BGE 63 I 243
47. Urteil vom 22. Oktober 1937 i. S. Boller gegen Regierungsrat des Kantons
Zürich.
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Regeste:
Die Assistenzärzte einer kantonalen Heilanstalt sind nicht legitimiert, wegen
angeblicher Mängel eines Disziplinarverfahrens, das auf ihre Veranlassung
gegen ihren vorgesetzten Oberarzt durchgeführt wurde, staatsrechtliche
Beschwerde einzureichen, zumal wenn sie im betreffenden Verfahren keine
Parteistellung hatten, wie das für den Verzeiger im Disziplinarverfahren
richtigerweise zutrifft und im besondern auch der positiven Ordnung im Kanton
Zürich entspricht.
A. - Am 30. August 1936 teilte die Direktion der Heilanstalt Burghölzli Zürich
der kantonalen Direktion des Gesundheitswesens mit, dass die Assistenzärzte
der Anstalt mit Anklagen persönlicher und beruflicher Art gegen den Oberarzt
Dr. Binswanger an den Anstaltsdirektor herangetreten seien und nicht nur eine
Untersuchung und Abstellung eventuell sich ergebender Misstände verlangt,
sondern gleichzeitig erklärt hätten, dass sie bis auf weiteres jede
Zusammenarbeit mit Oberarzt Dr. Binswanger ablehnen und dass, sofern man ihren
Wunsch nicht erfülle, sie eventuell zu einer Kollektivkündigung entschlossen
seien. Am 3. September 1936 verfügte die Direktion des Gesundheitswesens die
Durchführung einer Disziplinaruntersuchung gegen Oberarzt Dr. Binswanger. Mit
der Durchführung dieser Untersuchung wurde eine aus Mitgliedern der
Aufsichtskommission der Heilanstalt Burghölzli zusammengesetzte Kommission
beauftragt.
Am 5. Oktober 1936 stellte die Direktion des Gesundheitswesens fest, dass im
bisherigen Verfahren eine gütliche Verständigung zwischen Dr. Binswanger und
den Assistenzärzten nicht zustandegekommen sei;
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Voraussetzung für das weitere Verfahren sei, dass «schriftlich begründete
Beschwerden der Wahlbehörde, d. h. der Direktion des Gesundheitswesens, von
den Beschwerdeführern eingereicht werden»; für diesen Fall werde die
Kommission ersucht, die Untersuchung durchzuführen und über das Ergebnis
Bericht zu erstatten und Antrag zu stellen. Die Assistenzärzte reichten
hierauf der Kommission «Beschwerdeschriften» ein, die von Dr. Binswanger
beantwortet wurden.
Am 4. Januar 1937 wurde der Schlussbericht der Untersuchungskommission der
Direktion des Gesundheitswesens eingereicht. Nach Prüfung des
Untersuchungsberichtes durch die Direktion des Gesundheitswesens und die
Aufsichtskommission der Heilanstalt Burghölzli verfügte die Direktion des
Gesundheitswesens am 15. Februar 1937 folgendes: 1. Zur Entlassung oder
Anwendung anderer disziplinarischer Massnahmen gegenüber Oberarzt Dr.
Binswanger besteht keine Veranlassung. 2. Die beteiligten Parteien werden
eingeladen, mit der rechtlichen Erledigung dieser Angelegenheit den
geschäftlichen und persönlichen Verkehr untereinander in normaler Weise
aufzunehmen, d. h. so, wie es sich für die Ärzteschaft einer staatlichen
Heilanstalt ziemt und wie er im Interesse der Heilanstalt Burghölzli gefordert
werden kann.
Mit Eingabe vom 26. Februar 1937 reichten Dr. Boller und Mitbeteiligte beim
Regierungsrat Rekurs ein gegen die Verfügung der Direktion des
Gesundheitswesens vom 15. Februar 1937 und gegen die mündliche Eröffnung des
Direktors des Gesundheitswesens vom 19. Februar 1937, wonach den Rekurrenten
die Einsicht in die Akten des Beschwerdeverfahrens gegen Dr. Binswanger
verweigert wurde.
Dr. Boller und Mitbeteiligte stellten dabei folgende Begehren: 1. Es seien die
erwähnten Verfügungen der Direktion des Gesundheitswesens vom 15. und 19.
Februar aufzuheben. 2. Es sei die Gesundheitsdirektion anzuweisen, den
Rekurrenten ungehemmte und unbedingte Einsicht
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in sämtliche in dem genannten Beschwerdeverfahren gegen Dr. Binswanger
ergangenen Akten zu gewähren, insbesondere in sämtliche Vernehmlassungen des
Dr. Binswanger. 3.- Es sei zur Durchführung einer richtigen
Disziplinaruntersuchung gegen Dr. Binswanger und zur Untersuchung sämtlicher
gegen ihn vorgebrachten Tatbestände und Verhältnisse eine neue
Untersuchungskommission zu bestellen, deren Zusammensetzung auf dem Wege der
Verständigung sämtlicher Beteiligten erfolgen solle. 4. Es sei ein genaues
Verfahren für die in Ziff. 3 erwähnte und beantragte Untersuchung auf dem Wege
der Verständigung aller Beteiligten festzusetzen, darin inbegriffen die
Regelung der Vertretung beider Parteien usw. 5. Es sei die neue
Untersuchungskommission zu beauftragen, auf Grund der Ergebnisse dieser neuen
Untersuchung einen neuen Antrag über die Erledigung der
Disziplinaruntersuchung gegen Dr. Binswanger, bezw. der Beschwerde der
Rekurrenten vom 20. Oktober 1936 auszuarbeiten. 6. Es sei die
Gesundheitsdirektion anzuweisen, auf Grund der Ergebnisse dieser neuen
Untersuchung und des neuen Antrages der Untersuchungskommission einen neuen
Erledigungsentscheid zu erlassen.
Am 3. Juni 1937 beschloss der Regierungsrat:
I. Der Rekurs Dr. Boller- und Mitbeteiligte gegen die Verfügungen der
Direktion des Gesundheitswesens vom 15. Februar 1937 betreffend Beschwerde
gegen Dr. Binswanger, Oberarzt der Heilanstalt Burghölzli, und vom 19. Februar
1937 betreffend Akteneinsichtnahme wird samt den gestellten Begehren
abgewiesen.
II. Der Regierungsrat nimmt in zustimmendem Sinne Kenntnis, dass die Direktion
des Gesundheitswesens beabsichtigt, Dr. Binswanger wiederum in vollem Umfange
in seine Rechte und Pflichten einzusetzen.
In der Begründung dieses Entscheides werden die Rügen der Beschwerdeführer
eingehend untersucht und zurückgewiesen.
B. - Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates, wie
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auch gegen die Verfügungen der Direktion des Gesundheitswesens vom 15. und vom
19. Februar 1937, haben Dr. Edwin Boller und andere Assistenzärzte der
Heilanstalt Burghölzli die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |
angefochtenen Entscheides und Rückweisung der Sache an die kantonalen
Instanzen, damit sie die Angelegenheit im Sinne der vor dem Regierungsrat
gestellten Begehren der Rekurrenten neu behandeln.
Es werden im wesentlichen folgende Rügen geltend gemacht:
a) Die erste Untersuchung bis zur Verfügung der Direktion des
Gesundheitswesens vom 5. Oktober 1936 sei formwidrig durchgeführt worden und
daher nichtig.
b) In beiden Untersuchungen sei den Rekurrenten die Bestellung eines
Vertreters verweigert worden, während Dr. Binswanger durch einen Rechtsanwalt
vertreten gewesen sei.
c) Die Beschwerdeantwort des Dr. Binswanger sei den Rekurrenten nicht zur
Vernehmlassung mitgeteilt worden.
d) Willkürlich seien das Abstellen des Regierungsrates auf einen vor den
Beschwerden der Rekurrenten erstatteten Bericht des Direktors der Heilanstalt
Burghölzli, die Nichteinvernahme der Rekurrenten und der angerufenen Personen
als Zeugen.
e) Die Direktion des Gesundheitswesens habe den Rekurrenten die Akteneinsicht
verweigert.
C. - Der Regierungsrat hat die Abweisung der Beschwerde beantragt. Er macht u.
a. geltend, dass den Rekurrenten die Legitimation zum vorliegenden
stastsrechtlichen Rekurs fehle.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. - In dem gegen Dr. Binswanger geführten Disziplinarverfahren hat die
kantonale Direktion des Gesundheitswesens entschieden, dass zu einer
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Disziplinarmassnahme keine Veranlassung vorliege, und die beteiligten Personen
eingeladen, den amtlichen und persönlichen Verkehr untereinander wieder in
normaler Weise aufzunehmen. Die Rekurrenten haben diese Verfügung beim
Regierungsrat angefochten, indem sie im wesentlichen verlangten, es sei das
Disziplinarverfahren gegen Dr. Binswanger in einer verbesserten Form neu
durchzuführen, wobei eine neue in bestimmter Weise zu bestellende Kommission
zu amten habe; auch sei den Rekurrenten volle Einsicht in alle Akten des
Verfahrens zu gewähren. Der Regierungsrat hat mit der Beschwerde der
Rekurrenten diese Begehren abgewiesen. Mit dem staatsrechtlichen Rekurs
erneuern die Rekurrenten ihre Begehren; sie behaupten, die Abweisung derselben
durch den Regierungsrat verstosse gegen den Art. 4
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |
Die Rügen der Rekurrenten beziehen sich auf die formelle Seite des gegen Dr.
Binswanger durchgeführten Verfahrens. Das Ziel der Rekurrenten ist ohne Frage,
dass das in ihrem Sinn neu durchgeführte Verfahren zu einer Disziplinierung
des Dr. Binswanger, speziell zu seiner Entlassung, führen soll. Eine
eventuelle materielle Anfechtung liegt indessen nicht vor, die dahin gehen
würde, dass, auch wenn die formellen Rügen unbegründet sein sollten, doch die
Unterlassung von Disziplinarmassregeln gegen Dr. Binswanger als willkürlich
erscheine.
Es fragt sich, ob die Rekurrenten zu ihrer Beschwerde legitimiert sind.
2. - Nach Art. 178 Ziff. 2
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |
bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die er durch den angefochtenen, ihn
persönlich betreffenden Entscheid erlitten hat. Die Legitimation zur
Beschwerde setzt voraus, dass der Rekurrent durch den Entscheid in seiner
Rechtslage persönlich betroffen ist, dass insofern auf seiner Seite ein
Eingriff in rechtliche Interessen vorliegt (BGE 59 I S. 79; KIRCHHOFER,
Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs, ZSR 55 S. 159 ff.). Um blosser
faktischer Interessen willen steht der
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staatsrechtliche Rekurs nicht zur Verfügung (von Ausnahmen abgesehen, die hier
nicht in Betracht kommen, BGE 46 I S. 378 Erw. 1). Es muss sich ferner um die
individuelle Rechtssphäre der Person handeln. Für die Beschwerdelegitimation
genügt es nicht, dass eine Verfügung den Rekurrenten ausschliesslich in seiner
Eigenschaft als Beamten berührt, indem sie etwa Weisungen über das dienstliche
Verhalten enthält, ohne ihn zugleich in seinem allgemeinen menschlichen und
bürgerlichen Rechtsbereich zu treffen (BGE 30 I S. 248, nicht veröffentlichtes
Urteil i. S. König vom 6. Dezember 1935). Der staatsrechtliche Rekurs dient
insbesondere nicht der Verfolgung allgemeiner öffentlicher Interessen; die
Wahrung dieser ist nicht Sache des Privaten, sondern der zuständigen Behörden
(BGE 59 I S. 121 und dortige Zitate).
3. - Die Beamtendisziplinarstrafe ist eine interne Massnahme der Verwaltung,
sie ist ein Ausfluss der Dienstgewalt über den Beamten; sie soll der
Aufrechterhaltung von Zucht und Ordnung innerhalb der Verwaltung dienen.
Diesem Wesen der Disziplinarstrafe entspricht es, dass das
Disziplinarverfahren gegen einen Beamten einen strikten Offizialcharakter hat.
Die Personen, die etwa durch Anzeige oder Beschwerde Anlass zu seiner
Eröffnung geben, können darin keine Parteistellung im eigentlichen Sinn haben,
wie sie dem Privatkläger oder Geschädigten im Strafprozess (je nach der
positiven Ordnung) eingeräumt ist. Im Disziplinarverfahren ist richtigerweise
weder für eine Privatklage, noch ist darin für Zivilansprüche Dritter Raum.
Ein Anspruch des Verzeigers auf Disziplinierung des Beamten kann nicht
bestehen, und es ist ausgeschlossen, dass die Behörde durch seine
Stellungnahme - Antrag auf Bestrafung, Verzicht auf diese - irgendwie
rechtlich gebunden wäre. Wenn dritte Personen im Verfahren sich schriftlich
oder mündlich äussern können, so geschieht es bloss zu informatorischen
Zwecken.
Dass im Kanton Zürich der Verzeiger entgegen dem
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Wesen des Disziplinarverfahrens darin eigentliche Parteirechte hätte, ist
nicht ersichtlich. Das Gesetz über die Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866,
dem auch der Beamte untersteht und das im vorliegenden Fall anwendbar war,
enthält überhaupt keine Verfahrensvorschriften. Freilich sind die Rekurrenten
im Verfahren gegen Dr. Binswanger herangezogen worden, indem eine Art
Sühneverfahren zwischen ihnen und Dr. Binswanger versucht und ihnen dann
freigestellt wurde, Beschwerdeschriften einzureichen in der Meinung, dass von
der Einreichung solcher Beschwerden die Durchführung des Verfahrens abhängen
solle. Es mochte so der äussere Anschein entstehen, als ob die Rekurrenten im
Verfahren Partei seien, wie sie denn auch gelegentlich als solche bezeichnet
wurden (z. B. in Ziff. 2 der Verfügung der Direktion des Gesundheitswesens vom
15. Februar 1937, «die beteiligten Parteien». Doch erklärt sich das wohl
daraus, dass der Frage der rechtlichen Stellung der Rekurrenten im Verfahren
keine besondere Beachtung geschenkt wurde. Der Regierungsrat ist sodann im
Rekursverfahren auf die Beschwerden der Rekurrenten eingetreten, ohne die
Legitimationsfrage weiter zu prüfen, und hat sie materiell behandelt und
erledigt. In der Antwort auf die staatsrechtliche Beschwerde nimmt er dann
aber den durchaus zutreffenden Standpunkt ein, dass den Rekurrenten keinerlei
Parteirechte im Disziplinarverfahren gegen einen Beamten zukommen, weil dies
der Natur dieses Verfahrens widersprechen würde.
Aus dem Gesagten folgt, dass die Rekurrenten ihre Begehren, das
Disziplinarverfahren gegen Dr. Binswanger sei in verbesserter Form neu
durchzuführen und es sei ihnen Einsicht in die Akten zu gewähren, nicht daraus
herleiten können, dass sie in diesem Verfahren die Rolle einer Partei haben
oder haben sollten, welche Partei einen Anspruch auf rechtmässige Durchführung
des Verfahrens hätte und durch die angeblichen Mängel des Verfahrens in ihrer
persönlichen Rechtsstellung betroffen wäre.
Die Befugnis der Rekurrenten, Begehren der eben
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genannten Art zu stellen, lässt sich auch nicht darauf stützen, dass sie als
Assistenzärzte der Heilanstalt Burghölzli der Aufsicht durch Dr. Binswanger
als Oberarzt unterstellt sind und mit diesem zusammenzuarbeiten haben. Die
Interessen, welche die Rekurrenten in der ganzen Angelegenheit zu vertreten
glauben, sind, wie sie selber sagen, in erster Linie diejenigen der Anstalt
und der Allgemeinheit; und wenn sie dabei auch von eigenen Interessen reden,
so sind es doch nicht solche rechtliche Interessen im oben angegebenen Sinn,
die der privaten Sphäre angehören würden, sondern persönliche Interessen bloss
faktischer Natur (persönliches Verhältnis zum Oberarzt) oder aber Interessen
dienstlichen Charakters, die mit ihren amtlichen Funktionen zusammenhängen und
die nicht Anlass zu einem staatsrechtlichen Rekurs gegen Verfügungen der
Oberbehörde geben können. Das trifft insbesondere auch zu, was das von den
Rekurrenten verfolgte Endziel, nämlich die Entfernung des Dr. Binswanger aus
der Anstalt, anlangt. Die Legitimation der Rekurrenten zur staatsrechtlichen
Beschwerde wäre daher auch zu verneinen, wenn sich diese gegen die materielle
Erledigung der Disziplinarsache gegen Dr. Binswanger richten würde; denn der
untergebene Beamte kann nicht darüber wegen Verletzung seiner individuellen
verfassungsmässigen Rechtsstellung beim Bundesgericht Beschwerde führen, dass
eine Person, die ihm missfällt oder die er für ungeeignet hält, als
Vorgesetzter gewählt oder nicht entlassen wird (vgl. Urteil König).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.