S. 114 / Nr. 23 Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen (d)

BGE 59 I 114

23. Urteil vom 7. Juli 1933 i. S. Regierungsrat von Nidwalden und Gen. gegen
Landrat von Nidwalden.


Seite: 114
Regeste:
Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Entscheid des Landrates von
Nidwalden zum Zwecke der Wahrung der allgemeinen staatlichen Interessen sind
weder der Regierungsrat von Nidwalden, noch Bürger und Steuerzahler
legitimiert.
Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde betr. die politische
Stimmberechtigung der Bürger und betr. kantonale Wahlen und Abstimmungen.
Jeder bei einer Wahl oder Abstimmungsverhandlung stimmfähige Bürger ist zur
Anfechtung der Verhandlung, des dabei festgestellten Ergebnisses oder einer
sie aufhebenden Verfügung, sowie eines Entscheides über die Zulassung von
Referendums- oder Initiativbegehren legitimiert (Erw. 3).
Art. 47 Abs. 2 d. KV v. Nidwalden. Erfordernis der Unterzeichnung der
Begründung eines Volksbegehrens (Erw. 4).
Art. 43 ff. d. KV v. Nidwalden. Unzulässigkeit eines Volksbegehrens, wonach
die Landsgemeinde einer Spezialkommission den Auftrag geben soll, Entwürfe und
Berichte über die Errichtung eines kantonalen Elektrizitätswerks unmittelbar
der Landsgemeinde oder dem Landrate vorzulegen (Erw. 6-7).
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes bei Beschwerden wegen Verletzung von
kantonalem Verfassungsrecht (Erw. 4 und 7).

A. - Nach Art. 43 d. KV von Nidwalden ist die Landesgemeinde die höchste
souveräne Wahl- und gesetzgebende Behörde des Kantons. In Art. 44 wird ihr die
Wahl des Regierungsrates, des Landammannes, des Landesstatthalters, des
Landsäckelmeisters, eines Mitgliedes des Ständerates, der Landschreiber und
der Amtsdiener übertragen.
Die Art. 45-48 bestimmen:

Seite: 115
Art. 45. «Als gesetzgebende Behörde steht der Landesgemeinde zu: a) die
Annahme oder Verwerfung der Verfassung, der Gesetze und anderer
verfassungsgemäss an sie gelangender Anträge, sowie die Beschlussfassung zu
einer künftigen Verfassungsrevision, b) Entgegennahme des Berichtes über den
Staatshaushalt, c) die Dekretierung der Landsteuer, und die Aufnahme von
Staatsanleihen, die in einem Jahre den Betrag von 10000 Fr. übersteigen, d)
die Beschlussfassung über einmalige Ausgaben, welche 10000 Fr. und über
periodische Ausgaben, welche 2000 Fr. übersteigen, e) die Erteilung der
nötigen Vollmacht an den Landrat für Veräusserung von Staatsgut, f) die
Erteilung des Kantonsbürgerrechtes.»
Art. 46. «Die Landesgemeinde kann den Landrat, allein oder mit Zuzug anderer
Behörden bevollmächtigen, in ihrem Namen neue Gesetze zu erlassen oder
bestehende abzuändern.»
Art. 47. «Jeder stimmfähige Kantonseinwohner, sowie die Landes- und
Gemeindebehörden, Korporationen und Vereine sind berechtigt, sowohl in der
Form der allgemeinen Anregung, als auch in derjenigen des ausgearbeiteten
Entwurfes Begehren und Anträge an die Landesgemeinde zu bringen.
Diese Anträge und Begehren:
a) dürfen nichts enthalten, was der Kantons- und Bundesverfassung widerspricht
oder allfällige Privatrechte verletzt;
b) müssen mit Anführung der Gründe abgefasst, auch mit der eigenhändigen
Unterschrift des oder der Antragsteller und mit Angabe des Datums versehen
sein;
c) sollen jeweilen bis und mit dem 15. Februar dem Landammann eingereicht
werden.
Der Regierungsrat begutachtet die Verfassungsmässigkeit der eingegangenen
Anträge und unterbreitet solche bis 1. März dem Landrate. Derselbe entscheidet
über die verfassungsgemässe Zulässigkeit der Anträge an die Landesgemeinde.

