BGE-73-I-47 - 1947-01-01 - DTF - Diritto amministrativo e diritto internazionale pubblico - 1. Recours de droit public. Des moyens nouveaux sont-ils recevables (consid. 2)?2. Législation...

S. 47 / Nr. 5 Derogatorische Kraft des Bundesrechts (f)

BGE 73 I 47

6. Arrêt du 20 mars 1947 dans la cause Aux Armourins S.A. contre Neuchâtel.

Regeste:
1. Recours de droit public. Des moyens nouveaux sont-ils recevables (consid.
2)?
2. Législation cantonale sur les allocations familiales (loi neuchâteloise du
18 avril 1945).
a) Elle relève du droit public (consid. 3);
b) Elle ne heurte pas le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.
Nature des prestations de l'employeur; paiement d'un salaire, impôt ou charge
de préférence (consid. 4 à 6)?
c) L'art. 31 Cst. ne permet pas d'attaquer des impôts génréraux. (consid. 7);
d) L'art. 66 Cst. ne protège pas une activité réserve à un service public
(consid. 8).
1. Staatsrechtliche Beschwerde. Sind neue Vorbringen zulässig (Erw. 2)?
2. Kantonale Gesetzgebung über Familienausgleichskassen (neuenburgisches
Gesetz vom 18. April 1946).
a) Sie ist öffentliches Recht (Erw. 3).
b) Sie verstösst nicht gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts. Natur der Leistungen des Arbeitgebers; Lohnzahlung, Steuer oder
Vorzugslast (Erw. 4 bis 6)?
c) Allgemeine Steuern können nicht auf Grund des Art. 31 BV angefochten werden
(Erw. 7).
d) Art. 56 BV schützt nicht eine Tätigkeit, welche der öffentlichen Verwaltung
vorbehalten ist (Erw. 8).

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1. Ricorso di diritto pubblico. Sono ricevibili nuove allegazioni(consid. 2)?
2. Legislazione cantonale sulle casse per indennità di famiglia (legge
ncocastellana 18 aprile 1945).
a) Si tratta di diritto pubblico (consid. 3).
b) Non è in urto col principio della forza derogatoria del diritto federale.
Natura delle prestazioni del datore di lavoro; pagamento d'un salario, imposta
o contributo preferenziale (consid. 4-6)?
c) Le imposte generali non sono impugnabili in base all'art. 31 CF (consid.
7).
d) L'art. 56 CF non protegge un'attività riservata ad un servizio pubblico
(consid. 8).

A. La loi neuchâteloise du 18 avril 1945 sur les allocations familiales
(LAF) est entrée en vigueur le 1er janvier 1946. Le règlement d'exécution
(RE), le règlement de la Caisse cantonale de compensation pour allocations
familiales (ci-après: Caisse cantonale) et le règlement des commissions
d'arbitrage de la Commission cantonale de recours en matière d'allocations
familiales ont été édictés par le Conseil d'Etat, respectivement les 14
novembre 1945, 23 novembre 1945 et 22 janvier 1946.
Selon son art. 1er, la loi «a pour but de rendre obligatoire pour les
employeurs le versement d'allocations familiales aux salariés». L'art. 13
précise que «l'allocation familiale ne peut être considérée comme rémunération
d'un travail fourni. Elle est une prestation sociale indépendante du salaire
qu'elle ne doit, en aucun cas, influencer)».
Sauf les administrations et institutions fédérales et les employeurs de
l'économie domestique à l'égard du personnel féminin de maison, tous les
employeurs sont tenus de s'affilier à une caisse de compensation pour
allocations familiales et de lui verser une contribution proportionnelle au
total des salaires payés à leur personnel (art. 2, 3 et 9 al. 1 LAF). Grâce à
quoi leurs employés touchent, par enfant âgé de moins de 18 ans (20 ans, sous
certaines conditions) et par mois, une allocation familiale s'élevant en règle
générale à 15 fr. au moins (art. 14 à 19 LAF). La compensation est opérée par
la Caisse cantonale, personne juridique indépendante de droit public, et par

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des caisses privées, professionnelles ou interprofessionnelles, qui doivent
être autorisées par l'Etat. Cette autorisation est subordonnée à des
conditions (art. 4 à 7 LAF). L'employeur qui n'adhère pas volontairement à une
caisse privée est affilié d'office à la Caisse cantonale (art. 9 al. 2 LAF et
16 RE). L'art. 10 LAF permet au Conseil d'Etat d'instituer un organe chargé de
procéder à la compensation entre toutes les caisses créées sur le plan
cantonal.
B. Les sociétés Aux Armourins S. A. et Au Printemps, Nouveautés S. A.,
propriétaires de grands magasins, ont leur siège dans le canton de Neuchâtel.
La société P. Gonset-Henrioud S. A. y exploite une succursale.
Le 27 juin 1946, I'Association des grands magasins suisses a créé une caisse
d'allocations familiales, avec effet au 1er janvier 1946. S'étant engagée, le
10 juillet, à observer la LAF dans son activité sur le territoire
neuchâtelois, cette caisse a été reconnue par le Conseil d'Etat à partir du
1er juillet 1946. Par lettre du 18 juillet, le Département fédéral de
l'économie publique a autorisé la caisse de compensation instituée par la même
association en matière d'allocations pour perte de salaire à gérer la caisse
d'allocations familiales selon l'ordonnance No 40 du 9 octobre 1943. Les trois
sociétés prénommées ont, dès le début, été membres de cette caisse.
Plusieurs mois auparavant, la Caisse cantonale leur avait signifié qu'elles
lui étaient affiliées d'office. Elle maintint cette manière de voir, pour la
période du 1er janvier au 30 juin 1946, après que la caisse de l'Association
des grands magasins suisses eut été reconnue. Le 2 août, elle réclama le
paiement des cotisations échues.
C. Les trois sociétés ont déféré cette décision à la Commission cantonale de
recours en matière d'allocations familiales. Elles invoquaient la liberté
d'association, le principe de la force dérogatoire du droit fédéral et
l'interdiction de la double imposition.
La Commission cantonale a rejeté le recours, le 18 septembre 1946.

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D. Contre cette décision, Aux Armourins S. A., An Printemps, Nouveautés S.
A. et P. Gonset-Henrioud S. A. ont recouru au Tribunal fédéral. Elles lui
demandent de l'annuler et de dire qu'elles sont libérées de toutes prestations
envers la Caisse cantonale et qu'elles n'y ont jamais été affiliées. Elles
argumentent, en bref, comme suit:
1. L'art. 13 LAF n'a qu'une valeur théorique. En réalité, l'allocation
familiale est une prestation obligatoire lice à un contrat de travail. Cette
prestation n'est qu'un complément du salaire. Pour y être astreint, il faut
avoir la qualité d'employeur; quant aux allocations, elles sont dues aux
employés en tant que tels (HANS NEF, Kantonale Gesetze über
Familienausgleichskassen, dans la Festgabe für August Egger, p. 354 et 355).
L'obligation de s'affilier à une caisse et de payer des contributions est
contraire à l'art. 326 CO, qui consacre la liberté contractuelle. Elle déroge
donc au droit fédéral. Les recourantes servent depuis des années à leur
personnel des allocations supérieures au minimum légal.
2. Quand la loi neuchâteloise est entrée en vigueur, l'art. 34quinquies Cst.
avait déjà été adopté. Aussi la Confédération est-elle seule habile à
légiférer dans le domaine des caisses de compensation familiales.
3. Les lois cantonales sur la matière violent en outre l'art. 31 Cst. Elles
empiètent sur la garantie donne aux particuliers de contracter librement (NEF,
OP. cit., p. 368 et ss.). Les salaires influencent les prix. Le jeu de la
libre concurrence est faussé dès qu'une catégorie d'entreprises doit inclure
des contributions obligatoires dans les prix de revient. Obliger les
recourantes à s'affilier à la Caisse nationale, c'est les contraindre à
hausser leurs prix. L'une d'elles, qui verse chaque année à son personnel un
salaire global de 480000 fr., devrait s'acquitter d'une contribution de 10560
fr., alors que - six sur ses 180 employés étant chefs de famille - les
allocations servies par la Caisse cantonale ne s'élèvent qu'à 1080 fr. par an.

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4. L'obligation de s'affilier à la Caisse cantonale rend illusoire l'adhésion
à la caisse instituée par l'Association des grands magasins suisses, ce qui ne
se concilie pas avec l'art. 56 Cst. Les recourantes n'ont pas à payer leurs
contributions à deux caisses différentes.
E. - La Commission cantonale a conclu au rejet du recours.
Considérant en droit:
1.- Les recourantes ne reprochent pas à la Commission cantonale d'avoir
appliqué ou interprété d'une façon arbitraire les prescriptions neuchâteloises
sur les allocations familiales. Elles attaquent uniquement ces prescriptions
mêmes, qui sont qualifiées d'inconstitutionnelles.
2.- Devant la Commission cantonale, elles ont allégué que la Caisse cantonale
avait méconnu l'interdiction de la double imposition (art. 46 al. 2 Cst.), la
liberté d'association (art. 56 Cst.) et le principe de la force dérogatoire du
droit fédéral (art. 34quinquies combiné avec l'art. 2 disp. transit. Cst.). Si
le présent recours abandonne le premier de ces griefs, il en articule deux
nouveaux: une violation de la force dérogatoire du droit civil fédéral (art.
319 et ss. CO combinés avec l'art. 2 disp. transit. Cst.) et une entrave à la
liberté du commerce et de l'industrie (art. 31 Cst.). Il convient d'admettre
leur recevabilité. Certes, ils auraient pu être mentionnés dans l'instance
précédente, la Commission ayant la compétence- cela ressort de la décision
attaquée- de vérifier la constitutionnalité des dispositions cantonales. Mais
le prononcé d'une autorité de recours qui, comme en l'espèce, jouit d'un
pouvoir d'examen illimité et applique le droit d'office peut aussi être déféré
au Tribunal fédéral- hormis le cas d'arbitraire - pour une atteinte à la
constitution qui n'a pas été critiquée dans la procédure cantonale (arrêt
Schmid-Kull du 22 décembre 1945). En revanche, cette possibilité n'existe pas
si la décision émane d'une autorité de cassation, liée par les moyens qui lui
sont soumis (arrêt Bräm du 24 janvier 1930, consid. 2).

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Nouveaux ou non, les moyens du recours doivent être jugés sur la base du
dossier soumis à la Commission neuchâteloise. La jurisprudence ne permet
d'avancer de nouveaux faits, dans un recours de droit public, qu'à l'appui de
griefs dont le Tribunal fédéral connaît sans que les instances cantonales
aient été épuisées (RO 48 I 194; 62 I 69). Ce n'est le cas, en l'occurrence,
pour aucun des moyens invoqués (art. 86 al. 2 OJ).
3.- D'après les recourantes, la législation neuchâteloise relative aux
allocations familiales heurte la constitution parce que les employeurs qui
n'adhèrent pas volontairement à une caisse privée de compensation ou à la
Caisse cantonale sont affiliés d'office à cette dernière et astreints à lui
verser des primes. Ces dispositions ressortissent au droit public. C'est
évident si, avec BURCKHARDT, on y range les règles impératives que l'Etat
contraint d'office à observer, le droit privé comprenant celles dont
l'application dépend des particuliers (Organisation des Rechtsgemeinschaft, 2e
éd., p. 36 s. et 74; Methode und System des Rechts, p. 170,202 et s.). En
effet, l'employeur qui n'entre pas de son plein gré dans une caisse reconnue
appartient d'autorité à la Caisse cantonale; s'il ne s'acquitte pas des
contributions dues, il s'expose à l'exécution forcée (art. 20 al. 4 LAF),
voire à une poursuite pénale (art. 22 LAF). On arrive d'ailleurs au même
résultat avec le critère usuel, qui distingue suivant que les normes
considérées sont édictées principalement dans l'intérêt général ou en vue de
sauvegarder des intérêts privés. Nul doute que l'obligation d'adhérer à une
caisse de compensation familiale a été imposée aux employeurs pour le bien
commun. La famille revêt une importance essentielle dans le domaine de la
culture humaine, notamment en raison des tâches qui lui incombent au point de
vue éducatif et moral (rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur
la demande d'initiative pour la famille, FF 1944 p. 862). Dans les conditions
actuelles, l'Etat ne peut Pas protéger la famille d'une façon plus

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directe qu'en prescrivant l'octroi d'allocations familiales aux salariés
(rapport, p. 904). Du reste, le professeur NEF, dont les recourantes se
réclament à plusieurs reprises, admet aussi que l'obligation imposée par la
loi aux employeurs de s'affilier à une caisse de compensation familiale est de
droit public (op. cit., p. 346), de même que les liens qui se nouent avec une
caisse cantonale, soit, d'une part, l'obligation de l'employeur de lui fournir
une contribution et, d'autre part, le droit du salarié au paiement de
l'allocation (op. cit., p. 348).
Il est plus difficile de dire si une caisse privée entretient avec employeurs
et employés des rapports de droit public ou de droit civil. Plusieurs faits
militent en faveur de la première hypothèse: l'adhésion aux caisses privées
est obtenue indirectement par la menace de l'affiliation forcée à la Caisse
cantonale (art. 7 et 9 al. 2 LAF); elles doivent être autorisées par l'Etat
(art. 4) et sont soumises à sa surveillance (art. 12); enfin, leurs
prétentions peuvent être déclarées exécutoires au sens de l'art. 80 LP (art.
20 al. 4) et bénéficient d'une sanction pénale (art. 22). La question peut
toutefois être réservée, car les recourantes se plaignent seulement de leur
affiliation d'office à la Caisse cantonale pour le premier semestre de 1946;
elles n'ont rien objecté contre l'obligation de verser des contributions, dès
le 1er juillet 1946, à la caisse fondée par l'Association des grands magasins
suisses.
4.- Le droit public fédéral prime toujours le droit public des cantons (RO 64
I 26). Partant, les dispositions critiquées devraient être annulées en raison
de la force dérogatoire du droit fédéral, si la Confédération avait déjà réglé
la matière par des normes de droit public. Mais ce n'est pas le cas. Certes,
l'art. 34quinquies al. 2 Cst. l'autorise à légiférer en matière de caisses de
compensation familiales. Mais la compétence législative des cantons est
demeurée intacte. Elle ne sera restreinte ou supprimée, ainsi que le prévoit
d'ailleurs l'art. 2 disp. transit. Cst., que lorsque la Confédération édictera
une loi en vertu

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de ses nouvelles attributions. Une telle loi n'existe pas encore. L'ordonnance
no 40 du Département de l'économie publique du 9 octobre 1943 concernant le
régime des allocations pour perte de salaire ne se fonde pas sur l'art.
34quinquies al. 2 Cst., qui n'avait pas encore été adopté. Elle n'a du reste
pas le même objet que les dispositions attaquées: elle se borne à encourager
la création de caisses d'allocations familiales, en permettant aux
associations professionnelles qui ont fondé une caisse de compensation en
matière d'allocations pour perte de salaire de lui remettre, sous certaines
conditions, la gestion des caisses d'allocations familiales instituées par
elles.
5.- Les lois civiles de la Confédération laissent en principe subsister la
compétence des cantons en matière de droit public (art. 6 al. 1 CC). Aussi
peuvent-ils soumettre à des normes de droit public des institutions que le
législateur fédéral a déjà réglementées sur le terrain du droit privé et
rétrécir ainsi le champ d'application du droit privé fédéral en faveur de leur
propre droit public. Sans doute cette compétence n'est-elle pas illimitée. Ils
ne peuvent empiéter sur le droit privé fédéral que pour des motifs plausibles
d'ordre public. En outre, leurs prescriptions doivent s'harmoniser avec ce
droit et n'en heurter ni le sens ni l'esprit (RO 64 I 26 et ss.; arrêt Schild
S. A. et Lambert S. A. du 31 mars 1939, consid. 2).
S'appuyant sur l'étude de NEF, les recourantes tentent de montrer que les
dispositions entreprises de la législation neuchâteloise s'ingèrent dans le
domaine du contrat de travail, régi par les art. 319 et ss. CO; en d'autres
termes, que l'affiliation forcée d'un employeur à une caisse d'allocations
familiales contredit le principe de la liberté des conventions, expressément
rappelé à l'art. 326 CO. Mais elles n'établissent nullement-et ne soutiennent
même pas-que cette prétendue ingérence ne reposerait sur aucune raison
plausible d'ordre public; elles ne font pas non plus valoir de considérations
qui permettraient de penser que le droit civil fédéral entendait exclure, ici,

