2P.192/2001/otd
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG *********************************** 15. März 2002
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter
Betschart, Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichterin
Klett, Bundesrichter Müller, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli und Gerichtsschreiber Merz.
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In Sachen
1. Verein des Bündner Staatspersonals (VBS), Postfach 751,
Chur,
2. Schweizerischer Berufsverband der Krankenschwestern und
Krankenpfleger (SBK), Sektion Graubünden, Feldstrasse 7,
Haldenstein,
3. Schweizerischer Verband des Personals öffentlicher
Dienste (VPOD), Sonnenbergstrasse 83, Postfach, Zürich, 4. Gewerkschaft SYNA, Josefstrasse 59, Zürich, 5. Schweizer Berufs- und Fachverband der Geriatrie-,
Rehabilitations- und Langzeitpflege SBGRL, Sektion Ostschweiz,
Espenmoosstrasse 2, St. Gallen, 6. C.________, 7. M.________, 8. B.________, 9. S.________,
10. Z.________,
11. A.________, Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwältin Karin Caviezel, Belmontstrasse 1, Postfach 160, Chur,
gegen
1. Kanton Graubünden, vertreten durch die
Regierung des Kantons Graubünden,
2. Grosser Rat des Kantons Graubünden, Beschwerdegegner,
betreffend
Art. 5
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
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1 | Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
2 | L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo. |
3 | Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede. |
4 | La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. |
A.- Am 10. Juni 2001 nahm das Stimmvolk des Kantons Graubünden das Gesetz über die Organisation der Kantonalen Psychiatrischen Dienste und Wohnheime für psychisch behinderte Menschen des Kantons Graubünden (Psychiatrie-Organisationsgesetz, POG) an. Das Gesetz gliedert die kantonalen psychiatrischen Kliniken und Wohnheime aus der Kantonsverwaltung aus und unterstellt sie einer neu errichteten, selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt mit der Firma "Psychiatrische Dienste Graubünden" (Art. 2
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 2 Forma giuridica e ditta |
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1 | La Posta è una società anonima di diritto speciale. |
2 | È iscritta nel registro di commercio con la ditta «Die Schweizerische Post AG, La Poste Suisse SA, La Posta Svizzera SA, La Posta Svizra SA». |
des Personals bestimmt Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
"Art. 12 (Personal)
1 Die Dienstverhältnisse sind öffentlich-rechtlich.
2 Die Verwaltungskommission ist befugt, Richtlinien
über die Anstellungsbedingungen zu erlassen.
Im Übrigen gilt die Verordnung über das
Dienstverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons
Graubünden (Personalverordnung).. "
Das Abstimmungsergebnis wurde im Amtsblatt des Kantons Graubünden Nr. 24 vom 14. Juni 2001 publiziert, der Gesetzestext mit Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2002 im Amtsblatt Nr. 25 vom 21. Juni 2001.
B.- Mit gemeinsamer Eingabe vom 9. Juli 2001 führen der Verein des Bündner Staatspersonals (VBS), der Schweizerische Berufsverband der Krankenschwestern und Krankenpfleger (SBK), Sektion Graubünden, der Schweizerische Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD), die Gewerkschaft SYNA, der Schweizer Berufs- und Fachverband der Geriatrie-, Rehabilitations- und Langzeitpflege (SBGRL), Sektion Ostschweiz, C.________, M.________, B.________, S.________, Z.________ und A.________ staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
C.- Der Grosse Rat und die Regierung des Kantons Graubünden schliessen in ihren Vernehmlassungen vom 24. und
25. September 2001 auf Abweisung der Beschwerde.
D.- Die Beschwerdeführer haben die Beschwerde mit Eingabe vom 2. November 2001 ergänzt und ihr Begehren bestätigt.
Auch der Grosse Rat und die Regierung des Kantons Graubünden haben in ihren weiteren Stellungnahmen vom 29. November und 5. Dezember 2001 an ihren Anträgen festgehalten.
E.- Mit Verfügung vom 2. Oktober 2001 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der staatsrechtlichen Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Da der Kanton Graubünden für kantonale Gesetze kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kennt (vgl.
Art. 28 des Graubündner Gesetzes vom 3. Oktober 1982 über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen; FrankSchuler, Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999, S. 474 und 483), kann das Psychiatrie-Organisationsgesetz direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (Art. 84
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (Art. 88
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
Die Beschwerdeführer 7, 8, 10 und 11 arbeiten bereits in Institutionen, die zur neu errichteten Anstalt "Psychiatrische Dienste Graubünden" gehören, oder sind zumindest im Krankenpflegebereich ausgebildet und tätig. Die Regelung des öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses berührt die (potentiellen) Bediensteten in ihrer Rechtsstellung bzw. in geschützten Rechten, was die Befugnis in sich schliesst, eine Verletzung der Gewaltenteilung zu rügen (vgl. BGE 127 I 60 E. 2a S. 63; ZBl 102/2001 S. 265 E. 1a, 2P.369/1998). Sie sind daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Ob die Legitimation auch für die Beschwerdeführer 6 und 9, die in einem Arbeitsverhältnis zum Kanton als juristischer Mitarbeiter bzw. als Wärter in der Strafanstalt X.________ stehen, gegeben ist, braucht bei dieser Ausgangslage nicht weiter geprüft zu werden und kann offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin zu behandeln ist.
Ein Verband ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 125 I 369 E. 1a S. 372; 123 I 221 E. 2 S. 225, mit Hinweisen).
Es obliegt dem rekurrierenden Verband, die für die Beurteilung seiner Legitimation wesentlichen Tatsachen vorzubringen (BGE 125 I 173 E. 1b S. 175). Die genannten Anforderungen sind jedenfalls für die Beschwerdeführer 1, 2 und 5 erfüllt. Ob bei den Beschwerdeführern 3 und 4 als gesamtschweizerische Organisationen eine "Mehrheit oder Grosszahl ihrer Mitglieder" von der angefochtenen kantonalen Bestimmung betroffen sind, erscheint äusserst fraglich, kann aber dahingestellt bleiben.
2.- a) Der Grosse Rat und die Regierung des Kantons Graubünden haben die in Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
Diese Bestimmung sei deshalb keine Delegationsnorm: Vielmehr bedeute die Rechtsetzungskompetenz bloss die konsequente Umsetzung der mit der Verselbständigung angestrebten betrieblichen Autonomie. Den "Psychiatrischen Diensten Graubünden" habe der Gesetzgeber weitgehende Autonomie eingeräumt, wie sich aus den Art. 4 ff
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 4 Diritto applicabile - Per quanto la presente legge non disponga altrimenti, alla Posta si applicano le disposizioni del Codice delle obbligazioni6 sulla società anonima. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
|
1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
Diese umfasse die Departemente und die Standeskanzlei, nicht aber die selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten. Ursprünglich sei der Begriff der Landesverwaltung möglicherweise umfassend verstanden worden, weil die dezentralisierte Erfüllung öffentlicher Aufgaben noch nicht verbreitet gewesen sei. Geltungszeitlich aber müsse er enger ausgelegt werden, und in diesem Sinne sei er auch im Zusammenhang mit anderen Erlassen seit längerem angewendet worden. Die psychiatrischen Dienste gehörten wegen ihrer Ausgliederung nicht mehr zur Landesverwaltung und fielen daher auch nicht mehr in den Anwendungsbereich von Art. 17
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
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1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
b) Nach Auffassung der Beschwerdeführer verstösst Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
Gemäss Art. 17
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
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1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 32 - 1 Qualora non sia prescritto un atto legislativo sotto forma di legge, il Gran Consiglio può emanare ordinanze nella misura in cui vi sia espressamente autorizzato dalla legge. |
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1 | Qualora non sia prescritto un atto legislativo sotto forma di legge, il Gran Consiglio può emanare ordinanze nella misura in cui vi sia espressamente autorizzato dalla legge. |
2 | Approva tutte le convenzioni intercantonali e internazionali, sempre che la loro approvazione non sia di esclusiva competenza del Governo. |
3 | Il Gran Consiglio dev'essere adeguatamente coinvolto nella preparazione di importanti convenzioni intercantonali e internazionali. |
Denn die Mitarbeiter der weiteren selbständigen Anstalten (Sozialversicherungsanstalt, Gebäudeversicherungsanstalt und Elementarschadenkasse) seien ausdrücklich der Personalverordnung unterstellt worden, und bei der Kantonalbank habe der Grosse Rat vorgängig entschieden, dass die Mitarbeiter privatrechtlich angestellt werden sollten. Selbst wenn man aber eine Kompetenzdelegation als zulässig erachten wollte, erfülle Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
c) Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht anerkannt (BGE 127 I 60 E. 2a S. 63; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; 124 I 216 E. 3b S. 219; 121 I 22 E. 3a S. 25). Es schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung.