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Die als zulässig erkannten, sowie die vom Landrate ausgehenden Anträge an die
Landesgemeinde sind innert 10 Tagen nach der Vorlage an den Landrat durch das
Amtsblatt zu veröffentlichen, und es steht jedem stimmfähigen
Kantonseinwohner, sowie den Landes- und Gemeindebehörden, Korporationen und
Vereinen das Recht zu, innert den der Veröffentlichung folgenden 20 Tagen
Gegen- oder Abänderungsanträge dem Landammann einzureichen.
Der Landrat hat auch über die Zulässigkeit dieser Gegen- oder
Abänderungsanträge Beschluss zu fassen.
Alle Verhandlungsgegenstände sowie die eingereichten Gegen- oder
Abänderungsanträge, welche an einer ordentlichen oder ausserordentlichen
Landesgemeinde behandelt werden, müssen zuerst vor dem Landrate gewaltet haben
und wenigstens 8 Tage vor Abhaltung derselben durch das Amtsblatt
veröffentlicht sein; ebenso sind 8 Tage vor der Landesgemeinde die Zeit der
Verhandlung und die Traktanden derselben mitzuteilen.»
Art. 48. a Gesetzesvorschläge, sowie allfällige Gegen- oder
Abänderungsanträge, welche vor die Landesgemeinde gebracht werden, dürfen an
derselben weder durch Zusatz, noch Weglassung abgeändert, sondern müssen ganz
gleichlautend, wie sie abgefasst worden, in Abstimmung gebracht werden. Über
Anträge und Gegenanträge soll auf Verlangen eines Stimmfähigen an der
Landesgemeinde auch dann abgestimmt werden, wenn der Antragsteller seinen
Antrag zurückzieht. Liegt kein Antrag auf Verwerfung vor, so wird nur über
Annahme abgestimmt.»
Auf Grund eines Beschlusses der Landesgemeinde, des Landrates oder eines
Begehrens von 500 Bürgern kann eine ausserordentliche Landesgemeinde neben der
ordentlichen, die sich jährlich einmal versammelt, stattfinden.
Art. 51 KV bestimmt:«Wird eine Extra-Landesgemeinde zur Behandlung von
Gesetzesvorschlägen anbegehrt, so entscheidet der Landrat auf Begutachtung des
Regierungsrates über die verfassungsmässige Zulässigkeit

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derselben. Es steht dem Landrat weiter das Recht zu, gegen solche
Gesetzesvorschläge Gegen- oder Abänderungsanträge zu stellen. Die als zulässig
erkannten Vorschläge sollen innert zwei Monaten nach Eingabe des
Initiativbegehrens der Landesgemeinde vorgelegt werden.»
B. - Der grössere Teil des Kantons Nidwalden wird seit Jahren vom
Elektrizitätswerk Luzern-Engelberg mit elektrischer Energie versorgt. Die
Landesgemeinde des Jahres 1930 beauftragte den Regierungsrat mit der Prüfung
der Frage, ob der Kanton ein eigenes Elektrizitätswerk erstellen solle. Vom
Gesichtspunkt aus, dass diese Untersuchung zu wenig rasch vor sich gehe, wurde
dem Regierungsrat am 14. Februar 1933 zu Handen der Landesgemeinde ein mit
etwa 1300 Unterschriften versehenes Volksbegehren eingereicht, das folgenden
Inhalt hat:
«Die unterzeichneten Initianten stellen an die hohe Landesgemeinde 1933
folgenden Antrag:
1. Die hohe Landesgemeinde vom 30. April 1933 erteilt einer Spezialkommission
den Auftrag, eine definitive Vorlage bezüglich Eigenversorgung auszuarbeiten.
Diese Vorlage umfasst folgende Teile:
a) Definitives Projekt mit Baukosten und Rentabilitätsberechnung und die mit
dem Projektaufbau verbundenen Untersuchungen. Die Kostenberechnung ist mit
verbindlichen Unternehmerofferten zu belegen; die Rentabilitätsberechnung
(Jahreskosten) ist nach den Erfahrungen bestehender Werke ähnlichen Charakters
aufzustellen.
b) Genaue Kosten- und Rentabilitätsberechnung der ganzen Verteilnetzanlage,
auch mit Unternehmerofferten belegt, die als Grundlage für die
Rückkaufverhandlungen mit dem Werk Luzern-Engelberg dienen werden.
c) Erhebungen über die gegenwärtigen Strom- und Vertragsverhältnisse der
einzelnen Gemeinden.
d) Expertenbericht über die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens für Nidwalden.
Dieser Bericht soll auf Ende

Seite: 118
September dem Regierungsrat und dem Landrat eingehändigt werden.
e) Entwurf der Organisation.
2. Die Kommission gibt dem Regierungsrate allmonatlich einen Tätigkeitsbericht
ab.
3. Der Eigenversorgungskommission gehören an: (es folgen die Namen von 15
Kantonseinwohnern) ...
Die Kommission konstituiert und ergänzt sich selbst. Das Sekretariat führt die
2. Standeskanzlei.
4. Im Herbst 1933 soll eine ausserordentliche Landesgemeinde abgehalten werden
zur Annahme oder Verwerfung der Eigenversorgung.
5. Die Landesgemeinde erteilt der Eigenversorgungskommission die notwendigen
Kredite für die Durchführung der ihr übertragenen Aufgaben.»
Mit dem Volksbegehren wurde auch eine Begründung eingereicht, die Christian
Scheuber und Jakob Odermatt «im Auftrage der Initianten» unterzeichnet hatten.
Das Volksbegehren selbst war von diesen nicht unterschrieben worden. Der
Regierungsrat beantragte dem Landrate, das Volksbegehren wegen
Verfassungswidrigkeit der Landesgemeinde nicht zu unterbreiten. Der Landrat
beschloss aber am 4. März 1933 mit 23 gegen 20 Stimmen, das Volksbegehren
zuzulassen.
C. - Gegen diesen Beschluss haben der Regierungsrat und 25 stimmfähige
Kantonseinwohner die staatsrechtlich Beschwerde ergriffen mit dem Antrage auf
Aufhebung. Sie machen geltend, dass Art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
BV und verschiedene Bestimmungen
der Kantonsverfassung verletzt seien, indem sie ausführen: Das Volksbegehren
enthalte dem Art. 47 Abs. 2 litt. b KV zuwider keine Gründe. Die getrennt
eingereichte Begründung dürfe nicht berücksichtigt werden, weil sie von
Personen unterschrieben sei, die das Volksbegehren nicht unterzeichnet haben.
In einem ähnlichen Falle habe der Landrat am 27. Februar 1905 ein
Volksbegehren nicht zugelassen mit der Begründung: «da der eigentliche
Gesetzesvorschlag weder Motive, noch Datum,

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noch Unterschriften trägt, die zwar im Begleitschreiben enthalten sind, was
aber nicht genügt...» ... Durch das Volksbegehren würden der Regierungs- und
der Landrat ausgeschaltet, da danach die Landesgemeinde die Ausarbeitung und
Vertretung einer Millionenvorlage einer Spezialkommission übertragen sollte,
die ohne Kontrollrecht der Behörden über einen Kredit von etwa 68000 Fr.
verfügen und ihre Vorlage direkt und unverändert der Landesgemeinde zustellen
würde. Diese sei nicht befugt, andere als die in Art. 44 KV angegebenen Wahlen
zu treffen. Indem das Volksbegehren an Stelle des Landrates eine
Spezialkommission vorsehe, verletze es Art. 46 KV, wonach nur der Landrat
allein oder zusammen mit einer andern Behörde von der Landesgemeinde zum
Erlass oder zur Abänderung von Gesetzen ermächtigt werden dürfe. Ferner werde
dadurch Art. 45 KV verletzt. Die Ausschaltung des Regierungsrates und des
Landrates verstosse zudem gegen die Art. 47 Abs. 6, Art. 59 und 60, wonach der
Regierungsrat die Beschlüsse der Landesgemeinde vollziehen und der Landrat
alle für diese bestimmten Verhandlungsgegenstände vorberaten müsse. Der
Landrat habe die Verfassung verletzt, indem er das Volksbegehren als zulässig
erklärte.
D. - Der Präsident und der Protokollführer des Landrates haben namens dieser
Behörde den Antrag gestellt:«1. Auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht
einzutreten, soweit sie sich gegen die inhaltliche, materielle Zulässigkeit
des Volksbegehrens richtet. 2. Auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht
einzutreten, soweit dieselbe von dem h. Regierungsrat des Kantons Nidwalden
ausgeht. 3. Im übrigen sei die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet
abzuweisen...»
Zur Begründung wird ausgeführt: ... Die Landesgemeinde als höchste souveräne
Behörde habe nach Art. 45 KV auch «weitgreifende Verwaltungsobliegenheiten»;
sie könne nach Art. 45 Abs. 2 litt. a über irgendwelche verfassungsmässig an
sie gelangende

