BGE-150-I-39 - 2023-09-08 - BGE - Verfassungsrecht - Art. 38 KV/ZH; § 1 und 16 UniG/ZH; § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 der Disziplinarverordnung der Universität...

Urteilskopf

150 I 39

5. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Universität Zürich, handelnd durch den Universitätsrat der Universität Zürich gegen A. und Verband der Studierenden der Universität Zürich VSUZH (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 2C_694/2021 vom 8. September 2023

Regeste (de):

Art. 38 KV/ZH; § 1 und 16 UniG/ZH; § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 der Disziplinarverordnung der Universität Zürich; Disziplinarmassnahmen in Form von Geldleistungen bis zu Fr. 4'000.-; Autonomie der Universität Zürich; Anforderungen an die gesetzliche Grundlage.

Gegenstand des Verfahrens (E. 3). Rechtsgrundlagen der Autonomie der Universität; Erwägungen der Vorinstanz (E. 4). Geldleistungen bis zu Fr. 4'000.- stellen schwere Disziplinarmassnahmen gegenüber Studierenden bzw. wichtige Bestimmungen i.S.v. Art. 38 Abs. 1 KV/ZH dar, die einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen. Eine Delegation an die Universität ist gestützt auf Art. 38 Abs. 2 KV/ZH ausgeschlossen (E. 5). Keine Verletzung der Autonomie der Universität (E. 6). Das Bundesgericht kann nicht an Stelle des kantonalen Gesetzgebers eine Ersatzregelung erlassen (E. 7). Abweisung der Beschwerde der Universität, soweit darauf eingetreten wird; Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 8).

Regeste (fr):

Art. 38 Cst./ZH; § 1 et 16 de la loi zurichoise sur l'Université; § 11 al. 1 lit. c, al. 3 et 4 de l'ordonnance sur les mesures disciplinaires de l'Université de Zurich; mesures disciplinaires en la forme de prestations en argent jusqu'à Fr. 4'000.-; autonomie de l'Université de Zurich; exigence de la base légale.

Objet de la procédure (consid. 3). Fondements légaux de l'autonomie de l'Université; considérations de l'autorité précédente (consid. 4). Des prestations en argent jusqu'à Fr. 4'000.- constituent des mesures disciplinaires graves à l'encontre des étudiants respectivement des règles importantes au sens de l'art. 38 al. 1 Cst./ZH, qui doivent trouver leur fondement dans une base légale au sens formel. Une délégation à l'Université fondée sur l'art. 38 al. 2 Cst./ZH est exclue (consid. 5). Pas de violation de l'autonomie de l'Université (consid. 6). Le Tribunal fédéral ne peut pas édicter une disposition de substitution à la place du législateur cantonal (consid. 7). Rejet du recours de l'Université dans la mesure où il est recevable; frais et dépens (consid. 8).

Regesto (it):

Art. 38 Cost./ZH; § 1 e 2 della legge zurighese sull'università; § 11 cpv. 1 lett. c, cpv. 3 e 4 dell'ordinanza sulle misure disciplinari dell'Università di Zurigo; misure disciplinari consistenti in prestazioni pecuniari fino a fr. 4'000.-; autonomia dell'Università di Zurigo; esigenze relative alla base legale.

Oggetto della procedura (consid. 3). Basi legali dell'autonomia dell'Università; considerandi dell'istanza precedente (consid. 4). Prestazioni pecuniari fino a fr. 4'000.- costituiscono delle misure disciplinari gravi nei confronti degli studenti rispettivamente delle regole importanti ai sensi dell'art. 38 cpv. 1 Cost./ZH, che necessitano di una base legale in una legge formale. Una delega all'Università fondata sull'art. 38 cpv. 2 Cost./ZH è esclusa (consid. 5). L'autonomia dell'Università non è lesa (consid. 6). Il Tribunale federale non può emanare un regolamento sostitutivo al posto del legislatore cantonale (consid. 7). Reiezione, in quanto ammissibile, del ricorso dell'Università; spese e ripetibili (consid. 8).

Sachverhalt ab Seite 40

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A. Am 25. Mai 2020 beschloss der Universitätsrat der Universität Zürich den Erlass einer Disziplinarverordnung der Universität Zürich (nachfolgend: Disziplinarverordnung). Der Beschluss vom 25. Mai 2020 wurde am 12. Juni 2020 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Die Disziplinarverordnung enthält unter anderem folgende Bestimmung: § 11 Disziplinarmassnahmen
1 Disziplinarmassnahmen sind:
(...)
c. Geldleistungen zugunsten der Universität bis zu Fr. 4'000.-, (...)
3 Wird die Disziplinarmassnahme nach Abs. 1 lit. b nicht oder nicht ordentlich geleistet, kann sie vom zuständigen Disziplinarorgan in eine Geldleistung von Fr. 100 bis Fr. 1'000.- nach Abs. 1 lit. c umgewandelt werden. 4 Bei Geldleistungen nach Abs. 1 lit. c sind die finanziellen Verhältnisse der angeschuldigten Person angemessen zu berücksichtigen. Wird die Geldleistung nach Abs. 1 lit. c trotz Mahnung nicht erbracht, kann das zuständige Disziplinarorgan zusätzlich oder stattdessen eine Disziplinarmassnahme nach Abs. 1 lit. d anordnen.
B. Mit Beschwerden vom 13. Juli 2020 gelangten sowohl der Verband der Studierenden der Universität Zürich als auch dessen Co-Präsident, A., gegen die Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten die
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Aufhebung verschiedener Bestimmungen, darunter von § 11. Mit Urteil vom 8. Juli 2021 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden teilweise gut, und hob u.a. § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 auf. Im Übrigen wurden die Beschwerden abgewiesen.
C. Mit Eingabe vom 10. September 2021 erhebt die Universität Zürich, handelnd durch den Universitätsrat, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 8. Juli 2021 sei insoweit aufzuheben, als dieses § 11 Abs. 1 lit. c sowie Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 aufgehoben hat. Eventualiter sei das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben, als mit der Aufhebung von § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 die Ausfällung von Geldleistungen zugunsten der Universität bis Fr. 500.- ausgeschlossen wird. Das Verwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Der Verband der Studierenden der Universität Zürich und A. (nachfolgend: Beschwerdegegner) schliessen auf Nichteintreten, eventualiter auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, subeventualiter auf Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz. Die Universität Zürich hat repliziert. Die Beschwerdegegner haben dupliziert. Die Universität Zürich hat eine weitere Stellungnahme eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. (Zusammenfassung)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob die Vorinstanz die Autonomie der Beschwerdeführerin verletzt hat, indem sie § 11 Abs. 1 lit. c der Disziplinarverordnung, welcher Geldleistungen zugunsten der Universität bis zu Fr. 4'000.- vorsieht, sowie die damit zusammenhängenden Abs. 3 und 4 aufgehoben hat.
4. Zur Begründung der gerügten Autonomieverletzung bringt die Beschwerdeführerin insbesondere vor, das Verwaltungsgericht habe mit der Aufhebung der hier strittigen Bestimmungen der Disziplinarverordnung überspannte Anforderungen an das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV und Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 der
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Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; LS 101) gestellt und das massgebende kantonale Recht willkürlich angewendet.
4.1 Vorliegend lässt sich die Autonomie, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft, in erster Linie aus Art. 63a BV ableiten, welchen das Bundesgericht frei prüft (vgl. Urteil 2C_421/2013 vom 21. März 2014 E. 2.3, nicht publ. in: BGE 140 I 201). Der genaue Umfang dieser Autonomie wird hingegen durch das Universitätsgesetz und somit durch kantonales Gesetzesrecht bestimmt, dessen Verletzung das Bundesgericht nur prüfen kann, wenn die Beschwerdeführerin substanziiert dartut (Art. 106 Abs. 2 BGG), dass dessen Anwendung willkürlich ist oder sonstwie Bundesrecht verletzt (vgl. zit. Urteil 2C_421/2013 E. 2.2 und 2.3, nicht publ. in: BGE 140 I 201 mit Hinweisen).
4.2 Gemäss § 1 Abs. 1 des Universitätsgesetzes des Kantons Zürich vom 15. März 1998 (UniG/ZH; LS 415.11) ist die Universität Zürich eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie plant, regelt und führt ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und Gesetz selbständig (§ 1 Abs. 2 UniG/ZH). Nach § 16 Abs. 1 UniG/ZH erlässt die Universität zur Gewährleistung des geordneten Universitätsbetriebs eine Disziplinarordnung. Wer schwer oder wiederholt gegen die Disziplinarordnung verstösst, kann von der Universität ausgeschlossen werden (§ 16 Abs. 2 UniG/ZH). Aus diesen Bestimmungen kann geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin über eine gewisse Autonomie, namentlich im Bereich der hier interessierenden Disziplinarmassnahmen, verfügt. Zu prüfen ist, ob diese Autonomie auch Disziplinarmassnahmen in Form von Geldleistungen bis zu Fr. 4'000.- umfasst.
4.3 Das Verwaltungsgericht hat einerseits erwogen, dass die hier strittige Massnahme eine schwere Disziplinarmassnahme darstelle. Als solche gehöre sie zu den wichtigen Rechtssätzen gemäss Art. 38 Abs. 1 KV/ZH, die in der Form des (formellen) Gesetzes zu erlassen seien. Andererseits hat die Vorinstanz festgehalten, aus § 1 Abs. 2 und § 16 Abs. 1 UniG/ZH fliesse lediglich die Befugnis der Universität, solche Disziplinarmassnahmen vorzusehen, die sich aus dem zwischen ihr und den Studierenden bestehenden Verhältnis ergäben bzw. welche mit diesem im Zusammenhang stünden, wie namentlich die Verweigerung von Leistungen. Demgegenüber liessen sich
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disziplinarische Massnahmen, die - wie die vorliegend zur Diskussion stehenden Geldleistungen - keinen direkten Zusammenhang zum Anstaltsverhältnis hätten, nicht mehr mit der Anstaltsautonomie begründen. Das angefochtene Urteil beruht somit auf zwei voneinander unabhängigen Begründungen, die je für sich den Ausgang des Verfahrens besiegeln, sodass für eine Gutheissung der Beschwerde beide Begründungen das Recht verletzen müssten (vgl. BGE 142 III 364 E. 2.4; BGE 138 I 97 E. 4.1.4). Aufgrund der Beschwerdeschrift kann davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin beide Begründungen anficht.

5. Zu prüfen ist zunächst, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, dass die vorliegend zur Diskussion stehende Disziplinarmassnahme einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedarf.
5.1 Gemäss Art. 38 Abs. 1 KV/ZH, auf welchen sich die Beschwerdeführerin beruft, werden alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen. Eine nicht abschliessende Aufzählung wichtiger Bereiche findet sich in Art. 38 Abs. 1 lit. a -h KV/ZH (vgl. Urteil 2C_502/2019 vom 30. Oktober 2019 E. 4.3.2). Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen (Art. 38 Abs. 2 KV/ZH).
Diese kantonale Verfassungsnorm regelt die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen im Lichte des Grundsatzes der Gewaltenteilung.
5.2 Aus dem sämtlichen Kantonsverfassungen zugrunde liegenden Grundsatz der Gewaltenteilung, welcher in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetzt wird und ein verfassungsmässiges Recht darstellt (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; BGE 134 I 322 E. 2.2 und 2.3), ergibt sich unter anderem, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind (BGE 145 V 380 E. 6.3; BGE 131 I 291 E. 2.1; Urteil 2C_910/2020 vom 28. Juli 2021 E. 4.3.1) bzw. dass Bestimmungen, die in einem Gesetz stehen müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund einer gültigen Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; BGE 138 I 196 E. 4.1). Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen kantonalen Verfassungsbestimmungen frei, jene des kantonalen Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; BGE 142 I 26 E. 3.3; je mit Hinweisen). Soweit sich die Beschwerdeführerin auch auf Art. 5 Abs. 1 BV beruft, ist festzuhalten, dass diese Bestimmung - wie auch das
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Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) - kein verfassungsmässiges Recht, sondern einen Verfassungsgrundsatz darstellt, dessen Einhaltung vom Bundesgericht im Zusammenhang mit der Überprüfung eines kantonalen Erlasses ausserhalb von Grundrechtseingriffen nur aus dem Blickwinkel des Willkürverbots (Art. 9 BV) überprüft werden kann (BGE 140 I 381 E. 4.4; BGE 135 I 43 E. 1.3; BGE 134 I 153 E. 4.2.1; Urteil 2C_910/2020 vom 28. Juli 2021 E. 4.3.3).
5.3 Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, stellt die "Wichtigkeit" einer Norm bzw. eines Rechtssatzes eine Wertungsfrage dar. Art. 38 Abs. 1 KV/ZH zählt in nicht abschliessender Weise Materien auf, für welche die Gesetzesform vorgeschrieben ist. Im Übrigen richtet sich die Wichtigkeit insbesondere nach der Schwere des Eingriffs eines Hoheitsakts in die Rechtsstellung der Normadressaten und dessen Tragweite, namentlich für die Betroffenen (vgl. Urteil 1C_137/2018 / 1C_139/2018 vom 27. November 2018 E. 6.2; vgl. ferner MATTHIAS HAUSER, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 15 zu Art. 38 KV/ZH). Disziplinarische Massnahmen sind Sanktionen gegenüber Personen, die - wie vorliegend - in einem besonderen Rechtsverhältnis zum Staat (z.B. Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst, Schüler oder Studierende, Strafgefangene) oder unter einer besonderen Aufsicht des Staates (Rechtsanwälte, Medizinalpersonen) stehen (vgl. Urteil 2C_1149/2015 vom 29. März 2016 E. 4.4.4 mit Hinweisen). Sie dienen in erster Linie der Aufrechterhaltung der Ordnung bzw. der Sicherstellung eines geordneten Anstaltsbetriebs sowie der Wahrung des Ansehens und der Integrität der Institution und sollen namentlich bewirken, dass die ihnen unterstellten Personen ihre Pflichten erfüllen (vgl. BGE 148 I 1 E. 12.1 und BGE 143 I 352 E. 3.3 betreffend Medizinalpersonen; BGE 142 II 259 E. 4.4 und Urteil 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 3.3 betreffend Angestellte im öffentlichen Dienst). Grundsätzlich