8C_572/2020 - 2021-05-06 - Öffentliches Dienstverhältnis - Öffentliches Personalrecht (Lohnnachzahlung)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

8C 572/2020

Urteil vom 6. Mai 2021

I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichterin Heine, Bundesrichter Wirthlin, Bundesrichterin Viscione, Bundesrichter Abrecht,
Gerichtsschreiber Wüest.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Advokatin Sarah Brutschin,
Beschwerdeführerin,

gegen

Erziehungsdepartement Basel-Stadt,
Leimenstrasse 1, 4051 Basel,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Öffentliches Personalrecht (Lohnnachzahlung),

Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht vom 3. August 2020 (VD.2020.70).

Sachverhalt:

A.
A.________ (geb. 1972) hatte von Oktober 2000 bis Ende Juli 2006 im Kanton Basel-Stadt als Lehrerin der Sekundarstufe I gearbeitet und befand sich zuletzt in Lohnklasse 12, Stufe 05. Ab Februar 2009 wurde sie daselbst erneut angestellt und gemäss Arbeitsvertrag in Lohnklasse 12, Stufe 02 eingereiht. Als sie am 13. November 2017 auf Ende Juni 2018 ihre Kündigung einreichte, gehörte sie Lohnklasse 16, Stufe 09 an.
Mit E-Mail vom 26. Juni 2018 wandte sich A.________ an das kantonale Erziehungsdepartement mit dem Begehren um Überprüfung ihrer Lohneinstufung seit August 2001. Die Verwaltung räumte daraufhin ein, dass beim Wiedereintritt per Februar 2009 richtigerweise die Zuordnung zu Stufe 05 (statt 02) von Lohnklasse 12 hätte erfolgen sollen. Davon abgesehen sei die weitere Lohnentwicklung korrekt erfolgt. Mit Verfügung vom 9. Mai 2019 bestätigte das Erziehungsdepartement seine bereits mitgeteilte Haltung, dass dem von A.________ gestützt auf eine rückwirkende Korrektur der Lohneinstufung gestellten Begehren um Lohnnachzahlung praxisgemäss nicht stattgegeben werde. Auf eine Anpassung für die Zukunft werde nicht eingegangen, da A.________ die Stelle gekündigt habe.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Vorsteher des Erziehungsdepartements mit Urteil vom 29. Januar 2020 ab.

B.
Den gegen diesen Entscheid (ursprünglich beim Regierungsrat) eingereichten Rekurs von A.________, womit sie zur Hauptsache eine Lohnnachzahlung von Fr. 25'426.25 brutto für die Jahre 2013 bis 2018 (unter Abrechnung der gesetzlichen Sozialleistungen) beantragte, wies das Appellationsgericht (als Verwaltungsgericht) des Kantons Basel-Stadt mit Entscheid vom 3. August 2020 ab.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A.________ die Aufhebung des kantonalen Urteils beantragen und ihre Forderung erneuern. Eventuell sei die Sache zur Bemessung der Lohnnachzahlung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Rückweisung wird zudem (wie schon im kantonalen Verfahren) beantragt, damit die Vorinstanz die Höhe der mit der Lohnnachforderung verbundenen Korrektur der Lohnzusätze ("Jubi-Geschenk", Prüfungs- und Ferienentschädigung) bestimme.
Das Erziehungsdepartement verzichtet auf eine Stellungnahme unter Hinweis auf den angefochtenen Gerichtsentscheid und seine eigene Verfügung, derweil das Verwaltungsgericht die Abweisung der Beschwerde beantragt.

D.
Das Bundesgericht hat am 6. Mai 2021 eine öffentliche Beratung durchgeführt.

Erwägungen:

1.
Der angefochtene Entscheid ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d , Art. 90 BGG) und betrifft ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von Art. 82 lit. a BGG. Der Streitwert beträgt gemäss den unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz (Art. 112 Abs. 1 lit. d BGG) Fr. 25'426.25. Es handelt sich um eine vermögensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht gegeben ist. Die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- (Art. 51 Abs. 1 lit. a , Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG) ist erreicht. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 f . BGG erhoben werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Immerhin prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Pflicht zur Begründung der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 141 V 234 E. 1 mit Hinweisen).