Seite: 120
Anträge beschliessen, also auch eine Spezialkommission zu Studienzwecken
einsetzen. Es handle sich dabei um eine Verwaltungsmassnahme. Wenn die
Spezialkommission ihre Vorlage ausgearbeitet haben werde, so müsse diese
selbstverständlich dem Landrat vorgelegt werden, bevor sie an die
Landesgemeinde gelangen könne.
E. - ...
F. - In der Duplik wird. . . ausgeführt: Es werde entschieden werden müssen,
ob der Landrat seinen Entscheid willkürlich gefasst habe. Das Volksbegehren
habe, wie in einem Gutachten von Prof. Burckhardt ausgeführt werde, überhaupt
keine besondere Begründung nötig gehabt, weil seine Gründe bereits allgemein
bekannt gewesen seien und sich zudem aus dem Text des Begehrens ergeben... Aus
dem Gutachten von Prof. Burckhardt gehe hervor, dass die Landsgemeinde im
Rahmen ihrer Befugnisse handle, wenn sie eine Spezialkommission zu irgend
einem Zwecke einsetze.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- ...
2.- ...
3.- Das Recht zur staatsrechtlichen Beschwerde steht nach Art. 178 Ziff. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
OG
Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu,
welche sie durch sie persönlich betreffende Verfügungen erlitten haben. Danach
ist der Regierungsrat als Behörde und Organ des Staates zur Beschwerde gegen
den Entscheid des Landrates nicht legitimiert. Er will damit die allgemeinen
staatlichen Interessen wahren; allein zu diesem Zwecke kann nach der
feststehenden Praxis des Bundesgerichtes ein Organ des Staates nicht den
Entscheid eines andern Organs desselben Staates mit der staatsrechtlichen
Beschwerde anfechten. Für Streitigkeiten zwischen den Organen eines Staates in
der Wahrung der allgemeinen öffentlichen Interessen ist dieses Rechtsmittel
nicht gegeben (BGE 48 I S. 108 ff.; 49 I S. 462 ff.; 54 I S. 140 f.).

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Auch die einzelnen stimmberechtigten Kantonseinwohner, die die
staatsrechtliche Beschwerde ergriffen haben, sind hiezu nicht legitimiert,
soweit sie sich lediglich darauf berufen, dass sie als Bürger und Steuerzahler
ein Interesse an der Aufrechthaltung der verfassungsmässigen Ordnung haben;
denn in dieser Beziehung handelt es sich um eine Popularklage im Interesse des
Gemeinwesens, und dafür steht der Weg des staatsrechtlichen Rekurses ebenfalls
nicht offen (BGE 48 I S. 225 ff.; 53 I S. 401 f.; 56 I S. 105 f., 159 ff.; 58
I S. 375 ff.). Indessen hat man es daneben auch mit einer Beschwerde
betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend
kantonale Wahlen und Abstimmungen im Sinne des Art. 180 Ziff. 5
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
OG zu tun,
weil die Zulässigkeit eines Initiativbegehrens oder die Befugnisse der
Landesgemeinde -und damit der Inhalt und die Tragweite des Stimmrechts der
Bürger an der Landsgemeinde in Frage stehen. Freilich enthält das
Volksbegehren entgegen der Auffassung der Rekurrenten keine Einschränkung
dieses Stimm- und Wahlrechts. Es schliesst Gegen- und Abänderungsanträge der
Stimmberechtigten nicht aus; solche konnten vielmehr, wie der Landrat
hervorgehoben hat, nach Art. 47 Abs. 4 KV innert 20 Tagen seit der
Veröffentlichung des Volksbegehrens im Amtsblatt gestellt werden und sich auch
auf die Zusammensetzung der Kommission beziehen. Sofern der Grundsatz, dass an
der Landsgemeinde selbst keine neuen Anträge gestellt werden dürfen (vgl. Art.
47 und 48 KV), sich in keinem Falle auf Wahlvorschläge beziehen sollte,
hinderte das Volksbegehren die Stimmberechtigten auch nicht, noch an der
Landsgemeinde solche neuen Vorschläge für die Wahl der Kommissionsmitglieder
zu machen. Indessen ist es für die Legitimation zu Beschwerden betreffend die
politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und
Abstimmungen im Sinne des Art. 180 Ziff. 5
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
OG nicht schlechthin stets
erforderlich, dass der Beschwerdeführer zu solchen Wahlen und Abstimmungen
nicht