Welche Behörde wofür zuständig ist, ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Staatsrecht. Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182).
d) Gemäss Art. 17
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
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1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 13 - 1 Un'iniziativa può essere inoltrata sotto forma di proposta generica o di progetto elaborato. |
|
1 | Un'iniziativa può essere inoltrata sotto forma di proposta generica o di progetto elaborato. |
2 | Un'iniziativa per la revisione totale della Costituzione cantonale o per l'elaborazione di un decreto può essere inoltrata solo sotto forma di proposta generica. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 25 - Le autorità e i tribunali informano regolarmente il pubblico sulle loro attività. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 32 - 1 Qualora non sia prescritto un atto legislativo sotto forma di legge, il Gran Consiglio può emanare ordinanze nella misura in cui vi sia espressamente autorizzato dalla legge. |
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1 | Qualora non sia prescritto un atto legislativo sotto forma di legge, il Gran Consiglio può emanare ordinanze nella misura in cui vi sia espressamente autorizzato dalla legge. |
2 | Approva tutte le convenzioni intercantonali e internazionali, sempre che la loro approvazione non sia di esclusiva competenza del Governo. |
3 | Il Gran Consiglio dev'essere adeguatamente coinvolto nella preparazione di importanti convenzioni intercantonali e internazionali. |
Was unter den Begriff der Landesverwaltung fällt, bestimmt Art. 17
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
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1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
Die Verwendung des Begriffs in den Art. 15 Abs. 4
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 15 - 1 Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
|
1 | Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
2 | Il Gran Consiglio può opporre un controprogetto a ogni iniziativa. |
3 | L'iniziativa e il controprogetto sono posti in votazione contemporaneamente. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 19 - 1 Il Gran Consiglio può decretare votazioni popolari su questioni di principio. |
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1 | Il Gran Consiglio può decretare votazioni popolari su questioni di principio. |
2 | Può proporre una variante ad un progetto sottoposto al referendum obbligatorio o facoltativo. |
3 | Se la votazione popolare ha luogo, devono essere sottoposte alle e agli aventi diritto di voto, oltre al progetto principale, anche la variante. La variante decade, qualora la votazione popolare non abbia luogo. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 15 - 1 Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
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1 | Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
2 | Il Gran Consiglio può opporre un controprogetto a ogni iniziativa. |
3 | L'iniziativa e il controprogetto sono posti in votazione contemporaneamente. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 19 - 1 Il Gran Consiglio può decretare votazioni popolari su questioni di principio. |
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1 | Il Gran Consiglio può decretare votazioni popolari su questioni di principio. |
2 | Può proporre una variante ad un progetto sottoposto al referendum obbligatorio o facoltativo. |
3 | Se la votazione popolare ha luogo, devono essere sottoposte alle e agli aventi diritto di voto, oltre al progetto principale, anche la variante. La variante decade, qualora la votazione popolare non abbia luogo. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 28 - 1 I membri del Gran Consiglio deliberano e votano senza istruzioni. |
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1 | I membri del Gran Consiglio deliberano e votano senza istruzioni. |
2 | Riservato il segreto professionale, sono tenuti a rendere pubblici i loro legami con gruppi di interesse. |
3 | Nei confronti dell'Amministrazione beneficiano dei diritti speciali all'informazione e alla consultazione di atti, previsti tramite legge. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 28 - 1 I membri del Gran Consiglio deliberano e votano senza istruzioni. |
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1 | I membri del Gran Consiglio deliberano e votano senza istruzioni. |
2 | Riservato il segreto professionale, sono tenuti a rendere pubblici i loro legami con gruppi di interesse. |
3 | Nei confronti dell'Amministrazione beneficiano dei diritti speciali all'informazione e alla consultazione di atti, previsti tramite legge. |
damalige Art. 43
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 43 - 1 Il Governo è preposto all'Amministrazione cantonale. |
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1 | Il Governo è preposto all'Amministrazione cantonale. |
2 | Vigila affinché l'Amministrazione operi efficientemente e in conformità alla legge e definisce, nel quadro del diritto cantonale, l'organizzazione della stessa. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 43 - 1 Il Governo è preposto all'Amministrazione cantonale. |
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1 | Il Governo è preposto all'Amministrazione cantonale. |
2 | Vigila affinché l'Amministrazione operi efficientemente e in conformità alla legge e definisce, nel quadro del diritto cantonale, l'organizzazione della stessa. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 15 - 1 Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
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1 | Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
2 | Il Gran Consiglio può opporre un controprogetto a ogni iniziativa. |
3 | L'iniziativa e il controprogetto sono posti in votazione contemporaneamente. |
zentralisiert ausgerichteten Kanton vereinbar (vgl. Art. 38 ff
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 38 - 1 Il Governo è composto di cinque membri. |
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1 | Il Governo è composto di cinque membri. |
2 | Prende e difende le proprie decisioni collegialmente. |
Vor diesem Hintergrund ist besonders bedeutsam, wie der interessierende Begriff in der Verfassungspraxis ausgelegt worden ist. In diesem Zusammenhang weisen die Kantonsbehörden darauf hin, dass als Landesverwaltung seit Jahrzehnten nur die Zentralverwaltung und die unselbständigen kantonalen Anstalten verstanden wurden. Es trifft zu, dass der Grosse Rat und die Regierung bereits bei Errichtung der Gebäudeversicherungsanstalt in den Jahren 1969/70 davon ausgingen, diese selbständige Anstalt gehöre nicht zur Landesverwaltung.
Anders lassen sich die ausdrückliche Unterstellung des zugehörigen Personals unter die Personalverordnung (Art. 1a Abs. 2 lit. c PV/GR; vgl. dazu Bemerkungen zu Art. 1 PV/GR in Botschaften der Regierung an den Grossen Rat 1989/90 S. 90) und die ursprünglich an die Verwaltungskommission delegierte Regelungskompetenz für das Personal (Art. 2 Abs. 3 der auf den 1. Januar 2001 aufgehobenen grossrätlichen Vollziehungsverordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung) nicht erklären. Sinngemäss das Gleiche gilt hinsichtlich der 1993/1994 geschaffenen Sozialversicherungsanstalt (vgl. Art. 1a Abs. 2 lit. a PV/GR), und der 1998/1999 neuen Vorschriften unterworfenen Graubündner Kantonalbank. Dass für deren Angestellte privatrechtliche Arbeitsverträge abzuschliessen sind (Art. 21 der grossrätlichen Vollziehungsverordnung vom 29. Mai 1998 zum Gesetz über die Graubündner Kantonalbank), ändert nichts; wesentlich ist, dass die Mitarbeiter nicht zur Landesverwaltung gezählt werden, weil sie für eine selbständige Anstalt des Kantons tätig sind. Dementsprechend enthält der Bericht, den die Regierung dem Grossen Rat gemäss Art. 37
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 37 - Il Gran Consiglio delibera sulle domande di grazia. La legge può demandare al Governo questa competenza. |
Tätigkeit der Regierung, der Departemente und der Staatskanzlei. Die Kantonalbank, die Rhätische Bahn, die Gebäudeversicherungsanstalt und die weiteren der Oberaufsicht des Kantons unterstehenden Institutionen erstatten gesondert Bericht, was in Art. 2 Abs. 1 lit. c des Graubündner Reglements vom 26. September 1994 für die Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates zum Ausdruck kommt. Der Hinweis der Beschwerdeführer auf Art. 18a Abs. 3 lit. b der Geschäftsordnung des Grossen Rates vom 29. Mai 1956 ist in diesem Zusammenhang unbehelflich.
Nach dieser Vorschrift obliegt der Geschäftsprüfungskommission zuhanden des Grossen Rates die Prüfung des Landesberichtes sowie die Überwachung der Geschäftsführung der kantonalen Verwaltung, der unter kantonaler Oberaufsicht stehenden Unternehmungen und der Institutionen, denen der Kanton öffentliche Aufgaben überträgt. Diese Aufgabe ergibt sich freilich nicht nur aus der in Art. 19
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 19 - 1 Il Gran Consiglio può decretare votazioni popolari su questioni di principio. |
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1 | Il Gran Consiglio può decretare votazioni popolari su questioni di principio. |
2 | Può proporre una variante ad un progetto sottoposto al referendum obbligatorio o facoltativo. |
3 | Se la votazione popolare ha luogo, devono essere sottoposte alle e agli aventi diritto di voto, oltre al progetto principale, anche la variante. La variante decade, qualora la votazione popolare non abbia luogo. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 15 - 1 Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
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1 | Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
2 | Il Gran Consiglio può opporre un controprogetto a ogni iniziativa. |
3 | L'iniziativa e il controprogetto sono posti in votazione contemporaneamente. |
Gewiss werden bei einschränkender Betrachtungsweise im Sinne der Kantonsbehörden der Stellenschaffungskompetenz und der Budgethoheit des Grossen Rates Grenzen gesetzt. Die Stellenschaffungskompetenz muss jedoch nicht von Kantonsverfassungs wegen allumfassend sein; sie folgt dem Begriff der Landesverwaltung (Art. 17
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
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1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
Unter dem Gesichtswinkel der Budgethoheit (Art. 19 Abs. 5
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 19 - 1 Il Gran Consiglio può decretare votazioni popolari su questioni di principio. |
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1 | Il Gran Consiglio può decretare votazioni popolari su questioni di principio. |
2 | Può proporre una variante ad un progetto sottoposto al referendum obbligatorio o facoltativo. |
3 | Se la votazione popolare ha luogo, devono essere sottoposte alle e agli aventi diritto di voto, oltre al progetto principale, anche la variante. La variante decade, qualora la votazione popolare non abbia luogo. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 16 Abrogazione e modifica del diritto vigente - L'abrogazione e la modifica del diritto vigente sono disciplinate nell'allegato. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 15 Disposizioni transitorie |
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1 | Il Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni può: |
a | fino alla fine del 2013, rettificare le assegnazioni di diritti di proprietà fondiaria e altri diritti reali di cui all'articolo 20 capoverso 2 lettera b della legge federale del 30 aprile 199713 sull'organizzazione della posta; |
b | durante cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge, rettificare mediante decisione, senza riscuotere tasse né emolumenti, le iscrizioni nei registri di cui agli articoli 13 capoverso 7 e 14 capoverso 5. |
2 | I ricorsi del personale pendenti al momento dell'entrata in vigore della presente legge devono essere giudicati conformemente al diritto anteriore. |
3 | Se i mezzi propri di PostFinance SA e della Posta Svizzera SA non sono sufficienti, la Confederazione risponde: |
a | per i depositi della clientela, fino a concorrenza di 100 000 franchi per creditore durante un periodo di cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge; |
b | per i prestiti ancora pendenti al termine del periodo di cinque anni, fino alla loro scadenza; |
c | per tutti gli altri impegni, fino alla loro scadenza oppure durante il periodo di disdetta, tuttavia non oltre un periodo di cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge. |
4 | La Posta Svizzera SA e PostFinance SA sono autorizzate, nei tre anni successivi all'entrata in vigore della presente legge, a rivalutare senza incidenza fiscale le riserve latenti disponibili al momento dell'assoggettamento all'imposta. |
Damit wird deutlich, dass die kantonalen Behörden den Begriff der Landesverwaltung seit langem in einschränkendem Sinn auslegen. Der Gesetzgeber hat auch verschiedentlich auf der Grundlage eines solchen Verständnisses legiferiert.
Unter Einbezug dieser langjährigen, bisher unangefochten gebliebenen Praxis, die durch die interessierenden Verfassungsbestimmungen nicht ausgeschlossen wird, erscheint es als verfassungsrechtlich zulässig, die "Psychiatrischen Dienste Graubünden" nicht zur Landesverwaltung gemäss Art. 17
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
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1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
Nach dem Ausgeführten steht somit fest, dass Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
e) Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung ist jedoch mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen auch zum Gesetzmässigkeitsprinzip festzuhalten, dass die Kantonsverfassung selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten keine Gesetzgebungskompetenz zuweist. Nach Art. 2 Abs. 1
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 2 - 1 Il Cantone dei Grigioni è un cantone autonomo della Confederazione svizzera. |
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1 | Il Cantone dei Grigioni è un cantone autonomo della Confederazione svizzera. |
2 | Sostiene la Confederazione nell'adempimento dei suoi compiti. |
3 | Collabora con gli altri cantoni e con le nazioni limitrofe. |
4 | Promuove la comprensione e gli scambi tra le diverse parti del Paese e le comunità linguistiche della Svizzera. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 3 - 1 Il tedesco, il romancio e l'italiano sono le lingue cantonali e ufficiali equivalenti dei Grigioni. |
