103 Ia 130
26. Urteil vom 13. Juli 1977 i.S. Invertax und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
Regeste (de):
- Art. 4 BV; eidgenössische Genehmigung kantonaler Erlasse, abstrakte Normenkontrolle.
- Die eidgenössische Genehmigung eines kantonalen Erlasses schliesst dessen nochmalige Überprüfung in einem abstrakten Normenkontrollverfahren vor den zuständigen kantonalen und eidgenössischen Rechtsmittelinstanzen nicht aus.
Regeste (fr):
- Art. 4 Cst.; approbation des actes législatifs et réglementaires cantonaux par l'autorité fédérale, contrôle abstrait des normes.
- L'approbation par la Confédération d'un acte législatif ou réglementaire cantonal ne met pas obstacle à l'examen ultérieur de celui-ci par les autorités de recours cantonales et fédérales, dans le cadre d'une procédure tendant au contrôle abstrait des normes.
Regesto (it):
- Art. 4 Cost.; approvazione da parte dell'autorità federale di atti legislativi e regolamentari cantonali, controllo astratto delle norme.
- L'approvazione da parte della Confederazione di un atto legislativo o regolamentare cantonale non esclude che detto atto possa essere esaminato ulteriormente dalle autorità di ricorso cantonali e federali nel quadro di una procedura di controllo astratto delle norme.
Sachverhalt ab Seite 131
BGE 103 Ia 130 S. 131
Gestützt auf Art. 20
SR 822.222 Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) ARV-2 Art. 20 Notfälle - 1 Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
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1 | Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
2 | Abweichungen wegen Notfällen muss der Führer möglichst bald, spätestens aber bis zum Ende der folgenden Woche ausgleichen. |
Gegen diesen Nichteintretensentscheid wird wegen formeller Rechtsverweigerung staatsrechtliche Beschwerde geführt. Das Bundesgericht heisst diese gut, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Art. 20
SR 822.222 Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) ARV-2 Art. 20 Notfälle - 1 Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
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1 | Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
2 | Abweichungen wegen Notfällen muss der Führer möglichst bald, spätestens aber bis zum Ende der folgenden Woche ausgleichen. |
"1 Die Kantone oder die von ihnen ermächtigten Gemeinden können für Taxiführer in städtischen Verhältnissen anstelle der Art. 4-9 und 15-17 andere Bestimmungen aufstellen und diese auch für selbständigerwerbende Taxiführer anwendbar erklären.
BGE 103 Ia 130 S. 132
2 Die Sonderbestimmungen bedürfen der Genehmigung der Eidgenössischen Polizeiabteilung. Sie wird nur erteilt, wenn die gesamte zeitliche Beanspruchung der Taxiführer auf Grund der Sonderbestimmungen die in der Verordnung festgelegten Höchstgrenzen nicht überschreitet und wenn die vorgesehene Kontrolle wirksam ist. Die Kantone haben den Vollzug der Sonderbestimmungen zu überwachen. 3 Die Kantone können anordnen, dass die Führer der im Kanton immatrikulierten Taxis anstelle des Arbeitsbuches (Art. 16 und 17) Kontrollkarten führen, die von aussen sichtbar an der Windschutzscheibe der Fahrzeuge anzubringen sind; sie können eine solche Regelung auch für selbständigerwerbende Taxiführer anwendbar erklären. Die Kontrollkarten müssen die wesentlichen Rubriken des Arbeitsbuches enthalten und bedürfen der Genehmigung der Eidgenössischen Polizeiabteilung." In Art. 20
SR 822.222 Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) ARV-2 Art. 20 Notfälle - 1 Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
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1 | Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
2 | Abweichungen wegen Notfällen muss der Führer möglichst bald, spätestens aber bis zum Ende der folgenden Woche ausgleichen. |
SR 822.222 Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) ARV-2 Art. 20 Notfälle - 1 Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
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1 | Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
2 | Abweichungen wegen Notfällen muss der Führer möglichst bald, spätestens aber bis zum Ende der folgenden Woche ausgleichen. |
2. a) Die Sonderbestimmungen, die die Stadt Zürich aufgrund der den Kantonen oder Gemeinden in Art. 20
SR 822.222 Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) ARV-2 Art. 20 Notfälle - 1 Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
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1 | Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
2 | Abweichungen wegen Notfällen muss der Führer möglichst bald, spätestens aber bis zum Ende der folgenden Woche ausgleichen. |
BGE 103 Ia 130 S. 133
für unzulässig, weil die fraglichen Sonderbestimmungen von einer Bundesbehörde bereits genehmigt worden sind. Hätten die städtischen oder kantonalen Instanzen mit der Einholung der Genehmigung gemäss Art. 20
SR 822.222 Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) ARV-2 Art. 20 Notfälle - 1 Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
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1 | Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
2 | Abweichungen wegen Notfällen muss der Führer möglichst bald, spätestens aber bis zum Ende der folgenden Woche ausgleichen. |
3. a) Die Genehmigung kantonaler Erlasse durch den Bundesrat, wie sie in Art. 102 Ziff. 13
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 102 * - 1 Der Bund stellt die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicher für den Fall machtpolitischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag. Er trifft vorsorgliche Massnahmen. |
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1 | Der Bund stellt die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicher für den Fall machtpolitischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag. Er trifft vorsorgliche Massnahmen. |
2 | Er kann nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen. |
BGE 103 Ia 130 S. 134
82 I 219 sowie IMBODEN/RHINOW, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 5. A. Bd. II Nr. 143 S. 1058 ff.). b) Die bundesrätliche Genehmigung hat grundsätzlich bloss deklaratorischen Charakter. Als konstitutiv gilt sie nur dort, wo das Bundesrecht dies ausdrücklich vorsieht oder wo es sich aus dem System oder aus den Materialien des Bundesrechtes eindeutig ergibt (BGE 81 I 138 mit Hinweisen; VPB 1966-67 Nr. 152 S. 255/56). Derartige kantonale Vorschriften, die erst mit der eidg. Genehmigung rechtsgültig oder vollziehbar werden, bleiben jedoch kantonales Recht (FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O. S. 137 Anm. 61), und es ist anzunehmen, dass auch eine mit konstitutiver Wirkung genehmigte Norm im Sinne der vorstehenden Ausführungen noch angefochten werden kann. Die bundesrätliche Genehmigung, ob konstitutiv oder nicht, ist nur ein aufsichtsrechtliches Mittel, um die Bundesrechtmässigkeit bestimmter kantonaler Erlasse leichter und wirksamer kontrollieren zu können; sie hat nicht den Zweck, die Anfechtungsmöglichkeiten des Bürgers einzuschränken (VEB 1956 Nr. 9 S. 39). c) Die dargestellten Grundsätze unterliegen allenfalls dann einer gewissen Einschränkung, wenn der genehmigungsbedürftige kantonale Erlass auf einer Delegation in einer bundesrätlichen Verordnung beruht. Nach BGE 61 I 444 ist in einem solchen Falle die Genehmigung des Bundesrates insofern verbindlich, als der Richter die kantonalen Vorschriften nicht mehr auf ihre Übereinstimmung mit der bundesrätlichen Verordnung zu überprüfen hat; die Rüge der Verletzung von übergeordnetem Bundesrecht bleibt jedoch zulässig (vgl. dazu FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O. S. 137 Anm. 57, und BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 313/14).
4. Der hier in Frage stehende kantonale Erlass hat seine Grundlage in einer bundesrätlichen Verordnung, welche die dem Bundesrat durch Art. 56
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG) SVG Art. 56 - 1 Der Bundesrat ordnet die Arbeits- und Präsenzzeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer. Er sichert ihnen eine ausreichende tägliche Ruhezeit sowie Ruhetage, so dass ihre Beanspruchung nicht grösser ist als nach den gesetzlichen Regelungen für vergleichbare Tätigkeiten. Er sorgt für eine wirksame Kontrolle der Einhaltung dieser Bestimmungen. |
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1 | Der Bundesrat ordnet die Arbeits- und Präsenzzeit der berufsmässigen Motorfahrzeugführer. Er sichert ihnen eine ausreichende tägliche Ruhezeit sowie Ruhetage, so dass ihre Beanspruchung nicht grösser ist als nach den gesetzlichen Regelungen für vergleichbare Tätigkeiten. Er sorgt für eine wirksame Kontrolle der Einhaltung dieser Bestimmungen. |
2 | Der Bundesrat regelt die Anwendung der Bestimmungen über die Arbeits- und Ruhezeit: |
a | auf berufsmässige Führer, die mit schweizerisch immatrikulierten Motorwagen Fahrten im Ausland durchführen; |
b | auf berufsmässige Führer, die mit ausländisch immatrikulierten Motorwagen Fahrten in der Schweiz ausführen. |
3 | Der Bundesrat kann verbieten, dass der Lohn berufsmässiger Motorfahrzeugführer nach der zurückgelegten Fahrstrecke, der beförderten Gütermenge oder ähnlichen Leistungen berechnet wird.132 |
SR 822.222 Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) ARV-2 Art. 20 Notfälle - 1 Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
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1 | Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
2 | Abweichungen wegen Notfällen muss der Führer möglichst bald, spätestens aber bis zum Ende der folgenden Woche ausgleichen. |
BGE 103 Ia 130 S. 135
seien, genügt nach dem Gesagten nicht, um die Unzulässigkeit eines kantonalrechtlichen abstrakten Normenkontrollverfahrens zu begründen. Geht man davon aus, dass die bundesrechtliche Genehmigung auch in einem Fall der vorliegenden Art nur die Funktion einer vorläufigen Rechtskontrolle hat und mit ihrer Erteilung die Rechtmässigkeit der betreffenden kantonalen Vorschriften nicht verbindlich festgestellt ist, so besteht für eine Anfechtung des Erlasses in einem kantonalen Rekursverfahren durchaus Raum; der Regierungsrat würde damit nicht, wie er anzunehmen scheint, zur Aufsichtsbehörde über Bundesinstanzen.
b) Es ist insbesondere zu beachten, dass die eidg. Genehmigungsinstanz die ihr unterbreiteten Sonderbestimmungen nach Art. 20
SR 822.222 Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhezeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) ARV-2 Art. 20 Notfälle - 1 Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
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1 | Der Führer darf in Notfällen, wie bei höherer Gewalt oder zur Hilfeleistung, von den Bestimmungen über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 5-12) soweit abweichen, als die Notsituation es tatsächlich erfordert und es mit der Verkehrssicherheit vereinbar ist. Grund und Umfang der Abweichung sind im Arbeitsbuch sowie in der Aufstellung über die Arbeits-, Lenk- und Ruhezeit (Art. 21) einzutragen. |
2 | Abweichungen wegen Notfällen muss der Führer möglichst bald, spätestens aber bis zum Ende der folgenden Woche ausgleichen. |
BGE 103 Ia 130 S. 136
ausgeschlossen sein sollte. Auf BGE 61 I 444 kann sich der Regierungsrat zur Begründung seines gegenteiligen Standpunktes nicht berufen. Die in jenem Entscheid aufgestellte Regel (vgl. E. 3c), deren Richtigkeit bei einem neuen Entscheid zu überprüfen wäre, ist hier schon deshalb nicht anwendbar, weil der angefochtene kantonale Erlass nicht vom Bundesrat, sondern einer diesem untergeordneten Verwaltungsinstanz genehmigt worden ist. Dass es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf ankommt, ob die eidg. Genehmigung konstitutiv wirkt oder nicht, wurde bereits dargelegt (E. 3b).
c) In einem gleichgelagerten früheren kantonalen Rekursverfahren hat sich denn auch der Regierungsrat ohne weiteres für befugt gehalten, vom eidg. Volkswirtschaftsdepartement bereits genehmigte kommunale Sonderbestimmungen im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nochmals zu überprüfen, so wie sich auch der Bundesrat in dem daran anschliessenden eidg. Rechtsmittelverfahren (für das die Rechtslage vor der Revision des OG von 1968 massgebend war) als Beschwerdeinstanz an die erteilte Genehmigung nicht als gebunden erachtet hat (Entscheid des zürcherischen Regierungsrates vom 19. Juni 1968 und des Bundesrates vom 16. Februar 1972 i.S. Invertax und Mitbeteiligte). Es wurde als selbstverständlich angesehen, dass die bereits erteilte Genehmigung einer uneingeschränkten abstrakten Normenkontrolle durch die zuständigen kantonalen und eidgenössischen Rechtsmittelinstanzen nicht im Wege stand. d) Indem der Regierungsrat in Abweichung von seiner früheren Rechtsprechung im vorliegenden Fall eine materielle Überprüfung der angefochtenen Sonderbestimmungen ohne stichhaltigen Grund ablehnte, verletzte er Art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |