2P.192/2001/otd
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG *********************************** 15. März 2002
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter
Betschart, Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichterin
Klett, Bundesrichter Müller, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli und Gerichtsschreiber Merz.
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In Sachen
1. Verein des Bündner Staatspersonals (VBS), Postfach 751,
Chur,
2. Schweizerischer Berufsverband der Krankenschwestern und
Krankenpfleger (SBK), Sektion Graubünden, Feldstrasse 7,
Haldenstein,
3. Schweizerischer Verband des Personals öffentlicher
Dienste (VPOD), Sonnenbergstrasse 83, Postfach, Zürich, 4. Gewerkschaft SYNA, Josefstrasse 59, Zürich, 5. Schweizer Berufs- und Fachverband der Geriatrie-,
Rehabilitations- und Langzeitpflege SBGRL, Sektion Ostschweiz,
Espenmoosstrasse 2, St. Gallen, 6. C.________, 7. M.________, 8. B.________, 9. S.________,
10. Z.________,
11. A.________, Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwältin Karin Caviezel, Belmontstrasse 1, Postfach 160, Chur,
gegen
1. Kanton Graubünden, vertreten durch die
Regierung des Kantons Graubünden,
2. Grosser Rat des Kantons Graubünden, Beschwerdegegner,
betreffend
Art. 5
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
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1 | Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
2 | L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. |
3 | Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. |
4 | La Confédération et les cantons respectent le droit international. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
A.- Am 10. Juni 2001 nahm das Stimmvolk des Kantons Graubünden das Gesetz über die Organisation der Kantonalen Psychiatrischen Dienste und Wohnheime für psychisch behinderte Menschen des Kantons Graubünden (Psychiatrie-Organisationsgesetz, POG) an. Das Gesetz gliedert die kantonalen psychiatrischen Kliniken und Wohnheime aus der Kantonsverwaltung aus und unterstellt sie einer neu errichteten, selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt mit der Firma "Psychiatrische Dienste Graubünden" (Art. 2
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 2 Forme juridique et raison sociale |
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1 | La Poste est une société anonyme de droit public. |
2 | Elle est inscrite au registre du commerce sous la raison sociale «Die Schweizerische Post AG, La Poste Suisse SA, La Posta Svizzera SA, La Posta Svizra SA». |
des Personals bestimmt Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
"Art. 12 (Personal)
1 Die Dienstverhältnisse sind öffentlich-rechtlich.
2 Die Verwaltungskommission ist befugt, Richtlinien
über die Anstellungsbedingungen zu erlassen.
Im Übrigen gilt die Verordnung über das
Dienstverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons
Graubünden (Personalverordnung).. "
Das Abstimmungsergebnis wurde im Amtsblatt des Kantons Graubünden Nr. 24 vom 14. Juni 2001 publiziert, der Gesetzestext mit Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2002 im Amtsblatt Nr. 25 vom 21. Juni 2001.
B.- Mit gemeinsamer Eingabe vom 9. Juli 2001 führen der Verein des Bündner Staatspersonals (VBS), der Schweizerische Berufsverband der Krankenschwestern und Krankenpfleger (SBK), Sektion Graubünden, der Schweizerische Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD), die Gewerkschaft SYNA, der Schweizer Berufs- und Fachverband der Geriatrie-, Rehabilitations- und Langzeitpflege (SBGRL), Sektion Ostschweiz, C.________, M.________, B.________, S.________, Z.________ und A.________ staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
C.- Der Grosse Rat und die Regierung des Kantons Graubünden schliessen in ihren Vernehmlassungen vom 24. und
25. September 2001 auf Abweisung der Beschwerde.
D.- Die Beschwerdeführer haben die Beschwerde mit Eingabe vom 2. November 2001 ergänzt und ihr Begehren bestätigt.
Auch der Grosse Rat und die Regierung des Kantons Graubünden haben in ihren weiteren Stellungnahmen vom 29. November und 5. Dezember 2001 an ihren Anträgen festgehalten.
E.- Mit Verfügung vom 2. Oktober 2001 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der staatsrechtlichen Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Da der Kanton Graubünden für kantonale Gesetze kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kennt (vgl.
Art. 28 des Graubündner Gesetzes vom 3. Oktober 1982 über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen; FrankSchuler, Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999, S. 474 und 483), kann das Psychiatrie-Organisationsgesetz direkt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (Art. 84
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (Art. 88
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
Die Beschwerdeführer 7, 8, 10 und 11 arbeiten bereits in Institutionen, die zur neu errichteten Anstalt "Psychiatrische Dienste Graubünden" gehören, oder sind zumindest im Krankenpflegebereich ausgebildet und tätig. Die Regelung des öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses berührt die (potentiellen) Bediensteten in ihrer Rechtsstellung bzw. in geschützten Rechten, was die Befugnis in sich schliesst, eine Verletzung der Gewaltenteilung zu rügen (vgl. BGE 127 I 60 E. 2a S. 63; ZBl 102/2001 S. 265 E. 1a, 2P.369/1998). Sie sind daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Ob die Legitimation auch für die Beschwerdeführer 6 und 9, die in einem Arbeitsverhältnis zum Kanton als juristischer Mitarbeiter bzw. als Wärter in der Strafanstalt X.________ stehen, gegeben ist, braucht bei dieser Ausgangslage nicht weiter geprüft zu werden und kann offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin zu behandeln ist.
Ein Verband ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 125 I 369 E. 1a S. 372; 123 I 221 E. 2 S. 225, mit Hinweisen).
Es obliegt dem rekurrierenden Verband, die für die Beurteilung seiner Legitimation wesentlichen Tatsachen vorzubringen (BGE 125 I 173 E. 1b S. 175). Die genannten Anforderungen sind jedenfalls für die Beschwerdeführer 1, 2 und 5 erfüllt. Ob bei den Beschwerdeführern 3 und 4 als gesamtschweizerische Organisationen eine "Mehrheit oder Grosszahl ihrer Mitglieder" von der angefochtenen kantonalen Bestimmung betroffen sind, erscheint äusserst fraglich, kann aber dahingestellt bleiben.
2.- a) Der Grosse Rat und die Regierung des Kantons Graubünden haben die in Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
Diese Bestimmung sei deshalb keine Delegationsnorm: Vielmehr bedeute die Rechtsetzungskompetenz bloss die konsequente Umsetzung der mit der Verselbständigung angestrebten betrieblichen Autonomie. Den "Psychiatrischen Diensten Graubünden" habe der Gesetzgeber weitgehende Autonomie eingeräumt, wie sich aus den Art. 4 ff
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 4 Droit applicable - Sauf disposition contraire de la présente loi, la Poste est soumise aux dispositions du code des obligations6 relatives à la société anonyme. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
|
1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
Diese umfasse die Departemente und die Standeskanzlei, nicht aber die selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten. Ursprünglich sei der Begriff der Landesverwaltung möglicherweise umfassend verstanden worden, weil die dezentralisierte Erfüllung öffentlicher Aufgaben noch nicht verbreitet gewesen sei. Geltungszeitlich aber müsse er enger ausgelegt werden, und in diesem Sinne sei er auch im Zusammenhang mit anderen Erlassen seit längerem angewendet worden. Die psychiatrischen Dienste gehörten wegen ihrer Ausgliederung nicht mehr zur Landesverwaltung und fielen daher auch nicht mehr in den Anwendungsbereich von Art. 17
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
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1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
b) Nach Auffassung der Beschwerdeführer verstösst Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
Gemäss Art. 17
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
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1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 32 - 1 Lorsqu'il n'est pas obligé de légiférer sous la forme de lois, le Grand Conseil peut, si la loi l'y autorise expressément, édicter des décrets. |
|
1 | Lorsqu'il n'est pas obligé de légiférer sous la forme de lois, le Grand Conseil peut, si la loi l'y autorise expressément, édicter des décrets. |
2 | Il approuve les conventions intercantonales ou internationales lorsque le Gouvernement n'a pas la compétence d'en décider seul. |
3 | Le Grand Conseil doit pouvoir prendre part à la préparation des conventions intercantonales ou internationales importantes. |
Denn die Mitarbeiter der weiteren selbständigen Anstalten (Sozialversicherungsanstalt, Gebäudeversicherungsanstalt und Elementarschadenkasse) seien ausdrücklich der Personalverordnung unterstellt worden, und bei der Kantonalbank habe der Grosse Rat vorgängig entschieden, dass die Mitarbeiter privatrechtlich angestellt werden sollten. Selbst wenn man aber eine Kompetenzdelegation als zulässig erachten wollte, erfülle Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
c) Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht anerkannt (BGE 127 I 60 E. 2a S. 63; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; 124 I 216 E. 3b S. 219; 121 I 22 E. 3a S. 25). Es schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung.