stellen disziplinarische Massnahmen keine Strafen im Rechtssinne dar (vgl. BGE 135 I 313 E. 2.3; Urteil 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 3.3). Die Frage, ob eine disziplinarrechtliche Busse aufgrund ihrer Höhe als Strafe im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 und Art. 7 EMRK qualifiziert werden könnte, wurde von der Rechtsprechung bislang offengelassen (vgl. BGE 128 I 346 E. 2.3 mit Hinweisen). Nach Auffassung einzelner Autoren können Disziplinarmassnahmen, die im besonderen Rechtsverhältnis angeordnet werden, jedoch pönalen Charakter aufweisen, so insbesondere,
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wenn damit nicht ein Vorteil entzogen wird, der in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der verletzten Pflicht steht, sondern der zugefügte Nachteil selbständig ist, was namentlich bei Disziplinarbussen der Fall ist (vgl. dazu TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen: Einführung, in: Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, Häner/Waldmann [Hrsg.], 2010, S. 10 ff.).
5.4 Nach der Rechtsprechung ist nicht eindeutig, wie weit die zulässigen Sanktionen und die Voraussetzungen, unter denen sie verhängt werden dürfen, einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen. Das Bundesgericht hat in Bezug auf das schulische Disziplinarrecht namentlich festgehalten, dass die gesetzliche Regelung - abgesehen von der Begründung des Sonderstatusverhältnisses - nicht bis ins letzte Detail gehen muss, sondern der Natur des Rechtsverhältnisses entsprechend weit gefasst sein darf (BGE 129 I 12 E. 8.5). Namentlich darf die Regelung der Einzelheiten an Exekutivorgane delegiert werden (BGE 135 I 79 E. 6.2; Urteil 2C_502/2019 vom 30. Oktober 2019 E. 4.3.3). In einem weiteren Urteil scheint das Bundesgericht davon auszugehen, dass Sanktionen grundsätzlich einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl. Urteil 2C_268/ 2010 vom 18. Juni 2010 E. 5.1). In der Lehre wird grundsätzlich die Auffassung vertreten, dass zumindest schwere Disziplinarmassnahmen einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen (vgl. THIERRY TANQUEREL, Caractéristiques et limites du droit disciplinaire, in: Le droit disciplinaire, Tanquerel/ Bellanger [Hrsg.], 2018, S. 21; JAAG, a.a.O., S. 16; EVA VONTOBEL-LAREIDA, Die gesetzliche Grundlage für verwaltungsrechtliche Sanktionen, in: Das Legalitätsprinzip in Verwaltungsrecht und Rechtsetzungslehre, 2017, S. 118).
5.5 Zur Diskussion steht vorliegend eine Disziplinarmassnahme in Form von Geldleistungen bis zu einem Höchstbetrag von Fr. 4'000.-. Ob es sich aufgrund ihrer Höhe um eine Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK handle, kann offenbleiben. Es ist indessen mit der Vorinstanz anzumerken, dass sich die Beschwerdeführerin durch den Sprachgebrauch (so z.B. "angeschuldigte Person") an das Strafrecht anlehnt, sodass zumindest der Anschein eines strafrechtlichen Charakters erweckt wird.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann eine solche Disziplinarmassnahme mit Blick auf den Höchstbetrag von Fr. 4'000.- sowie den Adressatenkreis nicht als leichte
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Disziplinarmassnahme qualifiziert werden. Wie die Beschwerdegegner zu Recht vorbringen, können Geldstrafen in Höhe von mehreren Tausend Franken angesichts der durchschnittlichen Einkommensverhältnisse der Studierenden einschneidende wirtschaftliche Folgen haben. Die den Studierenden drohenden Nachteile werden zusätzlich dadurch verstärkt, dass bei Nichtbezahlung der Geldleistung trotz Mahnung ein vorübergehender Studienausschluss für die Dauer von bis zu sechs Semestern angeordnet werden kann (§ 11 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 lit. d der Disziplinarverordnung). Für die Qualifizierung der strittigen Geldleistungen als schwere Disziplinarmassnahme spricht weiter der Umstand, dass die Kantone St. Gallen und Freiburg, auf welche die Beschwerdeführerin hinweist, und welche Disziplinarsanktionen in Form von Geldleistungen kennen, diese auf formellgesetzlicher Stufe verankert haben (vgl. Art. 37 Abs. 1 lit. d des Gesetzes vom 26. Mai 1988 über die Universität St. Gallen [sGS 217.11] und Art. 11c Abs. 1 lit. c des Gesetzes des Kantons Freiburg vom 19. November 1997 über die Universität [SGF 431.0.1]). Unbehelflich ist der Hinweis der Beschwerdeführerin auf Art. 38 Abs. 1 lit. d KV/ZH, wonach Bestimmungen über Gebühren in geringer Höhe keine wesentlichen Bestimmungen darstellen, die in der Form des Gesetzes erlassen werden müssen: Einerseits handelt es sich vorliegend nicht um eine Gebühr, sondern um eine Disziplinarmassnahme, und andererseits kann nach dem Gesagten - insbesondere angesichts des Adressatenkreises - nicht von einer geringen Höhe ausgegangen werden. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang der Umstand unerheblich, dass bei Geldleistungen gemäss § 11 Abs. 4 der Disziplinarverordnung die finanziellen Verhältnisse der angeschuldigten Person angemessen zu berücksichtigen sind und dass Art und Dauer der Disziplinarmassnahme sich nach verschiedenen Kriterien, wie zum Beispiel nach den beeinträchtigten Hochschulinteressen oder dem Verschulden der angeschuldigten Person richtet (vgl. § 13 Abs. 1 der Disziplinarverordnung). Die Art und Weise, wie eine Sanktion in der Praxis gehandhabt wird, betrifft die Verhältnismässigkeit der Massnahme und nicht die hier interessierende Frage der gesetzlichen Grundlage bzw. der Normstufe.
5.6 Im Ergebnis hat die Vorinstanz Art. 38 Abs. 1 KV/ZH nicht verletzt, indem sie die hier strittige Disziplinarmassnahme als schwere Sanktion bzw. wichtige Bestimmung qualifiziert hat, die einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedarf.
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Eine Delegation an die Universität kommt bereits deshalb nicht in Frage, weil die Kantonsverfassung eine solche für wichtige Bestimmungen ausschliesst und sich die Verordnungskompetenz gemäss Art. 38 Abs. 2 KV/ZH ausdrücklich auf weniger wichtige Bestimmungen beschränkt (vgl. HAUSER, a.a.O., N. 36 zu Art. 38 KV/ZH). Folglich kann die Autonomie der Beschwerdeführerin keine schweren Disziplinarmassnahmen umfassen. Die Beschwerde ist bereits aus diesem Grund als unbegründet abzuweisen.
5.7 Da sich die Hauptbegründung der Vorinstanz als rechtskonform erweist, erübrigt es sich, auf die Alternativbegründung einzugehen, wonach disziplinarische Massnahmen - wie die hier strittigen Geldleistungen - ohnehin nicht in die Anstaltsautonomie fallen würden (vgl. nicht publ. E. 2.1 und 4.3 hiervor).
6. Mit Blick auf die vorangegangenen Erwägungen hat die Vorinstanz die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt, indem sie zum Schluss gekommen ist, dass Disziplinarmassnahmen in Form von Geldleistungen bis zu einem Höchstbetrag von Fr. 4'000.- einer formellgesetzlichen Grundlage bedürften und daher nicht von der Universität beschlossen werden könnten.
7. Soweit die Beschwerdeführerin eventualiter beantragt, das angefochtene Urteil sei insoweit aufzuheben, als mit der Aufhebung von § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und Abs. 4 der Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020 die Ausfällung von Geldleistungen zugunsten der Universität bis Fr. 500.- ausgeschlossen wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, an Stelle des kantonalen Gesetzgebers eine Ersatzregelung zu erlassen bzw. eine mögliche Gesetzes- oder Verordnungsänderung vorwegzunehmen (vgl. auch BGE 117 Ia 97 E. 3e; BGE 113 Ia 325 E. 6; Urteil 2C_410/ 2009 vom 17. Dezember 2009 E. 3.4).
8.

8.1 Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
8.2 Für das bundesgerichtliche Verfahren werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG).
8.3 Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner beantragen eine Parteientschädigung. Nach der Rechtsprechung wird nicht anwaltlich vertretenen Parteien im bundesgerichtlichen Verfahren grundsätzlich keine
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Parteientschädigung zugesprochen (vgl. BGE 133 III 439 E. 4; Urteile 1B_493/2021 vom 10. Januar 2022 E. 3; 2C_262/2020 vom 16. Juli 2020 E. 7), ausser wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt und die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, der den Rahmen dessen überschreitet, was der Einzelne üblicher- und zumutbarerweise nebenbei zur Besorgung der persönlichen Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat. Sodann können besondere Verhältnisse es im Ausnahmefall rechtfertigen, eine Entschädigung für die durch den Prozess verursachten Umstände zuzusprechen (BGE 125 II 518 ff.; Urteil 2C_698/2020 vom 3. November 2020 E. 7.3 mit Hinweisen). Die vorliegende Angelegenheit weist keine besondere Komplexität auf und der von den Beschwerdegegnern getätigte Aufwand erscheint nicht allzu hoch. So haben sie eine knapp zehnseitige Vernehmlassung sowie eine zweiseitige Duplik eingereicht, wobei der geltend gemachte Aufwand knapp 20 Stunden beträgt. Besondere Verhältnisse, die ausnahmsweise das Zusprechen einer Entschädigung erfordern würden, sind nicht ersichtlich und werden auch nicht konkret geltend gemacht. Folglich haben die Beschwerdegegner keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 2 BGG).

SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 38 - 1 Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über:
¹	Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über:
^a	die Ausübung der Volksrechte;
^b	die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte;
^c	Organisation und Aufgaben der Behörden;
^d	Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe;
^e	Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen;
^f	dauernde oder wiederkehrende Aufgaben des Kantons;
^g	die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt;
^h	Art und Umfang der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private.
²	Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen.
³	Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen erlassen können.

SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 38 - 1 Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über:
¹	Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über:
^a	die Ausübung der Volksrechte;
^b	die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte;
^c	Organisation und Aufgaben der Behörden;
^d	Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe;
^e	Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen;
^f	dauernde oder wiederkehrende Aufgaben des Kantons;
^g	die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt;
^h	Art und Umfang der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private.
²	Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen.
³	Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen erlassen können.

SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 38 - 1 Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über:
¹	Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über:
^a	die Ausübung der Volksrechte;
^b	die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte;
^c	Organisation und Aufgaben der Behörden;
^d	Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe;
^e	Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen;
^f	dauernde oder wiederkehrende Aufgaben des Kantons;
^g	die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt;
^h	Art und Umfang der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private.
²	Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen.
³	Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen erlassen können.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
¹	Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
²	Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
³	Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
⁴	Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 63^a Hochschulen - 1 Der Bund betreibt die Eidgenössischen Technischen Hochschulen. Er kann weitere Hochschulen und andere Institutionen des Hochschulbereichs errichten, übernehmen oder betreiben.
¹	Der Bund betreibt die Eidgenössischen Technischen Hochschulen. Er kann weitere Hochschulen und andere Institutionen des Hochschulbereichs errichten, übernehmen oder betreiben.
²	Er unterstützt die kantonalen Hochschulen und kann an weitere von ihm anerkannte Institutionen des Hochschulbereichs Beiträge entrichten.
³	Bund und Kantone sorgen gemeinsam für die Koordination und für die Gewährleistung der Qualitätssicherung im schweizerischen Hochschulwesen. Sie nehmen dabei Rücksicht auf die Autonomie der Hochschulen und ihre unterschiedlichen Trägerschaften und achten auf die Gleichbehandlung von Institutionen mit gleichen Aufgaben.
⁴	Zur Erfüllung ihrer Aufgaben schliessen Bund und Kantone Verträge ab und übertragen bestimmte Befugnisse an gemeinsame Organe. Das Gesetz regelt die Zuständigkeiten, die diesen übertragen werden können, und legt die Grundsätze von Organisation und Verfahren der Koordination fest.
⁵	Erreichen Bund und Kantone auf dem Weg der Koordination die gemeinsamen Ziele nicht, so erlässt der Bund Vorschriften über die Studienstufen und deren Übergänge, über die Weiterbildung und über die Anerkennung von Institutionen und Abschlüssen. Zudem kann der Bund die Unterstützung der Hochschulen an einheitliche Finanzierungsgrundsätze binden und von der Aufgabenteilung zwischen den Hochschulen in besonders kostenintensiven Bereichen abhängig machen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 51 Kantonsverfassungen - 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.
¹	Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.
²	Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.

IR 0.101 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) EMRK Art. 6 Recht auf ein faires Verfahren - (1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öffentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch während des ganzen oder eines Teiles des Verfahrens ausgeschlossen werden, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Prozessparteien es verlangen oder - soweit das Gericht es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhandlung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
^a	innerhalb möglichst kurzer Frist in einer ihr verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigung unterrichtet zu werden;
^b	ausreichende Zeit und Gelegenheit zur Vorbereitung ihrer Verteidigung zu haben;
^c	sich selbst zu verteidigen, sich durch einen Verteidiger ihrer Wahl verteidigen zu lassen oder, falls ihr die Mittel zur Bezahlung fehlen, unentgeltlich den Beistand eines Verteidigers zu erhalten, wenn dies im Interesse der Rechtspflege erforderlich ist;
^d	Fragen an Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung von Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen zu erwirken, wie sie für Belastungszeugen gelten;
^e	unentgeltliche Unterstützung durch einen Dolmetscher zu erhalten, wenn sie die Verhandlungssprache des Gerichts nicht versteht oder spricht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.