S. 78 / Nr. 14 Handels- und Gewerbefreiheit (f)

BGE 54 I 78

14. Arrêt du 19 mai 1928 en la cause Schallenberger contre Conseil d'Etat de
Neuchâtel.


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Regeste:
Liberté du commerce et de l'industrie. - Cinématographes. Bien que motivée par
les frais spéciaux de surveillance et de contrôle, une taxe de 200 fr. par
mois sur chaque cinématographe ne saurait être considérée comme un simple
émolument. Elle constitue, au contraire, - du moins en partie - un véritable
impôt sur un genre d'affaires déterminé (consid. 2).
Prélevée uniformément sur tous les cinématographes, la taxe en question est
prohibitive pour certaines catégories de salles. Elle grève, en effet, ces
entreprises au point de supprimer le bénéfice normal et de rendre
l'exploitation impossible (consid. 3 et 4).

Résumé des faits:
A. - L'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel, du 1er juin 1915,
concernant les représentations cinématographiques, dispose à son art. 11:
«Outre les taxes perçues à teneur de l'article 35 de la loi sur l'assistance
publique et en compensation des prestations qui leur sont imposées pour la
surveillance des cinématographes par le règlement de police du feu, du 19
juillet 1912, et par le présent arrêté, l'Etat et les communes prélèvent sur
tous les cinématographes permanents un droit fixe de 80 fr. par mois, dont 40
fr. reviennent à l'Etat et 40 fr. aux communes. Si les représentations n'ont
lieu que d'une manière intermittente, le droit est de 5 fr. par
représentation, reparti par moitié entre l'Etat et la commune.
L'encaissement des taxes se fait par les soins des communes, qui en tiennent
compte à l'Etat.»
Le 21 octobre 1915, le Tribunal fédéral à écarté un recours de droit public
formé, notamment contre cette

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disposition, par Pierre Guichard et la S.A. Apollo Cinéma-Pathé (RO 41 I p.
266 et suiv.). Le Tribunal fédéral considère, en substance, dans cet arrêt que
le montant de la taxe neuchâteloise n'est point prohibitif.
Le 6 novembre 1920, faisant état de l'augmentation des frais de surveillance
des cinémas, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds demandait au
gouvernement cantonal que les taxes prévues à l'art. 11 de l'arrêté du 1er
juin 1915 fussent au moins triplées. Une réunion de préfets, de représentants
d'autorités municipales et de délégués d'entreprises cinématographiques fut
convoquée. A la suite de cette conférence, la Conseil d'Etat prit, en date du
30 novembre 1920, un arrêté élevant, entr'autres, à 200 fr. par mois le droit
fixe; la taxe des cinémas non permanents était, en même temps, portée à la
somme de 10 à 20 fr. par représentation.
B. - Fritz Schallenberger exploite, depuis l'automne 1925, à La
Chaux-de-Fonds, un café et le cinéma Simplon, de 200 places. Il donne dans ce
dernier une représentation par jour et perçoit un prix d'entrée de 30 à 50
centimes.
Schallenberger a, d'abord, payé sans opposition la taxe mensuelle de 200 fr.
Le 30 août 1927, il s'est adressé à la Direction de police de La
Chaux-de-Fonds et a sollicité la remise d'une partie de la somme due, en
alléguant que cette charge était écrasante pour son entreprise et que,
maintenue, elle l'empêcherait de faire honneur à ses engagements. Il
déclarait, en conséquence, n être en mesure de verser, à l'avenir, que 40 fr.
par mois. Renvoyé au Conseil d'Etat, il a demandé, le 5 septembre 1927, à
cette autorité que les taxes de cinématographes soient fixées, dorénavant, non
plus de manière uniforme, mais d'après le nombre de places de chaque
établissement. Le Département de Justice et Police ayant refusé d'entrer dans
ses vues, Schallenberger a formé un recours de droit public sur lequel le
Tribunal fédéral n'est point entré en matière, les instances cantonales
n'étant pas épuisées (arrêt du 28 octobre 1927).
Un premier commandement de payer no 15401, du

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14 novembre 1927, notifié à l'interessé par la commune de La Chaux-de-Fonds
pour le montant non payé des taxes d'août, septembre et octobre 1927, fut
frappé d'opposition et la main-levée refusée. Schallenberger recourut,
neanmoins, au Conseil d'Etat contre cette poursuite. Par décision du 29
novembre 1927, et considérant «que l'arrêté du 1er juin 1915 a été pris par le
Conseil d'Etat dans les limites de ses compétences; qu'il en est de même de
l'arrêté du 30 novembre 1920 modifiant le précédent; que la révision de 1920 a
été dictée exclusivement par la nécessité d'adapter le montant des taxes de
police réclamées en cette matière à la valeur de l'argent, qui n'est plus ce
qu'elle était en 1915; qu'il a convenu au recourant de donner à la salle de
spectacle de son établissement le caractère d'un cinématographe permanent
plutôt que de se borner à y organiser des représentations n'ayant lieu que
d'une manière intermittente; qu'ainsi il n'existe pas de motif de faire droit
à la demande de réduction de taxe du citoyen Fritz Schallenberger-Degoumois;»
le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
Un nouveau commandement de payer, no 15819, lui ayant été signifie le 7
décembre 1927, le recourant s'est adresse derechef à l'autorité cantonale. En
date du 13 décembre 1927, le Conseil d'Etat a fait savoir au mandataire de
Schallenberger que son pourvoi était écarte, par référence à l'arrêté du 29
novembre 1927.
C. - Schallenberger a formé en temps utile un recours de droit public au
Tribunal fédéral, en concluant à ce que les mesures d'exécution prises contre
lui sur la base de l'arrêté cantonal du 30 novembre 1920 soient déclarées
nulles et de nul effet, pour violation des art. 4 et 31 Const. féd., 15 et 39
Const. neuchâteloise.
...
Le Conseil d'Etat a proposé le rejet du recours.
Considérant en droit:
1.- ...

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2.- L'obligation pour les cinématographes de payer une taxe n'est, avec
raison, pas contestée par le recourant. En effet, le droit de l'Etat et des
communes de prélever un émolument spécial compensant les frais de surveillance
et de contrôle d'une industrie a toujours été reconnu et déclaré compatible
avec l'art. 31 Const. féd.
Toutefois, bien qu'elle ait été instituée, à l'origine, dans le but de couvrir
les frais spéciaux causés par cette surveillance, la taxe ne peut plus,
aujourd'hui, être envisagée exclusivement comme un «émolument», c'est-à-dire
comme une contribution prélevée en échange ou, du moins, à raison d'une
prestation déterminée de l'Etat (RO 29 I p. 45; 38 I p. 369/370 et 533; 48 I
p. 74/75, etc.). Déjà en 1915, le Tribunal fédéral s'était placé sur ce
terrain pour examiner si une taxe mensuelle de 80 fr. pouvait être considérée
comme prohibitive. Or, depuis cette époque, le prétendu émolument a été plus
que double, tandis que, selon le recourant, les frais de contrôle de la
commune auraient été réduits dans une large mesure. Point n'est besoin
d'examiner si, réellement, comme l'affirme Schallenberger, les dépenses
occasionnées, de ce chef, à l'administration municipale ne s'élèvent qu'a 480
fr. par mois. On doit constater, cependant, que ni l'Etat ni la commune n'ont
opposé de chiffres à ceux du recourant, et qu'ils ont refusé l'expertise
demandée par Schallenberger, expertise qui devait porter, entr'autres, sur la
prétendue disproportion entre le montant de la taxe et les frais effectifs de
surveillance. Il paraît difficile, dès lors, d'admettre que la seule existence
des six cinémas permanents de La Chaux-de-Fonds entraîne, pour la communauté,
une dépense supplémentaire de 14400 fr. D'autre part, la moitié de la taxe
revient à l'Etat. Or, non seulement le Conseil d'Etat n'indique pas en quoi
consistent les frais incombant à l'administration cantonale, à raison de la
surveillance des cinémas, mais il n'allègue même pas avoir, de ce fait, des
prestations spéciales à fournir. On doit donc admettre, en définitive, que la
taxe actuelle constitue, pour partie

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tout au moins, un impôt sur un genre d'industrie détermine.
3.- Il est, toutefois, de jurisprudence constante - et le recourant ne le
méconnaît pas - qu'en dehors des contributions générales, les cantons peuvent,
sans violer l'art. 31 Const. féd., prélever un impôt spécial sur telle ou
telle industrie, sous réserve de ne pas fixer de taux prohibitifs,
c'est-à-dire de ne pas rendre, par ce moyen détourné, l'exercice de ladite
industrie impossible (RO 41 I p. 266/7). Sans doute, ne suffit-il pas qu'un
individu travaille à perte pour que les redevances auxquelles il est astreint
puissent être envisagées comme prohibitives. On doit, bien plutôt, considérer
dans son ensemble la branche d'industrie assujétie à l'impôt, et examiner si
les charges qu'elle supporte sont disproportionnées à ses ressources et
n'empêchent pas son développement (RO 40 I p. 186/7; 43 I p. 257). Tel sera,
toutefois, le cas, non seulement lorsque l'impôt s'oppose absolument, par sa
quotité, à l'exploitation lucrative de l'industrie elle-même, mais déjà
lorsque, du fait de leurs installations plus vastes et plus luxueuses,
certains établissements mieux achalandés sont seuls en mesure d'en supporter
le poids et qu'ils obtiennent ainsi, grâce à l'impôt, une sorte de monopole
(RO 40 I p. 187). En effet, une taxe fixe, trop rigide, ne tenant pas compte
de l'importance respective des exploitations, peut constituer une entrave au
libre jeu de la concurrence (SALIS, Droit fédéral, tome II no 897; RO 38 I p.
424 et suiv.). Sans doute, serait-il excessif de demander que les taxes
spéciales tiennent exactement compte de la situation de chaque entreprise, au
même titre que l'impôt ordinaire, proportionnel au chiffre de la fortune ou du
revenu. Mais l'équité et le principe d'un traitement égal pour tous les
citoyens exigent que l'on ne frappe pas dans la même mesure des industries
dont les conditions d'exploitation et la clientèle sont très sensiblement
différentes.
C'est dès lors, avec raison que Schallenberger établit

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plusieurs catégories de cinémas à La Chaux-de-Fonds, et soutient que ces
diverses entreprises de même nature ne peuvent être traitées de façon
uniforme, vu leurs conditions de travail essentiellement différentes (nombre
de places allant de 150-200 à 70-1100; prix d'entrée de 30 à 50 c. d'une part,
de 1 fr. 15 à 2 fr. 75 d'autre part). Il ne s'agit donc plus de rechercher si,
objectivement, la taxe revêt un caractère prohibitif pour l'industrie du
cinéma en général. La taxe doit être examinée dans chaque cas concret. Elle
devient inconstitutionnelle lorsqu'elle grève à ce point l'établissement
intéressé, qu'elle supprime le bénéfice normal d'exploitation et rend cette
dernière pratiquement impossible.
4. ­ Or il résulte clairement des chiffres avancés par le recourant et non
contestés par l'Etat, que l'industrie de Schallenberger est déficitaire. La
taxe de 2400 fr. par an représente, en effet, le 20% des recettes brutes
annuelles, de 12000 fr. Elle supprime par conséquent toute possibilité de
bénéfices et prend, dès lors, un caractère prohibitif. Le fait que le revenu
total de Schallenberger, pour son cinéma et son café, ascende à 6000 fr.
seulement, démontre, au surplus, les conditions modestes de l'entreprise et
l'exagération d'une redevance fixée à 2400 fr. pour une partie de ce revenu.
En vain, l'autorité cantonale ferait-elle valoir que Schallenberger se trouve
dans une situation particulière et que ses concurrents ne souffrent pas au
même degré des prestations imposées uniformément à tous les cinémas. En effet,
le Conseil d'Etat ne signale pas à quelles autres causes l'insuccès de
l'entreprise du recourant pourrait être attribué, et il doit reconnaître que,
comme Schallenberger, les propriétaires des autres petits cinémas de La
Chaux-de-Fonds se plaignent des taxes qui leur sont réclamées. Le fait qu'ils
n'ont, jusqu'ici, pas jugé à propos de recourir au Tribunal fédéral ne
saurait, en conséquence, priver Schallenberger du droit d'invoquer l'article
31 de la Constitution fédérale.

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L'argument principal du fisc neuchâtelois se ramène à dire qu'en créant son
industrie, Schallenberger savait qu'une redevance annuelle de 2400 fr. lui
serait réclamée et qu'il n'aurait pas dû donner suite à son projet si, compte
tenu de la taxe, l'entreprise se révélait non rentable. Ce reproche n'est,
toutefois, point fondé, car l'art. 31 Const. féd. s'oppose précisément à ce
que, par des taxes uniformes trop élevées, l'Etat mette obstacle à la création
de nouvelles entreprises commerciales, plus modestes que celles existantes.
Il n'est, enfin, pas exact que les prix d'entrée demandes par Schallenberger
soient inférieurs à ceux des autres cinémas. Le rapport de l'inspecteur
cantonal mentionne que, dans les cinémas Saumon et Métropole, seuls vrais
concurrents de Schallenberger, les places valent 30 cts., tandis que ce
dernier exige, suivant les films, 30, 40 ou 50 cts. On ne saurait, dans ces
conditions, lui demander d'élever encore ses prix pour faire face aux
contributions importantes réclamées par l'Etat et par la commune. Le
supplément qui correspondrait au seul montant conteste de la taxe serait, en
effet, de 5 à 7 c. par spectateur. Or il est notoire - et le Conseil d'Etat ne
le méconnaît pas - que des cinémas de la catégorie du Simplon ne peuvent
subsister qu'en se contentant de finances d'entrée modestes (RO 43 I p. 258).
Aussi bien les émoluments ou impôts institués par les cantons sur les
établissements de ce genre prévoient-ils, en général, un minimum et un maximum
permettant de tenir compte du genre de public, du chiffre des représentations,
du nombre des places, de leur prix et de l'importance des recettes.
C'est dans ce sens que l'article 11 de l'arrêté cantonal doit être revisé,
comme il l'a déjà été, en 1920, pour les cinémas non permanents. Le minimum
doit pouvoir représenter largement les frais de surveillance, et une taxe
supplémentaire peut s'y ajouter, à la condition d être instituée par
l'autorité compétente et fixée de

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telle façon que les petites entreprises la puissent supporter (RO 50 I p. 35
et 36). En admettant, dès lors, le principe du recours, le Tribunal fédéral
n'émet pas d'avis sur la quotité de l'impôt, notamment sur le point de savoir
si les chiffres proposés par Schallenberger sont équitables et suffisants.
C'est à l'autorité cantonale qu'il appartiendra de fixer les limites ou
l'échelle de la taxe revisée, en tenant compte des considérations qui
précèdent et des appréciations données par les arrêts cités (voir, en
particulier, sur le chiffre minimum, RO 50 I p. 34 et suiv.).
Le recours devant être admis sur la base de l'art. 31 Const. féd., il devient
inutile de l'examiner, en outre, au point de vue de l'art. 4 Const. féd. et
des art. 16 et 39 Const. neuchâteloise. Les objections soulevées, à cet égard,
par Schallenberger, pourront, d'ailleurs, être étudiées par l'autorité
cantonale lors de la révision, devenue nécessaire, du régime existant.
Le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est admis dans le sens des considérants qui précèdent, et le
Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel invité à taxer à nouveau le recourant
pour les mois d'août, septembre et octobre 1927, sur la base de ces
considérants.
Information de décision   •   DEFRITEN
Décision : 54 I 78
Date : 01. Januar 1928
Publié : 19. Mai 1928
Tribunal : Bundesgericht
Statut : 54 I 78
Domaine : BGE - Verfassungsrecht
Regeste : Liberté du commerce et de l'industrie. - Cinématographes. Bien que motivée par les frais spéciaux...


Répertoire ATF
54-I-78
Répertoire de mots-clés
Trié par fréquence ou alphabet
conseil d'état • tribunal fédéral • mois • examinateur • autorité cantonale • recours de droit public • vue • tennis • calcul • commandement de payer • doute • empêchement • décision • communication • spectateur • membre d'une communauté religieuse • conditions de travail • neuchâtel • notion • notification de la décision
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