2.2. Die richtige Anwendung des kantonalen Rechts als solches bildet nicht Beschwerdegrund und es kann nur überprüft werden, ob der angefochtene Entscheid auf willkürlicher Gesetzesanwendung beruht oder ob das Gesetz oder seine Anwendung auf andere Weise gegen übergeordnetes Recht verstösst (vgl. BGE 138 I 227 E. 3.1; 137 V 57 E. 1.3; 133 II 249 E. 1.2.1; Urteil 2C 959/2014 vom 24. April 2015 E. 1.3 i.f.).
Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar als zutreffender erscheinen mag, genügt nicht (BGE 144 I 170 E. 7.3; 142 V 513 E. 4.2; 141 I 70 E. 2.2; je mit Hinweisen).
Das Willkürverbot nach Art. 9 BV und das Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV sind eng miteinander verbunden. Ein Entscheid verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. In dieser Hinsicht erscheint ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit als eine besondere Form der Willkür (vgl. BGE 131 I 394 E. 4.2 mit Hinweisen; Urteile 8C 249/2020 vom 16. Juli 2020 E. 5.2.2; 1C 28/2019 vom 23. Dezember 2019 E. 6.1).

2.3. Für die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem sowie interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 274 E. 1.6 mit Hinweisen). Das Bundesgericht untersucht nicht von sich aus, ob der angefochtene kantonale Entscheid die Grundrechte oder kantonales und interkantonales Recht verletzt, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht es nicht ein (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 141 IV 249 E. 1.3.1; 140 III 264 E. 2.3; Urteil 8C 812/2019 vom 19. Mai 2020 E. 2.4).

3.
Strittig und zu prüfen ist, ob das kantonale Gericht Bundesrecht (vgl. Art. 95 lit. a BGG) verletzt hat, indem es der Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Lohnnachzahlung versagte.

4.

4.1. Gemäss § 9 des baselstädtischen Personalgesetzes vom 17. November 1999 (PG; SG 162.100) entsteht das Arbeitsverhältnis, vorbehältlich der Wahl auf feste Amtsdauer in den gesetzlich vorgesehenen Fällen, durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrages auf unbestimmte oder befristete Zeit. Bezüglich des Lohnes nimmt die zuständige Behörde die Einstufung vor (§ 8 Abs. 1 des Gesetzes betreffend Einreihung und Entlöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt [Lohngesetz] vom 18. Januar 1995 [LG; SG 164.100]). Gemäss Abs. 2 von § 8 LG kann bei der Einstellung nebst der bisherigen Berufserfahrung berufsförderliche allgemeine Lebenserfahrung, insbesondere in der Familienarbeit, angemessen angerechnet werden. Die Verordnung über die Einreihung von Stellen sowie die Einstufung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt (Einreihungsverordnung) vom 31. Oktober 1995 (EVO; SG 164.150) schreibt dazu in § 12 vor, dass Berufserfahrung, die in der gleichen beruflichen Tätigkeit erbracht worden ist, wie sie in der kantonalen Verwaltung ausgeübt werden soll, für die Einstufung voll angerechnet wird (Abs. 1). Hingegen wird die Erfahrung aus einer verwandten oder niveaugerechten
beruflichen oder aus einer anderen berufsförderlichen Tätigkeit (einschliesslich Erfahrung aus Familienarbeit) für alle Stellen zu mindestens 10 Prozent und zu höchstens 66 Prozent angerechnet (Abs. 2).
Nach § 16a Abs. 1 PG verjähren Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis mit Ablauf von fünf Jahren. Davon ausgenommen bleiben Ansprüche nach dem Haftungsgesetz.