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une atteinte à la liberté contractuelle. Aussi n'est-il pas certain que leur
premier moyen soit suffisamment motivé. Comme il est mal fondé, on peut
laisser la question ouverte.
6.- Les prescriptions cantonales en cause ne débordent, d'une manière
admissible ou non, sur le droit civil fédéral c'est aussi l'avis de NEF, OP.
cit., p. 354-que si elles ont trait aux relations entre employeurs et
employés. Or, on ne saurait décider ce qui en est d'après la dénomination que
la loi neuchâteloise donne à la contribution due par l'employeur. Il importe
d'identifier la nature même de cette redevance, à la lumière de toute la
législation relative aux allocations familiales. Cette méthode s'impose ici
d'autant plus que, des deux articles qui définissent le but et le caractère
des allocations, l'un (art. 1er LAF) commande plutôt l'assimilation au salaire
de la cotisation patronale, tandis que l'autre (art. 13 T LAF) s'y oppose.
Dans son rapport sur l'initiative «Pour la famille» (p. 971), le Conseil
fédéral se demande si cette contribution est le paiement d'un salaire ou un
impôt; mais il ne se prononce pas. Aujourd'hui, la question doit être résolue.
Si la cotisation de l'employeur constitue un impôt (ou une contribution au
sens juridique du terme), l'obligation de s'en acquitter n'affecte pas les
rapports de louage de services qu'il entretient avec son personnel. NEF, qui
voit là le paiement d'un salaire, argumente ainsi; Les allocations familiales
ont été instituées pour que l'employeur procure à ses employés - encore que
par un détour-des suppléments de salaire; il doit néanmoins les payer en tant
qu'employeur et en faveur de ses employés et ceux-ci y ont droit en leur
qualité d'employés («... Der Arbeitgeber hat seine Beiträge trotz allem als
Arbeitgeber und zugunsten seiner Arbeitnehmer (souligné dans le texte) zu
leisten und die Arbeitnehmer haben die Zulagen als Arbeitnehmer zu fordern»);
l'employeur doit «financer» de sa poche le versement d'allocations à son
personnel; sans doute cela se fait-il par une voie indirecte. afin de

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réaliser une compensation pécuniaire entre les employeurs et de protéger une
certaine catégorie de salariés; mais ce mode de règlement ne diffère d'un
paiement direct qu'au point de vue technique (op. cit., p. 354). Il est exact
que les prestations de l'employeur ne peuvent être regardées comme salaire ou
supplément de salaire que s'il les fournit en faveur de ses employés. Mais, en
réalité, l'employeur ne paye pas les cotisations en faveur de son personnel.
Proportionnelles à la somme totale des salaires, elles sont dues même s'il
n'occupe pas ou que peu d'ayants droit aux allocations. D'après le recours,
l'une des recourantes aurait dû verser à la Caisse cantonale, si elle y avait
adhéré une année entière, 10560 fr. de primes, alors que ses employés n'en
auraient retiré que 1080 fr. Inversement, les droits de l'employé à
l'allocation ne dépendent pas du paiement effectif des primes patronales. Ils
sont même distincts de sa prétention à un salaire. Ils supposent, certes, un
contrat de travail valable. Mais, ce contrat conclu, ils sont uniquement
déterminés par le nombre d'enfants de moins de 18 ans dont il a la charge,
quelles que soient la qualité et la quantité de travail accompli. Au surplus,
le Conseil d'Etat peut ordonner le service d'allocations à des employés
mobilisés ou en chômage (art. 19 al. 3 LAF). Entre le versement d'allocations
familiales par l'employeur à son personnel directement et leur paiement par
une caisse de compensation selon le système neuchâtelois, la différence n'est
donc pas purement formelle ou technique. Les caisses ne sont pas de simples
intermédiaires; elles ne se bornent pas à remettre à l'employé la somme
qu'elles ont touchée de son patron; elles opèrent une compensation, qui influe
sur la nature juridique de leurs prestations. L'employeur ne paye point, par
leur entremise, un supplément de salaire à son personnel. Sa prestation à la
caisse ne peut être conçue que comme une contribution (au sens juridique) ou
un impôt et celle de la caisse à l'employé comme une prestation sociale. La
Chambre de droit administratif a

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d'ailleurs déjà jugé que les allocations familiales servies par une caisse de
compensation ont un caractère social (arrêt du 25 octobre 1946 dans la cause
Caisse intercoopérative vaudoise d'allocations familiales). Si ces allocations
sont des prestations sociales et non la rémunération d'un travail, les primes
que l'employeur verse à la caisse ne sauraient être le paiement d'un salaire.
On peut seulement hésiter entre l'impôt et la contribution.
Par contribution, au sens juridique, ou charge de préférence, on entend une
redevance qui incombe à celui qui tire d'une institution publique un avantage
direct ou indirect dont ne bénéficient pas tous les membres de la collectivité
(RO 54 I 36 ss.; 63 I 153; 67 I 309 consid. 3; 68 I 201; 70 I 126;
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération 1934 no 17).
L'avantage consiste parfois dans l'affranchissement d'une charge antérieure.
C'est ainsi que l'obligation imposée à toute une série d'entreprises de payer
des primes pour l'assurance-accidents de leur personnel se substituait à la
responsabilité civile qui pesait sur elles en vertu de la loi du 25 juin
1881/26 avril 1887 (message du Conseil fédéral du 10 décembre 1906 sur les
assurances contre les maladies et les accidents, FF 1906, VI, 283 ss.; cf. RO
54 III 225). Sans doute, avant l'entrée en vigueur de la loi neuchâteloise du
18 avril 1945, les employeurs n'étaient-ils pas tenus, juridiquement,
d'alléger les charges de famille des salariés. Ils ont toutefois un plus grand
intérêt que les autres classes de la population à ce que les employés pères de
famille aient aussi des revenus suffisants. Bien que cet intérêt soit d'ordre
social et non économique, il paraît légitime d'en tenir compte (O. MAYER,
deutschen Verwaltungsrecht, 2e éd., vol. II, p. 404). FLEINER met au rang des
charges de préférence les primes versées par les employeurs à
l'assurance-maladie des employés (Institutionen des deutschen
Verwaltungsrechts, 8e éd., p. 427 et 428); NAWIASKY, les contributions à la
caisse de compensation pour militaires, alors même qu'elles sont payées

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par les employeurs ou par des salariés qui ne sont pas astreints au service
actif (ZBl vol. 41 p. 449 et 450). De son côté, le Département fédéral de
justice et police pense aussi que la perception d'une redevance peut se
justifier par des considérations de politique sociale. Aussi a-t-il assimilé à
une contribution et non à un impôt les six francs que, dans le canton d'Uri,
les employeurs doivent débourser chaque année pour leurs ouvriers affiliés à
la caisse cantonale d'assurance-chômage (Jurisprudence des autorités
administratives de la Confédération 1929 no 5). De bonnes raisons engagent
donc à tenir les cotisations versées par les employeurs aux caisses familiales
de compensation pour des charges de préférence.
Si l'on ne veut pas étendre jusque-là cette dernière notion, reste l'hypothèse
de l'impôt. Sans doute les cotisations des employeurs ne constituent-elles pas
un impôt général perçu pour subvenir aux besoins de n'importe quel service
public. Elles rentrent dans la catégorie des impôts destinés à couvrir
uniquement des dépenses déterminées, c'est-à-dire à atteindre des buts
spéciaux, et connus dans la terminologie allemande sous le nom de Zwecksteuern
(BLUMENSTEIN, Schweiz. Steuerrecht, t. I, p. 2; MBVR XI, P. 290 ss.). Cette
affectation spéciale les rapproche des charges de préférence. Ils en diffèrent
toutefois en ce qu'ils ne sont pas dus par les seuls contribuables qui
profitent de l'institution ainsi entretenue (HECKEL, Lehrbuch der
Finanzwissenschaft, t. I, p. 113), Les primes payées à la Caisse cantonale
couvrent une dépense bien définie: le service d'allocations familiales aux
salariés, service qui répond à l'intérêt non seulement des employeurs, mais
aussi de la communauté et qui, pour cette raison, est à maints endroits
défrayé par les deniers publics (rapport du Conseil fédéral, p. 905 et 906).
Peu importe que ces primes supposent la conclusion de contrats de travail et
soient graduées d'après la somme globale des salaires. La législation fiscale
se greffe souvent sur des actes juridiques de droit privé et subordonne la

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quotité de l'impôt à la prestation stipulée (p. ex. l'impôt sur le chiffre
d'affaires). En ce qui concerne les cotisations dues par les employeurs aux
caisses de compensation familiales, la somme des salaires passe d'ordinaire
pour la base la plus équitable, parce qu'elle exprime dans un certain sens la
capacité financière de l'entreprise. Ces primes présentent d'ailleurs une
grande analogie avec celles, également proportionnelles aux salaires, que
versent aux caisses de compensation pour militaires les employeurs et les
travailleurs qui n'accomplissent pas de service actif. Elles aussi
appartiennent à la catégorie des impôts, si on ne les considère pas comme des
contributions, au sens juridique (cf. KÜRY, Lohnersatz und Verdienstersatz, p.
10).
En l'espèce, on peut s'abstenir de décider si les cotisations des employeurs à
la Caisse cantonale doivent être assimilées à un impôt ou à une charge de
préférence, IL est, en effet, constant qu'elles ne sont pas le paiement d'un
salaire. IL n'en faut pas davantage pour exclure toute violation du principe
de la force dérogatoire du droit fédéral.
Quant à la nature juridique des primes payées aux caisses privées, elle dépend
du point de savoir si les relations de ces caisses avec les employeurs, d'une
part, et les salariés, de l'autre, relèvent du droit public ou du droit privé.
Cette dernière question ayant été laissée ouverte (consid. 3), la première
peut, pour la même raison, demeurer indécise.
7.- Les recourantes se prévalent à tort de la liberté du commerce et de
l'industrie. On ne peut pas attaquer en vertu de l'art. 31 Cst., pour la seule
raison qu'elle expose à des inconvénients telle ou telle profession, une
disposition légale qui interdit ou ordonne certains actes d'une façon
générale, quels que soient leurs rapports avec une activité lucrative
déterminée (RO 46 I 291; 69 I 178 consid. 3). Aussi l'art. 31 n'assure-t-il
aucune protection contre les impôts généraux, ni même contre

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les impôts auxquels sont soumises toutes les professions. Il ne permet
d'attaquer que les impôts spéciaux frappant une industrie donnée (RO 25 I 199;
45 I 358; 64 I 190). Or si la redevance instituée par la législation
neuchâteloise sur les allocations familiales est un impôt (consid. 6), ce
n'est en tout cas pas un impôt spécial: elle grève non pas une catégorie
d'exploitants, mais tous les employeurs, y compris ceux qui n'exercent pas une
activité industrielle ou commerciale (p. ex. le canton et les communes pour
leurs employés, les agriculteurs pour leurs ouvriers). Si quelques chefs
d'entreprises pouvaient opposer l'art. 31 Cst. à une obligation aussi
générale, ils seraient privilégiés vis-à-vis des autres employeurs.
Au surplus, l'art. 31 Cst., supposé applicable, ne serait violé-c'est aussi
l'avis de NEF, OP. cit., p. 369 et 370 -que si les cotisations des employeurs
étaient prohibitives (RO 54 I 82; 60 I 191). Les recourantes ne l'ont pas
prétendu dans la procédure cantonale. Or le Tribunal fédéral - on l'a vu au
consid. 2 - ignore les allégations nouvelles. Les précisions fournies par le
recours n'établissent du reste nullement le caractère prohibitif des
cotisations. Il en ressort qu'un grand magasin, qui n'est pas même nommé,
verse à son personnel un salaire global de 480000 fr. Ce chiffre ne signifie
pas que la prime de 2,2% due à la Caisse cantonale (10560 fr.) paralyserait,
cette entreprise. La charge moyenne des employeurs affiliés à des caisses
privées suisses s'élève à 2,5% (rapport du Conseil fédéral, p. 911). En outre,
en fondant plus tôt une caisse professionnelle, les recourantes auraient pu
éviter leur adhésion à la Caisse cantonale; leurs primes auraient alors
alimenté dès le début la caisse de leur choix, envers laquelle elles ne
contestent point leurs obligations.
8.- Jusqu'ici le Tribunal fédéral n'a pas tranché et peut encore laisser
ouverte la question, débattue en doctrine, si la liberté d'association (art.
56 Cst.) est aussi garantie aux personnes juridiques.