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1 | Il tedesco, il romancio e l'italiano sono le lingue cantonali e ufficiali equivalenti dei Grigioni. |
2 | Il Cantone e i comuni sostengono e prendono i provvedimenti necessari per la salvaguardia e l'incentivazione delle lingue romancia e italiana. Essi promuovono la comprensione e gli scambi fra le comunità linguistiche. |
3 | I comuni determinano le loro lingue ufficiali e scolastiche nel quadro delle loro competenze e in cooperazione con il Cantone. Al riguardo essi prestano attenzione alla composizione linguistica tradizionale e hanno riguardo per le minoranze linguistiche autoctone.2 |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 2 - 1 Il Cantone dei Grigioni è un cantone autonomo della Confederazione svizzera. |
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1 | Il Cantone dei Grigioni è un cantone autonomo della Confederazione svizzera. |
2 | Sostiene la Confederazione nell'adempimento dei suoi compiti. |
3 | Collabora con gli altri cantoni e con le nazioni limitrofe. |
4 | Promuove la comprensione e gli scambi tra le diverse parti del Paese e le comunità linguistiche della Svizzera. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 2 - 1 Il Cantone dei Grigioni è un cantone autonomo della Confederazione svizzera. |
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1 | Il Cantone dei Grigioni è un cantone autonomo della Confederazione svizzera. |
2 | Sostiene la Confederazione nell'adempimento dei suoi compiti. |
3 | Collabora con gli altri cantoni e con le nazioni limitrofe. |
4 | Promuove la comprensione e gli scambi tra le diverse parti del Paese e le comunità linguistiche della Svizzera. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 3 - 1 Il tedesco, il romancio e l'italiano sono le lingue cantonali e ufficiali equivalenti dei Grigioni. |
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1 | Il tedesco, il romancio e l'italiano sono le lingue cantonali e ufficiali equivalenti dei Grigioni. |
2 | Il Cantone e i comuni sostengono e prendono i provvedimenti necessari per la salvaguardia e l'incentivazione delle lingue romancia e italiana. Essi promuovono la comprensione e gli scambi fra le comunità linguistiche. |
3 | I comuni determinano le loro lingue ufficiali e scolastiche nel quadro delle loro competenze e in cooperazione con il Cantone. Al riguardo essi prestano attenzione alla composizione linguistica tradizionale e hanno riguardo per le minoranze linguistiche autoctone.2 |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 15 - 1 Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
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1 | Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
2 | Il Gran Consiglio può opporre un controprogetto a ogni iniziativa. |
3 | L'iniziativa e il controprogetto sono posti in votazione contemporaneamente. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 15 - 1 Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
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1 | Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
2 | Il Gran Consiglio può opporre un controprogetto a ogni iniziativa. |
3 | L'iniziativa e il controprogetto sono posti in votazione contemporaneamente. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 29 - Di regola le sedute del Gran Consiglio sono pubbliche. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
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1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 32 - 1 Qualora non sia prescritto un atto legislativo sotto forma di legge, il Gran Consiglio può emanare ordinanze nella misura in cui vi sia espressamente autorizzato dalla legge. |
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1 | Qualora non sia prescritto un atto legislativo sotto forma di legge, il Gran Consiglio può emanare ordinanze nella misura in cui vi sia espressamente autorizzato dalla legge. |
2 | Approva tutte le convenzioni intercantonali e internazionali, sempre che la loro approvazione non sia di esclusiva competenza del Governo. |
3 | Il Gran Consiglio dev'essere adeguatamente coinvolto nella preparazione di importanti convenzioni intercantonali e internazionali. |
für ihr Personal die ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz beanspruchen.
Sie kann nur gesetzgebend tätig werden, soweit ihr die Regelungskompetenz gültig übertragen worden ist. Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
3.- a) Die Beschwerdeführer rügen weiter, Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
b) Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons Graubünden argumentieren, es gehe darum, der neu geschaffenen Anstalt grösstmögliche unternehmerische Freiheit zu verleihen. Die Kantonsverfassung enthalte kein Delegationsverbot, und es sei zulässig und entspreche der Rechtswirklichkeit in verschiedenen Kantonen, Rechte und Pflichten der öffentlichrechtlich Angestellten auf Verordnungsstufe zu konkretisieren. Andere selbständige öffentlichrechtliche Anstalten wie die Post, die SBB, die SUVA und die Universität Zürich verfügten über vergleichbare Kompetenzen. Schranken für die Festlegung der Anstellungsbedingungen ergäben sich aus dem Willkürverbot und dem Gebot rechtsgleicher Behandlung.
Zudem könne die Regierung als Aufsichtsbehörde bei Bedarf auch Grundsätze im personalrechtlichen Bereich aufstellen und die Beiträge des Kantons von ihrer Einhaltung abhängig machen. Schliesslich gelte die Personalverordnung subsidiär und der Rechtsschutz der Angestellten sei sogar besser als derjenige der Mitarbeiter, die der Personalverordnung unterstünden, weil ihnen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die verfassungsrechtliche Beschwerde uneingeschränkt offen stünden.
c) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (zum Ganzen BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f., mit Hinweisen auf die Lehre und Rechtsprechung; neustens Isabelle Häner, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, ZBl 103/2002 S. 57).
Es ist in Art. 5 Abs. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
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1 | Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
2 | L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo. |
3 | Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede. |
4 | La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale. |
Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (vgl. statt vieler BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f. und 305 E. 2b S. 310 f.). Es kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind (BGE 123 I 221 E. 4a S. 226). Auch für wichtige politische Entscheide ist ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256). Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen
Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht.
Für bisher unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (vgl. BGE 125 I 173 E. 9e S. 181; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 122 I 130 E. 3b/cc S. 135; ZBl 102/2001 S. 268 E. 2e, 2P.369/1998, mit weiteren Hinweisen).
d) Die Graubündner Kantonsverfassung verbietet die Gesetzesdelegation nicht (vgl. Frank Schuler, a.a.O., S. 352 ff., mit Hinweisen; Wolf Seiler, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, 1991, S. 170; ders. , Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1938, S. 97 ff.; Claudio Riesen, Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 1989 S. 114 ff., S. 120 ff.; ders. , Die Kontrolle der Verwaltung und der Justiz durch den Bündner Grossen Rat, Diss. Zürich 1985, S. 6; kritisch Silvio Curschellas, Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952, S. 124 ff.). Es ist von den Beschwerdeführern auch nicht dargetan worden oder sonst ersichtlich, dass die Delegation an ein anderes Organ als die Regierung verfassungsrechtlich ausgeschlossen wäre (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3d/e S. 251 f.).
Die Delegation ist weiter im formellen Gesetz enthalten und auf ein genau umschriebenes Gebiet - die Festlegung der Anstellungsbedingungen - begrenzt. Indessen enthält die Delegationsnorm (Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
Es ist nicht zu verkennen, dass die Anstellungsbedingungen die Rechtsstellung der Mitarbeiter in verschiedener Hinsicht schwerwiegend berühren. Von grundsätzlicher Bedeutung sind vorab der Besoldungsrahmen und die wichtigen Kriterien und Grundsätze der Entlöhnung (vgl. für die Mitarbeiter des Kantons Art. 14 ff. PV/GR). Daneben können auch besondere Verpflichtungen, beispielsweise im Zusammenhang mit der Treuepflicht (vgl. Art. 42 PV/GR), dem Streikverbot (vgl. Art. 28 Abs. 3
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 28 Libertà sindacale - 1 I lavoratori e i datori di lavoro nonché le loro organizzazioni hanno il diritto di unirsi e di costituire associazioni a tutela dei loro interessi, nonché il diritto di aderirvi o no. |
|
1 | I lavoratori e i datori di lavoro nonché le loro organizzazioni hanno il diritto di unirsi e di costituire associazioni a tutela dei loro interessi, nonché il diritto di aderirvi o no. |
2 | I conflitti vanno per quanto possibile composti in via negoziale o conciliativa. |
3 | Lo sciopero e la serrata sono leciti soltanto se si riferiscono ai rapporti di lavoro e non contrastano con impegni di preservare la pace del lavoro o di condurre trattative di conciliazione. |
4 | La legge può vietare lo sciopero a determinate categorie di persone. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 28 Libertà sindacale - 1 I lavoratori e i datori di lavoro nonché le loro organizzazioni hanno il diritto di unirsi e di costituire associazioni a tutela dei loro interessi, nonché il diritto di aderirvi o no. |
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1 | I lavoratori e i datori di lavoro nonché le loro organizzazioni hanno il diritto di unirsi e di costituire associazioni a tutela dei loro interessi, nonché il diritto di aderirvi o no. |
2 | I conflitti vanno per quanto possibile composti in via negoziale o conciliativa. |
3 | Lo sciopero e la serrata sono leciti soltanto se si riferiscono ai rapporti di lavoro e non contrastano con impegni di preservare la pace del lavoro o di condurre trattative di conciliazione. |
4 | La legge può vietare lo sciopero a determinate categorie di persone. |
externen Wohngruppen sowie Arbeitsstätten), zentrale Dienste und Nebenbetriebe mit insgesamt mehreren Hundert Mitarbeitern (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 6/2000-2001, S. 515 ff., insbes. S. 516 f.). Laut Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 319 - 1 Il contratto individuale di lavoro è quello con il quale il lavoratore si obbliga a lavorare al servizio del datore di lavoro per un tempo determinato o indeterminato e il datore di lavoro a pagare un salario stabilito a tempo o a cottimo. |
|
1 | Il contratto individuale di lavoro è quello con il quale il lavoratore si obbliga a lavorare al servizio del datore di lavoro per un tempo determinato o indeterminato e il datore di lavoro a pagare un salario stabilito a tempo o a cottimo. |
2 | È considerato contratto individuale di lavoro anche il contratto con il quale un lavoratore si obbliga a lavorare regolarmente al servizio del datore di lavoro per ore, mezze giornate o giornate (lavoro a tempo parziale). |
e) Nach dem oben Ausgeführten (E. 2e und E. 3d) genügt eine derart weitgehende Rechtsetzungsdelegation im personalrechtlichen Bereich den Anforderungen nicht, die sich aus den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit ergeben. Die Graubündner Kantonsverfassung überträgt die Kompetenz zum Erlass wichtiger Ausführungsvorschriften dem Grossen Rat und erklärt die Regierung nur für das Ausführungsrecht minderer Bedeutung als zuständig (Art. 15 Abs. 3
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 15 - 1 Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
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1 | Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
2 | Il Gran Consiglio può opporre un controprogetto a ogni iniziativa. |
3 | L'iniziativa e il controprogetto sono posti in votazione contemporaneamente. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 15 - 1 Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
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1 | Un'iniziativa popolare e un progetto elaborato, basato su una proposta generica, devono essere sottoposti al voto del Popolo o a referendum facoltativo entro due anni dal loro inoltro. Il Gran Consiglio può prorogare questo termine di sei mesi. |
2 | Il Gran Consiglio può opporre un controprogetto a ogni iniziativa. |
3 | L'iniziativa e il controprogetto sono posti in votazione contemporaneamente. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 29 - Di regola le sedute del Gran Consiglio sono pubbliche. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 17 - 1 Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
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1 | Su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di un decimo dei comuni sono sottoposti al voto del Popolo: |
1 | l'emanazione, la modifica o l'abrogazione di leggi; |
2 | la stipulazione, la modifica o la denuncia di convenzioni intercantonali e internazionali con contenuto modificante le leggi; |
3 | i decreti del Gran Consiglio in merito a nuove spese uniche fra un milione e dieci milioni di franchi nonché a nuove spese annualmente ricorrenti fra 300 000 franchi e un milione di franchi. |
2 | Il Gran Consiglio può sottoporre a referendum facoltativo decreti di sua esclusiva e definitiva competenza. I decreti concernenti il tasso fiscale, il preventivo, il conto consuntivo, nonché le competenze giudiziarie e le elezioni non possono essere sottoposti a referendum. |
3 | La domanda di svolgimento della votazione popolare dev'essere inoltrata entro 90 giorni dalla pubblicazione ufficiale del decreto. |
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SR 131.226 Costituzione del Cantone dei Grigioni, del 14 settembre 2003 Cost./GR Art. 32 - 1 Qualora non sia prescritto un atto legislativo sotto forma di legge, il Gran Consiglio può emanare ordinanze nella misura in cui vi sia espressamente autorizzato dalla legge. |
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1 | Qualora non sia prescritto un atto legislativo sotto forma di legge, il Gran Consiglio può emanare ordinanze nella misura in cui vi sia espressamente autorizzato dalla legge. |
2 | Approva tutte le convenzioni intercantonali e internazionali, sempre che la loro approvazione non sia di esclusiva competenza del Governo. |
3 | Il Gran Consiglio dev'essere adeguatamente coinvolto nella preparazione di importanti convenzioni intercantonali e internazionali. |
Regelung für die Graubündner Kantonalbank ergibt sich keine andere Betrachtungsweise.
Selbst wenn man aus der Unterstellung der Arbeitsverhältnisse des Bankpersonals unter das Privatrecht ableitet, der Anstalt verbleibe ein erheblicher Regelungsspielraum (vgl. S. 9 der Vernehmlassung des Grossen Rates an das Bundesgericht vom 24. September 2001), ändert dies nichts an der Bindung der Bankorgane an die zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts. Aus dem Hinweis kann auch keineswegs auf eine lange geübte, von den verfassungsrechtlichen Grundlagen abweichende Praxis der Kantonsbehörden geschlossen werden. Schliesslich verlangt der angestrebte Handlungsspielraum für die neu geschaffene Anstalt nicht zwingend eine völlige Regelungsfreiheit im Bereich der Anstellungsbedingungen.
Selbst eine flexible Betriebsführung setzt nicht voraus, dass die grundlegenden Vorschriften für das Personal oft und sehr kurzfristig geändert werden. Eine gewisse Planung und Beständigkeit ist unausweichlich, auch aus der Sicht der Mitarbeiter, die sich in persönlicher und finanzieller Hinsicht organisieren können müssen. Es ist nicht erkennbar, inwiefern die mit der Verselbständigung angestrebten Ziele gefährdet sind, wenn der Grosse Rat die Grundzüge der Anstellungsbedingungen festlegt.
f) Wohl werden im allgemeinen Dienstrecht weniger hohe Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gestellt als in anderen Rechtsbereichen, insbesondere in den Bereichen der Eingriffsverwaltung. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es zulässig, Rechte und Pflichten der Beamten auf untergesetzlicher Stufe zu konkretisieren, auch hinsichtlich der Festlegung der Besoldung (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3e S. 251 f.; 98 Ia 105 E. 2 S. 109 f.). Eine Blankodelegation aller personalrechtlichen Rechtsetzungsbefugnisse an ein Exekutivorgan hat das Bundesgericht aber noch nie als zulässig erachtet und kann in der Rechtswirklichkeit der Kantone auch keineswegs als üblich bezeichnet werden (vgl.
z.B. die Kommentierungen neuerer Erlasse bei Franz Dommann, Personalrecht für Mitarbeitende im öffentlichen Dienst des Kantons Luzern, in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, 1999, S. 35 ff., S. 36 f.
und 46 f.; Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 49 ff., S. 61 und 73 ff.). Vielmehr dürfte es sich bei solchen Regelungen um Ausnahmen handeln (vgl. Paul Richli, New Public Management und Personalrecht [nachfolgend: NPM], in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 101 ff., S. 119 f.; ders. , Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public Management [nachfolgend: Dienstrecht], 1996, S. 34). Das von den Kantonsbehörden zum Vergleich angeführte Gesetz über die Universität Zürich vom 15. März 1998 geht nicht so weit wie die angefochtene Regelung; es erklärt für das Universitätspersonal grundsätzlich die für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen als anwendbar (§ 11 Abs. 1) und ermächtigt den Universitätsrat nur nach Massgabe der besonderen Verhältnisse der Universität zum Erlass abweichender Vorschriften (§ 11 Abs. 2). Die von den Kantonsbehörden ausserdem erwähnten, ähnlich weit gefassten Delegationen auf Bundesebene sind zum einen der bundesgerichtlichen Überprüfung entzogen (Art. 191
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 191 Possibilità di adire il Tribunale federale - 1 La legge garantisce la possibilità di adire il Tribunale federale. |
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1 | La legge garantisce la possibilità di adire il Tribunale federale. |
2 | Può prevedere un valore litigioso minimo per le controversie che non concernono una questione giuridica d'importanza fondamentale. |
3 | In determinati settori speciali, la legge può escludere la possibilità di adire il Tribunale federale. |
4 | La legge può prevedere una procedura semplificata per ricorsi manifestamente infondati. |
1994, S. 251 f.); zum anderen werden bzw. wurden sie zumindest unter Einbezug verschiedener Sozialpartner (vgl. die Zusammensetzung des Verwaltungsrates der SUVA gemäss Art. 63
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SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 63 Consiglio dell'INSAI - 1 Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
|
1 | Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
a | sedici rappresentanti dei lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
b | sedici rappresentanti dei datori di lavoro che occupano lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
c | otto rappresentanti della Confederazione. |
2 | Il Consiglio federale nomina i membri del consiglio dell'INSAI per un periodo di quattro anni. Tiene conto delle diverse regioni del Paese, delle categorie professionali e dei sessi. Le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro hanno il diritto di proporre al Consiglio federale candidati per il consiglio dell'INSAI. Il Consiglio federale può, per gravi motivi, revocare in ogni tempo il mandato dei membri del consiglio dell'INSAI. |
4 | I membri del consiglio dell'INSAI lasciano la loro funzione al più tardi alla fine dell'anno civile in cui compiono 70 anni. |
5 | Il consiglio dell'INSAI provvede alla propria costituzione, nomina il presidente e due vicepresidenti nonché le proprie commissioni, segnatamente la commissione del consiglio dell'INSAI. Svolge in particolare i compiti seguenti: |
a | definisce gli obiettivi strategici, i principi della determinazione dei premi e la politica del personale dell'INSAI; |
b | adotta il regolamento sull'organizzazione e lo trasmette per approvazione al Consiglio federale; |
c | emana il regolamento del personale; |
d | approva le basi contabili e stabilisce le tariffe dei premi; |
e | nomina e revoca l'ufficio di revisione; |
f | adotta il rapporto annuale e il conto annuale, li trasmette per approvazione al Consiglio federale e decide sull'impiego delle eccedenze dei ricavi; |
g | nomina e revoca i membri della direzione e il suo presidente; |
h | adotta il preventivo per le spese d'esercizio, stabilisce la pianificazione finanziaria e organizza la contabilità; |
i | organizza la revisione interna e nomina, sorveglia e revoca l'attuario responsabile; |
k | esercita la vigilanza sulla direzione e sul suo presidente, segnatamente per assicurare l'osservanza della legge, dei regolamenti e delle istruzioni pertinenti, nonché una corretta conduzione aziendale; |
l | garantisce un sistema interno di controllo e una gestione dei rischi appropriata; |
m | dà discarico alla direzione. |
6 | La commissione del consiglio dell'INSAI prepara gli affari all'attenzione del consiglio dell'INSAI. Il consiglio dell'INSAI può, nel regolamento sull'organizzazione, delegare alla commissione del consiglio dell'INSAI la determinazione delle tariffe dei premi secondo il capoverso 5 lettera d nonché i compiti di cui al capoverso 5 lettere g-m. Gli altri compiti del consiglio dell'INSAI non sono delegabili. |
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SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 63 Consiglio dell'INSAI - 1 Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
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1 | Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
a | sedici rappresentanti dei lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
b | sedici rappresentanti dei datori di lavoro che occupano lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
c | otto rappresentanti della Confederazione. |
2 | Il Consiglio federale nomina i membri del consiglio dell'INSAI per un periodo di quattro anni. Tiene conto delle diverse regioni del Paese, delle categorie professionali e dei sessi. Le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro hanno il diritto di proporre al Consiglio federale candidati per il consiglio dell'INSAI. Il Consiglio federale può, per gravi motivi, revocare in ogni tempo il mandato dei membri del consiglio dell'INSAI. |
4 | I membri del consiglio dell'INSAI lasciano la loro funzione al più tardi alla fine dell'anno civile in cui compiono 70 anni. |
5 | Il consiglio dell'INSAI provvede alla propria costituzione, nomina il presidente e due vicepresidenti nonché le proprie commissioni, segnatamente la commissione del consiglio dell'INSAI. Svolge in particolare i compiti seguenti: |
a | definisce gli obiettivi strategici, i principi della determinazione dei premi e la politica del personale dell'INSAI; |
b | adotta il regolamento sull'organizzazione e lo trasmette per approvazione al Consiglio federale; |
c | emana il regolamento del personale; |
d | approva le basi contabili e stabilisce le tariffe dei premi; |
e | nomina e revoca l'ufficio di revisione; |
f | adotta il rapporto annuale e il conto annuale, li trasmette per approvazione al Consiglio federale e decide sull'impiego delle eccedenze dei ricavi; |
g | nomina e revoca i membri della direzione e il suo presidente; |
h | adotta il preventivo per le spese d'esercizio, stabilisce la pianificazione finanziaria e organizza la contabilità; |
i | organizza la revisione interna e nomina, sorveglia e revoca l'attuario responsabile; |
k | esercita la vigilanza sulla direzione e sul suo presidente, segnatamente per assicurare l'osservanza della legge, dei regolamenti e delle istruzioni pertinenti, nonché una corretta conduzione aziendale; |
l | garantisce un sistema interno di controllo e una gestione dei rischi appropriata; |
m | dà discarico alla direzione. |
6 | La commissione del consiglio dell'INSAI prepara gli affari all'attenzione del consiglio dell'INSAI. Il consiglio dell'INSAI può, nel regolamento sull'organizzazione, delegare alla commissione del consiglio dell'INSAI la determinazione delle tariffe dei premi secondo il capoverso 5 lettera d nonché i compiti di cui al capoverso 5 lettere g-m. Gli altri compiti del consiglio dell'INSAI non sono delegabili. |
Zudem durfte die Ermächtigung von Post und SBB nur im Rahmen des Beamtengesetzes und unter Wahrung einer einheitlichen Personalpolitik des Bundes erfolgen (Art. 62a
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SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 63 Consiglio dell'INSAI - 1 Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
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1 | Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
a | sedici rappresentanti dei lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
b | sedici rappresentanti dei datori di lavoro che occupano lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
c | otto rappresentanti della Confederazione. |
2 | Il Consiglio federale nomina i membri del consiglio dell'INSAI per un periodo di quattro anni. Tiene conto delle diverse regioni del Paese, delle categorie professionali e dei sessi. Le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro hanno il diritto di proporre al Consiglio federale candidati per il consiglio dell'INSAI. Il Consiglio federale può, per gravi motivi, revocare in ogni tempo il mandato dei membri del consiglio dell'INSAI. |
4 | I membri del consiglio dell'INSAI lasciano la loro funzione al più tardi alla fine dell'anno civile in cui compiono 70 anni. |
5 | Il consiglio dell'INSAI provvede alla propria costituzione, nomina il presidente e due vicepresidenti nonché le proprie commissioni, segnatamente la commissione del consiglio dell'INSAI. Svolge in particolare i compiti seguenti: |
a | definisce gli obiettivi strategici, i principi della determinazione dei premi e la politica del personale dell'INSAI; |
b | adotta il regolamento sull'organizzazione e lo trasmette per approvazione al Consiglio federale; |
c | emana il regolamento del personale; |
d | approva le basi contabili e stabilisce le tariffe dei premi; |
e | nomina e revoca l'ufficio di revisione; |
f | adotta il rapporto annuale e il conto annuale, li trasmette per approvazione al Consiglio federale e decide sull'impiego delle eccedenze dei ricavi; |
g | nomina e revoca i membri della direzione e il suo presidente; |
h | adotta il preventivo per le spese d'esercizio, stabilisce la pianificazione finanziaria e organizza la contabilità; |
i | organizza la revisione interna e nomina, sorveglia e revoca l'attuario responsabile; |
k | esercita la vigilanza sulla direzione e sul suo presidente, segnatamente per assicurare l'osservanza della legge, dei regolamenti e delle istruzioni pertinenti, nonché una corretta conduzione aziendale; |
l | garantisce un sistema interno di controllo e una gestione dei rischi appropriata; |
m | dà discarico alla direzione. |
6 | La commissione del consiglio dell'INSAI prepara gli affari all'attenzione del consiglio dell'INSAI. Il consiglio dell'INSAI può, nel regolamento sull'organizzazione, delegare alla commissione del consiglio dell'INSAI la determinazione delle tariffe dei premi secondo il capoverso 5 lettera d nonché i compiti di cui al capoverso 5 lettere g-m. Gli altri compiti del consiglio dell'INSAI non sono delegabili. |
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SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 63 Consiglio dell'INSAI - 1 Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
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1 | Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
a | sedici rappresentanti dei lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
b | sedici rappresentanti dei datori di lavoro che occupano lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
c | otto rappresentanti della Confederazione. |
2 | Il Consiglio federale nomina i membri del consiglio dell'INSAI per un periodo di quattro anni. Tiene conto delle diverse regioni del Paese, delle categorie professionali e dei sessi. Le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro hanno il diritto di proporre al Consiglio federale candidati per il consiglio dell'INSAI. Il Consiglio federale può, per gravi motivi, revocare in ogni tempo il mandato dei membri del consiglio dell'INSAI. |
4 | I membri del consiglio dell'INSAI lasciano la loro funzione al più tardi alla fine dell'anno civile in cui compiono 70 anni. |
5 | Il consiglio dell'INSAI provvede alla propria costituzione, nomina il presidente e due vicepresidenti nonché le proprie commissioni, segnatamente la commissione del consiglio dell'INSAI. Svolge in particolare i compiti seguenti: |
a | definisce gli obiettivi strategici, i principi della determinazione dei premi e la politica del personale dell'INSAI; |
b | adotta il regolamento sull'organizzazione e lo trasmette per approvazione al Consiglio federale; |
c | emana il regolamento del personale; |
d | approva le basi contabili e stabilisce le tariffe dei premi; |
e | nomina e revoca l'ufficio di revisione; |
f | adotta il rapporto annuale e il conto annuale, li trasmette per approvazione al Consiglio federale e decide sull'impiego delle eccedenze dei ricavi; |
g | nomina e revoca i membri della direzione e il suo presidente; |
h | adotta il preventivo per le spese d'esercizio, stabilisce la pianificazione finanziaria e organizza la contabilità; |
i | organizza la revisione interna e nomina, sorveglia e revoca l'attuario responsabile; |
k | esercita la vigilanza sulla direzione e sul suo presidente, segnatamente per assicurare l'osservanza della legge, dei regolamenti e delle istruzioni pertinenti, nonché una corretta conduzione aziendale; |
l | garantisce un sistema interno di controllo e una gestione dei rischi appropriata; |
m | dà discarico alla direzione. |
6 | La commissione del consiglio dell'INSAI prepara gli affari all'attenzione del consiglio dell'INSAI. Il consiglio dell'INSAI può, nel regolamento sull'organizzazione, delegare alla commissione del consiglio dell'INSAI la determinazione delle tariffe dei premi secondo il capoverso 5 lettera d nonché i compiti di cui al capoverso 5 lettere g-m. Gli altri compiti del consiglio dell'INSAI non sono delegabili. |
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SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 63 Consiglio dell'INSAI - 1 Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
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1 | Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
a | sedici rappresentanti dei lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
b | sedici rappresentanti dei datori di lavoro che occupano lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
c | otto rappresentanti della Confederazione. |
2 | Il Consiglio federale nomina i membri del consiglio dell'INSAI per un periodo di quattro anni. Tiene conto delle diverse regioni del Paese, delle categorie professionali e dei sessi. Le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro hanno il diritto di proporre al Consiglio federale candidati per il consiglio dell'INSAI. Il Consiglio federale può, per gravi motivi, revocare in ogni tempo il mandato dei membri del consiglio dell'INSAI. |
4 | I membri del consiglio dell'INSAI lasciano la loro funzione al più tardi alla fine dell'anno civile in cui compiono 70 anni. |
5 | Il consiglio dell'INSAI provvede alla propria costituzione, nomina il presidente e due vicepresidenti nonché le proprie commissioni, segnatamente la commissione del consiglio dell'INSAI. Svolge in particolare i compiti seguenti: |
a | definisce gli obiettivi strategici, i principi della determinazione dei premi e la politica del personale dell'INSAI; |
b | adotta il regolamento sull'organizzazione e lo trasmette per approvazione al Consiglio federale; |
c | emana il regolamento del personale; |
d | approva le basi contabili e stabilisce le tariffe dei premi; |
e | nomina e revoca l'ufficio di revisione; |
f | adotta il rapporto annuale e il conto annuale, li trasmette per approvazione al Consiglio federale e decide sull'impiego delle eccedenze dei ricavi; |
g | nomina e revoca i membri della direzione e il suo presidente; |
h | adotta il preventivo per le spese d'esercizio, stabilisce la pianificazione finanziaria e organizza la contabilità; |
i | organizza la revisione interna e nomina, sorveglia e revoca l'attuario responsabile; |
k | esercita la vigilanza sulla direzione e sul suo presidente, segnatamente per assicurare l'osservanza della legge, dei regolamenti e delle istruzioni pertinenti, nonché una corretta conduzione aziendale; |
l | garantisce un sistema interno di controllo e una gestione dei rischi appropriata; |
m | dà discarico alla direzione. |
6 | La commissione del consiglio dell'INSAI prepara gli affari all'attenzione del consiglio dell'INSAI. Il consiglio dell'INSAI può, nel regolamento sull'organizzazione, delegare alla commissione del consiglio dell'INSAI la determinazione delle tariffe dei premi secondo il capoverso 5 lettera d nonché i compiti di cui al capoverso 5 lettere g-m. Gli altri compiti del consiglio dell'INSAI non sono delegabili. |
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SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 63 Consiglio dell'INSAI - 1 Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
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1 | Il consiglio dell'INSAI si compone di: |
a | sedici rappresentanti dei lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
b | sedici rappresentanti dei datori di lavoro che occupano lavoratori assicurati presso l'INSAI; |
c | otto rappresentanti della Confederazione. |
2 | Il Consiglio federale nomina i membri del consiglio dell'INSAI per un periodo di quattro anni. Tiene conto delle diverse regioni del Paese, delle categorie professionali e dei sessi. Le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro hanno il diritto di proporre al Consiglio federale candidati per il consiglio dell'INSAI. Il Consiglio federale può, per gravi motivi, revocare in ogni tempo il mandato dei membri del consiglio dell'INSAI. |
4 | I membri del consiglio dell'INSAI lasciano la loro funzione al più tardi alla fine dell'anno civile in cui compiono 70 anni. |
5 | Il consiglio dell'INSAI provvede alla propria costituzione, nomina il presidente e due vicepresidenti nonché le proprie commissioni, segnatamente la commissione del consiglio dell'INSAI. Svolge in particolare i compiti seguenti: |
a | definisce gli obiettivi strategici, i principi della determinazione dei premi e la politica del personale dell'INSAI; |
b | adotta il regolamento sull'organizzazione e lo trasmette per approvazione al Consiglio federale; |
c | emana il regolamento del personale; |
d | approva le basi contabili e stabilisce le tariffe dei premi; |
e | nomina e revoca l'ufficio di revisione; |
f | adotta il rapporto annuale e il conto annuale, li trasmette per approvazione al Consiglio federale e decide sull'impiego delle eccedenze dei ricavi; |
g | nomina e revoca i membri della direzione e il suo presidente; |
h | adotta il preventivo per le spese d'esercizio, stabilisce la pianificazione finanziaria e organizza la contabilità; |
i | organizza la revisione interna e nomina, sorveglia e revoca l'attuario responsabile; |
k | esercita la vigilanza sulla direzione e sul suo presidente, segnatamente per assicurare l'osservanza della legge, dei regolamenti e delle istruzioni pertinenti, nonché una corretta conduzione aziendale; |
l | garantisce un sistema interno di controllo e una gestione dei rischi appropriata; |
m | dà discarico alla direzione. |
6 | La commissione del consiglio dell'INSAI prepara gli affari all'attenzione del consiglio dell'INSAI. Il consiglio dell'INSAI può, nel regolamento sull'organizzazione, delegare alla commissione del consiglio dell'INSAI la determinazione delle tariffe dei premi secondo il capoverso 5 lettera d nonché i compiti di cui al capoverso 5 lettere g-m. Gli altri compiti del consiglio dell'INSAI non sono delegabili. |
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SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 3 Datori di lavoro - 1 Datori di lavoro ai sensi della presente legge sono: |
|
1 | Datori di lavoro ai sensi della presente legge sono: |
a | il Consiglio federale quale organo direttivo supremo dell'amministrazione federale; |
b | l'Assemblea federale per i Servizi del Parlamento; |
c | ... |
d | le Ferrovie federali svizzere; |
e | il Tribunale federale; |
f | il Ministero pubblico della Confederazione; |
g | l'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione. |
2 | I dipartimenti, la Cancelleria federale, i gruppi e uffici, nonché le unità amministrative decentralizzate sono considerati datori di lavoro, per quanto il Consiglio federale deleghi loro le corrispondenti competenze.27 |
3 | Il Tribunale amministrativo federale, il Tribunale penale federale e il Tribunale federale dei brevetti sono considerati datori di lavoro, per quanto le pertinenti leggi o il Consiglio federale deleghino loro le corrispondenti competenze.28 |
Helbling/Poledna, a.a.O., S. 1 ff., S. 15 ff.). Derartige Rahmenbedingungen nennt Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
Die Lehre lehnt eine Blankodelegation der Dienst- oder Besoldungsregelung an ein Exekutivorgan ab (Paul Richli, Dienstrecht, S. 34; Tomas Poledna, Leistungslohn und Legalitätsprinzip, in: Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, 1998, S. 269 ff., S. 292; Urs Bolz/Andreas Lienhard, Staatsrechtliche Kernfragen der wirkungsorientierten Steuerung in den Kantonen, ZBl 102/2001 S. 1 ff., S. 7). Bei allzu starker Zurückbindung des Rechtsstaatsprinzips zu Gunsten wirkungsorientierter Steuerung auf Exekutivebene könnten Regelungsdefizite auftreten; das allgemeine Rechtsstaatsprinzip könne verletzt oder gefährdet werden (vgl. Paul Richli, NPM, S. 111 und 116 f.; ders. , Dienstrecht, S. 20 f.; Bolz/ Lienhard, a.a.O., S. 4 ff.). Die Doktrin hält deshalb grossmehrheitlich und mit guten Gründen an den Schranken der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive und andere untergeordnete Organe fest; insbesondere fordert sie mit einigem Nachdruck, dass die wesentlichen Elemente der Rechtsstellung öffentlichrechtlicher Mitarbeiter formellgesetzlich verankert sein müssen (Paul Richli, NPM, S. 116 ff.; ders. , Dienstrecht, S. 31 ff.; Tomas Poledna, a.a.O., in: Festschrift für Yvo Hangartner, S. 279
ff. und S. 290 f.; Christoph Meyer, Leistungslohn im öffentlichen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 133 ff., S. 145 ff.; Markus Müller, Lineare Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der Rechtsgleichheit, AJP 1997 S. 841 ff., S. 843; Bolz/Lienhard, a.a.O., S. 6 f.; Andreas Zünd, Gesetz und Dekret im Kanton Aargau, Diss. Bern 1986, S. 69 ff.; Thomas Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Diss. Bern 1995, S. 75 und 107; Fritz Lang, a.a.O., S. 51; differenzierend Pierre Moor, a.a.O., S. 213 f.). Es ist denn auch einzuräumen, dass das Willkürverbot, das Rechtsgleichheitsgebot und allgemeine Kriterien wie die Üblichkeit nur in bestimmten Fragen oder Einzelfällen als Korrektiv wirken können (vgl. auch die kritischen Bemerkungen von Isabelle Häner, a.a.O., S. 59, 64 und 68).
Selbst ein ausgebauter Rechtsmittelweg vermag sodann eine formellgesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen; dem Richter obliegt primär die Rechtsanwendung, nicht die Rechtsetzung.
Inwiefern endlich marktwirtschaftliche Gegebenheiten in die Diskussion einbezogen werden könnten, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden, zumal diesbezügliche Untersuchungen und Angaben fehlen (vgl. dazu ChristophMeyer/Thomas Müller-Tschumi, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 101/2001 S. 249 ff.). Immerhin kann in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass die weitgehende Freiheit bei der Festlegung der Anstellungsbedingungen in verschiedener Hinsicht ebenfalls nicht als unproblematisch erscheint. Erwähnt sei bloss, dass die neu geschaffene Anstalt eine erhebliche unternehmerische Freiheit geniesst (Art. 5
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 5 Capitale azionario - L'ammontare del capitale azionario nonché il genere, il valore nominale e il numero dei titoli di partecipazione sono fissati nello statuto della Posta. |
g) Es ergibt sich, dass die in Art. 12 Abs. 2 Satz 1 statuierte Delegation mit den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit, wie sie in der Graubündner Kantonsverfassung verankert sind, nicht vereinbar ist. Es ist hingegen nicht ersichtlich, inwiefern der übrige Inhalt von Art. 12
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
4.- Bei diesem Ergebnis ist keine Gerichtsgebühr zu erheben (Art. 156 Abs. 1
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
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SR 783.1 Legge federale del 17 dicembre 2010 sull'organizzazione della Posta Svizzera (Legge sull'organizzazione della Posta, LOP) - Legge sull'organizzazione della Posta LOP Art. 12 Esecuzione - Il Consiglio federale è incaricato dell'esecuzione della presente legge. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Art. 12 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes vom 10. Juni 2001 über die Organisation der Kantonalen Psychiatrischen Dienste und Wohnheime für psychisch behinderte Menschen des Kantons Graubünden (Psychiatrie-Organisationsgesetz) wird aufgehoben.
2.- Es wird keine Gerichtsgebühr erhoben.
3.- Der Kanton Graubünden hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Grossen Rat und der Regierung des Kantons Graubünden schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 15. März 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: