2.3. Pour le même motif, il n'est pas non plus nécessaire de statuer formellement sur la recevabilité du recours en matière de droit public formé par la commune. La Cour de céans relève cependant qu'au stade de la recevabilité, la commune recourante n'argue ni de son autonomie garantie à l'art. 50 al. 1 Cst. (cf. arrêt 1C 291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2; art. 129 al. 2 Cst./FR [RS/FR 10.1] et art. 34 al. 2 LATeC) - dont elle se prévaut toutefois en lien avec ses griefs de fond - ni ne fait valoir qu'elle serait atteinte dans des intérêts publics essentiels dans un domaine relevant de sa compétence propre. On ne voit par ailleurs pas d'emblée quel préjudice irréparable, au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, elle subirait et son recours est à cet égard muet.

2.4. Il s'ensuit qu'il n'est pas non plus nécessaire de trancher la question de la recevabilité du recours constitutionnel subsidiaire également formé par la commune, étant cependant rappelé que cette voie de droit n'est pas ouverte contre une décision incidente ne répondant pas aux critères de l'art. 93 al. 1 LTF (art. 117 LTF).

3.
La brochure explicative relative au PDCant (DAEC, 2017) produite par les membres de l'hoirie intimée à l'appui de leurs écritures du 24 août 2020 est irrecevable: il s'agit d'une pièce nouvelle ne figurant pas au dossier cantonal et ne résultant pas de la décision attaquée (cf. art. 99 al. 1 LTF).

4.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156). La partie recourante ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées, sans s'en tenir à des critiques appellatoires.
Dans une première partie de son écriture intitulée "Bref rappel des faits", la commune expose longuement son propre état de fait, qui diverge des constatations cantonales. Bien qu'elle invoque un "état de fait erroné retenu par le Tribunal cantonal", elle ne fournit, à ce stade, aucune explication démontrant que les constatations cantonales seraient empreintes d'arbitraire. Dans la suite de son mémoire, elle expose encore appellatoirement une série d'autres faits que la cour cantonale aurait prétendument omis; là encore, n'explique-t-elle pas en quoi l'instance précédente aurait versé dans l'arbitraire ni la mesure dans laquelle les faits invoqués pourraient influer sur le sort de la cause.
Ne répondant pas aux exigences de motivation du recours fédéral, ces critiques sont irrecevables.

5.
Sur le fond, le Tribunal cantonal a en substance considéré que l'art. 18 al. 1 LATeC prescrivait que, dès son approbation par le Conseil d'Etat, le plan directeur cantonal liait les autorités cantonales et communales. La DAEC aurait ainsi dû tenir compte de la dernière version de ce plan, adoptée le 2 octobre 2018, pour apprécier le PAL litigieux, lors de sa décision d'approbation du 21 novembre 2018. Elle ne pouvait approuver la planification locale à la lumière d'une planification directrice désuète ne répondant pas aux exigences du droit fédéral.

5.1. La DAEC conteste cette appréciation et se plaint à cet égard d'une violation de l'art. 2 al. 3 LAT, aux termes duquel les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. La direction cantonale rappelle que la cognition du Tribunal cantonal se limite à la légalité et que celui-ci aurait commis une "erreur de droit dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation" en interprétant de manière erronée l'art. 18 al. 1 LATeC, restreignant ainsi indûment la marge de manoeuvre des autorités en charge de l'aménagement local. L'art. 18 al. 1 LATeC ne constituerait pas une disposition transitoire suffisante pour une application de la nouvelle planification directrice au cas d'espèce. Toujours en lien avec l'art. 2 al. 3 LAT, la DAEC fait encore valoir une violation du principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Elle soutient, pour l'essentiel, que l'application immédiate du nouveau PDCant et les mesures en découlant pour les collectivités publiques seraient d'une rigueur excessive. La commune invoque, pour sa part, une série de griefs analogues, se plaignant aussi d'une infraction à
l'art. 2 al. 3 LAT en lien avec l'art. 18 al. 1 LATeC, ainsi que d'une violation du principe de la proportionnalité.