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Il n'a pas été interdit aux recourantes de fonder une caisse de compensation
familiale. Au contraire, le Conseil d'Etat a reconnu, avec effet au 1er
juillet 1946, dès que la requête lui en a été présentée, la caisse que
l'Association des grands magasins suisses avait créée, avec leur
collaboration, le 27 juin 1946. Le refus de faire rétroagir cette
reconnaissance au 1er janvier 1946 ne heurte évidemment pas la liberté
d'association. IL aurait d'ailleurs été loisible au canton de Neuchâtel
d'affilier d'office tous les employeurs à la Caisse cantonale, sans limite de
temps, et d'exclure le concours des caisses privées. Seules les associations
qui ne transgressent en rien la loi peuvent s'abriter derrière l'art. 56 Cst.
Cette disposition ne protège pas une activité que la législation cantonale
réserve exclusivement à un service de l'administration de l'Etat ou à un
établissement public. Interdite dès lors aux particuliers, une telle activité
est illicite (RO 5 p. 435 ss.; 8 p. 249 ss.; 10 p. 18; arrêt Blatter et
consorts du 14 septembre 1934, consid. 2).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral rejette le recours.
Vgl. Nr. 5. - Voir no 5.

SR 281.1 Legge federale dell'11 aprile 1889 sulla esecuzione e sul fallimento (LEF) LEF Art. 80 - 1 Se il credito è fondato su una decisione giudiziaria esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione.165
¹	Se il credito è fondato su una decisione giudiziaria esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione.165
²	Sono parificati alle decisioni giudiziarie:166
¹	le transazioni e i riconoscimenti di debito giudiziali;
^1bis	i documenti pubblici esecutivi secondo gli articoli 347-352 CPC168;
²	le decisioni di autorità amministrative svizzere;
³	...
⁴	le decisioni definitive relative alle spese di controllo pronunciate dagli organi di controllo in virtù dell'articolo 16 capoverso 1 della legge del 17 giugno 2005172 contro il lavoro nero;
⁵	nell'ambito dell'imposta sul valore aggiunto, rendiconti fiscali e avvisi di tassazione che sono passati in giudicato con il subentrare della prescrizione del diritto di tassazione, nonché avvisi di tassazione che sono passati in giudicato con il riconoscimento scritto da parte del contribuente.

SR 281.1 Legge federale dell'11 aprile 1889 sulla esecuzione e sul fallimento (LEF) LEF Art. 80 - 1 Se il credito è fondato su una decisione giudiziaria esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione.165
¹	Se il credito è fondato su una decisione giudiziaria esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione.165
²	Sono parificati alle decisioni giudiziarie:166
¹	le transazioni e i riconoscimenti di debito giudiziali;
^1bis	i documenti pubblici esecutivi secondo gli articoli 347-352 CPC168;
²	le decisioni di autorità amministrative svizzere;
³	...
⁴	le decisioni definitive relative alle spese di controllo pronunciate dagli organi di controllo in virtù dell'articolo 16 capoverso 1 della legge del 17 giugno 2005172 contro il lavoro nero;
⁵	nell'ambito dell'imposta sul valore aggiunto, rendiconti fiscali e avvisi di tassazione che sono passati in giudicato con il subentrare della prescrizione del diritto di tassazione, nonché avvisi di tassazione che sono passati in giudicato con il riconoscimento scritto da parte del contribuente.

SR 281.1 Legge federale dell'11 aprile 1889 sulla esecuzione e sul fallimento (LEF) LEF Art. 80 - 1 Se il credito è fondato su una decisione giudiziaria esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione.165
¹	Se il credito è fondato su una decisione giudiziaria esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione.165
²	Sono parificati alle decisioni giudiziarie:166
¹	le transazioni e i riconoscimenti di debito giudiziali;
^1bis	i documenti pubblici esecutivi secondo gli articoli 347-352 CPC168;
²	le decisioni di autorità amministrative svizzere;
³	...
⁴	le decisioni definitive relative alle spese di controllo pronunciate dagli organi di controllo in virtù dell'articolo 16 capoverso 1 della legge del 17 giugno 2005172 contro il lavoro nero;
⁵	nell'ambito dell'imposta sul valore aggiunto, rendiconti fiscali e avvisi di tassazione che sono passati in giudicato con il subentrare della prescrizione del diritto di tassazione, nonché avvisi di tassazione che sono passati in giudicato con il riconoscimento scritto da parte del contribuente.