8C_572/2020 - 2021-05-06 - Pubblica amministrazione - Öffentliches Personalrecht (Lohnnachzahlung)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

8C 572/2020

Urteil vom 6. Mai 2021

I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin, Bundesrichterin Viscione, Bundesrichter Abrecht,
Gerichtsschreiber Wüest.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Advokatin Sarah Brutschin,
Beschwerdeführerin,

gegen

Erziehungsdepartement Basel-Stadt,
Leimenstrasse 1, 4051 Basel,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Öffentliches Personalrecht (Lohnnachzahlung),

Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht vom 3. August 2020 (VD.2020.70).

Sachverhalt:

A.
A.________ (geb. 1972) hatte von Oktober 2000 bis Ende Juli 2006 im Kanton Basel-Stadt als Lehrerin der Sekundarstufe I gearbeitet und befand sich zuletzt in Lohnklasse 12, Stufe 05. Ab Februar 2009 wurde sie daselbst erneut angestellt und gemäss Arbeitsvertrag in Lohnklasse 12, Stufe 02 eingereiht. Als sie am 13. November 2017 auf Ende Juni 2018 ihre Kündigung einreichte, gehörte sie Lohnklasse 16, Stufe 09 an.
Mit E-Mail vom 26. Juni 2018 wandte sich A.________ an das kantonale Erziehungsdepartement mit dem Begehren um Überprüfung ihrer Lohneinstufung seit August 2001. Die Verwaltung räumte daraufhin ein, dass beim Wiedereintritt per Februar 2009 richtigerweise die Zuordnung zu Stufe 05 (statt 02) von Lohnklasse 12 hätte erfolgen sollen. Davon abgesehen sei die weitere Lohnentwicklung korrekt erfolgt. Mit Verfügung vom 9. Mai 2019 bestätigte das Erziehungsdepartement seine bereits mitgeteilte Haltung, dass dem von A.________ gestützt auf eine rückwirkende Korrektur der Lohneinstufung gestellten Begehren um Lohnnachzahlung praxisgemäss nicht stattgegeben werde. Auf eine Anpassung für die Zukunft werde nicht eingegangen, da A.________ die Stelle gekündigt habe.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Vorsteher des Erziehungsdepartements mit Urteil vom 29. Januar 2020 ab.

B.
Den gegen diesen Entscheid (ursprünglich beim Regierungsrat) eingereichten Rekurs von A.________, womit sie zur Hauptsache eine Lohnnachzahlung von Fr. 25'426.25 brutto für die Jahre 2013 bis 2018 (unter Abrechnung der gesetzlichen Sozialleistungen) beantragte, wies das Appellationsgericht (als Verwaltungsgericht) des Kantons Basel-Stadt mit Entscheid vom 3. August 2020 ab.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A.________ die Aufhebung des kantonalen Urteils beantragen und ihre Forderung erneuern. Eventuell sei die Sache zur Bemessung der Lohnnachzahlung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Rückweisung wird zudem (wie schon im kantonalen Verfahren) beantragt, damit die Vorinstanz die Höhe der mit der Lohnnachforderung verbundenen Korrektur der Lohnzusätze ("Jubi-Geschenk", Prüfungs- und Ferienentschädigung) bestimme.
Das Erziehungsdepartement verzichtet auf eine Stellungnahme unter Hinweis auf den angefochtenen Gerichtsentscheid und seine eigene Verfügung, derweil das Verwaltungsgericht die Abweisung der Beschwerde beantragt.

D.
Das Bundesgericht hat am 6. Mai 2021 eine öffentliche Beratung durchgeführt.

Erwägungen:

1.
Der angefochtene Entscheid ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d , Art. 90 BGG) und betrifft ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von Art. 82 lit. a BGG. Der Streitwert beträgt gemäss den unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz (Art. 112 Abs. 1 lit. d BGG) Fr. 25'426.25. Es handelt sich um eine vermögensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht gegeben ist. Die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- (Art. 51 Abs. 1 lit. a , Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG) ist erreicht. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 f . BGG erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Immerhin prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Pflicht zur Begründung der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 141 V 234 E. 1 mit Hinweisen).

2.2. Die richtige Anwendung des kantonalen Rechts als solches bildet nicht Beschwerdegrund und es kann nur überprüft werden, ob der angefochtene Entscheid auf willkürlicher Gesetzesanwendung beruht oder ob das Gesetz oder seine Anwendung auf andere Weise gegen übergeordnetes Recht verstösst (vgl. BGE 138 I 227 E. 3.1; 137 V 57 E. 1.3; 133 II 249 E. 1.2.1; Urteil 2C 959/2014 vom 24. April 2015 E. 1.3 i.f.).
Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar als zutreffender erscheinen mag, genügt nicht (BGE 144 I 170 E. 7.3; 142 V 513 E. 4.2; 141 I 70 E. 2.2; je mit Hinweisen).
Das Willkürverbot nach Art. 9 BV und das Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV sind eng miteinander verbunden. Ein Entscheid verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. In dieser Hinsicht erscheint ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit als eine besondere Form der Willkür (vgl. BGE 131 I 394 E. 4.2 mit Hinweisen; Urteile 8C 249/2020 vom 16. Juli 2020 E. 5.2.2; 1C 28/2019 vom 23. Dezember 2019 E. 6.1).

2.3. Für die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem sowie interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 274 E. 1.6 mit Hinweisen). Das Bundesgericht untersucht nicht von sich aus, ob der angefochtene kantonale Entscheid die Grundrechte oder kantonales und interkantonales Recht verletzt, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht es nicht ein (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 141 IV 249 E. 1.3.1; 140 III 264 E. 2.3; Urteil 8C 812/2019 vom 19. Mai 2020 E. 2.4).

3.
Strittig und zu prüfen ist, ob das kantonale Gericht Bundesrecht (vgl. Art. 95 lit. a BGG) verletzt hat, indem es der Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Lohnnachzahlung versagte.

4.

4.1. Gemäss § 9 des baselstädtischen Personalgesetzes vom 17. November 1999 (PG; SG 162.100) entsteht das Arbeitsverhältnis, vorbehältlich der Wahl auf feste Amtsdauer in den gesetzlich vorgesehenen Fällen, durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrages auf unbestimmte oder befristete Zeit. Bezüglich des Lohnes nimmt die zuständige Behörde die Einstufung vor (§ 8 Abs. 1 des Gesetzes betreffend Einreihung und Entlöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt [Lohngesetz] vom 18. Januar 1995 [LG; SG 164.100]). Gemäss Abs. 2 von § 8 LG kann bei der Einstellung nebst der bisherigen Berufserfahrung berufsförderliche allgemeine Lebenserfahrung, insbesondere in der Familienarbeit, angemessen angerechnet werden. Die Verordnung über die Einreihung von Stellen sowie die Einstufung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt (Einreihungsverordnung) vom 31. Oktober 1995 (EVO; SG 164.150) schreibt dazu in § 12 vor, dass Berufserfahrung, die in der gleichen beruflichen Tätigkeit erbracht worden ist, wie sie in der kantonalen Verwaltung ausgeübt werden soll, für die Einstufung voll angerechnet wird (Abs. 1). Hingegen wird die Erfahrung aus einer verwandten oder niveaugerechten
beruflichen oder aus einer anderen berufsförderlichen Tätigkeit (einschliesslich Erfahrung aus Familienarbeit) für alle Stellen zu mindestens 10 Prozent und zu höchstens 66 Prozent angerechnet (Abs. 2).
Nach § 16a Abs. 1 PG verjähren Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis mit Ablauf von fünf Jahren. Davon ausgenommen bleiben Ansprüche nach dem Haftungsgesetz.

4.2. Nach einleitender Darlegung der eingangs wiedergegebenen Rechtsgrundlagen stellte das kantonale Gericht in tatsächlicher Hinsicht für das Bundesgericht verbindlich und unbestritten fest, dass der Lohn der Beschwerdeführerin bei ihrer Wiederanstellung als Lehrerin an der Sekundarstufe I per 1. Februar 2009 um drei Stufen zu tief (Stufe 02 statt 05 von Lohnklasse 12) festgesetzt worden war. Weiter erhob es gleichermassen unbestritten, dass die Beschwerdeführerin den damaligen Arbeitsvertrag vom 7. Februar 2009 akzeptierte und unterzeichnete und deren erster belegbarer Widerspruch mit E-Mail vom 26. Juni 2018 erfolgte.

4.3. Zur strittigen Frage, ob dieser Antrag auf Berichtigung zu einer rückwirkenden Lohnnachzahlung führe, erinnerte das kantonale Gericht einerseits an die aus der zweiseitigen Natur des Anstellungsverhältnisses fliessende Mitverantwortung des Arbeitnehmers bezüglich Korrektheit der Einstufung; anderseits verwies es auf die allgemeine Mitwirkungspflicht, soweit die Angestellten bezüglich der tatsächlichen Umstände ihrer Berufserfahrung und ihrer berufsbezogenen Lebenserfahrung besser im Bild seien als die Anstellungsbehörde. Mangels einer Beanstandung anlässlich der Vertragsunterzeichnung habe die Anstellungsbehörde davon ausgehen dürfen, dass die Beschwerdeführerin den festgelegten Lohn widerspruchslos akzeptiert habe. Dieses Akzept gelte bis zum Zeitpunkt der Beanstandung des Fehlers und schliesse eine rückwirkende Änderung der Einstufung sowie eine entsprechende Nachzahlung aus. Diese in zahlreichen Verfahren angewendete Praxis sei vom Bundesgericht mehrfach bestätigt worden, und zwar bezüglich der Einreihung (Änderung der Lohnklasse: BGE 131 I 105) als auch hinsichtlich der Einstufung (Änderung der Stufe innerhalb der Lohnklasse: Urteil 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015). Eine zu tiefe Einreihung oder Einstufung und ein
entsprechend zu tiefer Lohn gälten demnach fort, bis sie als Folge der eigenen Aktivität des Betroffenen (oder derjenigen Dritter) anzuheben seien. Mithin finde keine rückwirkende Korrektur statt, wenn Mitarbeitende - selbst in Unkenntnis der gesetzlichen Situation - keinen Antrag auf Neueinreihung gestellt und bei ihren Vorgesetzten auch nicht darauf gedrängt hätten, dass diese einen entsprechenden Antrag einreichten.

5.
Die von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang angerufene bundesgerichtliche Rechtsprechung betrifft die Tragweite des Art. 8 Abs. 1 BV in Bezug auf rechtsgleiche Entlöhnung. Demgemäss verschafft das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ("Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich") kein subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn, sondern lediglich einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit. Lediglich indirekt kann daraus folgen, dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen auszurichten hat. Bei der Wahl der Anknüpfungspunkte für die Besoldungsfestsetzung wie auch die Beseitigung einer festgestellten Rechtsungleichheit innerhalb der Grenzen des Willkürverbots kommt dem Arbeitgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot vermittelt keinen direkten bundesrechtlichen Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung. Verlangt werden kann nur, dass der rechtsungleiche Zustand auf geeignete Weise und innert angemessener Frist behoben wird. Diesbezüglich darf berücksichtigt werden, wann sich eine betroffene Person erstmals gegen die beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt hat und es ist nicht
unhaltbar, einen rechtsungleicher Zustand erst mit Wirkung auf den Zeitpunkt des entsprechenden Begehrens zu korrigieren. Auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden können, erscheint es nicht stossend und willkürlich, die unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des entsprechenden Anspruches zu gewähren. Das lässt sich ohne Weiteres begründen, wo der zu niedrige Lohn in Form einer anfechtbaren und in Rechtskraft erwachsenen Verfügung festgesetzt worden ist. Die Beschränkung der Korrektur auf den künftigen Zeitraum kann aber auch dann eine verfassungsrechtlich ausreichende Massnahme darstellen, wenn der rechtsungleiche Lohn vom Betroffenen bis zur Geltendmachung des Anspruches widerspruchslos akzeptiert worden ist (BGE 131 I 105 E. 3.7 und 3.8; Urteile 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 E. 4.3; 8C 558/2014 vom 13. März 2015 E. 5.4.2; vgl. bereits Urteil 1C 584/2008 vom 14. Mai 2009 E. 2.3).

6.

6.1. Die Beschwerdeführerin beanstandet, das kantonale Gericht habe die Streitsache zu Unrecht - und obwohl gar nicht geltend gemacht - bloss im Lichte von Art. 8 Abs. 1 BV und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geprüft, welche letztere sich auf ihren Fall nicht übertragen lasse. Anders als diese Verfassungsnorm statuiere § 12 Abs. 1 EVO einen individualrechtlichen, ermessensunabhängigen und damit durchsetzbaren Anspruch auf volle Anrechnung der "gleichen Berufserfahrung". Das kantonalrechtliche Antragserfordernis, auf das sich die Vorinstanz berufe, sei gesetzlich nirgends statuiert, weder im Bereich von § 12 Abs. 1 EOV von der Sache her, noch mit einem der Anstellungsbehörde zustehenden Ermessen begründbar und daher willkürlich. In zeitlicher Hinsicht bilde demnach einzig § 16a PG über die Verjährung eine Schranke für Lohnnachzahlungen, die gestützt auf § 12 Abs. 1 EVO geltend gemacht würden. Die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Beschwerdegegnerin ihren personalrechtlichen Verpflichtungen auf korrekte Anrechnung gleicher Berufserfahrung gemäss § 12 Abs. 1 EVO innerhalb der Verjährungsfrist trotz des ihr unterlaufenen Fehlers nicht nachzukommen habe, verletze - da dem Gerechtigkeitsgedanken stossend zuwider laufend -
das Willkürverbot.

6.2. Soweit die Beschwerdeführerin einen Nachzahlungsanspruch gestützt auf § 12 Abs. 1 EVO geltend macht und sie der Vorinstanz damit eine unrichtige Anwendung dieser Bestimmung vorwirft, rügt sie eine Verletzung von kantonalem Recht, was indessen keinen zulässigen Beschwerdegrund bildet (vgl. E. 2.2 hiervor). Was sie sodann unter Anrufung des Gerechtigkeitsgedankens zum Thema Willkür vorträgt, vermag den Anforderungen des qualifizierten Rügeprinzips (Art. 106 Abs. 2 BGG und E. 2.3 hiervor) nicht zu genügen. Ebenso wenig ist der Beschwerde eine hinreichend begründete Rüge dahin gehend zu entnehmen, das kantonale Gericht habe die Verjährungsbestimmung in § 16a PG in willkürlicher Weise nicht angewendet.

6.3.

6.3.1. Sodann ist auf das von der Vorinstanz zitierte Urteil des Bundesgerichts 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 einzugehen. Dieses betraf ebenfalls den Kanton Basel-Stadt und die heutige Beschwerdegegnerin. Dem Urteil lag folgender Sachverhalt zu Grunde:
Die damalige Beschwerdeführerin war seit 1994 als Kindergartenlehrperson bei der Beschwerdegegnerin angestellt. Im Mai 2012 beantragte sie die Überprüfung ihrer Lohneinstufung, da die von ihr geleistete Familienarbeit bislang nicht berücksichtigt worden sei. Mit Verfügung vom 24. Oktober 2012 wurde dem Begehren insofern entsprochen, dass die Beschwerdeführerin per 1. Juni 2012 höher einzustufen war. Hingegen wurde es abgelehnt, diese Einstufung antragsgemäss schon ab 1. September 2000 vorzunehmen. Das wurde vom Erziehungsdepartement sowie vom Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht und schliesslich auch vom Bundesgericht bestätigt. Dabei war unbestritten, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf die am 1. September 2000 in Kraft getretene Regelung gemäss § 12 Abs. 2 EVO einen Anspruch auf Anrechnung der geleisteten Familienarbeit bei der Lohneinstufung hatte. Streitig war hingegen, ab wann dies hätte gelten sollen. Das kantonale Gericht erwog, eine zu tiefe Einreihung oder Einstufung und entsprechend ein zu tiefer Lohn hätten Geltung, bis sie als Folge der eigenen Aktivität oder der Aktivität Dritter anzuheben seien. Dabei finde keine Rückwirkung statt, wenn Mitarbeitende, und sei es aus Unkenntnis der
gesetzlichen Situation, selbst keinen Antrag auf Neueinreihung gestellt und bei ihren Vorgesetzten auch nicht darauf gedrängt hätten, dass diese einen entsprechenden Antrag einreichten. Das entspreche der kantonalen Gerichtspraxis, welche das Bundesgericht in BGE 131 I 105 als verfassungskonform beurteilt habe. Die Beschwerdeführerin machte dagegen geltend, die höhere Einstufung sei bereits ab 1. September 2000, dem Zeitpunkt, in welchem die besagte Verordnungsregelung in Kraft getreten ist, wirksam. Sie berief sich hierbei auf das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, auf den Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 9 BV sowie auf das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 BV.
Das Bundesgericht erwog zunächst unter Hinweis auf BGE 131 I 105, auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden könnten, erscheine es nicht stossend und willkürlich, die unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des entsprechenden Anspruches zu gewähren (Urteil 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 E. 4.3 mit Verweis auf BGE 131 I 105 E. 3.7; vgl. auch E. 5 hiervor). Sodann erkannte das Bundesgericht, die Vorinstanz differenziere auch bei einer nach der Anstellung erfolgten Änderung der Besoldungsregelung danach, ob die betroffene Person einen Antrag auf entsprechende Anpassung ihres Lohnes gestellt habe (Urteil 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 E. 4.5). Ein solches kantonalrechtliches Antragserfordernis, dessen Grundlage die Vorinstanz in § 4 EVO (richtig wohl: § 3 EVO) sehe und welches eine Lohnkorrektur frühestens ab dem Zeitpunkt der Antragsstellung vorsehe, könne als sachlich begründetes Unterscheidungskriterium betrachtet werden. Zu berücksichtigen sei dabei auch der grosse Ermessensspielraum, der den kantonalen Behörden in Besoldungsfragen zukomme (vgl. BGE 139 I 161 E. 5.3.1 mit Hinweisen; 125 II 385 E. 5b).

6.3.2. Die Beschwerdeführerin vermag nicht darzutun, in welchen entscheidwesentlichen Punkten sich der hier zu beurteilende Sachverhalt von demjenigen gemäss Urteil 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 unterscheidet und weshalb sich folglich in ihrem Fall eine andere Beurteilung aufdrängt. Zwar war vorliegend die Lohneinstufung aufgrund eines Fehlers der Anstellungsbehörde von Anfang an falsch, wohingegen im Entscheid aus dem Jahr 2015 eine Anpassung der Anstellungsverfügung an das geänderte Recht unterblieben war. In beiden Fällen akzeptierte die jeweilige Beschwerdeführerin aber den festgelegten Lohn während Jahren widerspruchslos und in beiden Fällen hätte schon vor Geltendmachung der Lohnnachzahlung Anspruch auf eine höhere Einstufung bestanden. Die beiden Sachverhalte sind auch insoweit vergleichbar, als der Einstufungsfehler für die Betroffenen erkennbar gewesen wäre. Wie das kantonale Gericht im angefochtenen Entscheid verbindlich feststellte, war die Beschwerdeführerin am Ende ihrer ersten Anstellungszeit im Juli 2006 um drei Stufen höher eingestuft gewesen als bei der Wiederanstellung im Februar 2009. Dieser Umstand hätte der Beschwerdeführerin auffallen müssen, wie die Vorinstanz bundesrechtskonform erkannte.

6.4. Nach dem Gesagten besteht vorliegend kein Anlass, von dem im Urteil 8C 298/2014 Erwogenen abzuweichen, zumal auch keine Gründe für eine Rechtsprechungsänderung vorgebracht werden. Das von der Vorinstanz in Anwendung der kantonalen Praxis in den Vordergrund gerückte Antragserfordernis (analog § 3 EVO) kann demnach - entgegen der Beschwerdeführerin - auch vorliegend als sachlich begründetes Unterscheidungskriterium betrachtet werden. Insoweit ist die Vorinstanz weder in Willkür verfallen, indem sie einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf rückwirkende Lohnkorrektur verneinte, noch hat sie den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV; vgl. auch Art. 5 Abs. 3 BV) verletzt.

6.5. Zusammenfassend hält das angefochtene Urteil vor Bundesrecht stand. Die Beschwerde ist abzuweisen.

7.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht und dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 6. Mai 2021

Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Maillard

Der Gerichtsschreiber: Wüest

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 112 Notificazione delle decisioni - 1 Le decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale sono notificate per scritto alle parti. Contengono:
¹	Le decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale sono notificate per scritto alle parti. Contengono:
^a	le conclusioni, i motivi, le allegazioni probatorie e le dichiarazioni processuali delle parti, in quanto non risultino dagli atti;
^b	i motivi determinanti di fatto e di diritto, segnatamente l'indicazione delle disposizioni legali applicate;
^c	il dispositivo;
^d	l'indicazione dei rimedi giuridici, con menzione del valore litigioso nei casi in cui la presente legge prevede un valore litigioso minimo.
²	Se il diritto federale o il diritto cantonale lo prevede, di regola l'autorità notifica la sua decisione rapidamente senza motivarla.101 In tal caso le parti possono chiedere, entro 30 giorni, il testo integrale della decisione. La decisione non può essere eseguita finché tale termine non scade infruttuoso o il testo integrale della stessa non è notificato.
³	Se una decisione non soddisfa le esigenze di cui al capoverso 1, il Tribunale federale può rinviarla all'autorità cantonale affinché la completi o annullarla.
⁴	Nei campi in cui autorità federali hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale, il Consiglio federale determina quali decisioni devono essere loro notificate dalle autorità cantonali.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 51 Calcolo - 1 Il valore litigioso à determinato:
¹	Il valore litigioso à determinato:
^a	in caso di ricorso contro una decisione finale, dalle conclusioni rimaste controverse dinanzi all'autorità inferiore;
^b	in caso di ricorso contro una decisione parziale, dall'insieme delle conclusioni che erano controverse dinanzi all'autorità che ha pronunciato la decisione;
^c	in caso di ricorso contro decisioni pregiudiziali e incidentali, dalle conclusioni che sono controverse dinanzi all'autorità competente nel merito;
^d	in caso di azione, dalle conclusioni dell'attore.
²	Se nelle conclusioni non è chiesto il pagamento di una somma di denaro determinata, il Tribunale federale stabilisce il valore litigioso secondo il suo apprezzamento.
³	Gli interessi, i frutti, le spese giudiziarie e ripetibili fatti valere come pretese accessorie, i diritti riservati e le spese di pubblicazione della sentenza non entrano in linea di conto nella determinazione del valore litigioso.
⁴	Le rendite e prestazioni periodiche hanno il valore del capitale che rappresentano. Se la loro durata è incerta o illimitata, è considerato valore del capitale l'importo annuo della rendita o della prestazione moltiplicato per venti o, se si tratta di rendite vitalizie, il valore attuale del capitale corrispondente alla rendita.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 85 Valore litigioso minimo - 1 In materia patrimoniale il ricorso è inammissibile:
¹	In materia patrimoniale il ricorso è inammissibile:
^a	nel campo della responsabilità dello Stato se il valore litigioso è inferiore a 30 000 franchi;
^b	nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico, se il valore litigioso è inferiore a 15 000 franchi.
²	Se il valore litigioso non raggiunge l'importo determinante secondo il capoverso 1, il ricorso è nondimeno ammissibile se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.