Urteilskopf

136 I 167

15. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Verein gegen Tierfabriken Schweiz VgT gegen SRG SSR idée suisse Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 2C_380/2009 vom 10. Dezember 2009

Regeste (de):

Art. 10 EMRK; Art. 17 sowie Art. 93 Abs. 3-5 BV; Art. 4-6, 92, 94, 95 Abs. 3 lit. b und Art. 97 Abs. 2 lit. b RTVG; angeblich diskriminierende, rechtswidrige Verweigerung des Zugangs zu den Programmen der SRG. Medienrechtliche Verfassungsordnung (E. 2) und Übersicht über die rundfunkrechtlichen Beschwerdearten (E. 3.1). Bestätigung der Rechtsprechung, wonach nur ausnahmsweise ein "Recht auf Antenne" besteht. Ist im Zusammenhang mit dem Zugang zum Programm eine Beeinträchtigung von verfassungs- oder konventionsmässig geschützten Positionen Dritter nicht eindeutig auszuschliessen, muss die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen die entsprechenden Vorbringen - über die zeitlichen Vorgaben der "Zeitraumbeschwerde" hinaus (E. 3.2) - im Rahmen einer "Zugangsbeschwerde" prüfen (E. 3.3).

Regeste (fr):

Art. 10 CEDH; art. 17 et 93 al. 3-5 Cst.; art. 4-6, 92, 94, 95 al. 3 let. b et art. 97 al. 2 let. b LRTV; refus prétendument discriminatoire et illicite d'accorder l'accès aux programmes de la SSR. Dispositions constitutionnelles régissant le droit des médias (consid. 2) et aperçu des voies de droit prévues en matière de radio-télévision (consid. 3.1). Confirmation de la jurisprudence n'admettant un "droit à l'antenne" ("Recht auf Antenne") qu'à titre exceptionnel. Si, par rapport à la question de l'accès au programme, l'on ne peut d'emblée exclure une atteinte à des droits juridiquement protégés de nature constitutionnelle ou conventionnelle de tiers, l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio et de télévision doit traiter les griefs correspondants - au-delà des exigences temporelles d'une plainte concernant plusieurs émissions ("Zeitraumbeschwerde") (consid. 3.2) - dans le cadre d'une plainte portant sur l'accès au programme ("Zugangsbeschwerde") (consid. 3.3).

Regesto (it):

Art. 10 CEDU; art. 17 e 93 cpv. 3-5 Cost.; art. 4-6, 92, 94, 95 cpv. 3 lett. b e art. 97 cpv. 2 lett. b LRTV; asserito rifiuto discriminatorio e illecito di accordare l'accesso a un programma della SSR. Disposti costituzionali che disciplinano il diritto dei mass media (consid. 2) e riepilogo dei rimedi giuridici in materia radiotelevisiva (consid. 3.1). Conferma della giurisprudenza che riconosce un "diritto all'antenna" ("Recht auf Antenne") solo a titolo eccezionale. Se, con riferimento all'accesso al programma, non si può manifestamente escludere un'ingerenza nei diritti giuridicamente protetti di natura costituzionale o convenzionale di terzi, l'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva deve trattare le relative censure - al di là delle esigenze temporali di un ricorso concernente più emissioni ("Zeitraumbeschwerde") (consid. 3.2) - nel quadro di un ricorso concernente l'accesso al programma ("Zugangsbeschwerde") (consid. 3.3).

Sachverhalt ab Seite 168

BGE 136 I 167 S. 168

Der Verein gegen Tierfabriken (VgT) hat versucht, beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) und bei der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI) eine Anordnung zu erwirken, dass das Schweizer Fernsehen die "Fernseh-Zensur" gegen ihn einzustellen habe. Beide Instanzen sind auf seine Eingabe nicht eingetreten. Die Unabhängige Beschwerdeinstanz begründete ihren Entscheid vom 20. Februar 2009 im Wesentlichen damit, dass die Voraussetzungen für eine Zugangsverweigerungsbeschwerde nicht erfüllt seien; als Programmbeschwerde könne die Eingabe nicht entgegengenommen werden, da sie zu allgemein gehalten sei und keinen Bezug auf den Inhalt einzelner Sendungen des Schweizer Fernsehens nehme, welche in den letzten drei Monaten seit Einreichung der Beanstandung bei der Ombudsstelle ausgestrahlt worden seien. Der Verein gegen Tierfabriken beantragt mit Eingabe vom 8. Juni 2009, den Nichteintretensentscheid der UBI aufzuheben und die Sache zu materieller Behandlung an diese oder an das BAKOM zurückzuweisen; allenfalls soll das Bundesgericht in der Sache selber entscheiden. Der VgT macht geltend, er werde durch das Schweizer Fernsehen aus unsachlichen, politischen Motiven diskriminiert, was seine Meinungsäusserungs- und Informationsfreiheit verletze. Da es um eine "systematische, jahrelange Boykottpraxis" und nicht um ganz bestimmte unterdrückte Sendungen gehe, sei es nicht sachgerecht, die Prüfungsbefugnis auf drei Monate zu beschränken (vgl. Art. 92 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über Radio
BGE 136 I 167 S. 169

und Fernsehen [RTVG; SR 784.40]). Die UBI wäre - so der VgT - gehalten gewesen, "die diesbezüglich bestehende Gesetzeslücke durch verfassungs- und EMRK-konforme Auslegung bzw. durch Richterrecht zu schliessen". Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt, hebt den angefochtenen Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen vom 20. Februar 2009 auf und weist die Sache zu materiellem Entscheid an diese zurück. (Zusammenfassung)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2.

2.1 Nach Art. 17 Abs. 1 BV ist die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen gewährleistet. Die Zensur ist verboten (Art. 17 Abs. 2 BV) und das Redaktionsgeheimnis garantiert (Art. 17 Abs. 3 BV). Ziel der Verfassungsordnung ist ein möglichst offenes und freiheitliches Mediensystem (BGE 135 II 296 E. 4.2.1, BGE 135 II 224 E. 2.2). Radio und Fernsehen sollen zur Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung beitragen; sie berücksichtigen die Besonderheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone (vgl. Art. 93 Abs. 2 BV). Der verfassungsrechtliche Leistungsauftrag gewährleistet im Rahmen der Rechtsordnung die Vielfalt des Meinungsaustauschs bezüglich aller gesellschaftlich und individuell relevanter Belange (BGE 135 II 296 E. 4.2.1 S. 304 mit Hinweisen, BGE 135 II 224 E. 3.2.3). Redaktionelle Sendungen mit Informationsgehalt sollen Tatsachen und Ereignisse sachgerecht wiedergeben, sodass sich das Publikum eine eigene Meinung bilden kann (vgl. Art. 4 Abs. 2 RTVG; BGE 134 I 2 E. 3.3.1). Die konzessionierten Programme müssen in der Gesamtheit ihrer redaktionellen Sendungen die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten angemessen zum Ausdruck bringen (vgl. Art. 4 Abs. 4 RTVG; BGE 134 I 2 E. 3.3.2). Die SRG verfügt als Service-Public-Veranstalterin (vgl. Art. 23 RTVG) und Hauptbezügerin der Empfangsgebühren (Art. 34 RTVG) von Gesetzes wegen über eine Konzession (vgl. Art. 25 Abs. 1 RTVG). Sie soll im Rahmen des Programmauftrags im öffentlichen Interesse zur freien Meinungsbildung des Publikums durch umfassende, vielfältige und sachgerechte Information insbesondere über politische, wirtschaftliche und soziale Zusammenhänge, zur kulturellen Entfaltung und Stärkung der kulturellen Werte des Landes
BGE 136 I 167 S. 170

sowie zur Bildung des Publikums und zur Unterhaltung beitragen (Art. 24 RTVG; vgl. BGE 135 II 296 E. 2).

2.2 Ein aufsichtsrechtliches Eingreifen des Staates in den pluralistischen Meinungsbildungsprozess setzt eine Interessenabwägung zwischen der Medien- bzw. Programmfreiheit des Veranstalters einerseits und der Informationsfreiheit des Publikums oder verfassungsmässiger Rechte Dritter andererseits voraus (BGE 135 II 296 E. 2.1 S. 300, BGE 135 II 224 E. 3.2.1 und 3.2.3; BGE 134 I 2 E. 3.2.2 S. 6; BGE 133 II 136 E. 5.1). Die jeweiligen Beschränkungen müssen gesetzlich vorgesehen sein, einem legitimen Zweck dienen und in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich und verhältnismässig erscheinen (Art. 36 i.V.m. Art. 17 BV und Art. 10 Ziff. 2 EMRK; RHINOW/SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2008, N. 1645 und 1650). Eingriffe in die Rechtsstellung der (öffentlich-rechtlichen oder privaten) Programmveranstalter dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Realisierung des Programmauftrags und des pluralistischen Wettbewerbs der Meinungen in Staat und Gesellschaft nötig erscheint (BGE 135 II 224 E. 2.2.1, BGE 135 II 296 E. 4.3 S. 306; BGE 134 I 2 E. 3.2.2 S. 6). Die verfassungsrechtlichen Garantien bzw. Art. 10 EMRK verpflichten den Staat unter Umständen nicht nur dazu, bestimmte Eingriffe zu unterlassen, sondern über eine direkte oder indirekte Drittwirkung der Grundrechte allenfalls auch durch positive Massnahmen für deren Schutz und Umsetzung in der Gesellschaft zu sorgen (vgl. Art. 35 BV; BGE 126 II 300 E. 5 S. 314 f.; BGE 120 Ib 142 E. 4 S. 148 f.; BGE 135 II 224 E. 3.2.1; BGE 136 I 158 E. 3.2; Urteil des EGMR Verein gegen Tierfabriken gegen Schweiz vom 30. Juni 2009 § 78-82 [32772/02, nachstehend: VgT II]). Dabei ist jeweils ein fairer Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen des bzw. der Einzelnen unter sich sowie den Interessen der Öffentlichkeit anzustreben. Der Umfang der Schutzpflicht variiert und muss den Schwierigkeiten Rechnung tragen, moderne Gesellschaften unter Setzung angemessener Prioritäten freiheitlich-verantwortungsvoll zu steuern; allfällige positive staatliche Pflichten dürfen das Gemeinwesen zudem nicht übermässig belasten (vgl. Urteil des EGMR VgT II § 81 ff.; CHRISTOPH GRABENWARTER, Europäische Menschenrechtskonvention, 4. Aufl. 2009, S. 296 N. 54).

3.

3.1 Das Bundesamt für Kommunikation wacht darüber, dass das Radio- und Fernsehgesetz und die Ausführungsbestimmungen zu diesem, die Konzession sowie die einschlägigen internationalen
BGE 136 I 167 S. 171

Übereinkommen eingehalten werden (Art. 86 Abs. 1 RTVG). Die Unabhängige Beschwerdeinstanz prüft ihrerseits auf Beschwerde hin den Inhalt ausgestrahlter redaktioneller Radio- und Fernsehsendungen schweizerischer Veranstalter (Art. 86 Abs. 5 RTVG). Sie stellt auf "Betroffenen-" (Art. 94 Abs. 1 RTVG) oder "Popularbeschwerde" (Art. 94 Abs. 2 und 3 RTVG; vgl. BGE 135 II 43 E. 3 mit Hinweisen) hin fest, ob angefochtene Sendungen rundfunkrechtliche Bestimmungen über den Inhalt redaktioneller Beiträge verletzt haben (Art. 97 Abs. 2 lit. a RTVG; "Programmbeschwerde") oder der Zugang zum Programm "in rechtswidriger Weise" verweigert wurde (Art. 97 Abs. 2 lit. b RTVG; "Zugangsbeschwerde"). Anfechtungsobjekt der Programmbeschwerde bildet eine einzelne Sendung oder mehrere Sendungen, wobei die erste nicht länger als drei Monate vor der letzten zurückliegen darf und zwischen ihnen ein thematischer Zusammenhang bestehen muss (vgl. Art. 92 Abs. 1 RTVG; BGE 123 II 115 E. 3a S. 121 ["Zeitraumbeschwerde"]). Der Beschwerdeführer hat in seiner Eingabe jeweils kurz darzulegen, (a) in welcher Hinsicht die beanstandete Sendung Bestimmungen über den Inhalt redaktioneller Beiträge nach den Art. 4 (Mindestanforderungen an den Programminhalt) oder 5 RTVG (Jugendgefährdende Sendungen) oder des für die schweizerischen Programmveranstalter verbindlichen internationalen Rechts verletzt bzw. (b) inwiefern sich die Verweigerung des Zugangs zum Programm als rechtswidrig erweist (Art. 95 Abs. 3 RTVG).
3.2 Die UBI hat es vorliegend zu Recht abgelehnt, die Eingabe des Beschwerdeführers als Programmbeschwerde zu behandeln:
3.2.1 Der VgT wandte sich nicht mit einer den bundesrechtlichen Anforderungen genügenden Begründung gegen eine konkrete Sendung der SRG, sondern kritisierte allgemein deren Verhalten ihm gegenüber, wofür er lediglich auf einzelne Beiträge und von ihm der SRG angebotene Themen Bezug nahm, welche diese nicht bereit gewesen sei, in der von ihm gewünschten (kritischen) Art in ihr Programm einfliessen zu lassen. Zwar bildet das "Vielfaltsgebot" Teil des Programmauftrags; es bezieht sich jedoch primär auf die Programme in ihrer Gesamtheit und ist weitgehend programmatischer Natur (vgl. BGE 134 I 2 E. 3.3.2 S. 7; HERBERT BURKERT, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 10 ff. zu Art. 93 BV; BBl 2003 1669). Einzig im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen ist es aus staatspolitischen Gründen auch direkt im Rahmen einzelner Sendungen und
BGE 136 I 167 S. 172

Beiträge von Bedeutung (BGE 134 I 2 E. 3.3.2 S. 7 mit Hinweisen; vgl. ANDREAS KLEY, Die Medien im neuen Verfassungsrecht, in: Die neue Bundesverfassung, Ulrich Zimmerli [Hrsg.], 2000, S. 183 ff., dort S. 215).
3.2.2 Hierüber hinaus bildet die Einhaltung des Vielfaltsgebots regelmässig Prüfungsgegenstand der Zeitraumbeschwerde (BGE 123 II 115 E. 3a S. 121); dies indessen nicht voraussetzungslos: Das Programm eines Veranstalters kann im Rahmen der Programmaufsicht nicht - wie vom Beschwerdeführer gewünscht - über Jahre zurück infrage gestellt werden; der Gesetzgeber hat die entsprechende Kontrollmöglichkeit bewusst und explizit auf drei Monate beschränkt (vgl. ANDREAS KLEY, Beschwerde wegen verweigertem Programmzugang: Trojanisches Pferd oder Ei des Kolumbus?, Medialex 2008 S. 15 ff., dort S. 22 f. [nachstehend: Beschwerde]), was im Rahmen von Art. 10 in Verbindung mit Art. 13 EMRK bzw. Art. 29a BV zulässig ist, da gegen jede Sendung unter Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben im Interesse des Publikums bereits wegen einer Verletzung des Sachgerechtigkeitsgebots, d.h. wegen eines unsachlichen, in Verletzung journalistischer Sorgfaltspflichten manipulativ bzw. einseitig wirkenden Berichts, Beschwerde geführt werden kann (vgl. BGE 134 II 260 ff.) und eine Prüfung des Programms auf seine Vielfältigkeit hin nur zeitlich beschränkt wird.
3.2.3 Die rundfunkrechtliche Programmfreiheit des Veranstalters geht wegen des mit einer zeitlich unbegrenzten nachträglichen Programmkontrolle verbundenen Einschüchterungseffekts ("chilling effect": vgl. FRANZ ZELLER, Öffentliches Medienrecht, Bern 2004, S. 112 ff.) dem Interesse des Beschwerdeführers vor, über Jahre hinweg belegen zu können, in welchen Sendegefässen jeweils nicht über ihn bzw. seine tierschützerische Sicht der Dinge berichtet wurde, obwohl er dies gewünscht hätte. Der Gesetzgeber hat für solche Fälle die Zugangsbeschwerde geschaffen, welche den Rechtsweg im Sinne von Art. 13 in Verbindung mit Art. 10 EMRK bei einer glaubhaft gemachten diskriminierenden Verweigerung des Zugangs zum Programm öffnet. Zwar nennt der VgT mehrere Sendungen, die belegen sollen, dass er benachteiligt werde, doch gehen diese bis auf das Jahr 2001 zurück und sind damals von ihm nicht oder erfolglos beanstandet worden; sie können heute - auch unter dem Gesichtspunkt der Schutzpflichten des Staates nach Art. 10 EMRK - nicht erneut zum Gegenstand einer Programmbeschwerde gemacht werden.
BGE 136 I 167 S. 173

3.3 Hingegen hätte die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen die Eingabe des Beschwerdeführers als Zugangsbeschwerde entgegennehmen müssen:
3.3.1 Als Ausfluss der Medien-, Programm- und Informationsfreiheit besteht - auch nach der Praxis der Strassburger Organe (vgl. den Unzulässigkeitsentscheid der EKMR Association mondiale pour l'Ecole Instrument de Paix gegen die Schweiz vom 24. Februar 1995, in: VPB 59/1995 Nr. 144 S. 1044 ff.; BGE 123 II 402 E. 5 mit Hinweisen) - grundsätzlich kein "Recht auf Antenne", d.h. kein Anspruch darauf, dass ein Veranstalter eine bestimmte Information oder Auffassung eines Dritten gegen seinen Willen bzw. gegen sein redaktionelles Konzept ausstrahlen muss (BGE 134 I 2 E. 3.2.1; BGE 127 I 84 E. 4b S. 88; BGE 125 II 624 E. 3a; BGE 123 II 402 E. 2b/cc und 3b; BGE 119 Ib 241 E. 4 S. 248, BGE 119 Ib 250 E. 3b S. 252; ROLF H. WEBER, Rundfunkrecht, 2008, N. 12 ff. zu Art. 6 RTVG; zu Deutschland: Urteile des Bundesverfassungsgerichts 1 BvR 2378/03 und 2 BvR 1332/02). Nach Art. 6 RTVG sind die Programmveranstalter, soweit das Bundesrecht nichts anderes bestimmt, nicht an die Weisungen von eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Behörden gebunden (Abs. 1). Sie sind in der Gestaltung, namentlich in der Wahl der Themen, der inhaltlichen Bearbeitung und der Darstellung ihrer Programme frei und tragen dafür die Verantwortung (Abs. 2). Niemand kann von einem Programmveranstalter die Verbreitung bestimmter Darbietungen und Informationen verlangen (Abs. 3). Dies gilt heute um so mehr, als die SRG zwar nach wie vor über eine Sonderstellung in der schweizerischen Rundfunklandschaft verfügt, jedoch nicht mehr als "Monopolmedium" gelten kann (vgl. AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, 2. Aufl. 2006, N. 592). Die neuen Technologieformen (Internet, Digitalfernsehen usw.) erlauben dem Publikum, sich aus den unterschiedlichsten Quellen zu informieren; gleichzeitig gestatten sie dem Einzelnen, sich im Rahmen einer Vielzahl von Medien über die private Kommunikation hinaus Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit zu verschaffen (vgl. HERBERT BURKERT, Die Unabhängige Beschwerdeinstanz des Radio- und Fernsehgesetzes - Ansätze zu einer informationsrechtlichen Betrachtung, in: Wirtschaftsrecht zu Beginn des 21. Jahrhunderts, 2005, S. 859 ff.). Es kann deshalb zum Schutz vor Benachteiligung beim Kampf um die öffentliche Aufmerksamkeit nur ausnahmsweise in die Programmautonomie der einzelnen Veranstalter eingegriffen und ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf
BGE 136 I 167 S. 174

Zugang zu einem konkreten Radio- oder Fernsehprogramm anerkannt werden.
3.3.2 Das Bundesgericht hat für politische Radio- und Fernsehsendungen bzw. für Sendungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen betont, dass die verschiedenen Parteien und Kandidaten bei der Zulassung zum Programm rechtsgleich zu behandeln sind. Allfällige Ungleichbehandlungen müssen sich auf sachliche, nicht diskriminierende Gründe stützen. Im Vorfeld von Abstimmungen und Wahlen ist dem Gebot der Chancengleichheit, der Neutralität des Staates, der rechtsgleichen Verwirklichung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit, dem Diskriminierungsverbot und dem Minderheitenschutz Rechnung zu tragen (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 496; KLEY, Die Medien im neuen Verfassungsrecht, a.a.O., S. 217 f.). Hierüber hinaus kann sich die Verpflichtung, einen Zugang zum Programm zu gewähren, aber auch aus dem Rechtsgleichheitsgebot oder dem Willkürverbot ergeben (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 497). Der Gesetzgeber hat zur verfahrensrechtlichen Umsetzung solcher Pflichten die Möglichkeit der Zugangsbeschwerde an die UBI geschaffen (vgl. KLEY, Beschwerde, a.a.O., S. 16 ff.). Der Bundesrat hielt in der Botschaft zum RTVG fest, dass damit ein "wirksamer Rechtsschutz" in verfassungs- und konventionsrechtlicher Hinsicht gewährleistet werde (BBl 2003 1670); neu erfasse das Verfahren der Programmaufsicht nicht bloss ausgestrahlte Sendungen, "sondern auch Streitigkeiten um den Zugang zum Programm". Da solche Fragen regelmässig das Programmschaffen "im engsten Sinne" beträfen, sei es sachgerecht, "sie im gleichen Verfahren wie Beanstandungen redaktioneller Sendungen", d.h. durch die UBI, behandeln zu lassen. Zwar ergebe sich aus dem RTVG selber kein Anspruch auf Zugang Dritter zum Programm, doch könne eine Verweigerung des Zugangs zu redaktionellen Gefässen oder zum Werbeteil ausnahmsweise unter dem Blickwinkel der Verfassung oder der Europäischen Menschenrechtskonvention problematisch erscheinen; dem solle mit der neuen Rügemöglichkeit der rechtswidrigen Verweigerung des Programmzugangs Rechnung getragen werden, wobei die "ablehnende Haltung des Programmveranstalters" jedoch nur "in seltenen Ausnahmefällen als rechtswidrig einzustufen sein" werde (BBl 2003 1741). Die Unabhängigkeit und die Programmautonomie der Veranstalter sollen somit nur zur Durchsetzung besonders wichtiger, grundrechtlicher Ansprüche beschränkt werden (so auch KLEY, Beschwerde, a.a.O., S. 21).
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3.3.3 Anfechtungsobjekt der Zugangsbeschwerde bildet die Ablehnung eines Begehrens um Zugang zum Programm (vgl. Art. 92 Abs. 1 RTVG; KLEY, Beschwerde, a.a.O., S. 23); diese setzt in aller Regel voraus, dass der Veranstalter einem entsprechenden Gesuch ausdrücklich keine Folge gibt. Einladungen zu Medienveranstaltungen und ähnlichen Anlässen, die der Veranstalter nicht weiter berücksichtigt, genügen hierfür nicht. Die entsprechende Weigerung kann sich jedoch auch - wie hier - aus einem konkludenten Verhalten im Gesamtzusammenhang bzw. aus der Vernehmlassung des Veranstalters zuhanden der Ombudsstelle ergeben. Der beschwerdeführende Verein machte aufgrund verschiedener Umstände geltend, er werde durch die SRG systematisch diskriminiert. Diese lehne es ohne sachlichen Grund ab, über irgendwelche Themen zu berichten, die ihn bzw. seine Aktivitäten beträfen oder mit diesen im Zusammenhang stünden. Zwar nehme das Fernsehen tierschutzrechtliche Probleme auf, dabei werde er jedoch immer wieder von der Berichterstattung ausgeschlossen; diesbezüglich bestehe eine entsprechende Anweisung seitens des Chefredaktors, was die SRG bestreitet. Aufgrund der vorliegenden Unterlagen kann die Frage der behaupteten Verfassungs- bzw. Konventionswidrigkeit der Zugangsverweigerung nicht abschliessend beurteilt und eine Diskriminierung nicht von vornherein ausgeschlossen werden.
3.3.4 Die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen hätte sich deshalb nicht darauf beschränken dürfen, festzustellen, dass auf die Zugangsverweigerungsbeschwerde "mangels eines genügenden Anfechtungsobjekts" nicht eingetreten werde. Sie hätte vielmehr unter Berücksichtigung der Begründungs- und Mitwirkungspflichten des Beschwerdeführers im Rahmen der Untersuchungsmaxime materiell prüfen müssen, ob die SRG tatsächlich in verfassungs- bzw. konventionswidriger Weise den Beschwerdeführer diskriminiert hat oder nicht. Die Möglichkeit der Zugangsbeschwerde wurde hierfür geschaffen; ist im Zusammenhang mit dem Zugang zum Programm eines Veranstalters aufgrund von Indizien eine Beeinträchtigung von verfassungs- oder konventionsmässig geschützten Positionen Dritter nicht klar auszuschliessen, muss eine entsprechende Eingabe an die Hand genommen und materiell geprüft werden; die Zugangsbeschwerde darf in diesem Fall nicht, wie das die Vorinstanz hier getan hat, über eine zu grosse Formstrenge von vornherein für unzulässig erklärt und die Zugangsbeschwerdemöglichkeit mit einem entsprechenden Prozessurteil

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faktisch ihres Inhalts entleert werden. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben und die Sache zur Prüfung der angeblich verfassungs- bzw. konventionswidrigen Zugangsverweigerung an die UBI zurückzuweisen.
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 136 I 167
Datum : 10. Dezember 2009
Publiziert : 25. Juli 2010
Gericht : Bundesgericht
Status : 136 I 167
Sachgebiet : BGE - Verfassungsrecht
Regeste : Art. 10 EMRK; Art. 17 sowie Art. 93 Abs. 3-5 BV; Art. 4-6, 92, 94, 95 Abs. 3 lit. b und Art. 97...


Gesetzesregister
BV: 17 
BV Art. 17 Medienfreiheit SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
1    Die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen ist gewährleistet.
2    Zensur ist verboten.
3    Das Redaktionsgeheimnis ist gewährleistet.
29a 
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
35 
BV Art. 35 Verwirklichung der Grundrechte SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
1    Die Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen.
2    Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen.
3    Die Behörden sorgen dafür, dass die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden.
36 
BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
1    Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
2    Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein.
3    Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein.
4    Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.
93
BV Art. 93 Radio und Fernsehen SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
1    Die Gesetzgebung über Radio und Fernsehen sowie über andere Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen ist Sache des Bundes.
2    Radio und Fernsehen tragen zur Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung bei. Sie berücksichtigen die Besonderheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone. Sie stellen die Ereignisse sachgerecht dar und bringen die Vielfalt der Ansichten angemessen zum Ausdruck.
3    Die Unabhängigkeit von Radio und Fernsehen sowie die Autonomie in der Programmgestaltung sind gewährleistet.
4    Auf die Stellung und die Aufgabe anderer Medien, vor allem der Presse, ist Rücksicht zu nehmen.
5    Programmbeschwerden können einer unabhängigen Beschwerdeinstanz vorgelegt werden.
EMRK: 10 
EMRK Art. 10 Freiheit der Meinungsäusserung IR 0.101 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten - Abgeschlossen in Rom am 4. November 1950 Von der Bundesversammlung genehmigt am 3. Oktober 1974 Schweizerische Ratifikationsurkunde hinterlegt am 28. November 1974 In Kraft getreten für die Schweiz am 28. November 1974
1    Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschliessen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.
2    Die Ausübung dieser Freiheiten ist mit Pflichten und Verantwortung verbunden; sie kann daher Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral, zum Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, zur Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen oder zur Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung.
13
EMRK Art. 13 Recht auf wirksame Beschwerde - Jede Person, die in ihren in dieser Konvention anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, hat das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben, auch wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt haben. IR 0.101 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten - Abgeschlossen in Rom am 4. November 1950 Von der Bundesversammlung genehmigt am 3. Oktober 1974 Schweizerische Ratifikationsurkunde hinterlegt am 28. November 1974 In Kraft getreten für die Schweiz am 28. November 1974
RTVG: 4 
RTVG Art. 4 Mindestanforderungen an den Programminhalt SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Alle Sendungen eines Radio- oder Fernsehprogramms müssen die Grundrechte beachten. Die Sendungen haben insbesondere die Menschenwürde zu achten, dürfen weder diskriminierend sein noch zu Rassenhass beitragen noch die öffentliche Sittlichkeit gefährden noch Gewalt verherrlichen oder verharmlosen.
2    Redaktionelle Sendungen mit Informationsgehalt müssen Tatsachen und Ereignisse sachgerecht darstellen, so dass sich das Publikum eine eigene Meinung bilden kann. Ansichten und Kommentare müssen als solche erkennbar sein.
3    Die Sendungen dürfen die innere oder äussere Sicherheit des Bundes oder der Kantone, ihre verfassungsmässige Ordnung oder die Wahrnehmung völkerrechtlicher Verpflichtungen der Schweiz nicht gefährden.
4    Konzessionierte Programme müssen in der Gesamtheit ihrer redaktionellen Sendungen die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten angemessen zum Ausdruck bringen. Wird ein Versorgungsgebiet durch eine hinreichende Anzahl Programme abgedeckt, so kann die Konzessionsbehörde einen oder mehrere Veranstalter in der Konzession vom Vielfaltsgebot entbinden.
6 
RTVG Art. 6 SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Soweit das Bundesrecht nichts anderes bestimmt, sind die Programmveranstalter nicht an die Weisungen von eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Behörden gebunden.
2    Sie sind in der Gestaltung, namentlich in der Wahl der Themen, der inhaltlichen Bearbeitung und der Darstellung ihrer redaktionellen Publikationen und der Werbung frei und tragen dafür die Verantwortung. 2
3    Niemand kann von einem Programmveranstalter die Verbreitung bestimmter Darbietungen und Informationen verlangen.
23 
RTVG Art. 23 Grundsatz - Die SRG erbringt einen Dienst für die Allgemeinheit. Dabei strebt sie keinen Gewinn an. SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
24 
RTVG Art. 24 Programmauftrag SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Die SRG erfüllt den verfassungsrechtlichen Auftrag im Bereich von Radio und Fernsehen (Programmauftrag). Insbesondere:
a  versorgt sie die gesamte Bevölkerung inhaltlich umfassend mit gleichwertigen Radio- und Fernsehprogrammen in den drei Amtssprachen;
b  fördert sie das Verständnis, den Zusammenhalt und den Austausch unter den Landesteilen, Sprachgemeinschaften, Kulturen und gesellschaftlichen Gruppierungen und berücksichtigt sie die Eigenheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone;
c  fördert sie die engere Verbindung zwischen den Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern und der Heimat sowie die Präsenz der Schweiz und das Verständnis für deren Anliegen im Ausland.
2    Für die rätoromanische Schweiz veranstaltet die SRG mindestens ein Radioprogramm. Im Übrigen legt der Bundesrat die Grundsätze fest, nach denen die Radio- und Fernsehbedürfnisse dieser Sprachregion zusätzlich berücksichtigt werden müssen.
3    Der Bundesrat legt die Grundsätze fest, nach denen die Bedürfnisse der Menschen mit Sinnesbehinderungen berücksichtigt werden müssen. Er bestimmt insbesondere, in welchem Ausmass Spezialsendungen in Gebärdensprache für gehörlose Menschen angeboten werden müssen.
4    Die SRG trägt bei zur:
a  freien Meinungsbildung des Publikums durch umfassende, vielfältige und sachgerechte Information insbesondere über politische, wirtschaftliche und soziale Zusammenhänge;
b  kulturellen Entfaltung und zur Stärkung der kulturellen Werte des Landes sowie zur Förderung der schweizerischen Kultur unter besonderer Berücksichtigung der Schweizer Literatur sowie des Schweizer Musik- und Filmschaffens, namentlich durch die Ausstrahlung von Schweizer Produktionen und eigenproduzierten Sendungen;
c  Bildung des Publikums, namentlich durch die regelmässige Ausstrahlung von Sendungen mit bildenden Inhalten;
d  Unterhaltung.
5    In wichtigen, über die Sprach- und Landesgrenze hinaus interessierenden Informationssendungen ist in der Regel die Standardsprache zu verwenden.
25 
RTVG Art. 25 Konzession SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Der Bundesrat erteilt der SRG eine Konzession.
2    Vor der Konzessionserteilung oder vor Konzessionsänderungen mit medienpolitischer Tragweite wird eine Anhörung durchgeführt.
3    Die Konzession bestimmt namentlich:
a  die Anzahl und die Art der Radio- und Fernsehprogramme;
b  den Umfang des übrigen publizistischen Angebots, das zur Erfüllung des Programmauftrags auf sprachregionaler, nationaler und internationaler Ebene notwendig ist und aus den Abgaben für Radio und Fernsehen finanziert wird;
c  die Einzelheiten der Berücksichtigung der Schweizer Literatur sowie schweizerischen Musik- und Filmschaffens nach Artikel 24 Absatz 4 Buchstabe b; sie kann entsprechende Mindestanteile vorschreiben.
4    Die SRG kann einzelne Programme in Zusammenarbeit mit anderen Veranstaltern anbieten. Die Zusammenarbeit wird in Verträgen geregelt, die der Zustimmung des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) bedürfen. 1
5    Das UVEK 2 kann einzelne Bestimmungen der Konzession vor Ablauf ihrer Dauer ändern, wenn die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse sich geändert haben und die Änderung zur Wahrung wichtiger Interessen notwendig ist. Der SRG wird eine angemessene Entschädigung ausgerichtet.
6    Das UVEK kann die Konzession der SRG einschränken oder teilweise suspendieren, wenn:
a  die Aufsichtsbehörde nach Artikel 89 einen Antrag gestellt hat;
b  die SRG ihre Pflichten zu Finanzhaushalt und Rechnungslegung (Art. 35 und 36) wiederholt oder schwer verletzt hat.
34 
RTVG Art. 34 Finanzierung - Die SRG finanziert sich zur Hauptsache durch Abgaben für Radio und Fernsehen. Weitere Finanzierungsquellen stehen ihr offen, soweit dieses Gesetz, die Verordnung, die Konzession oder das einschlägige internationale Recht sie nicht beschränken. SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
86 
RTVG Art. 86 Grundsätze SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Das BAKOM wacht darüber, dass dieses Gesetz und die Ausführungsbestimmungen, die Konzession sowie die einschlägigen internationalen Übereinkommen eingehalten werden. Für die Behandlung von Beschwerden über den Inhalt redaktioneller Publikationen sowie den verweigerten Zugang zum Programm oder zum übrigen publizistischen Angebot der SRG (Art. 83 Abs. 1 Bst. a und Art. 94-98) ist die Beschwerdeinstanz zuständig. 1
2    Aufsichtsmassnahmen, die sich auf Produktion und Vorbereitung der Programme und des übrigen publizistischen Angebots der SRG beziehen, sowie reine Zweckmässigkeitskontrollen sind nicht zulässig. 2
3    Auf das Aufsichtsverfahren sind die Bestimmungen des VwVG 3 anwendbar, sofern das vorliegende Gesetz nicht davon abweicht.
4    Im Verfahren der Aufsicht durch die Beschwerdeinstanz (Art. 91-98) sind keine vorsorglichen Massnahmen zulässig. 4
5    Die Beschwerdeinstanz beurteilt einzig Beschwerden gegen veröffentlichte redaktionelle Publikationen und Beschwerden wegen der Verweigerung des Zugangs zum Programm oder zum übrigen publizistischen Angebot der SRG. Sie wird nicht von Amtes wegen tätig. 5
92 
RTVG Art. 92 Beanstandung SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Jede Person kann bei der zuständigen Ombudsstelle eine Beanstandung einreichen:
a  gegen redaktionelle Publikationen wegen einer Verletzung der Artikel 4, 5 und 5 adieses Gesetzes;
b  wegen Verweigerung des Zugangs (Art. 91 Abs. 3 Bst. b).
2    Beanstandungen müssen innerhalb von 20 Tagen nach der Veröffentlichung der beanstandeten Publikation oder nach der Ablehnung des Begehrens um Zugang im Sinne von Artikel 91 Absatz 3 Buchstabe b eingereicht werden.
3    Bezieht sich die Beanstandung auf mehrere Sendungen oder Beiträge, so beginnt die Frist mit der Ausstrahlung beziehungsweise Veröffentlichung der letzten beanstandeten Publikation. Die erste der beanstandeten Publikationen darf jedoch nicht länger als drei Monate vor der letzten zurückliegen.
4    Eine Beanstandung kann sich nur dann gegen mehrere von der Redaktion gestaltete Beiträge im übrigen publizistischen Angebot der SRG richten, wenn diese Beiträge im selben Wahl- oder Abstimmungsdossier publiziert wurden.
5    Die Beanstandung ist schriftlich einzureichen und, soweit sie das übrige publizistische Angebot der SRG betrifft, zu dokumentieren. In einer kurzen Begründung ist anzugeben, in welcher Hinsicht die beanstandete redaktionelle Publikation inhaltlich mangelhaft oder die Verweigerung des Zugangs zum Programm beziehungsweise zum von der Redaktion gestalteten Teil des übrigen publizistischen Angebots der SRG rechtswidrig sein soll.
94 
RTVG Art. 94 Beschwerdebefugnis SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Beschwerde gegen eine veröffentlichte redaktionelle Publikation oder gegen die Verweigerung des Zugangs kann führen, wer: 1
a  am Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war; und
b  eine enge Beziehung zum Gegenstand der beanstandeten redaktionellen Publikationen nachweist oder dessen Gesuch um Zugang (Art. 91 Abs. 3 Bst. b) abgewiesen worden ist.
2    Natürliche Personen, die keine enge Beziehung zum Gegenstand der beanstandeten redaktionellen Publikation nachweisen, können auch Beschwerde führen, wenn sie mindestens 20 Unterschriften beibringen. 3
3    Natürliche Personen, die eine Beschwerde nach Absatz 2 führen, müssen mindestens 18 Jahre alt sein und über das Schweizer Bürgerrecht oder eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügen. 4
4    Beschwerde führen kann auch das UVEK; in diesem Falle gelten die Voraussetzungen nach Absatz 1 nicht.
95 
RTVG Art. 95 Frist und Form der Beschwerde SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Innert 30 Tagen nach Eintreffen des Berichts nach Artikel 93 Absatz 3 kann bei der Beschwerdeinstanz schriftlich Beschwerde erhoben werden. Der Bericht der Ombudsstelle ist beizulegen.
2    Das UVEK reicht seine Beschwerde innert 30 Tagen nach der Ausstrahlung der betreffenden Sendung direkt bei der Beschwerdeinstanz ein.
3    In der Beschwerde muss kurz begründet werden:
a  in welcher Hinsicht die beanstandete redaktionelle Publikation Bestimmungen über den Inhalt nach den Artikeln 4, 5 und 5 aoder des für die schweizerischen Programmveranstalter verbindlichen internationalen Rechts verletzt hat; oder
b  inwiefern die Verweigerung des Zugangs (Art. 91 Abs. 3 Bst. b) rechtswidrig ist. 1
97
RTVG Art. 97 Entscheid SR 784.40 Bundesgesetz über Radio und Fernsehen
1    Die Beratungen der Beschwerdeinstanz sind öffentlich, es sei denn, schützenswerte Privatinteressen stehen entgegen.
2    Die Beschwerdeinstanz stellt fest, ob:
a  die angefochtenen redaktionellen Publikationen Bestimmungen über den Inhalt, die in den Artikeln 4, 5 und 5 aoder im einschlägigen internationalen Recht festgelegt sind, verletzt haben; oder
b  eine rechtswidrige Verweigerung des Zugangs (Art. 91 Abs. 3 Bst. b) vorliegt. 1
3    Stellt sie eine Verletzung fest, so kann sie die in Artikel 89 vorgesehenen Massnahmen ergreifen oder beantragen.
4    Bei wiederholten schweren Verstössen gegen die Pflichten nach Artikel 4 Absätze 1 und 3 sowie Artikel 5 im Programm oder gegen die entsprechenden Pflichten im übrigen publizistischen Angebot der SRG (Art. 5 a) kann die Beschwerdeinstanz beim UVEK ein Sendeverbot beantragen (Art. 89 Abs. 2). 2
BGE Register
119-IB-241 • 119-IB-250 • 120-IB-142 • 123-II-115 • 123-II-402 • 125-II-624 • 126-II-300 • 127-I-84 • 133-II-136 • 134-I-2 • 134-II-260 • 135-II-224 • 135-II-296 • 135-II-38 • 136-I-158 • 136-I-167
Weitere Urteile ab 2000
2C_380/2009
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BBl
2003/1669 • 2003/1670 • 2003/1741
VPB
59.144
MediaLex
2008 S.15