5.2. En se plaignant d'une violation du droit fédéral, plus particulièrement de l'art. 2 al. 3 LAT, les recourantes se méprennent sur la nature de la problématique soulevée par l'arrêt attaqué. Il est vrai qu'en matière de planification directrice certaines dispositions fédérales sont directement applicables, sans intervention du droit cantonal d'exécution. Il s'agit essentiellement de prescriptions relatives aux aspects matériels du plan directeur cantonal, à l'instar notamment des art. 6 , 8 et 9 LAT (cf. PIERRE TSCHANNEN, Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, remarques préliminaires relatives aux art. 6 à 12 LAT, n. 19). Des dispositions d'exécution cantonales sont en revanche nécessaires pour toutes les normes qui concernent la procédure cantonale interne de la planification directrice ( ibidem, n. 18), comme le précise l'art. 10 al. 1 LAT. Le droit fédéral prévoit certes que l'approbation du plan directeur par le Conseil fédéral lui confère force obligatoire pour les autorités de la Confédération et pour celles des cantons voisins. Ainsi, dans la mesure où le plan directeur traite de questions supracantonales, l'approbation par le Conseil fédéral revêt un caractère
constitutif (cf. art. 11 al. 2 LAT; TSCHANNEN, op. cit., n. 33 ad art. 11 LAT). La législation fédérale est en revanche muette s'agissant du moment auquel le plan directeur cantonal, respectivement la partie intracantonale du plan, entre en vigueur pour les autorités cantonales (cf. TSCHANNEN, op. cit. n. 5 et 22 ad art. 10 LAT). Le législateur cantonal bénéficie dès lors, dans cette mesure, de la possibilité de mettre en vigueur le plan directeur cantonal avant même que le Conseil fédéral ne l'ait approuvé (cf. ATF 136 I 265 consid. 1.2 p. 268 et les références citées); dans l'intervalle, demeure toutefois réservé le moratoire sur les zones à bâtir prévu par l'art. 38a al. 2 LAT, interdisant, jusqu'à l'approbation fédérale d'un plan conforme aux art. 8 et 8a LAT, l'augmentation de la surface totale des zones à bâtir légalisées.
Ainsi et quoi qu'en disent les recourantes, la question centrale soulevée dans le cadre du présent litige, savoir le moment de l'entrée en vigueur pour les autorités cantonales du plan directeur adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, relève exclusivement de l'application du droit cantonal.

5.3. Si tous les cantons ne règlent pas expressément la question (cf. TSCHANNEN, op. cit, n. 22 ad art. 10 LAT), le législateur fribourgeois a adopté une série de dispositions relatives au plan directeur cantonal (art. 13 à 19 LATeC), spécialement l'art. 18 LATeC portant sur les effets du plan. L'art. 18 al. 1 LATeC dispose que, dès son adoption par le Conseil d'Etat, le plan directeur cantonal lie les autorités cantonales et communales. L'art. 18 al. 2 LATeC reprend pour sa part la teneur du droit fédéral en prévoyant que, dès son adoption par le Conseil fédéral, le plan directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités de la Confédération et des cantons voisins.

5.3.1. Le recours fédéral ne peut cependant pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel (art. 95 et 96 LTF a contrario), sous réserve des exceptions, non pertinentes en l'espèce, prévues à l'art. 95 let. c , d et e LTF. Il est néanmoins possible de faire valoir que l'application du droit cantonal consacre une violation du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou la garantie d'autres droits constitutionnels (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1 p. 112 s.; 142 III 153 consid. 2.5 p. 156; 140 III 385 consid. 2.3 p. 387).
Comme le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit fédéral en général (art. 95 let. a LTF), il est possible de se prévaloir du principe de la proportionnalité directement et indépendamment d'un droit fondamental (cf. ATF 146 II 56 consid. 6.2.1 p. 63; 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7). Cependant, lorsqu'il est, comme en l'espèce, invoqué en relation avec le droit cantonal, le Tribunal fédéral n'en revoit le respect que sous l'angle de l'arbitraire (cf. ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7; arrêts 8C 336/2019 du 9 juillet 2020 consid. 3.3.2; 1C 233/2019 du 16 juin 2020 consid. 5.1 et les arrêts cités).

5.3.2. Appelé à revoir l'application ou l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain (ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 61). En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale n'est pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution éventuellement plus judicieuse paraît possible (ATF 144 III 368 consid. 3.1 p. 372; 142 V 513 consid. 4.2 p. 516). En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables; encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 III 368 consid. 3.1 et 142 V 513 précités).