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zugelassen oder in der Teilnahme an solchen oder in der Mitsprache bei den
Angelegenheiten des Gemeinwesens beschränkt worden ist. Vielmehr haben der
Bundesrat auf Grund des bis zum 1. Februar 1912 geltenden Art. 189 Abs. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
OG
und seither das Bundesgericht stets daran festgehalten, dass jeder bei einer
Wahl oder Abstimmungsverhandlung stimmfähige Bürger zur Anfechtung der
Verhandlung, des dabei festgestellten Ergebnisses oder einer sie aufhebenden
Verfügung legitimiert ist und zwar speziell dann, wenn er sich darüber
beklagt, dass die für das Wahl- oder Abstimmungsverfahren geltenden Grundsätze
missachtet worden seien (BBl 1904 V S. 46 f. Erw. 3; SALIS, Bundesrecht III
No. 1115, 1132 II, 1136; SALIS-BURCKHARDT, Bundesrecht II No. 416 V; BGE 40 I
S. 363
f. Erw. 1 und 2; 42 I S. 290; 49 I S. 23 Erw. 1; 51 I S. 334; 53 I S.
123 und 278 Erw. 1). Daraus hat der Bundesrat geschlossen, dass jeder
stimmfähige Bürger auch zur Beschwerde gegen einen Entscheid über die
Zulassung von Referendums- oder Initiativbegehren legitimiert sei und zwar
selbst dann, wenn die Frage der Zulassung bejaht worden ist (vgl. BBl 1901 III
S. 320
Erw. 1; 1904 V S. 46 f. Erw. 3; 1907 I S. 8 f.; SALIS-BURCKHARDT ,
Bundesrecht II No. 416 V). Das Bundesgericht hat sich diesem Standpunkt beim
Entscheid in Sachen Frauenfelder g. Schaffhausen vom 14. Juni 1918
angeschlossen, wo es sich um eine Beschwerde gegen die Zulassung eines
Initiativbegehrens handelte. An dieser Praxis ist festzuhalten. Die weite
Fassung des Art. 180 Ziff. 5
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
OG, der ganz allgemein von «Beschwerden
betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend
kantonale Wahlen und Abstimmungen» spricht, rechtfertigt es, jedem
stimmfähigen Bürger das Recht zur Beschwerde gegen solche Wahlen und
Abstimmungen einzuräumen, zumal da diese Fassung unverändert aus dem frühern
Art. 189 Abs. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
OG übernommen worden ist, nachdem sie dort bereits als
Grundlage für die Praxis des Bundesrates gedient hatte. Dann ist aber auch
jeder

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stimmfähige Bürger zur Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zulassung
eines Referendums- oder Initiativbegehrens legitimiert, weil ein solches
Begehren sich auch als Ausübung des Stimmrechts darstellt oder weil es sich
dabei um die Feststellung einer Voraussetzung für die Anordnung einer
Volksabstimmung handelt (vgl. Entscheid des Bundesgerichtes in Sachen Mettler
c. St. Gallen vom 6. Februar 1901; BBl 1901 III S. 319 f.; SALIS, Bundesrecht
III No. 1130; BBl 1904 V S. 46 f. Erw. 2 f. und S. 47; SALIS-BURCKHARDT,
Bundesrecht II No. 416 V).
4.- Aus Art. 47 Abs. 2 der KV von Nidwalden lässt sich freilich schliessen,
dass die Anträge an die Landsgemeinde samt der Begründung von den
Antragstellern eigenhändig unterzeichnet werden müssen. Doch geht aus dem
Wortlaut immerhin nicht mit genügender Sicherheit hervor, dass nach der
Bestimmung auch die eigenhändige Unterzeichnung der Gründe ein notwendiges
Erfordernis für die Gültigkeit der Anträge bildet. Die Begründung, die ja auch
mangelhaft sein kann, ist mehr nur ein Nebenerfordernis zum Zweck der
Erläuterung des Antrages und seines Zweckes. Die Hauptsache ist, dass der
Antragsteller den Antrag selbst eigenhändig unterzeichnet. Ist das geschehen
und wird eine von einem andern in seinem Namen oder Auftrag unterzeichnete
Begründung zusammen mit dem blossen Antrag eingereicht, so besteht wohl kein
genügender Grund, diese zurückzuweisen. etwa weil das Einverständnis des
Antragstellers mit der Begründung nicht einwandfrei feststehe, zumal da auch
Behörden Anträge stellen können und deren Begründung wohl immer noch bis zur
Abstimmung an der Landsgemeinde abgeändert oder ergänzt werden kann.
Jedenfalls rechtfertigt, es sich, dass sich das Bundesgericht mit Rücksicht
auf die Zurückhaltung, die es sich bei der Beurteilung des kantonalen
Verfassungsrechts stets auferlegt, in dieser Frage der Ansicht des Landrates
anschliesst. Beim Fall vom 27. Februar 1905. den die

Seite: 124
Rekurrenten anführen, war die Sachlage insofern wesentlich anders, als damals
der Antrag selbst keine Unterschriften und auch kein Datum trug.
5.- Nach dem Volksbegehren soll die ordentliche Landsgemeinde eine
Spezialkommission wählen und ihr den Auftrag geben, eine definitive Vorlage
über die Errichtung eines kantonalen Elektrizitätswerkes zur Versorgung des
Kantons mit elektrischer Energie auszuarbeiten, die dann einer
ausserordentlichen Landsgemeinde im Herbst 1933 zur Annahme oder Verwerfung
vorgelegt werden muss. Die Vorlage soll ein definitives Bauprojekt mit einer
Kosten- und Rentabilitätsberechnung und einem Gutachten über die
Wirtschaftlichkeit des Unternehmens, einen Bericht über die für das Projekt
gemachten Untersuchungen und die gegenwärtigen Stromlieferungsverhältnisse,
sowie den Entwurf für die Organisation des Elektrizitätswerkes enthalten. Dass
die ganze Vorlage zunächst dem Landrat vorgelegt werden müsse, wird im
Volksbegehren nicht gesagt; nach dem Wortlaut soll dem Landrat und dem
Regierungsrat nur der Expertenbericht über die Wirtschaftlichkeit des
Unternehmens eingehändigt und dem Regierungsrat ausserdem noch jeden Monat ein
Tätigkeitsbericht abgegeben werden. Hält man sich an diesen Wortlaut, so
erscheint das Volksbegehren ohne weiteres als verfassungswidrig; denn nach
Art. 47 Abs. 6 KV muss alles, was der Landsgemeinde vorgelegt werden soll,
zuerst vom Landrate und zwar unter Mitwirkung des Regierungsrates, dessen
Mitglieder nach Art. 55 Abs. 4 KV den Sitzungen des Landrates beiwohnen,
durchberaten werden, damit der Landrat dazu Stellung nehmen kann. Das gilt,
wie der Landrat in der Beschwerdeantwort selbst zugegeben hat, auch für die
Entwürfe und Berichte, die nach dem Volksbegehren von einer Spezialkommission
einer ausserordentlichen Landsgemeinde vorgelegt werden sollen, sofern der
Kommission überhaupt ein solcher Auftrag von der Landsgemeinde erteilt werden
durfte. Wenn auch in Art. 47 KV von Vorlagen, die im Auftrag

Seite: 125
der Landsgemeinde selbst für sie ausgearbeitet werden, nicht die Rede ist, so
kann doch nicht zweifelhaft sein, dass Art. 47 Abs. 6 KV allgemeine Bedeutung
in dem Sinne hat, dass die Landsgemeinde als gesetzgebendes Organ nicht über
etwas Beschluss fassen soll, ohne dass der Landrat sich zuvor darüber
geäussert hat (vgl. RYFFEL, Die schweiz. Landsgemeinden, S. 225, 279 ff.).
6.- Nimmt man aber auch an, es liege im Sinne des Volksbegehrens, dass die
Spezialkommission ihre Entwürfe und Berichte nicht entgegen der Verfassung
unmittelbar der Landsgemeinde unterbreiten, sondern das verfassungsmässige
Überprüfungsrecht des Landrates und des Regierungsrates gewahrt werden solle,
so erweist sich das Volksbegehren gleichwohl als verfassungswidrig. Nach der
Auffassung der Rekurrenten handelt es sich bei der Vorlage, deren Ausarbeitung
der Spezialkommission übertragen werden soll, u.a. um einen Gesetzesentwurf,
und man kann das wohl auch daraus schliessen, dass die Kommission eine
definitive Vorlage mit einem Bauprojekt und einem Organisationsentwurf
verfassen soll. Dass die Landsgemeinde eine beliebige Kommission derart
beauftragen könne, ihr einen Gesetzesentwurf zur Annahme oder Verwerfung
vorzulegen, hat der Landrat selbst nicht behauptet und ist auch in der
Verfassung nicht vorgesehen. Diese schliesst zwar durch Art. 46 eine solche
Massnahme nicht ausdrücklich aus; denn diese Bestimmung spricht nicht von der
Vorlage von Gesetzesentwürfen an der Landsgemeinde, sondern vom Erlass von
Gesetzen in deren Namen. Immerhin lässt diese Vorschrift es nicht zu, dass
eine andere Behörde als der Landrat für sich allein im Namen der Landsgemeinde
Gesetze erlässt, während, wie es scheint, früher auch besonders hiefür
zusammengesetzte Kommissionen mit dieser Aufgabe betraut werden konnten (vgl.
DESCHWANDEN, Die Entwicklung der Landsgemeinde in Nidwalden, in der Zeitschr.
f. schweiz. Recht 6 S. 150). Das deutet schon darauf hin, dass die
Landsgemeinde auch nicht einer

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besondern Kommission an Stelle des Landrates die Ausarbeitung von
Gesetzesentwürfen zur Vorlage an der Landsgemeinde übertragen darf. Zudem
ergibt sich das aus der ganzen Stellung der Landsgemeinde und des Landrates.
Die Landsgemeinde ist zwar nach Art. 43 und 45 KV «die höchste souveräne Wahl-
und gesetzgebende Behörde des Kantons»; aber sie ist durch Art. 45 ff an
gewisse Schranken gebunden. Art. 45 litt. a überträgt ihr «die Annahme oder
Verwerfung... der Gesetze». Damit wird ausgedrückt, dass ihr nicht allgemein
und unbeschränkt die Ausarbeitung der Gesetze, die Herstellung ihres Inhaltes
übertragen ist, sondern ihre gesetzgeberische Aufgabe nur in der Annahme oder
Verwerfung von fertig ausgearbeiteten Gesetzesentwürfen besteht. Das geht
sodann weiter deutlich aus Art. 47 und 48 KV hervor. Die Herstellung von
Gesetzesentwürfen erfordert nicht bloss in der Regel viel Zeit, die einer
normalerweise einen Tag im Jahre versammelten Landsgemeinde nicht zur
Verfügung steht; sie setzt auch notwendig voraus, dass während der
Herstellungsarbeit von den dabei beteiligten Personen stets beliebige
Vorschläge für den Gesetzesinhalt gemacht werden können. Das trifft bei der
Landsgemeinde des Kantons Nidwalden nicht zu. Alle Begehren und Anträge, die
bei ihr gestellt werden wollen, müssen in der Regel vorher innert bestimmter
Frist veröffentlicht werden; neue Anträge sind, speziell soweit es sich um
Gesetzesvorschläge handelt, an der Landsgemeinde, abgesehen von solchen, die
auf vollständige Verwerfung der rechtzeitig gestellten Begehren, auf
Rückweisung oder Verschiebung gerichtet sind, nicht zulässig (vgl. RYFFEL
a.a.O. S. 282 f. und 311). Damit sollen unüberlegte Beschlüsse, die sonst in
einer Volksversammlung leicht möglich sind, möglichst vermieden werden, indem
der Bürger schon vor der Landsgemeinde Zeit erhält, um sich über die
gestellten materiellen Anträge in aller Ruhe ein Urteil zu bilden. Da die
Landsgemeinde nicht selbst einen Gesetzesentwurf herstellen oder unbeschränkt

Seite: 127
abändern kann, muss diese Aufgabe einem andern Landesorgan zustehen, und das
ist der Landrat. Dieser kann nach Art. 47 KV unter Mitwirkung des
Regierungsrates Gesetzesentwürfe zu Handen der Landsgemeinde ausarbeiten und
muss sich über die von anderer Seite vorgelegten Entwürfe nach Art. 47 Abs. 6
KV auch abgesehen von der Frage ihrer Verfassungsmässigkeit aussprechen, wobei
er der Landsgemeinde beliebige Gegenvorschläge machen kann. Seine Hauptaufgabe
ist es daher, die Landsgemeinde unter Mitwirkung des Regierungsrates bei der
Gesetzgebungsarbeit zu unterstützen. Er ist die staatliche
Gesetzgebungskommission (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 225 ff., 244, 279, 285 ff.).
Daraus folgt, dass die Landsgemeinde, wenn sie wünscht, dass ihr
Gesetzesentwürfe zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, diese Aufgabe
dem Landrat übertragen muss. Wenn sie auch eine Spezialkommission damit
betrauen könnte, so wäre das in der Verfassung gesagt worden, wie es z.B. in
Beziehung auf die Verfassungsrevision in Art. 98 geschehen ist, wonach die
Landsgemeinde auch einem Verfassungsrat an Stelle des Landrates den Auftrag
erteilen kann, ihr einen Revisionsentwurf vorzulegen.
7.- Auch dann, wenn man annimmt, das Volksbegehren bezwecke nicht die
Einsetzung einer Gesetzgebungskommission, sondern einer blossen Kommission zu
Studienzwecken, zur Abklärung technischer und wirtschaftlicher Fragen, wie der
Landrat bemerkt hat, steht es mit der Verfassung im Widerspruch. Man kann die
Einsetzung einer solchen Kommission als Verwaltungsmassnahme betrachten.
Allein die obersten Verwaltungsbehörden des Kantons sind nach dem Wortlaut der
Verfassung der Landrat und der Regierungsrat, nicht die Landsgemeinde. Diese
wird nur als Wahl- und gesetzgebende Behörde in Art. 43 und 45 KV bezeichnet.
Was ihr als solcher unter litt. b-f von Art. 45 zugeschieden wird, sind
freilich, wenigstens in der Hauptsache, Verwaltungsfunktionen, die damit
formell ausnahmsweise wie Gesetzgebungsakte behandelt

Seite: 128
werden; aber die Einsetzung einer Spezialkommission zu Studienzwecken, zur
Begutachtung von für die Gesetzgebung wichtigen Fragen, ist in litt. b-f von
Art. 45 nicht ausdrücklich oder unzweideutig aufgeführt und kann nicht
darunter fallen, weil man es dabei mit Ausnahmebestimmungen und daher mit
einer erschöpfenden Aufzählung zu tun hat (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 224, 231). Da
die Einsetzung einer Spezialkommission, auch wenn sie bloss die Frage der
Eigenversorgung zu prüfen und zu begutachten hat, doch der Vorbereitung einer
Gesetzesvorlage dient, kann sie freilich auch zu den Aufgaben der
gesetzgebenden Behörden oder Organe des Landes gerechnet werden. Sie ist dann
aber gleichwohl nicht Sache der Landsgemeinde, weil diese Gesetzesentwürfe
weder herstellen, noch unbeschränkt abändern kann, sondern die
Gesetzgebungsarbeit bis zur Schlussabstimmung über den Erlass eines Gesetzes
dem Landrat unter Mitwirkung des Regierungsrates obliegt. Diese Behörden
müssen bei der Ausarbeitung oder der Überprüfung eines Gesetzesentwurfes in
jeder Hinsicht die Frage beurteilen, ob der Erlass des Gesetzes im Interesse
des Landes liegt und welcher Inhalt ihm im einzelnen mit Rücksicht auf die
Landesinteressen und alle übrigen Umstände zu geben ist. Ihre Sache ist es
daher auch, zu prüfen, ob und inwieweit sie hiefür eines Gutachtens von
Sachverständigen oder einer Untersuchung gewisser Verhältnisse bedürfen, und
wem allenfalls das Gutachten oder die Vornahme einer Untersuchung im Interesse
einer gehörigen Aufklärung zu übertragen ist. Auch als zur Gesetzgebung
gehöriger Akt kann somit die Einsetzung einer Spezialkommission zum Studium
der Frage der Eigenversorgung und die nähere Bestimmung ihrer Aufgabe nur dem
Landrat oder dem Regierungsrat zustehen. Die Landsgemeinde kann wohl den
Landrat zur Bestellung einer solchen Kommission ermächtigen und es fragt sich
auch, ob sie in gewissen Fällen dem Landrat geradezu die Weisung erteilen
könne, den Bericht einer Spezialkommission einzuholen, z.B. dann wenn sie
einen ihr

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vorgelegten Gesetzesentwurf wegen Unklarheit über eine Frage zur Zeit verwirft
oder zurückweist in der Meinung, dass die Sache vom Landrat nochmals geprüft
und ihr später wieder vorgelegt werden solle. Doch kann das dahingestellt
bleiben, da man es hier mit einem solchen besondern Fall, der eine Ausnahme
rechtfertigt, nicht zu tun hat.
Dass in Art. 45 KV der Landsgemeinde auch die Annahme oder Verwerfung «anderer
verfassungsgemäss an sie gelangender Anträge», als solcher, die die Revision
der Verfassung oder den Erlass von Gesetzen zum Gegenstand haben, zugewiesen
wird, gibt der Landsgemeinde nicht die Kompetenz zur Einsetzung einer
Kommission, soweit sie dafür nach dem übrigen Inhalt der Verfassung nicht
zuständig ist.
Entgegen der Ansicht des Landrates hat das Bundesgericht nicht nur zu
beurteilen, ob sein Beschluss willkürlich sei, sondern es darf ihn aufheben,
wenn unzweifelhaft anzunehmen ist, dass er gegen die Kantonsverfassung
verstösst. Diese Voraussetzung trifft nach dem, was ausgeführt worden ist, zu.
Der Beschluss des Landrates vom 4. März 1933 ist daher aufzuheben.
8.- ...
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird soweit darauf einzutreten ist, gutgeheissen und der
Beschluss des Landrates des Kantons Unterwalden nid dem Wald vom 4. März 1933
über die Zulassung des Volksbegehrens vom 14. Februar 1933 betreffend die
eigene Versorgung des Landes mit elektrischer Energie aufgehoben.
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 59 I 114
Datum : 01. Januar 1933
Publiziert : 07. Juli 1933
Gericht : Bundesgericht
Status : 59 I 114
Sachgebiet : BGE - Verwaltungsrecht und internationales öffentliches Recht
Regeste : Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Entscheid des Landrates von Nidwalden zum Zwecke der...


Gesetzesregister
BV: 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
OG: 178  180  189
BGE Register
40-I-354 • 48-I-106 • 48-I-217 • 59-I-114
Stichwortregister
Sortiert nach Häufigkeit oder Alphabet
landsgemeinde • regierungsrat • kv • nidwalden • frage • verfassung • staatsrechtliche beschwerde • bundesgericht • weiler • ausarbeitung • tag • stelle • gesetzesentwurf • stimmberechtigter • unterschrift • referendum • bundesrat • amtsblatt • verfassungsrecht • entscheid
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BBl
1901/III/319 • 1901/III/320 • 1904/V/46