4.2. Nach einleitender Darlegung der eingangs wiedergegebenen Rechtsgrundlagen stellte das kantonale Gericht in tatsächlicher Hinsicht für das Bundesgericht verbindlich und unbestritten fest, dass der Lohn der Beschwerdeführerin bei ihrer Wiederanstellung als Lehrerin an der Sekundarstufe I per 1. Februar 2009 um drei Stufen zu tief (Stufe 02 statt 05 von Lohnklasse 12) festgesetzt worden war. Weiter erhob es gleichermassen unbestritten, dass die Beschwerdeführerin den damaligen Arbeitsvertrag vom 7. Februar 2009 akzeptierte und unterzeichnete und deren erster belegbarer Widerspruch mit E-Mail vom 26. Juni 2018 erfolgte.

4.3. Zur strittigen Frage, ob dieser Antrag auf Berichtigung zu einer rückwirkenden Lohnnachzahlung führe, erinnerte das kantonale Gericht einerseits an die aus der zweiseitigen Natur des Anstellungsverhältnisses fliessende Mitverantwortung des Arbeitnehmers bezüglich Korrektheit der Einstufung; anderseits verwies es auf die allgemeine Mitwirkungspflicht, soweit die Angestellten bezüglich der tatsächlichen Umstände ihrer Berufserfahrung und ihrer berufsbezogenen Lebenserfahrung besser im Bild seien als die Anstellungsbehörde. Mangels einer Beanstandung anlässlich der Vertragsunterzeichnung habe die Anstellungsbehörde davon ausgehen dürfen, dass die Beschwerdeführerin den festgelegten Lohn widerspruchslos akzeptiert habe. Dieses Akzept gelte bis zum Zeitpunkt der Beanstandung des Fehlers und schliesse eine rückwirkende Änderung der Einstufung sowie eine entsprechende Nachzahlung aus. Diese in zahlreichen Verfahren angewendete Praxis sei vom Bundesgericht mehrfach bestätigt worden, und zwar bezüglich der Einreihung (Änderung der Lohnklasse: BGE 131 I 105) als auch hinsichtlich der Einstufung (Änderung der Stufe innerhalb der Lohnklasse: Urteil 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015). Eine zu tiefe Einreihung oder Einstufung und ein
entsprechend zu tiefer Lohn gälten demnach fort, bis sie als Folge der eigenen Aktivität des Betroffenen (oder derjenigen Dritter) anzuheben seien. Mithin finde keine rückwirkende Korrektur statt, wenn Mitarbeitende - selbst in Unkenntnis der gesetzlichen Situation - keinen Antrag auf Neueinreihung gestellt und bei ihren Vorgesetzten auch nicht darauf gedrängt hätten, dass diese einen entsprechenden Antrag einreichten.

5.
Die von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang angerufene bundesgerichtliche Rechtsprechung betrifft die Tragweite des Art. 8 Abs. 1 BV in Bezug auf rechtsgleiche Entlöhnung. Demgemäss verschafft das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ("Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich") kein subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn, sondern lediglich einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit. Lediglich indirekt kann daraus folgen, dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen auszurichten hat. Bei der Wahl der Anknüpfungspunkte für die Besoldungsfestsetzung wie auch die Beseitigung einer festgestellten Rechtsungleichheit innerhalb der Grenzen des Willkürverbots kommt dem Arbeitgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot vermittelt keinen direkten bundesrechtlichen Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung. Verlangt werden kann nur, dass der rechtsungleiche Zustand auf geeignete Weise und innert angemessener Frist behoben wird. Diesbezüglich darf berücksichtigt werden, wann sich eine betroffene Person erstmals gegen die beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt hat und es ist nicht
unhaltbar, einen rechtsungleicher Zustand erst mit Wirkung auf den Zeitpunkt des entsprechenden Begehrens zu korrigieren. Auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden können, erscheint es nicht stossend und willkürlich, die unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des entsprechenden Anspruches zu gewähren. Das lässt sich ohne Weiteres begründen, wo der zu niedrige Lohn in Form einer anfechtbaren und in Rechtskraft erwachsenen Verfügung festgesetzt worden ist. Die Beschränkung der Korrektur auf den künftigen Zeitraum kann aber auch dann eine verfassungsrechtlich ausreichende Massnahme darstellen, wenn der rechtsungleiche Lohn vom Betroffenen bis zur Geltendmachung des Anspruches widerspruchslos akzeptiert worden ist (BGE 131 I 105 E. 3.7 und 3.8; Urteile 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 E. 4.3; 8C 558/2014 vom 13. März 2015 E. 5.4.2; vgl. bereits Urteil 1C 584/2008 vom 14. Mai 2009 E. 2.3).

6.

6.1. Die Beschwerdeführerin beanstandet, das kantonale Gericht habe die Streitsache zu Unrecht - und obwohl gar nicht geltend gemacht - bloss im Lichte von Art. 8 Abs. 1 BV und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geprüft, welche letztere sich auf ihren Fall nicht übertragen lasse. Anders als diese Verfassungsnorm statuiere § 12 Abs. 1 EVO einen individualrechtlichen, ermessensunabhängigen und damit durchsetzbaren Anspruch auf volle Anrechnung der "gleichen Berufserfahrung". Das kantonalrechtliche Antragserfordernis, auf das sich die Vorinstanz berufe, sei gesetzlich nirgends statuiert, weder im Bereich von § 12 Abs. 1 EOV von der Sache her, noch mit einem der Anstellungsbehörde zustehenden Ermessen begründbar und daher willkürlich. In zeitlicher Hinsicht bilde demnach einzig § 16a PG über die Verjährung eine Schranke für Lohnnachzahlungen, die gestützt auf § 12 Abs. 1 EVO geltend gemacht würden. Die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Beschwerdegegnerin ihren personalrechtlichen Verpflichtungen auf korrekte Anrechnung gleicher Berufserfahrung gemäss § 12 Abs. 1 EVO innerhalb der Verjährungsfrist trotz des ihr unterlaufenen Fehlers nicht nachzukommen habe, verletze - da dem Gerechtigkeitsgedanken stossend zuwider laufend -
das Willkürverbot.

6.2. Soweit die Beschwerdeführerin einen Nachzahlungsanspruch gestützt auf § 12 Abs. 1 EVO geltend macht und sie der Vorinstanz damit eine unrichtige Anwendung dieser Bestimmung vorwirft, rügt sie eine Verletzung von kantonalem Recht, was indessen keinen zulässigen Beschwerdegrund bildet (vgl. E. 2.2 hiervor). Was sie sodann unter Anrufung des Gerechtigkeitsgedankens zum Thema Willkür vorträgt, vermag den Anforderungen des qualifizierten Rügeprinzips (Art. 106 Abs. 2 BGG und E. 2.3 hiervor) nicht zu genügen. Ebenso wenig ist der Beschwerde eine hinreichend begründete Rüge dahin gehend zu entnehmen, das kantonale Gericht habe die Verjährungsbestimmung in § 16a PG in willkürlicher Weise nicht angewendet.

6.3.

6.3.1. Sodann ist auf das von der Vorinstanz zitierte Urteil des Bundesgerichts 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 einzugehen. Dieses betraf ebenfalls den Kanton Basel-Stadt und die heutige Beschwerdegegnerin. Dem Urteil lag folgender Sachverhalt zu Grunde:
Die damalige Beschwerdeführerin war seit 1994 als Kindergartenlehrperson bei der Beschwerdegegnerin angestellt. Im Mai 2012 beantragte sie die Überprüfung ihrer Lohneinstufung, da die von ihr geleistete Familienarbeit bislang nicht berücksichtigt worden sei. Mit Verfügung vom 24. Oktober 2012 wurde dem Begehren insofern entsprochen, dass die Beschwerdeführerin per 1. Juni 2012 höher einzustufen war. Hingegen wurde es abgelehnt, diese Einstufung antragsgemäss schon ab 1. September 2000 vorzunehmen. Das wurde vom Erziehungsdepartement sowie vom Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht und schliesslich auch vom Bundesgericht bestätigt. Dabei war unbestritten, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf die am 1. September 2000 in Kraft getretene Regelung gemäss § 12 Abs. 2 EVO einen Anspruch auf Anrechnung der geleisteten Familienarbeit bei der Lohneinstufung hatte. Streitig war hingegen, ab wann dies hätte gelten sollen. Das kantonale Gericht erwog, eine zu tiefe Einreihung oder Einstufung und entsprechend ein zu tiefer Lohn hätten Geltung, bis sie als Folge der eigenen Aktivität oder der Aktivität Dritter anzuheben seien. Dabei finde keine Rückwirkung statt, wenn Mitarbeitende, und sei es aus Unkenntnis der
gesetzlichen Situation, selbst keinen Antrag auf Neueinreihung gestellt und bei ihren Vorgesetzten auch nicht darauf gedrängt hätten, dass diese einen entsprechenden Antrag einreichten. Das entspreche der kantonalen Gerichtspraxis, welche das Bundesgericht in BGE 131 I 105 als verfassungskonform beurteilt habe. Die Beschwerdeführerin machte dagegen geltend, die höhere Einstufung sei bereits ab 1. September 2000, dem Zeitpunkt, in welchem die besagte Verordnungsregelung in Kraft getreten ist, wirksam. Sie berief sich hierbei auf das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, auf den Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 9 BV sowie auf das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 BV.
Das Bundesgericht erwog zunächst unter Hinweis auf BGE 131 I 105, auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden könnten, erscheine es nicht stossend und willkürlich, die unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des entsprechenden Anspruches zu gewähren (Urteil 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 E. 4.3 mit Verweis auf BGE 131 I 105 E. 3.7; vgl. auch E. 5 hiervor). Sodann erkannte das Bundesgericht, die Vorinstanz differenziere auch bei einer nach der Anstellung erfolgten Änderung der Besoldungsregelung danach, ob die betroffene Person einen Antrag auf entsprechende Anpassung ihres Lohnes gestellt habe (Urteil 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 E. 4.5). Ein solches kantonalrechtliches Antragserfordernis, dessen Grundlage die Vorinstanz in § 4 EVO (richtig wohl: § 3 EVO) sehe und welches eine Lohnkorrektur frühestens ab dem Zeitpunkt der Antragsstellung vorsehe, könne als sachlich begründetes Unterscheidungskriterium betrachtet werden. Zu berücksichtigen sei dabei auch der grosse Ermessensspielraum, der den kantonalen Behörden in Besoldungsfragen zukomme (vgl. BGE 139 I 161 E. 5.3.1 mit Hinweisen; 125 II 385 E. 5b).

6.3.2. Die Beschwerdeführerin vermag nicht darzutun, in welchen entscheidwesentlichen Punkten sich der hier zu beurteilende Sachverhalt von demjenigen gemäss Urteil 8C 298/2014 vom 4. Mai 2015 unterscheidet und weshalb sich folglich in ihrem Fall eine andere Beurteilung aufdrängt. Zwar war vorliegend die Lohneinstufung aufgrund eines Fehlers der Anstellungsbehörde von Anfang an falsch, wohingegen im Entscheid aus dem Jahr 2015 eine Anpassung der Anstellungsverfügung an das geänderte Recht unterblieben war. In beiden Fällen akzeptierte die jeweilige Beschwerdeführerin aber den festgelegten Lohn während Jahren widerspruchslos und in beiden Fällen hätte schon vor Geltendmachung der Lohnnachzahlung Anspruch auf eine höhere Einstufung bestanden. Die beiden Sachverhalte sind auch insoweit vergleichbar, als der Einstufungsfehler für die Betroffenen erkennbar gewesen wäre. Wie das kantonale Gericht im angefochtenen Entscheid verbindlich feststellte, war die Beschwerdeführerin am Ende ihrer ersten Anstellungszeit im Juli 2006 um drei Stufen höher eingestuft gewesen als bei der Wiederanstellung im Februar 2009. Dieser Umstand hätte der Beschwerdeführerin auffallen müssen, wie die Vorinstanz bundesrechtskonform erkannte.