Welche Behörde wofür zuständig ist, ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Staatsrecht. Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182).
d) Gemäss Art. 17
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
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1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 13 - 1 L'initiative peut être déposée sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou sous la forme d'un projet rédigé. |
|
1 | L'initiative peut être déposée sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou sous la forme d'un projet rédigé. |
2 | Les initiatives ayant pour objet la révision totale de la Constitution cantonale ou l'élaboration d'un décret peuvent être déposées uniquement sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 25 - Les autorités et les tribunaux informent régulièrement le public de leurs activités. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 32 - 1 Lorsqu'il n'est pas obligé de légiférer sous la forme de lois, le Grand Conseil peut, si la loi l'y autorise expressément, édicter des décrets. |
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1 | Lorsqu'il n'est pas obligé de légiférer sous la forme de lois, le Grand Conseil peut, si la loi l'y autorise expressément, édicter des décrets. |
2 | Il approuve les conventions intercantonales ou internationales lorsque le Gouvernement n'a pas la compétence d'en décider seul. |
3 | Le Grand Conseil doit pouvoir prendre part à la préparation des conventions intercantonales ou internationales importantes. |
Was unter den Begriff der Landesverwaltung fällt, bestimmt Art. 17
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
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1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
Die Verwendung des Begriffs in den Art. 15 Abs. 4
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 15 - 1 Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
|
1 | Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
2 | Pour chaque initiative, le Grand Conseil peut proposer un contre-projet. |
3 | L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple simultanément. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 19 - 1 Le Grand Conseil peut décider de soumettre des questions de principe au vote du peuple. |
|
1 | Le Grand Conseil peut décider de soumettre des questions de principe au vote du peuple. |
2 | Il peut joindre une variante aux objets soumis au référendum obligatoire ou sujets au référendum facultatif. |
3 | Si la votation a lieu, le peuple doit pouvoir se prononcer tant sur le projet d'origine que sur la variante. Si la votation n'a pas lieu, la variante est caduque. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 15 - 1 Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
|
1 | Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
2 | Pour chaque initiative, le Grand Conseil peut proposer un contre-projet. |
3 | L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple simultanément. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 19 - 1 Le Grand Conseil peut décider de soumettre des questions de principe au vote du peuple. |
|
1 | Le Grand Conseil peut décider de soumettre des questions de principe au vote du peuple. |
2 | Il peut joindre une variante aux objets soumis au référendum obligatoire ou sujets au référendum facultatif. |
3 | Si la votation a lieu, le peuple doit pouvoir se prononcer tant sur le projet d'origine que sur la variante. Si la votation n'a pas lieu, la variante est caduque. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 28 - 1 Les membres du Grand Conseil délibèrent et votent sans instructions. |
|
1 | Les membres du Grand Conseil délibèrent et votent sans instructions. |
2 | Sous réserve du secret professionnel, ils rendent publics les liens qu'ils ont avec des groupes d'intérêts. |
3 | Ils disposent vis-à-vis de l'administration des droits spéciaux d'information et de consultation des dossiers spécifiés par la loi. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 28 - 1 Les membres du Grand Conseil délibèrent et votent sans instructions. |
|
1 | Les membres du Grand Conseil délibèrent et votent sans instructions. |
2 | Sous réserve du secret professionnel, ils rendent publics les liens qu'ils ont avec des groupes d'intérêts. |
3 | Ils disposent vis-à-vis de l'administration des droits spéciaux d'information et de consultation des dossiers spécifiés par la loi. |
damalige Art. 43
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 43 - 1 Le Gouvernement dirige l'administration cantonale. |
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1 | Le Gouvernement dirige l'administration cantonale. |
2 | Il veille à la légalité et à l'efficacité du travail de l'administration et décide de son organisation dans les limites du droit cantonal. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 43 - 1 Le Gouvernement dirige l'administration cantonale. |
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1 | Le Gouvernement dirige l'administration cantonale. |
2 | Il veille à la légalité et à l'efficacité du travail de l'administration et décide de son organisation dans les limites du droit cantonal. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 15 - 1 Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
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1 | Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
2 | Pour chaque initiative, le Grand Conseil peut proposer un contre-projet. |
3 | L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple simultanément. |
zentralisiert ausgerichteten Kanton vereinbar (vgl. Art. 38 ff
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 38 - 1 Le Gouvernement se compose de cinq membres. |
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1 | Le Gouvernement se compose de cinq membres. |
2 | Il prend et défend ses décisions en autorité collégiale. |
Vor diesem Hintergrund ist besonders bedeutsam, wie der interessierende Begriff in der Verfassungspraxis ausgelegt worden ist. In diesem Zusammenhang weisen die Kantonsbehörden darauf hin, dass als Landesverwaltung seit Jahrzehnten nur die Zentralverwaltung und die unselbständigen kantonalen Anstalten verstanden wurden. Es trifft zu, dass der Grosse Rat und die Regierung bereits bei Errichtung der Gebäudeversicherungsanstalt in den Jahren 1969/70 davon ausgingen, diese selbständige Anstalt gehöre nicht zur Landesverwaltung.
Anders lassen sich die ausdrückliche Unterstellung des zugehörigen Personals unter die Personalverordnung (Art. 1a Abs. 2 lit. c PV/GR; vgl. dazu Bemerkungen zu Art. 1 PV/GR in Botschaften der Regierung an den Grossen Rat 1989/90 S. 90) und die ursprünglich an die Verwaltungskommission delegierte Regelungskompetenz für das Personal (Art. 2 Abs. 3 der auf den 1. Januar 2001 aufgehobenen grossrätlichen Vollziehungsverordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung) nicht erklären. Sinngemäss das Gleiche gilt hinsichtlich der 1993/1994 geschaffenen Sozialversicherungsanstalt (vgl. Art. 1a Abs. 2 lit. a PV/GR), und der 1998/1999 neuen Vorschriften unterworfenen Graubündner Kantonalbank. Dass für deren Angestellte privatrechtliche Arbeitsverträge abzuschliessen sind (Art. 21 der grossrätlichen Vollziehungsverordnung vom 29. Mai 1998 zum Gesetz über die Graubündner Kantonalbank), ändert nichts; wesentlich ist, dass die Mitarbeiter nicht zur Landesverwaltung gezählt werden, weil sie für eine selbständige Anstalt des Kantons tätig sind. Dementsprechend enthält der Bericht, den die Regierung dem Grossen Rat gemäss Art. 37
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 37 - Le Grand Conseil tranche les recours en grâce. Le législateur peut déléguer cette compétence au Gouvernement. |
Tätigkeit der Regierung, der Departemente und der Staatskanzlei. Die Kantonalbank, die Rhätische Bahn, die Gebäudeversicherungsanstalt und die weiteren der Oberaufsicht des Kantons unterstehenden Institutionen erstatten gesondert Bericht, was in Art. 2 Abs. 1 lit. c des Graubündner Reglements vom 26. September 1994 für die Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates zum Ausdruck kommt. Der Hinweis der Beschwerdeführer auf Art. 18a Abs. 3 lit. b der Geschäftsordnung des Grossen Rates vom 29. Mai 1956 ist in diesem Zusammenhang unbehelflich.