5.4. En l'occurrence, au mépris des exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF applicables en matière de griefs constitutionnels (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 142 II 364 consid. 2.4 p. 368; arrêt 1C 693/2017 du 26 février 2020 consid. 2.1), les recourantes ne se prévalent pas d'une application arbitraire de l'art. 18 al. 1 LATeC. L'appréciation de la cour cantonale échappe quoi qu'il en soit au grief d'arbitraire.

5.4.1. Il n'apparaît en particulier pas insoutenable, au regard du texte de l'art. 18 al. 1 LATeC, d'affirmer que celui-ci définit une règle transitoire portant également sur le moment de l'entrée en vigueur du plan directeur cantonal. Cela étant, la cour cantonale ne s'est pas limitée à cette première analyse; elle a également fondé son appréciation sur la jurisprudence cantonale, aux termes de laquelle le moment décisif pour se prononcer sur la conformité d'une planification communale se situe au stade de l'approbation par la DAEC et non lors de l'adoption par la commune. A la lumière de l'art. 86 al. 3 LATeC, aux termes duquel, la direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux, il est en effet défendable de considérer que l'analyse d'une planification se concrétise par la décision d'approbation cantonale, même en présence de préavis ou de décisions préalables (cf. arrêt 1C 15/2018 du 15 avril 2019 consid. 2.4).

5.4.2. Qui plus est, la solution entérinée par l'arrêt attaqué permet l'examen de la planification litigieuse à l'aune d'une planification directrice tenant compte des exigences du droit fédéral (cf. art. 8 et 8a LAT), spécialement en matière d'urbanisation, aspect relevant d'un intérêt public central poursuivi par la dernière révision de la LAT (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 ch. 1.3.1 p. 966; art. 1 et 3 al. 3 LAT). Comme le souligne le Tribunal cantonal, à défaut d'application immédiate d'un PDCant conforme, la mise en vigueur de planifications répondant à l'art. 8a LAT serait reportée dans le temps, en dépit du caractère cardinal de l'intérêt public poursuivi. S'agissant plus particulièrement du PAL litigieux, le Conseil d'Etat reconnaît du reste expressément que celui-ci ne répond pas aux critères du nouveau PDCant.

5.4.3. Quant à l'art. 26 al. 2 LAT, encore invoqué par la DAEC, celui-ci impose de recourir au critère de la conformité au droit fédéral du plan d'affectation; il n'exclut cependant pas que l'examen cantonal s'opère sur la base d'autres critères, voire d'autres plans (cf. ALEXANDER RUCH, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 40 ad art. 26); a fortiori, cette disposition n'interdit-elle pas un contrôle de la conformité à la lumière d'un PDCant adopté au niveau cantonal, mais non encore approuvé par le Conseil fédéral, contrairement à ce que soutient, à tout le moins implicitement, la DAEC.

5.4.4. Quant à la commune recourante, elle soutient que l'entier du travail opéré par les communes concernées pour l'élaboration de leur planification devra être repris avec un "blocage de facto" de toute construction au sein de leurs territoires respectifs.
S'agissant plus particulièrement de son propre PAL, la commune recourante ne discute cependant pas l'appréciation de l'instance précédente, qui a considéré que l'essentiel de la planification pourrait être conservé: le nouveau PDCant reprenait dans une large mesure les contours de l'ancien plan directeur communal et se recoupait pour l'essentiel avec le projet d'agglomération Fribourg de troisième génération (PA3; adopté par le Conseil d'agglomération le 13 octobre 2016). Il est d'ailleurs erroné d'affirmer - en lien avec la violation du principe de proportionnalité - que la révision du PAL litigieux doit être intégralement annulée; seule la décision d'approbation est à ce stade annulée, la cause étant renvoyé à la DAEC pour nouvel examen. Il est également sans fondement de prétendre que l'arrêt attaqué consacrerait un blocage de toute construction au sein des communes concernées: la commune ne se prévaut en particulier pas de l'existence de zones réservées interdisant la construction jusqu'à l'approbation du PAL, ni ne démontre que de nombreux projets devraient être refusés en application d'un effet anticipé des plans, ni n'avance aucun autre élément susceptible d'appuyer ses propos. C'est enfin tout aussi appellatoirement que la
commune assène que la solution du Tribunal cantonal conduirait une perte sèche de plusieurs centaines de milliers de francs.

5.5. En définitive, l'appréciation de la cour cantonale, qui procède d'une interprétation soutenable du droit cantonal, doit être confirmée. Celle-ci repose en outre sur la préservation d'intérêts publics centraux poursuivis par le législateur fédéral en matière d'aménagement du territoire, spécialement en lien avec l'urbanisation. Les griefs doivent donc être rejetés dans la mesure de leur recevabilité.

6.
La commune recourante fait pour sa part également valoir une violation du principe de la bonne foi; elle reproche en substance à la DAEC d'avoir "fait savoir aux communes dès le 15 décembre 2017 [...] que l'ancien plan directeur cantonal resterait applicable à l'analyse des révisions de PAL mises à l'enquête publique dans leur dernière version avant l'adoption du nouveau plan directeur cantonal" ainsi que d'avoir, en substance, délivré un préavis de synthèse d'examen préalable favorable aux options de planification choisies. L'arrêt attaqué serait par ailleurs arbitraire (art. 9 Cst.), spécialement en raison de sa contradiction avec ces "garanties [...] données par l'Etat de Fribourg et avalisées par l'ARE".
Selon la jurisprudence, en application du principe de la bonne foi, découlant directement de l'art. 9 Cst., un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538). La commune recourante perd toutefois de vue que le Tribunal cantonal, à qui elle reproche en définitive de s'être écarté des informations communiquées par la DAEC, a procédé à l'interprétation de l'art. 18 al. 1 LATeC - exempte d'arbitraire - dans le cadre du contrôle judiciaire qui lui incombait. Dans un tel contexte, la décision de l'autorité précédente - et les informations communiquées préalablement - ne peuvent être interprétées comme une promesse qui lierait l'instance cantonale de recours, sans quoi le contrôle judiciaire serait vidé de sa substance (cf. arrêt 1C 645/2017 du 19 décembre 2018 consid. 5.2; BÉATRICE WEBER-DÜRLER,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, p. 149).
Le grief est rejeté.

7.
Enfin, selon la commune recourante, en jugeant que la révision générale du PAL devait être annulée car une révision partielle subséquente avait été entreprise pour le secteur Avry-Centre, le Tribunal cantonal aurait violé son autonomie garantie par l'art. 50 al. 1 Cst. On peut cependant se demander si cette problématique ne relève en réalité pas du principe de la coordination ancré à l'art. 25a LAT, applicable également lorsque plusieurs décisions émanent d'une même autorité (cf. ARNOLD MARTI, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n. 21 ad art. 25a LAT). Cette question, tout comme le sort du présent grief peuvent quoi qu'il en soit demeurer indécis, les considérants qui précèdent conduisant déjà au rejet des recours. Cela étant, comme le souligne à juste titre le Tribunal cantonal, ce secteur n'échappera pas au respect des règles du nouveau PDCant dans le cadre du nouvel examen du territoire communal commandé par l'arrêt de renvoi attaqué. La commune recourante écrit d'ailleurs céans que la "révision partielle a été englobée au dossier de mise en conformité au dossier d'approbation de la révision générale du PAL"; il devait ainsi "être admis que la révision partielle
n'existait plus en tant qu'entité distincte [...]". Ce faisant, elle reconnaît, à tout le moins implicitement, la nécessité d'un examen d'ensemble. Enfin, s'agissant du principe de la bonne foi également invoqué en lien avec l'autonomie communale, plus particulièrement avec la révision partielle subséquente du PAL, la commune ne saurait rien déduire du préavis de synthèse émis par la DAEC avant l'enquête publique, le Tribunal cantonal n'y étant pas lié; il peut à ce sujet être renvoyé aux développements du consid. 6 ci-dessus.

8.
En définitive, sur le vu de ce qui précède, les recours doivent être rejetés, dans la mesure de leur recevabilité. Les recourantes ayant agi dans l'exercice de leurs attributions officielles, il est statué sans frais (art. 66 al. 4 LTF). Les membres de l'hoirie intimée, non assistés d'un avocat, n'ont pas droit à des dépens (art. 68 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Les causes 1C 536/2019 et 1C 537/2019 sont jointes.

2.
Les recours en matière de droit public, ainsi que le recours constitutionnel subsidiaire sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.

