105 Ib 272
43. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 26 septembre 1979 dans la cause Racine contre Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel (recours de droit administratif)
Regeste (de):
- Einzäunung von Wäldern; Bauten im Wald (Art. 699 ZGB; Art. 3 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 FPolV).
- 1. Eine Verfügung, die auf einer kantonalrechtlichen, aber Bundesrecht vollziehenden Vorschrift beruht oder zu Unrecht auf kantonales Recht gestützt wird, ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (E. 1 b).
- 2. Die Beseitigung eines durch eine bundesrechtliche Norm untersagten Werkes muss in Anwendung dieser Norm selbst angeordnet werden; eine Bestimmung, die den Abbruch oder die Entfernung ausdrücklich vorsieht, ist nicht erforderlich (E. 1 c).
- 3. Kann die Verwaltungsbehörde die Beseitigung eines Hages gestützt auf Art. 699 ZGB anordnen? Frage offen gelassen, da Art. 3 Abs. 1 FPolV für eine solche Verfügung als Grundlage genügt (E. 2 a und b).
- 4. Begriff des Waldes; Tragweite des Einzäunungsverbotes (E. 2 c).
- 5. Ein festes Häuschen, das zum Grillieren bestimmt ist, stellt eine Baute im Sinne von Art. 28 Abs. 1 FPolV dar (E. 3).
Regeste (fr):
- Clôture des forêts et constructions en forêt (art. 699 CC; art. 3 al. 1 et 28 al. 1 OFor).
- 1. Une décision qui repose sur une prescription de droit cantonal promulguée en application du droit fédéral ou qui est fondée à tort sur le droit cantonal ouvre la voie du recours de droit administratif (consid. 1 b).
- 2. La suppression d'un ouvrage qu'une norme de droit public fédéral interdit doit être ordonnée en application même de cette norme; une disposition prévoyant expressément la démolition ou l'enlèvement n'est pas nécessaire (consid. 1 c).
- 3. L'autorité administrative peut-elle ordonner l'enlèvement d'une clôture sur la base de l'art. 699 CC? Question laissée indécise, l'art. 3 al. 1 OFor suffisant à fonder une telle décision (consid. 2 a et b).
- 4. Définition de la forêt; portée de l'interdiction de la clôturer (consid. 2 c).
- 5. Un bâtiment en dur destiné à recevoir un barbecue est une "construction" au sens de l'art. 28 al. 1 OFor (consid. 3).
Regesto (it):
- Recinzione di foreste e costruzioni in foresta (art. 699 CC; art. 3 cpv. 1 e 28 cpv. 1 OVPF).
- 1. Una decisione basata su una norma cantonale d'applicazione del diritto federale o fondata a torto sul diritto cantonale è impugnabile con ricorso di diritto amministrativo (consid. 1 b).
- 2. L'eliminazione di un'opera vietata da una disposizione del diritto federale dev'essere ordinata in base a questa stessa disposizione; non è invece necessaria una norma che preveda esplicitamente la demolizione o la rimozione dell'opera (consid. 1 c).
- 3. L'autorità amministrativa può ordinare la rimozione di un'opera di cinta in virtù dell'art. 699 CC? Questione rimasta insoluta poiché tale decisione può comunque esser presa in base all'art. 3 cpv. 1 OVPF (consid. 2 a/b).
- 4. Definizione della foresta; portata del divieto di recintarla (consid. 2 c).
- 5. Un edificio stabile ove è installato un barbecue è una "costruzione" ai sensi dell'art. 28 cpv. 1 OVPF (consid. 3).
Sachverhalt ab Seite 273
BGE 105 Ib 272 S. 273
Les recourants Roland et Marlyse Racine sont propriétaires d'une parcelle située sur le territoire de la commune de La Chaux-de-Fonds. Ce terrain fait partie d'un quartier de villas aménagé au lieu-dit
BGE 105 Ib 272 S. 274
"Les Cerisiers", en bordure d'une forêt privée. Le jardin et la maison d'habitation des recourants se trouvent à l'ouest de leur bien-fonds, alors que la forêt en occupe toute la partie orientale. Les époux Racine, qui disent avoir reçu l'assurance qu'ils pourraient se réserver l'usage privatif de la partie boisée de leur propriété, ont fait poser une clôture sur le pourtour de leur parcelle; le secteur en nature de forêt s'est ainsi trouvé clos. Ils ont en outre construit à l'intérieur de celui-ci un petit édifice à l'usage de barbecue. Le 10 juin 1976, l'inspecteur des forêts du Ve arrondissement du canton de Neuchâtel a invité les recourants à démolir les ouvrages en cause. Les intéressés ayant invoqué divers arguments à l'encontre de cette injonction, le chef du Département neuchâtelois de l'agriculture a confirmé l'ordre d'enlever la clôture et de démolir la construction abritant un barbecue, par décision motivée du 15 février 1977. Celle-ci a fait l'objet d'un recours auprès du Conseil d'Etat, qui l'a rejeté le 29 avril 1977. Roland et Marlyse Racine ont formé un recours de droit administratif contre la décision du Conseil d'Etat, dont ils demandent l'annulation. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des motifs:
1. Le litige qui oppose les époux Racine aux autorités neuchâteloises porte sur deux questions différentes relatives, l'une à l'enlèvement d'une clôture, l'autre à la démolition d'un édifice abritant un barbecue. Sur ce second point, le Conseil d'Etat neuchâtelois conclut à l'irrecevabilité du recours de droit administratif alors qu'en ce qui concerne la clôture, il admet que celui-ci est recevable. Le Tribunal fédéral examine cependant d'office, sans être lié par les conclusions des parties, ni par les moyens qu'elles peuvent faire valoir, les questions qui ont trait à la recevabilité des recours. a) Pour ce qui est de l'enlèvement de la clôture, la décision attaquée se fonde principalement sur l'art. 699 CC et, accessoirement, sur l'art. 3 al. 1 OFor, à l'exclusion de toute disposition de droit cantonal. L'art. 699 CC fait partie des règles du Code civil sur les rapports de voisinage et semble par conséquent relever essentiellement du droit privé. Toutefois, dans la décision qu'il a rendue et qui a fait l'objet du recours
BGE 105 Ib 272 S. 275
au Conseil d'Etat, le chef du Département de l'agriculture s'était référé à un arrêt dans lequel le Tribunal fédéral avait considéré l'art. 699 CC comme une règle de droit mixte, relevant à la fois du droit public et du droit privé et conférant à l'autorité administrative cantonale le pouvoir d'intervenir, par des mesures de droit public, pour faire respecter le droit de chacun de pénétrer librement dans les forêts (ATF 96 I 101 /102, consid. 2 e/f). Dès lors qu'elle se réfère à cette jurisprudence, et en dépit des doutes que celle-ci a suscités (HUBER, Die staats- und verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1970, RJB 1971, p. 373; LIVER, Schweizerisches Privatrecht, volume V. 1, Sachenrecht, Bâle 1977, p. 279), la décision attaquée est fondée sur une règle de droit public fédéral au sens de l'art. 5
SR 455 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA) LPA Art. 5 Formation et information - 1 La Confédération peut encourager la formation et la formation continue des personnes qui s'occupent d'animaux. |
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1 | La Confédération peut encourager la formation et la formation continue des personnes qui s'occupent d'animaux. |
1bis | Le Conseil fédéral peut prévoir la reconnaissance de certaines formations et formations continues par la Confédération ou par les cantons.8 |
2 | La Confédération veille à l'information du public en matière de protection des animaux.9 |
SR 455 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA) LPA Art. 5 Formation et information - 1 La Confédération peut encourager la formation et la formation continue des personnes qui s'occupent d'animaux. |
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1bis | Le Conseil fédéral peut prévoir la reconnaissance de certaines formations et formations continues par la Confédération ou par les cantons.8 |
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SR 455 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA) LPA Art. 5 Formation et information - 1 La Confédération peut encourager la formation et la formation continue des personnes qui s'occupent d'animaux. |
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BGE 105 Ib 272 S. 276
pour conclure, comme le fait le Conseil d'Etat, à l'irrecevabilité du recours de droit administratif en raison de la possibilité d'interjeter un recours de droit public. En effet, ce n'est pas le recours de droit administratif qui est subsidiaire par rapport au recours de droit public. Au contraire, il ressort clairement de l'art. 84 al. 2
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BGE 105 Ib 272 S. 277
application de la législation forestière fédérale, constitue par conséquent une mesure fondée sur le droit public fédéral (art. 5
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d) Interjeté en temps utile et dans les formes requises (art. 106
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2. L'ordre qui leur est donné de supprimer la clôture entourant le secteur boisé de leur parcelle constitue pour les recourants une restriction de leur droit de propriété. Pour être admise au regard de l'art. 22ter
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BGE 105 Ib 272 S. 278
l'arbitraire, donner l'ordre au propriétaire d'une forêt d'enlever sa clôture en se fondant sur la disposition en cause (ATF 96 I 102 consid. 2 f).
Dans le cas présent, le Tribunal fédéral est saisi d'un recours de droit administratif. Il jouit donc d'un plein pouvoir d'examen, alors que dans le cadre du recours de droit public précité, sa cognition était limitée à l'arbitraire. Théoriquement tout au moins, cela signifie que, dans l'interprétation de l'art. 699 CC, le Tribunal fédéral pourrait être amené à donner aujourd'hui une solution différente de celle qu'il avait précédemment adoptée, en examinant cette disposition légale sous l'angle restreint de l'arbitraire. b) Les termes, la structure et la place de l'art. 699 dans le Code civil montrent que, par cette disposition, le législateur a voulu régler avant tous les rapports entre les propriétaires de forêts ou de pâturages et les personnes privées qui désirent exercer leur droit au libre accès. Du texte même de l'art. 699 CC, on ne peut pas déduire que cette disposition va plus loin et met le propriétaire directement en rapport avec la collectivité, respectivement avec les pouvoirs publics qui la représentent (ATF 96 I 101). Il n'est dès lors pas certain que, disposant d'un plein pouvoir d'examen, on puisse interpréter la disposition de l'art. 699 CC dans le sens qu'il serait en principe interdit de clôturer les forêts et les pâturages. Cette question peut néanmoins demeurer irrésolue. En effet, selon l'art. 3 al. 1 OFor, sur lequel l'autorité administrative cantonale pouvait fonder sa décision - ce qu'elle a d'ailleurs fait, fût-ce à titre accessoire - la clôture de biens-fonds forestiers ou parties de ceux-ci n'est autorisée que dans l'intérêt de leur conservation (art. 31
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BGE 105 Ib 272 S. 279
indistinctement à toute surface boisée entrant dans le cadre de la définition de la forêt donnée par l'art. 1er
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BGE 105 Ib 272 S. 280
d'un usage local, antérieur à l'entrée en vigueur du Code civil (ATF 58 I 179 consid. 5; MEIER-HAYOZ, n. 24 ad art. 699 CC; HAAB, n. 4 in fine ad art. 699 CC), qui autoriserait tous les propriétaires à clore leurs biens-fonds forestiers. Certes, le Tribunal fédéral a incidemment relevé que, spécialement dans le Jura et au Tessin, il n'est pas rare que les forêts et les pâturages soient clos, tout en précisant que la pose de clôture avait pour but d'empêcher le bétail et d'autres animaux de pénétrer dans les forêts (ATF 96 I 103). On ne saurait toutefois en déduire l'existence d'un usage local neuchâtelois; saisi d'un recours de droit public contre une décision zuricoise, le Tribunal fédéral n'avait évidemment pas à le constater. Au surplus, à supposer même qu'un tel usage existe, cela ne justifierait en tout cas pas la pose de clôtures à l'intérieur même de la forêt, comme c'est le cas en l'espèce, celle-ci ne s'en trouvant à l'évidence pas protégée. e) L'interdiction faite à un propriétaire de poser une clôture autour de la partie boisée de sa propriété est une mesure justifiée par l'intérêt public qui est nettement prépondérant par rapport aux intérêts privés; en particulier, pour permettre au public d'exercer son droit de pénétrer et de se promener librement dans la forêt, il ne suffirait pas d'aménager une ou plusieurs portes dans la clôture (ATF 96 I 103 consid. 3 b). Les recourants font valoir leur intérêt à empêcher la divagation de bétail dans la forêt et à se prémunir de l'intrusion de chiens et autres animaux, compte tenu notamment de l'épidémie de rage qui sévit actuellement et de ce qu'ils ont des enfants en bas âge. Ces motifs ne sont cependant pas de nature à remettre en cause le principe rappelé ci-dessus, d'autant que le besoin légitime de protection invoqué par les époux Racine peut aisément être satisfait par la pose d'une clôture autour du jardin. Le moyen tiré d'une violation du principe de la proportionnalité n'est donc pas davantage fondé que ceux qui ont trait au défaut de base légale. f) Enfin, les époux Racine ne sauraient se prévaloir d'une prétendue assurance qui leur aurait été donnée de pouvoir se réserver l'usage privatif de la partie boisée de leur fonds. Non seulement les recourants n'ont nullement établi, ni même rendu vraisemblable, la réalité d'une telle assurance, qu'ils se contentent d'alléguer de manière extrêmement vague, mais encore ils ne prétendent même pas l'avoir reçue de la seule personne compétente en la matière, savoir de l'inspecteur forestier. Or, la protection
BGE 105 Ib 272 S. 281
de la bonne foi suppose notamment que les informations sur lesquelles s'est fondé l'administré émanent d'une autorité ayant agi - ou étant censée l'avoir fait - dans les limites de ses compétences (ATF 103 Ia 113). Ainsi, l'ordre donné aux recourants d'enlever la clôture autour de la partie boisée de leur propriété ne viole aucune norme de droit public fédéral.
3. Il en va de même de l'ordre de démolir la construction dans laquelle ils ont installé un barbecue. La décision attaquée fait état de ce que l'édifice en cause serait un "bâtiment" dont l'érection est soumise à autorisation, au sens de l'art. 64 de la loi neuchâteloise sur les constructions. Or, un tel point de vue est erroné, dès lors que l'interdiction, de même que l'ordre de démolition qui en est la conséquence, sont fondés sur l'art. 28 al. 1 OFor, soit sur le droit public fédéral. La question qu'il convient de résoudre est par conséquent de savoir si la maisonnette que les époux Racine ont édifiée à l'intérieur du secteur boisé de leur parcelle - quand bien même elle se trouve quasiment en bordure de celui-ci - constitue ou non une "construction" au sens de l'art. 28
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