Nach dieser Vorschrift obliegt der Geschäftsprüfungskommission zuhanden des Grossen Rates die Prüfung des Landesberichtes sowie die Überwachung der Geschäftsführung der kantonalen Verwaltung, der unter kantonaler Oberaufsicht stehenden Unternehmungen und der Institutionen, denen der Kanton öffentliche Aufgaben überträgt. Diese Aufgabe ergibt sich freilich nicht nur aus der in Art. 19
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 19 - 1 Le Grand Conseil peut décider de soumettre des questions de principe au vote du peuple. |
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1 | Le Grand Conseil peut décider de soumettre des questions de principe au vote du peuple. |
2 | Il peut joindre une variante aux objets soumis au référendum obligatoire ou sujets au référendum facultatif. |
3 | Si la votation a lieu, le peuple doit pouvoir se prononcer tant sur le projet d'origine que sur la variante. Si la votation n'a pas lieu, la variante est caduque. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 15 - 1 Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
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1 | Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
2 | Pour chaque initiative, le Grand Conseil peut proposer un contre-projet. |
3 | L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple simultanément. |
Gewiss werden bei einschränkender Betrachtungsweise im Sinne der Kantonsbehörden der Stellenschaffungskompetenz und der Budgethoheit des Grossen Rates Grenzen gesetzt. Die Stellenschaffungskompetenz muss jedoch nicht von Kantonsverfassungs wegen allumfassend sein; sie folgt dem Begriff der Landesverwaltung (Art. 17
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
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1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
Unter dem Gesichtswinkel der Budgethoheit (Art. 19 Abs. 5
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 19 - 1 Le Grand Conseil peut décider de soumettre des questions de principe au vote du peuple. |
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1 | Le Grand Conseil peut décider de soumettre des questions de principe au vote du peuple. |
2 | Il peut joindre une variante aux objets soumis au référendum obligatoire ou sujets au référendum facultatif. |
3 | Si la votation a lieu, le peuple doit pouvoir se prononcer tant sur le projet d'origine que sur la variante. Si la votation n'a pas lieu, la variante est caduque. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 16 Abrogation et modification du droit en vigueur - Les abrogations et les modifications du droit en vigueur figurent en annexe. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 15 Dispositions transitoires |
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1 | Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication peut procéder aux modifications suivantes: |
a | rectifier la répartition des immeubles et des droits réels prévue à l'art. 20, al. 2, let. b, de la loi du 30 avril 1997 sur l'organisation de la Poste13 jusqu'à la fin de l'année 2013; |
b | rectifier par une décision, sans incidence sur les impôts ou les taxes, les inscriptions aux registres effectuées en vertu des art. 13, al. 7, et 14, al. 5, de la présente loi durant les cinq années suivant son entrée en vigueur. |
2 | Les recours portant sur des questions de personnel qui sont pendants à l'entrée en vigueur de la présente loi sont régis par l'ancien droit. |
3 | Si les fonds propres de PostFinance SA et de la Poste Suisse SA ne suffisent pas, la Confédération se porte garante des opérations suivantes: |
a | les placements de la clientèle à concurrence de 100 000 francs par créancier durant les cinq années suivant l'entrée en vigueur de la présente loi; |
b | les emprunts en souffrance à l'échéance du délai de cinq ans jusqu'à leur échéance finale; |
c | toute autre obligation: jusqu'à son échéance ou durant le délai de préavis, mais pour une durée maximale de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. |
4 | Durant les trois années qui suivent l'entrée en vigueur de la présente loi, la Poste Suisse SA et PostFinance SA sont autorisées à réévaluer sans incidence fiscale les réserves latentes disponibles au moment de l'assujettissement à l'impôt. |
Damit wird deutlich, dass die kantonalen Behörden den Begriff der Landesverwaltung seit langem in einschränkendem Sinn auslegen. Der Gesetzgeber hat auch verschiedentlich auf der Grundlage eines solchen Verständnisses legiferiert.
Unter Einbezug dieser langjährigen, bisher unangefochten gebliebenen Praxis, die durch die interessierenden Verfassungsbestimmungen nicht ausgeschlossen wird, erscheint es als verfassungsrechtlich zulässig, die "Psychiatrischen Dienste Graubünden" nicht zur Landesverwaltung gemäss Art. 17
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
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1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
Nach dem Ausgeführten steht somit fest, dass Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
e) Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung ist jedoch mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen auch zum Gesetzmässigkeitsprinzip festzuhalten, dass die Kantonsverfassung selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten keine Gesetzgebungskompetenz zuweist. Nach Art. 2 Abs. 1
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 2 - 1 Le Canton des Grisons est un État à part entière de la Confédération suisse. |
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1 | Le Canton des Grisons est un État à part entière de la Confédération suisse. |
2 | Il soutient la Confédération dans l'accomplissement de ses tâches. |
3 | Il collabore avec les autres cantons et avec les pays limitrophes. |
4 | Il favorise l'entente et les échanges entre les régions et les communautés linguistiques de la Suisse. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 3 - 1 L'allemand, le romanche et l'italien sont les langues officielles du canton. Elles ont la même valeur juridique. |
|
1 | L'allemand, le romanche et l'italien sont les langues officielles du canton. Elles ont la même valeur juridique. |
2 | Le Canton et les communes soutiennent ou prennent les mesures nécessaires à la sauvegarde et à l'encouragement du romanche et de l'italien. Ils favorisent l'entente et les échanges entre les communautés linguistiques. |
3 | Les communes choisissent leurs langues officielles ainsi que les langues dans lesquelles l'enseignement est dispensé dans les écoles dans les limites de leurs compétences et en collaboration avec le Canton. Ce choix doit être fait compte tenu des langues traditionnellement parlées par leurs populations et dans le respect des minorités linguistiques traditionnellement implantées sur leur territoire.3 |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 2 - 1 Le Canton des Grisons est un État à part entière de la Confédération suisse. |
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1 | Le Canton des Grisons est un État à part entière de la Confédération suisse. |
2 | Il soutient la Confédération dans l'accomplissement de ses tâches. |
3 | Il collabore avec les autres cantons et avec les pays limitrophes. |
4 | Il favorise l'entente et les échanges entre les régions et les communautés linguistiques de la Suisse. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 2 - 1 Le Canton des Grisons est un État à part entière de la Confédération suisse. |
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1 | Le Canton des Grisons est un État à part entière de la Confédération suisse. |
2 | Il soutient la Confédération dans l'accomplissement de ses tâches. |
3 | Il collabore avec les autres cantons et avec les pays limitrophes. |
4 | Il favorise l'entente et les échanges entre les régions et les communautés linguistiques de la Suisse. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 3 - 1 L'allemand, le romanche et l'italien sont les langues officielles du canton. Elles ont la même valeur juridique. |
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1 | L'allemand, le romanche et l'italien sont les langues officielles du canton. Elles ont la même valeur juridique. |
2 | Le Canton et les communes soutiennent ou prennent les mesures nécessaires à la sauvegarde et à l'encouragement du romanche et de l'italien. Ils favorisent l'entente et les échanges entre les communautés linguistiques. |
3 | Les communes choisissent leurs langues officielles ainsi que les langues dans lesquelles l'enseignement est dispensé dans les écoles dans les limites de leurs compétences et en collaboration avec le Canton. Ce choix doit être fait compte tenu des langues traditionnellement parlées par leurs populations et dans le respect des minorités linguistiques traditionnellement implantées sur leur territoire.3 |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 15 - 1 Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
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1 | Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
2 | Pour chaque initiative, le Grand Conseil peut proposer un contre-projet. |
3 | L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple simultanément. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 15 - 1 Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
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1 | Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
2 | Pour chaque initiative, le Grand Conseil peut proposer un contre-projet. |
3 | L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple simultanément. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 29 - En règle générale, les séances du Grand Conseil sont publiques. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
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1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 32 - 1 Lorsqu'il n'est pas obligé de légiférer sous la forme de lois, le Grand Conseil peut, si la loi l'y autorise expressément, édicter des décrets. |
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1 | Lorsqu'il n'est pas obligé de légiférer sous la forme de lois, le Grand Conseil peut, si la loi l'y autorise expressément, édicter des décrets. |
2 | Il approuve les conventions intercantonales ou internationales lorsque le Gouvernement n'a pas la compétence d'en décider seul. |
3 | Le Grand Conseil doit pouvoir prendre part à la préparation des conventions intercantonales ou internationales importantes. |
für ihr Personal die ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz beanspruchen.
Sie kann nur gesetzgebend tätig werden, soweit ihr die Regelungskompetenz gültig übertragen worden ist. Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
3.- a) Die Beschwerdeführer rügen weiter, Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
b) Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons Graubünden argumentieren, es gehe darum, der neu geschaffenen Anstalt grösstmögliche unternehmerische Freiheit zu verleihen. Die Kantonsverfassung enthalte kein Delegationsverbot, und es sei zulässig und entspreche der Rechtswirklichkeit in verschiedenen Kantonen, Rechte und Pflichten der öffentlichrechtlich Angestellten auf Verordnungsstufe zu konkretisieren. Andere selbständige öffentlichrechtliche Anstalten wie die Post, die SBB, die SUVA und die Universität Zürich verfügten über vergleichbare Kompetenzen. Schranken für die Festlegung der Anstellungsbedingungen ergäben sich aus dem Willkürverbot und dem Gebot rechtsgleicher Behandlung.
Zudem könne die Regierung als Aufsichtsbehörde bei Bedarf auch Grundsätze im personalrechtlichen Bereich aufstellen und die Beiträge des Kantons von ihrer Einhaltung abhängig machen. Schliesslich gelte die Personalverordnung subsidiär und der Rechtsschutz der Angestellten sei sogar besser als derjenige der Mitarbeiter, die der Personalverordnung unterstünden, weil ihnen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die verfassungsrechtliche Beschwerde uneingeschränkt offen stünden.
c) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (zum Ganzen BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f., mit Hinweisen auf die Lehre und Rechtsprechung; neustens Isabelle Häner, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, ZBl 103/2002 S. 57).
Es ist in Art. 5 Abs. 1
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
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1 | Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
2 | L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. |
3 | Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. |
4 | La Confédération et les cantons respectent le droit international. |
Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (vgl. statt vieler BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f. und 305 E. 2b S. 310 f.). Es kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind (BGE 123 I 221 E. 4a S. 226). Auch für wichtige politische Entscheide ist ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256). Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen
Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht.
Für bisher unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (vgl. BGE 125 I 173 E. 9e S. 181; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 122 I 130 E. 3b/cc S. 135; ZBl 102/2001 S. 268 E. 2e, 2P.369/1998, mit weiteren Hinweisen).
d) Die Graubündner Kantonsverfassung verbietet die Gesetzesdelegation nicht (vgl. Frank Schuler, a.a.O., S. 352 ff., mit Hinweisen; Wolf Seiler, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, 1991, S. 170; ders. , Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1938, S. 97 ff.; Claudio Riesen, Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 1989 S. 114 ff., S. 120 ff.; ders. , Die Kontrolle der Verwaltung und der Justiz durch den Bündner Grossen Rat, Diss. Zürich 1985, S. 6; kritisch Silvio Curschellas, Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952, S. 124 ff.). Es ist von den Beschwerdeführern auch nicht dargetan worden oder sonst ersichtlich, dass die Delegation an ein anderes Organ als die Regierung verfassungsrechtlich ausgeschlossen wäre (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3d/e S. 251 f.).
Die Delegation ist weiter im formellen Gesetz enthalten und auf ein genau umschriebenes Gebiet - die Festlegung der Anstellungsbedingungen - begrenzt. Indessen enthält die Delegationsnorm (Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
Es ist nicht zu verkennen, dass die Anstellungsbedingungen die Rechtsstellung der Mitarbeiter in verschiedener Hinsicht schwerwiegend berühren. Von grundsätzlicher Bedeutung sind vorab der Besoldungsrahmen und die wichtigen Kriterien und Grundsätze der Entlöhnung (vgl. für die Mitarbeiter des Kantons Art. 14 ff. PV/GR). Daneben können auch besondere Verpflichtungen, beispielsweise im Zusammenhang mit der Treuepflicht (vgl. Art. 42 PV/GR), dem Streikverbot (vgl. Art. 28 Abs. 3
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 28 Liberté syndicale - 1 Les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. |
|
1 | Les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. |
2 | Les conflits sont, autant que possible, réglés par la négociation ou la médiation. |
3 | La grève et le lock-out sont licites quand ils se rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de préserver la paix du travail ou de recourir à une conciliation. |
4 | La loi peut interdire le recours à la grève à certaines catégories de personnes. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 28 Liberté syndicale - 1 Les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. |
|
1 | Les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. |
2 | Les conflits sont, autant que possible, réglés par la négociation ou la médiation. |
3 | La grève et le lock-out sont licites quand ils se rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de préserver la paix du travail ou de recourir à une conciliation. |
4 | La loi peut interdire le recours à la grève à certaines catégories de personnes. |
externen Wohngruppen sowie Arbeitsstätten), zentrale Dienste und Nebenbetriebe mit insgesamt mehreren Hundert Mitarbeitern (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 6/2000-2001, S. 515 ff., insbes. S. 516 f.). Laut Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
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SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 319 - 1 Par le contrat individuel de travail, le travailleur s'engage, pour une durée déterminée ou indéterminée, à travailler au service de l'employeur et celui-ci à payer un salaire fixé d'après le temps ou le travail fourni (salaire aux pièces ou à la tâche). |
|
1 | Par le contrat individuel de travail, le travailleur s'engage, pour une durée déterminée ou indéterminée, à travailler au service de l'employeur et celui-ci à payer un salaire fixé d'après le temps ou le travail fourni (salaire aux pièces ou à la tâche). |
2 | Est aussi réputé contrat individuel de travail le contrat par lequel un travailleur s'engage à travailler régulièrement au service de l'employeur par heures, demi-journées ou journées (travail à temps partiel). |
e) Nach dem oben Ausgeführten (E. 2e und E. 3d) genügt eine derart weitgehende Rechtsetzungsdelegation im personalrechtlichen Bereich den Anforderungen nicht, die sich aus den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit ergeben. Die Graubündner Kantonsverfassung überträgt die Kompetenz zum Erlass wichtiger Ausführungsvorschriften dem Grossen Rat und erklärt die Regierung nur für das Ausführungsrecht minderer Bedeutung als zuständig (Art. 15 Abs. 3
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 15 - 1 Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
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1 | Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
2 | Pour chaque initiative, le Grand Conseil peut proposer un contre-projet. |
3 | L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple simultanément. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 15 - 1 Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
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1 | Les initiatives populaires et les projets fondés sur une proposition conçue en termes généraux doivent être soumis au verdict du peuple ou au référendum facultatif dans les deux ans qui suivent le dépôt de l'initiative. Le Grand Conseil peut prolonger ce délai de six mois. |