3.
Il est statué sans frais.

4.
Il n'est pas alloué de dépens.

5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune d'Avry, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg, à la II Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 16 septembre 2020

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Alvarez

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 38^a Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 15. Juni 2012 - 1 Die Kantone passen innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 ihre Richtpläne an die Anforderungen der Artikel 8 und 8a Absatz 1 an.
¹	Die Kantone passen innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 ihre Richtpläne an die Anforderungen der Artikel 8 und 8a Absatz 1 an.
²	Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat darf im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden.
³	Nach Ablauf der Frist von Absatz 1 ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, solange der betreffende Kanton nicht über eine vom Bundesrat genehmigte Richtplananpassung verfügt.
⁴	Die Kantone regeln innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 den angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile nach den Anforderungen von Artikel 5.
⁵	Nach Ablauf der Frist von Absatz 4 ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, solange der betreffende Kanton nicht über einen angemessenen Ausgleich nach den Anforderungen von Artikel 5 verfügt. Der Bundesrat bezeichnet nach Anhörung diese Kantone.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 38^a Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 15. Juni 2012 - 1 Die Kantone passen innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 ihre Richtpläne an die Anforderungen der Artikel 8 und 8a Absatz 1 an.
¹	Die Kantone passen innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 ihre Richtpläne an die Anforderungen der Artikel 8 und 8a Absatz 1 an.
²	Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat darf im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden.
³	Nach Ablauf der Frist von Absatz 1 ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, solange der betreffende Kanton nicht über eine vom Bundesrat genehmigte Richtplananpassung verfügt.
⁴	Die Kantone regeln innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 den angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile nach den Anforderungen von Artikel 5.
⁵	Nach Ablauf der Frist von Absatz 4 ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, solange der betreffende Kanton nicht über einen angemessenen Ausgleich nach den Anforderungen von Artikel 5 verfügt. Der Bundesrat bezeichnet nach Anhörung diese Kantone.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 38^a Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 15. Juni 2012 - 1 Die Kantone passen innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 ihre Richtpläne an die Anforderungen der Artikel 8 und 8a Absatz 1 an.
¹	Die Kantone passen innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 ihre Richtpläne an die Anforderungen der Artikel 8 und 8a Absatz 1 an.
²	Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat darf im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden.
³	Nach Ablauf der Frist von Absatz 1 ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, solange der betreffende Kanton nicht über eine vom Bundesrat genehmigte Richtplananpassung verfügt.
⁴	Die Kantone regeln innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 15. Juni 2012 den angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile nach den Anforderungen von Artikel 5.
⁵	Nach Ablauf der Frist von Absatz 4 ist die Ausscheidung neuer Bauzonen unzulässig, solange der betreffende Kanton nicht über einen angemessenen Ausgleich nach den Anforderungen von Artikel 5 verfügt. Der Bundesrat bezeichnet nach Anhörung diese Kantone.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 91 Teilentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen einen Entscheid, der:
^a	nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können;
^b	das Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen und Streitgenossinnen abschliesst.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
¹	Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
²	Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
³	Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 99 - 1 Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
¹	Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
²	Neue Begehren sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.95

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.86

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 2 Planungspflicht - 1 Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab.
²	Sie berücksichtigen die räumlichen Auswirkungen ihrer übrigen Tätigkeit.
³	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
¹	Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
²	Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
³	Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
⁴	Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 6 Grundlagen - 1 ...18
¹	...18
²	Für die Erstellung ihrer Richtpläne erarbeiten die Kantone Grundlagen, in denen sie feststellen, welche Gebiete:19
^a	sich für die Landwirtschaft eignen;
^b	besonders schön, wertvoll, für die Erholung oder als natürliche Lebensgrundlage bedeutsam sind;
^bbis	sich für die Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energien eignen;
^c	durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind.
³	In den Grundlagen geben sie auch Aufschluss über den Stand und die bisherige Entwicklung:21
^a	ihres Siedlungsgebietes;
^b	des Verkehrs;
^bbis	der Versorgung, insbesondere mit Elektrizität aus erneuerbaren Energien;
^bter	der öffentlichen Bauten und Anlagen;
^c	ihres Kulturlandes.
⁴	Sie berücksichtigen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regionale Entwicklungskonzepte und Pläne.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 8 Mindestinhalt der Richtpläne - 1 Jeder Kanton erstellt einen Richtplan, worin er mindestens festlegt:
¹	Jeder Kanton erstellt einen Richtplan, worin er mindestens festlegt:
^a	wie der Kanton sich räumlich entwickeln soll;
^b	wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden;
^c	in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen.
²	Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen einer Grundlage im Richtplan.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 12 Bereinigung - 1 Kann der Bundesrat Richtpläne oder Teile davon nicht genehmigen, so ordnet er nach Anhören der Beteiligten eine Einigungsverhandlung an.
¹	Kann der Bundesrat Richtpläne oder Teile davon nicht genehmigen, so ordnet er nach Anhören der Beteiligten eine Einigungsverhandlung an.
²	Für die Dauer der Einigungsverhandlung verfügt er, dass nichts unternommen wird, was ihren Ausgang nachteilig beeinflussen könnte.
³	Kommt keine Einigung zustande, so entscheidet der Bundesrat, spätestens drei Jahre nachdem er die Einigungsverhandlung angeordnet hat.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
¹	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
²	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
³	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 10 Zuständigkeit und Verfahren - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeit und Verfahren.
¹	Die Kantone ordnen Zuständigkeit und Verfahren.
²	Sie regeln, wie die Gemeinden, andere Träger raumwirksamer Aufgaben sowie die beschwerdeberechtigten Umwelt-, Natur- und Heimatschutzorganisationen nach Artikel 55 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 198331 und nach Artikel 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 196632 über den Natur- und Heimatschutz beim Erarbeiten der Richtpläne mitwirken.33

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 11 Genehmigung des Bundesrates - 1 Der Bundesrat genehmigt die Richtpläne und ihre Anpassungen, wenn sie diesem Gesetz entsprechen, namentlich die raumwirksamen Aufgaben des Bundes und der Nachbarkantone sachgerecht berücksichtigen.
¹	Der Bundesrat genehmigt die Richtpläne und ihre Anpassungen, wenn sie diesem Gesetz entsprechen, namentlich die raumwirksamen Aufgaben des Bundes und der Nachbarkantone sachgerecht berücksichtigen.
²	Für den Bund und die Nachbarkantone werden Richtpläne erst mit der Genehmigung durch den Bundesrat verbindlich.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 8^a Richtplaninhalt im Bereich Siedlung - 1 Der Richtplan legt im Bereich Siedlung insbesondere fest:
¹	Der Richtplan legt im Bereich Siedlung insbesondere fest:
^a	wie gross die Siedlungsfläche insgesamt sein soll, wie sie im Kanton verteilt sein soll und wie ihre Erweiterung regional abgestimmt wird;
^b	wie Siedlung und Verkehr aufeinander abgestimmt und eine rationelle sowie flächensparende Erschliessung sichergestellt werden;
^c	wie eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt wird;
^d	wie sichergestellt wird, dass die Bauzonen den Anforderungen von Artikel 15 entsprechen; und
^e	wie die Siedlungserneuerung gestärkt wird.
²	und 3...29

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 96 Ausländisches Recht - Mit der Beschwerde kann gerügt werden:
^a	ausländisches Recht sei nicht angewendet worden, wie es das schweizerische internationale Privatrecht vorschreibt;
^b	das nach dem schweizerischen internationalen Privatrecht massgebende ausländische Recht sei nicht richtig angewendet worden, sofern der Entscheid keine vermögensrechtliche Sache betrifft.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
²	Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
^a	der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
^b	Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
^c	See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
^d	naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
^e	die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
³	Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
^a	Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
^abis	Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
^b	Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
^c	Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
^d	günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
^e	Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
⁴	Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
^a	regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
^b	Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
^c	nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 26 Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde - 1 Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
¹	Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
²	Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen.
³	Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25^a Grundsätze der Koordination - 1 Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt.
¹	Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt.
²	Die für die Koordination verantwortliche Behörde:
^a	kann die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen treffen;
^b	sorgt für eine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen;
^c	holt von allen beteiligten kantonalen und eidgenössischen Behörden umfassende Stellungnahmen zum Vorhaben ein;
^d	sorgt für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen.
³	Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten.
⁴	Diese Grundsätze sind auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

BGG:	66 68 71 89 90 91 93 95 96 97 99 105 106 117
BV:	5 9 50
KV/FR:	129
RPG:	1 2 3 6 8 8^a 9 10 11 12 25^a 26 38^a