6.4. Nach dem Gesagten besteht vorliegend kein Anlass, von dem im Urteil 8C 298/2014 Erwogenen abzuweichen, zumal auch keine Gründe für eine Rechtsprechungsänderung vorgebracht werden. Das von der Vorinstanz in Anwendung der kantonalen Praxis in den Vordergrund gerückte Antragserfordernis (analog § 3 EVO) kann demnach - entgegen der Beschwerdeführerin - auch vorliegend als sachlich begründetes Unterscheidungskriterium betrachtet werden. Insoweit ist die Vorinstanz weder in Willkür verfallen, indem sie einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf rückwirkende Lohnkorrektur verneinte, noch hat sie den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV; vgl. auch Art. 5 Abs. 3 BV) verletzt.

6.5. Zusammenfassend hält das angefochtene Urteil vor Bundesrecht stand. Die Beschwerde ist abzuweisen.

7.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht und dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 6. Mai 2021

Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Maillard

Der Gerichtsschreiber: Wüest

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 112 Eröffnung der Entscheide - 1 Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, sind den Parteien schriftlich zu eröffnen. Sie müssen enthalten:
¹	Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, sind den Parteien schriftlich zu eröffnen. Sie müssen enthalten:
^a	die Begehren, die Begründung, die Beweisvorbringen und Prozesserklärungen der Parteien, soweit sie nicht aus den Akten hervorgehen;
^b	die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art, insbesondere die Angabe der angewendeten Gesetzesbestimmungen;
^c	das Dispositiv;
^d	eine Rechtsmittelbelehrung einschliesslich Angabe des Streitwerts, soweit dieses Gesetz eine Streitwertgrenze vorsieht.
²	Sofern es das Bundesrecht oder das kantonale Recht vorsieht, eröffnet die Behörde ihren Entscheid in der Regel zeitnah und ohne Begründung.101 Die Parteien können in diesem Fall innert 30 Tagen eine vollständige Ausfertigung verlangen. Der Entscheid ist nicht vollstreckbar, solange nicht entweder diese Frist unbenützt abgelaufen oder die vollständige Ausfertigung eröffnet worden ist.
³	Das Bundesgericht kann einen Entscheid, der den Anforderungen von Absatz 1 nicht genügt, an die kantonale Behörde zur Verbesserung zurückweisen oder aufheben.
⁴	Für die Gebiete, in denen Bundesbehörden zur Beschwerde berechtigt sind, bestimmt der Bundesrat, welche Entscheide ihnen die kantonalen Behörden zu eröffnen haben.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200964;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201962 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:69
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199770,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201072;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3473 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200574 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201577);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201681 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201684 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 51 Berechnung - 1 Der Streitwert bestimmt sich:
¹	Der Streitwert bestimmt sich:
^a	bei Beschwerden gegen Endentscheide nach den Begehren, die vor der Vorinstanz streitig geblieben waren;
^b	bei Beschwerden gegen Teilentscheide nach den gesamten Begehren, die vor der Instanz streitig waren, welche den Teilentscheid getroffen hat;
^c	bei Beschwerden gegen Vor- und Zwischenentscheide nach den Begehren, die vor der Instanz streitig sind, wo die Hauptsache hängig ist;
^d	bei Klagen nach den Begehren des Klägers oder der Klägerin.
²	Lautet ein Begehren nicht auf Bezahlung einer bestimmten Geldsumme, so setzt das Bundesgericht den Streitwert nach Ermessen fest.
³	Zinsen, Früchte, Gerichtskosten und Parteientschädigungen, die als Nebenrechte geltend gemacht werden, sowie Vorbehalte und die Kosten der Urteilsveröffentlichung fallen bei der Bestimmung des Streitwerts nicht in Betracht.
⁴	Als Wert wiederkehrender Nutzungen oder Leistungen gilt der Kapitalwert. Bei ungewisser oder unbeschränkter Dauer gilt als Kapitalwert der zwanzigfache Betrag der einjährigen Nutzung oder Leistung, bei Leibrenten jedoch der Barwert.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 85 Streitwertgrenzen - 1 In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
¹	In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
^a	auf dem Gebiet der Staatshaftung, wenn der Streitwert weniger als 30 000 Franken beträgt;
^b	auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn der Streitwert weniger als 15 000 Franken beträgt.
²	Erreicht der Streitwert den massgebenden Betrag nach Absatz 1 nicht, so ist die Beschwerde dennoch zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.