2 | Pour chaque initiative, le Grand Conseil peut proposer un contre-projet. |
3 | L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple simultanément. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 29 - En règle générale, les séances du Grand Conseil sont publiques. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 17 - 1 À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
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1 | À la demande de 1500 personnes ayant le droit de vote ou d'un dixième des communes, sont soumis au vote du peuple: |
1 | la mise en vigueur, la modification ou l'abrogation de lois; |
2 | la conclusion, la modification ou la dénonciation de conventions intercantonales ou internationales dont le contenu modifie la loi; |
3 | les décrets du Grand Conseil portant sur de nouvelles dépenses uniques comprises entre un et dix millions de francs ou sur de nouvelles dépenses périodiques comprises entre 300 000 francs et un million de francs par année. |
2 | Le Grand Conseil peut soumettre au référendum facultatif les décisions relevant de sa compétence, à l'exception des décrets portant sur la quotité de l'impôt, le budget et le compte d'État, de même que les élections et les affaires du ressort de la justice. |
3 | La demande de référendum doit être déposée dans les nonante jours à compter de la publication officielle du décret. |
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SR 131.226 Constitution du Canton des Grisons, du 14 septembre 2003 Cst./GR Art. 32 - 1 Lorsqu'il n'est pas obligé de légiférer sous la forme de lois, le Grand Conseil peut, si la loi l'y autorise expressément, édicter des décrets. |
|
1 | Lorsqu'il n'est pas obligé de légiférer sous la forme de lois, le Grand Conseil peut, si la loi l'y autorise expressément, édicter des décrets. |
2 | Il approuve les conventions intercantonales ou internationales lorsque le Gouvernement n'a pas la compétence d'en décider seul. |
3 | Le Grand Conseil doit pouvoir prendre part à la préparation des conventions intercantonales ou internationales importantes. |
Regelung für die Graubündner Kantonalbank ergibt sich keine andere Betrachtungsweise.
Selbst wenn man aus der Unterstellung der Arbeitsverhältnisse des Bankpersonals unter das Privatrecht ableitet, der Anstalt verbleibe ein erheblicher Regelungsspielraum (vgl. S. 9 der Vernehmlassung des Grossen Rates an das Bundesgericht vom 24. September 2001), ändert dies nichts an der Bindung der Bankorgane an die zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts. Aus dem Hinweis kann auch keineswegs auf eine lange geübte, von den verfassungsrechtlichen Grundlagen abweichende Praxis der Kantonsbehörden geschlossen werden. Schliesslich verlangt der angestrebte Handlungsspielraum für die neu geschaffene Anstalt nicht zwingend eine völlige Regelungsfreiheit im Bereich der Anstellungsbedingungen.
Selbst eine flexible Betriebsführung setzt nicht voraus, dass die grundlegenden Vorschriften für das Personal oft und sehr kurzfristig geändert werden. Eine gewisse Planung und Beständigkeit ist unausweichlich, auch aus der Sicht der Mitarbeiter, die sich in persönlicher und finanzieller Hinsicht organisieren können müssen. Es ist nicht erkennbar, inwiefern die mit der Verselbständigung angestrebten Ziele gefährdet sind, wenn der Grosse Rat die Grundzüge der Anstellungsbedingungen festlegt.
f) Wohl werden im allgemeinen Dienstrecht weniger hohe Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gestellt als in anderen Rechtsbereichen, insbesondere in den Bereichen der Eingriffsverwaltung. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es zulässig, Rechte und Pflichten der Beamten auf untergesetzlicher Stufe zu konkretisieren, auch hinsichtlich der Festlegung der Besoldung (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3e S. 251 f.; 98 Ia 105 E. 2 S. 109 f.). Eine Blankodelegation aller personalrechtlichen Rechtsetzungsbefugnisse an ein Exekutivorgan hat das Bundesgericht aber noch nie als zulässig erachtet und kann in der Rechtswirklichkeit der Kantone auch keineswegs als üblich bezeichnet werden (vgl.
z.B. die Kommentierungen neuerer Erlasse bei Franz Dommann, Personalrecht für Mitarbeitende im öffentlichen Dienst des Kantons Luzern, in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, 1999, S. 35 ff., S. 36 f.
und 46 f.; Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 49 ff., S. 61 und 73 ff.). Vielmehr dürfte es sich bei solchen Regelungen um Ausnahmen handeln (vgl. Paul Richli, New Public Management und Personalrecht [nachfolgend: NPM], in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 101 ff., S. 119 f.; ders. , Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public Management [nachfolgend: Dienstrecht], 1996, S. 34). Das von den Kantonsbehörden zum Vergleich angeführte Gesetz über die Universität Zürich vom 15. März 1998 geht nicht so weit wie die angefochtene Regelung; es erklärt für das Universitätspersonal grundsätzlich die für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen als anwendbar (§ 11 Abs. 1) und ermächtigt den Universitätsrat nur nach Massgabe der besonderen Verhältnisse der Universität zum Erlass abweichender Vorschriften (§ 11 Abs. 2). Die von den Kantonsbehörden ausserdem erwähnten, ähnlich weit gefassten Delegationen auf Bundesebene sind zum einen der bundesgerichtlichen Überprüfung entzogen (Art. 191
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 191 Accès au Tribunal fédéral - 1 La loi garantit l'accès au Tribunal fédéral. |
|
1 | La loi garantit l'accès au Tribunal fédéral. |
2 | Elle peut prévoir une valeur litigieuse minimale pour les contestations qui ne portent pas sur une question juridique de principe. |
3 | Elle peut exclure l'accès au Tribunal fédéral dans des domaines déterminés. |
4 | Elle peut prévoir une procédure simplifiée pour les recours manifestement infondés. |
1994, S. 251 f.); zum anderen werden bzw. wurden sie zumindest unter Einbezug verschiedener Sozialpartner (vgl. die Zusammensetzung des Verwaltungsrates der SUVA gemäss Art. 63
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SR 832.20 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (LAA) LAA Art. 63 Conseil de la CNA - 1 Le conseil de la CNA est composé: |
|
1 | Le conseil de la CNA est composé: |
a | de seize représentants des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
b | de seize représentants des employeurs qui occupent des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
c | de huit représentants de la Confédération. |
2 | Le Conseil fédéral nomme les membres du conseil de la CNA pour une période de quatre ans. Il tient compte d'une représentation équilibrée des régions du pays, des catégories professionnelles et des sexes. Les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs peuvent proposer des candidats au Conseil fédéral. Le Conseil fédéral peut révoquer en tout temps un membre du conseil de la CNA pour de justes motifs. |
3 | L'art. 6a, al. 1 à 5, de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers)131 s'applique par analogie aux honoraires des membres du conseil de la CNA ainsi qu'aux autres conditions contractuelles convenues avec ces personnes. Le Conseil fédéral approuve le règlement sur les honoraires des membres du conseil de la CNA. |
4 | Les membres du conseil de la CNA quittent le conseil au plus tard à la fin de l'année civile au cours de laquelle ils atteignent l'âge de 70 ans. |
5 | Le conseil de la CNA se constitue lui-même, et il élit son président et ses deux vice-présidents, ainsi que ses commissions, notamment la commission du conseil de la CNA. Il remplit en particulier les tâches suivantes: |
a | il détermine les objectifs stratégiques, les principes applicables à la fixation des primes et la politique du personnel de la CNA; |
b | il adopte le règlement d'organisation avant de le soumettre à l'approbation du Conseil fédéral; |
c | il arrête le règlement du personnel; |
d | il approuve les normes comptables et fixe les tarifs de primes; |
e | il nomme et révoque l'organe de révision; |
f | il adopte le rapport annuel et les comptes annuels avant de les soumettre à l'approbation du Conseil fédéral et il statue sur l'affectation des excédents de recette; |
g | il nomme et révoque les membres de la direction, y compris son président; |
h | il adopte le budget pour les coûts d'exploitation, le plan financier et les principes comptables; |
i | il organise la révision interne et nomme, surveille et révoque l'actuaire responsable; |
k | il exerce la surveillance sur la direction, y compris sur son président, pour vérifier notamment qu'elle observe la législation ainsi que les règlements et les instructions pertinents, et qu'elle assure convenablement la gestion de l'entreprise; |
l | il garantit un système de contrôle interne et une gestion des risques appropriés; |
m | il donne décharge à la direction. |
6 | La commission du conseil de la CNA prépare les dossiers à l'attention du conseil de la CNA. Le conseil de la CNA peut, dans le règlement d'organisation, déléguer à la commission du conseil de la CNA la tâche de fixer les tarifs de primes visés à l'al. 5, let. d, ainsi que les tâches visées à l'al. 5, let. g à m. Les autres tâches du conseil de la CNA ne peuvent être déléguées. |
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SR 832.20 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (LAA) LAA Art. 63 Conseil de la CNA - 1 Le conseil de la CNA est composé: |
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1 | Le conseil de la CNA est composé: |
a | de seize représentants des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
b | de seize représentants des employeurs qui occupent des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
c | de huit représentants de la Confédération. |
2 | Le Conseil fédéral nomme les membres du conseil de la CNA pour une période de quatre ans. Il tient compte d'une représentation équilibrée des régions du pays, des catégories professionnelles et des sexes. Les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs peuvent proposer des candidats au Conseil fédéral. Le Conseil fédéral peut révoquer en tout temps un membre du conseil de la CNA pour de justes motifs. |
3 | L'art. 6a, al. 1 à 5, de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers)131 s'applique par analogie aux honoraires des membres du conseil de la CNA ainsi qu'aux autres conditions contractuelles convenues avec ces personnes. Le Conseil fédéral approuve le règlement sur les honoraires des membres du conseil de la CNA. |
4 | Les membres du conseil de la CNA quittent le conseil au plus tard à la fin de l'année civile au cours de laquelle ils atteignent l'âge de 70 ans. |
5 | Le conseil de la CNA se constitue lui-même, et il élit son président et ses deux vice-présidents, ainsi que ses commissions, notamment la commission du conseil de la CNA. Il remplit en particulier les tâches suivantes: |
a | il détermine les objectifs stratégiques, les principes applicables à la fixation des primes et la politique du personnel de la CNA; |
b | il adopte le règlement d'organisation avant de le soumettre à l'approbation du Conseil fédéral; |
c | il arrête le règlement du personnel; |
d | il approuve les normes comptables et fixe les tarifs de primes; |
e | il nomme et révoque l'organe de révision; |
f | il adopte le rapport annuel et les comptes annuels avant de les soumettre à l'approbation du Conseil fédéral et il statue sur l'affectation des excédents de recette; |
g | il nomme et révoque les membres de la direction, y compris son président; |
h | il adopte le budget pour les coûts d'exploitation, le plan financier et les principes comptables; |
i | il organise la révision interne et nomme, surveille et révoque l'actuaire responsable; |
k | il exerce la surveillance sur la direction, y compris sur son président, pour vérifier notamment qu'elle observe la législation ainsi que les règlements et les instructions pertinents, et qu'elle assure convenablement la gestion de l'entreprise; |
l | il garantit un système de contrôle interne et une gestion des risques appropriés; |
m | il donne décharge à la direction. |
6 | La commission du conseil de la CNA prépare les dossiers à l'attention du conseil de la CNA. Le conseil de la CNA peut, dans le règlement d'organisation, déléguer à la commission du conseil de la CNA la tâche de fixer les tarifs de primes visés à l'al. 5, let. d, ainsi que les tâches visées à l'al. 5, let. g à m. Les autres tâches du conseil de la CNA ne peuvent être déléguées. |
Zudem durfte die Ermächtigung von Post und SBB nur im Rahmen des Beamtengesetzes und unter Wahrung einer einheitlichen Personalpolitik des Bundes erfolgen (Art. 62a
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SR 832.20 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (LAA) LAA Art. 63 Conseil de la CNA - 1 Le conseil de la CNA est composé: |
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1 | Le conseil de la CNA est composé: |
a | de seize représentants des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
b | de seize représentants des employeurs qui occupent des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
c | de huit représentants de la Confédération. |
2 | Le Conseil fédéral nomme les membres du conseil de la CNA pour une période de quatre ans. Il tient compte d'une représentation équilibrée des régions du pays, des catégories professionnelles et des sexes. Les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs peuvent proposer des candidats au Conseil fédéral. Le Conseil fédéral peut révoquer en tout temps un membre du conseil de la CNA pour de justes motifs. |
3 | L'art. 6a, al. 1 à 5, de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers)131 s'applique par analogie aux honoraires des membres du conseil de la CNA ainsi qu'aux autres conditions contractuelles convenues avec ces personnes. Le Conseil fédéral approuve le règlement sur les honoraires des membres du conseil de la CNA. |
4 | Les membres du conseil de la CNA quittent le conseil au plus tard à la fin de l'année civile au cours de laquelle ils atteignent l'âge de 70 ans. |
5 | Le conseil de la CNA se constitue lui-même, et il élit son président et ses deux vice-présidents, ainsi que ses commissions, notamment la commission du conseil de la CNA. Il remplit en particulier les tâches suivantes: |
a | il détermine les objectifs stratégiques, les principes applicables à la fixation des primes et la politique du personnel de la CNA; |
b | il adopte le règlement d'organisation avant de le soumettre à l'approbation du Conseil fédéral; |
c | il arrête le règlement du personnel; |
d | il approuve les normes comptables et fixe les tarifs de primes; |
e | il nomme et révoque l'organe de révision; |
f | il adopte le rapport annuel et les comptes annuels avant de les soumettre à l'approbation du Conseil fédéral et il statue sur l'affectation des excédents de recette; |
g | il nomme et révoque les membres de la direction, y compris son président; |
h | il adopte le budget pour les coûts d'exploitation, le plan financier et les principes comptables; |
i | il organise la révision interne et nomme, surveille et révoque l'actuaire responsable; |
k | il exerce la surveillance sur la direction, y compris sur son président, pour vérifier notamment qu'elle observe la législation ainsi que les règlements et les instructions pertinents, et qu'elle assure convenablement la gestion de l'entreprise; |
l | il garantit un système de contrôle interne et une gestion des risques appropriés; |
m | il donne décharge à la direction. |
6 | La commission du conseil de la CNA prépare les dossiers à l'attention du conseil de la CNA. Le conseil de la CNA peut, dans le règlement d'organisation, déléguer à la commission du conseil de la CNA la tâche de fixer les tarifs de primes visés à l'al. 5, let. d, ainsi que les tâches visées à l'al. 5, let. g à m. Les autres tâches du conseil de la CNA ne peuvent être déléguées. |
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SR 832.20 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (LAA) LAA Art. 63 Conseil de la CNA - 1 Le conseil de la CNA est composé: |
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1 | Le conseil de la CNA est composé: |
a | de seize représentants des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
b | de seize représentants des employeurs qui occupent des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
c | de huit représentants de la Confédération. |
2 | Le Conseil fédéral nomme les membres du conseil de la CNA pour une période de quatre ans. Il tient compte d'une représentation équilibrée des régions du pays, des catégories professionnelles et des sexes. Les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs peuvent proposer des candidats au Conseil fédéral. Le Conseil fédéral peut révoquer en tout temps un membre du conseil de la CNA pour de justes motifs. |
3 | L'art. 6a, al. 1 à 5, de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers)131 s'applique par analogie aux honoraires des membres du conseil de la CNA ainsi qu'aux autres conditions contractuelles convenues avec ces personnes. Le Conseil fédéral approuve le règlement sur les honoraires des membres du conseil de la CNA. |
4 | Les membres du conseil de la CNA quittent le conseil au plus tard à la fin de l'année civile au cours de laquelle ils atteignent l'âge de 70 ans. |
5 | Le conseil de la CNA se constitue lui-même, et il élit son président et ses deux vice-présidents, ainsi que ses commissions, notamment la commission du conseil de la CNA. Il remplit en particulier les tâches suivantes: |
a | il détermine les objectifs stratégiques, les principes applicables à la fixation des primes et la politique du personnel de la CNA; |
b | il adopte le règlement d'organisation avant de le soumettre à l'approbation du Conseil fédéral; |
c | il arrête le règlement du personnel; |
d | il approuve les normes comptables et fixe les tarifs de primes; |
e | il nomme et révoque l'organe de révision; |
f | il adopte le rapport annuel et les comptes annuels avant de les soumettre à l'approbation du Conseil fédéral et il statue sur l'affectation des excédents de recette; |
g | il nomme et révoque les membres de la direction, y compris son président; |
h | il adopte le budget pour les coûts d'exploitation, le plan financier et les principes comptables; |
i | il organise la révision interne et nomme, surveille et révoque l'actuaire responsable; |
k | il exerce la surveillance sur la direction, y compris sur son président, pour vérifier notamment qu'elle observe la législation ainsi que les règlements et les instructions pertinents, et qu'elle assure convenablement la gestion de l'entreprise; |
l | il garantit un système de contrôle interne et une gestion des risques appropriés; |
m | il donne décharge à la direction. |
6 | La commission du conseil de la CNA prépare les dossiers à l'attention du conseil de la CNA. Le conseil de la CNA peut, dans le règlement d'organisation, déléguer à la commission du conseil de la CNA la tâche de fixer les tarifs de primes visés à l'al. 5, let. d, ainsi que les tâches visées à l'al. 5, let. g à m. Les autres tâches du conseil de la CNA ne peuvent être déléguées. |
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SR 832.20 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (LAA) LAA Art. 63 Conseil de la CNA - 1 Le conseil de la CNA est composé: |
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1 | Le conseil de la CNA est composé: |
a | de seize représentants des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
b | de seize représentants des employeurs qui occupent des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
c | de huit représentants de la Confédération. |
2 | Le Conseil fédéral nomme les membres du conseil de la CNA pour une période de quatre ans. Il tient compte d'une représentation équilibrée des régions du pays, des catégories professionnelles et des sexes. Les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs peuvent proposer des candidats au Conseil fédéral. Le Conseil fédéral peut révoquer en tout temps un membre du conseil de la CNA pour de justes motifs. |
3 | L'art. 6a, al. 1 à 5, de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers)131 s'applique par analogie aux honoraires des membres du conseil de la CNA ainsi qu'aux autres conditions contractuelles convenues avec ces personnes. Le Conseil fédéral approuve le règlement sur les honoraires des membres du conseil de la CNA. |
4 | Les membres du conseil de la CNA quittent le conseil au plus tard à la fin de l'année civile au cours de laquelle ils atteignent l'âge de 70 ans. |
5 | Le conseil de la CNA se constitue lui-même, et il élit son président et ses deux vice-présidents, ainsi que ses commissions, notamment la commission du conseil de la CNA. Il remplit en particulier les tâches suivantes: |
a | il détermine les objectifs stratégiques, les principes applicables à la fixation des primes et la politique du personnel de la CNA; |
b | il adopte le règlement d'organisation avant de le soumettre à l'approbation du Conseil fédéral; |
c | il arrête le règlement du personnel; |
d | il approuve les normes comptables et fixe les tarifs de primes; |
e | il nomme et révoque l'organe de révision; |
f | il adopte le rapport annuel et les comptes annuels avant de les soumettre à l'approbation du Conseil fédéral et il statue sur l'affectation des excédents de recette; |
g | il nomme et révoque les membres de la direction, y compris son président; |
h | il adopte le budget pour les coûts d'exploitation, le plan financier et les principes comptables; |
i | il organise la révision interne et nomme, surveille et révoque l'actuaire responsable; |
k | il exerce la surveillance sur la direction, y compris sur son président, pour vérifier notamment qu'elle observe la législation ainsi que les règlements et les instructions pertinents, et qu'elle assure convenablement la gestion de l'entreprise; |
l | il garantit un système de contrôle interne et une gestion des risques appropriés; |
m | il donne décharge à la direction. |
6 | La commission du conseil de la CNA prépare les dossiers à l'attention du conseil de la CNA. Le conseil de la CNA peut, dans le règlement d'organisation, déléguer à la commission du conseil de la CNA la tâche de fixer les tarifs de primes visés à l'al. 5, let. d, ainsi que les tâches visées à l'al. 5, let. g à m. Les autres tâches du conseil de la CNA ne peuvent être déléguées. |
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SR 832.20 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (LAA) LAA Art. 63 Conseil de la CNA - 1 Le conseil de la CNA est composé: |
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1 | Le conseil de la CNA est composé: |
a | de seize représentants des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
b | de seize représentants des employeurs qui occupent des travailleurs assurés auprès de la CNA; |
c | de huit représentants de la Confédération. |
2 | Le Conseil fédéral nomme les membres du conseil de la CNA pour une période de quatre ans. Il tient compte d'une représentation équilibrée des régions du pays, des catégories professionnelles et des sexes. Les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs peuvent proposer des candidats au Conseil fédéral. Le Conseil fédéral peut révoquer en tout temps un membre du conseil de la CNA pour de justes motifs. |
3 | L'art. 6a, al. 1 à 5, de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers)131 s'applique par analogie aux honoraires des membres du conseil de la CNA ainsi qu'aux autres conditions contractuelles convenues avec ces personnes. Le Conseil fédéral approuve le règlement sur les honoraires des membres du conseil de la CNA. |
4 | Les membres du conseil de la CNA quittent le conseil au plus tard à la fin de l'année civile au cours de laquelle ils atteignent l'âge de 70 ans. |
5 | Le conseil de la CNA se constitue lui-même, et il élit son président et ses deux vice-présidents, ainsi que ses commissions, notamment la commission du conseil de la CNA. Il remplit en particulier les tâches suivantes: |
a | il détermine les objectifs stratégiques, les principes applicables à la fixation des primes et la politique du personnel de la CNA; |
b | il adopte le règlement d'organisation avant de le soumettre à l'approbation du Conseil fédéral; |
c | il arrête le règlement du personnel; |
d | il approuve les normes comptables et fixe les tarifs de primes; |
e | il nomme et révoque l'organe de révision; |
f | il adopte le rapport annuel et les comptes annuels avant de les soumettre à l'approbation du Conseil fédéral et il statue sur l'affectation des excédents de recette; |
g | il nomme et révoque les membres de la direction, y compris son président; |
h | il adopte le budget pour les coûts d'exploitation, le plan financier et les principes comptables; |
i | il organise la révision interne et nomme, surveille et révoque l'actuaire responsable; |
k | il exerce la surveillance sur la direction, y compris sur son président, pour vérifier notamment qu'elle observe la législation ainsi que les règlements et les instructions pertinents, et qu'elle assure convenablement la gestion de l'entreprise; |
l | il garantit un système de contrôle interne et une gestion des risques appropriés; |
m | il donne décharge à la direction. |
6 | La commission du conseil de la CNA prépare les dossiers à l'attention du conseil de la CNA. Le conseil de la CNA peut, dans le règlement d'organisation, déléguer à la commission du conseil de la CNA la tâche de fixer les tarifs de primes visés à l'al. 5, let. d, ainsi que les tâches visées à l'al. 5, let. g à m. Les autres tâches du conseil de la CNA ne peuvent être déléguées. |
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SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 3 Employeurs - 1 Les employeurs au sens de la présente loi sont: |
|
1 | Les employeurs au sens de la présente loi sont: |
a | le Conseil fédéral en sa qualité d'organe directorial suprême de l'administration; |
b | l'Assemblée fédérale, en ce qui concerne les Services du Parlement; |
c | ... |
d | les Chemins de fer fédéraux; |
e | le Tribunal fédéral; |
f | le Ministère public de la Confédération; |
g | l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération. |
2 | Les départements, la Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les unités administratives décentralisées sont considérés comme employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les compétences nécessaires à cet effet.25 |
3 | Le Tribunal administratif fédéral, le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal fédéral des brevets sont considérés comme employeurs dans la mesure où les lois correspondantes ou le Conseil fédéral leur délèguent les compétences nécessaires à cet effet.26 |
Helbling/Poledna, a.a.O., S. 1 ff., S. 15 ff.). Derartige Rahmenbedingungen nennt Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
Die Lehre lehnt eine Blankodelegation der Dienst- oder Besoldungsregelung an ein Exekutivorgan ab (Paul Richli, Dienstrecht, S. 34; Tomas Poledna, Leistungslohn und Legalitätsprinzip, in: Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, 1998, S. 269 ff., S. 292; Urs Bolz/Andreas Lienhard, Staatsrechtliche Kernfragen der wirkungsorientierten Steuerung in den Kantonen, ZBl 102/2001 S. 1 ff., S. 7). Bei allzu starker Zurückbindung des Rechtsstaatsprinzips zu Gunsten wirkungsorientierter Steuerung auf Exekutivebene könnten Regelungsdefizite auftreten; das allgemeine Rechtsstaatsprinzip könne verletzt oder gefährdet werden (vgl. Paul Richli, NPM, S. 111 und 116 f.; ders. , Dienstrecht, S. 20 f.; Bolz/ Lienhard, a.a.O., S. 4 ff.). Die Doktrin hält deshalb grossmehrheitlich und mit guten Gründen an den Schranken der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive und andere untergeordnete Organe fest; insbesondere fordert sie mit einigem Nachdruck, dass die wesentlichen Elemente der Rechtsstellung öffentlichrechtlicher Mitarbeiter formellgesetzlich verankert sein müssen (Paul Richli, NPM, S. 116 ff.; ders. , Dienstrecht, S. 31 ff.; Tomas Poledna, a.a.O., in: Festschrift für Yvo Hangartner, S. 279
ff. und S. 290 f.; Christoph Meyer, Leistungslohn im öffentlichen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 133 ff., S. 145 ff.; Markus Müller, Lineare Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der Rechtsgleichheit, AJP 1997 S. 841 ff., S. 843; Bolz/Lienhard, a.a.O., S. 6 f.; Andreas Zünd, Gesetz und Dekret im Kanton Aargau, Diss. Bern 1986, S. 69 ff.; Thomas Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Diss. Bern 1995, S. 75 und 107; Fritz Lang, a.a.O., S. 51; differenzierend Pierre Moor, a.a.O., S. 213 f.). Es ist denn auch einzuräumen, dass das Willkürverbot, das Rechtsgleichheitsgebot und allgemeine Kriterien wie die Üblichkeit nur in bestimmten Fragen oder Einzelfällen als Korrektiv wirken können (vgl. auch die kritischen Bemerkungen von Isabelle Häner, a.a.O., S. 59, 64 und 68).
Selbst ein ausgebauter Rechtsmittelweg vermag sodann eine formellgesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen; dem Richter obliegt primär die Rechtsanwendung, nicht die Rechtsetzung.
Inwiefern endlich marktwirtschaftliche Gegebenheiten in die Diskussion einbezogen werden könnten, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden, zumal diesbezügliche Untersuchungen und Angaben fehlen (vgl. dazu ChristophMeyer/Thomas Müller-Tschumi, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 101/2001 S. 249 ff.). Immerhin kann in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass die weitgehende Freiheit bei der Festlegung der Anstellungsbedingungen in verschiedener Hinsicht ebenfalls nicht als unproblematisch erscheint. Erwähnt sei bloss, dass die neu geschaffene Anstalt eine erhebliche unternehmerische Freiheit geniesst (Art. 5
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 5 Capital-actions - Le montant du capital-actions, le type, la valeur nominale et le nombre des titres de participation doivent être fixés dans les statuts de la Poste. |
g) Es ergibt sich, dass die in Art. 12 Abs. 2 Satz 1 statuierte Delegation mit den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit, wie sie in der Graubündner Kantonsverfassung verankert sind, nicht vereinbar ist. Es ist hingegen nicht ersichtlich, inwiefern der übrige Inhalt von Art. 12
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Art. 12 Abs. 2
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
4.- Bei diesem Ergebnis ist keine Gerichtsgebühr zu erheben (Art. 156 Abs. 1
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
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SR 783.1 Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur l'organisation de La Poste Suisse (Loi sur l'organisation de la Poste, LOP) - Loi sur l'organisation de la Poste LOP Art. 12 Exécution - Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Art. 12 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes vom 10. Juni 2001 über die Organisation der Kantonalen Psychiatrischen Dienste und Wohnheime für psychisch behinderte Menschen des Kantons Graubünden (Psychiatrie-Organisationsgesetz) wird aufgehoben.
2.- Es wird keine Gerichtsgebühr erhoben.
3.- Der Kanton Graubünden hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Grossen Rat und der Regierung des Kantons Graubünden schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 15. März 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: