Tribunal federal
{T 1/2}
1P.293/2004 /col
Arrêt du 31 mai 2005
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Nay, Reeb,
Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.
Parties
Société coopérative d'habitation Lausanne,
route des Plaines-du-Loup 32, 1018 Lausanne, recourante, représentée par Me Christian Fischer, avocat, avenue Juste-Olivier 9, 1006 Lausanne,
contre
Conseil communal de Lausanne,
place de la Palud 2, 1002 Lausanne, représenté par
Me Jean-Claude Perroud, avocat, Grand-Chêne 4 et 8, case postale 7283, 1002 Lausanne.
Objet
art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
|
1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
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1 | Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
2 | Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone. |
recours de droit public contre le règlement du Conseil communal de Lausanne du 30 mars 2004.
Faits:
A.
Le 30 mars 2004, le Conseil communal de Lausanne a adopté un règlement communal sur les conditions d'occupation des logements construits ou rénovés avec l'appui financier de la Commune de Lausanne (ci-après: RCO). Il a pour objet de favoriser la stabilité et la mixité dans le parc des immeubles à loyers subventionnés et sociaux, et s'applique à tous les logements construits ou rénovés avec un appui financier des pouvoirs publics communaux et dont le loyer est soumis au contrôle des autorités cantonales ou communales (art. 1). Il prévoit notamment que les logements peuvent être loués à des personnes majeures, suisses ou titulaires d'un permis B ou C, qui exercent leur activité professionnelle principalement sur le territoire de la commune de Lausanne ou qui y sont domiciliées depuis trois ans, ou qui font des études ou un apprentissage, avec activité professionnelle accessoire ou disposant d'une bourse. Le règlement fixe des limites de revenu et de fortune (en renvoyant au règlement cantonal du 24 juillet 1991 sur les conditions d'occupation des logements construits ou rénovés avec l'appui financier des pouvoirs publics - ci-après: RCOL), et certaines conditions de résiliation et de prolongation du bail (art. 5-8). Les articles 11
à 13 de ce règlement ont la teneur suivante:
Chapitre III. Dispositions spéciales pour les autorités et pour le propriétaire
Attribution de logements
Mixité et stabilité
Art. 11- 1 Le choix des locataires dans un immeuble est réservé aux autorités compétentes pour 15% du nombre total de logements ou de pièces de chaque immeuble.
2 Le propriétaire peut, en contrepartie et dans la même proportion de 15%, conserver des locataires ne répondant pas ou plus aux conditions d'occupation sous réserve des articles 8, 9 et 10 du présent règlement.
Cellule logement
Art. 12- 1 Les locataires choisis par les autorités peuvent être pris en charge par la cellule logement constituée au sein de la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement qui peut être appelée à intervenir, tant sur le plan social que sur tous les aspects financiers du bail.
2 L'organisation de la cellule logement est réglée par voie de directives.
Chapitre IV. Dispositions d'assouplissement - Dérogations
Dérogations - mesures d'assouplissement
Art. 13- 1 Dans les cas où le locataire est choisi en application de l'art. 11 ou dans d'autres cas justifiés, des dérogations peuvent être appliquées aux réglementations sur les conditions d'occupation en fonction notamment de la situation du logement dans le quartier, de sa qualité, de sa surface, de son loyer, de la durée du bail, de la situation personnelle et familiale du locataire.
2 Les assouplissements portent sur les règles relatives à la résiliation du bail et au montant des suppléments de loyers.
3 Les modalités et conditions de dérogations spécifiques seront fixées par voie de directives.
4 Les normes cantonales relatives aux logements construits en application de la Loi du 9 septembre 1975 sur le logement demeurent réservées.
Le même jour, le Conseil communal a adopté un règlement sur l'allocation communale au logement, destiné à permettre aux ménages à revenus modestes d'habiter ou de conserver un logement adapté à leurs besoins; l'allocation personnalisée doit servir à réduire le loyer à un niveau supportable, et s'applique aux locataires de logements construits ou rénovés avec l'appui des pouvoirs publics et à ceux du marché libre (art. 1). Le Conseil communal a également accepté le financement de cette allocation par une subvention annuelle pouvant aller jusqu'à 2'075'000 fr.
Dans son rapport-préavis du 25 septembre 2003, la Municipalité de Lausanne expliquait que les cantons et les communes étaient appelés à devenir les acteurs principaux en matière de logements sociaux. La commune contrôlait et subventionnait plus de 10% de l'ensemble des logements lausannois. La politique communale en matière de logement tendait à faciliter le maintien des ménages bien intégrés et actifs dans les logements occupés depuis un certain nombre d'années (en supprimant les résiliations et en modérant les suppléments de loyers), tout en améliorant l'intégration des ménages financièrement et socialement défavorisés. Les gérances acceptaient déjà 600 ménages au bénéfice d'une garantie de loyer du Service social, et il convenait de porter ce nombre à 900. Les gérances acceptant d'attribuer des logements à des ménages défavorisés, recommandés par le Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement (SEHL), pourraient bénéficier de dérogations en faveur de ménages ne respectant pas certaines conditions d'occupation.
B.
Par acte du 14 mai 2003, la Société coopérative d'habitation Lausanne déclare recourir contre le RCO, ainsi que contre toute décision d'approbation du Conseil d'Etat vaudois. Elle demande principalement l'annulation de ce règlement, subsidiairement de son seul art. 11.
L'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à ce que le Conseil d'Etat vaudois ait statué à propos de l'approbation du règlement. Celle-ci est intervenue, sans modification, par décision du 8 septembre 2004. La procédure a été reprise par ordonnance du 22 septembre 2004.
La Commune de Lausanne conclut au rejet du recours. Les parties ont répliqué et dupliqué en maintenant leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le recours est formé contre un règlement adopté par le parlement communal. La notion d'"arrêté cantonal" figurant à l'art. 84 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
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1 | Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
2 | Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone. |
1.1 Selon l'art. 89
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
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1 | Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
2 | Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone. |
1.2 La recourante est une société coopérative au sens des art. 828 ss
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 828 - 1 Die Genossenschaft ist eine als Körperschaft organisierte Verbindung einer nicht geschlossenen Zahl von Personen oder Handelsgesellschaften, die in der Hauptsache die Förderung oder Sicherung wirtschaftlicher Interessen ihrer Mitglieder in gemeinsamer Selbsthilfe bezweckt oder die gemeinnützig ausgerichtet ist.701 |
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1 | Die Genossenschaft ist eine als Körperschaft organisierte Verbindung einer nicht geschlossenen Zahl von Personen oder Handelsgesellschaften, die in der Hauptsache die Förderung oder Sicherung wirtschaftlicher Interessen ihrer Mitglieder in gemeinsamer Selbsthilfe bezweckt oder die gemeinnützig ausgerichtet ist.701 |
2 | Genossenschaften mit einem zum voraus festgesetzten Grundkapital sind unzulässig. |
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 838 - 1 Die Genossenschaft erlangt das Recht der Persönlichkeit erst durch die Eintragung in das Handelsregister. |
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1 | Die Genossenschaft erlangt das Recht der Persönlichkeit erst durch die Eintragung in das Handelsregister. |
2 | Ist vor der Eintragung im Namen der Genossenschaft gehandelt worden, so haften die Handelnden persönlich und solidarisch. |
3 | Wurden solche Verpflichtungen ausdrücklich im Namen der zu bildenden Genossenschaft eingegangen und innerhalb einer Frist von drei Monaten nach der Eintragung in das Handelsregister von der Genossenschaft übernommen, so werden die Handelnden befreit, und es haftet die Genossenschaft. |
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 838 - 1 Die Genossenschaft erlangt das Recht der Persönlichkeit erst durch die Eintragung in das Handelsregister. |
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1 | Die Genossenschaft erlangt das Recht der Persönlichkeit erst durch die Eintragung in das Handelsregister. |
2 | Ist vor der Eintragung im Namen der Genossenschaft gehandelt worden, so haften die Handelnden persönlich und solidarisch. |
3 | Wurden solche Verpflichtungen ausdrücklich im Namen der zu bildenden Genossenschaft eingegangen und innerhalb einer Frist von drei Monaten nach der Eintragung in das Handelsregister von der Genossenschaft übernommen, so werden die Handelnden befreit, und es haftet die Genossenschaft. |
1.3 Au moment de son adoption, puis de son approbation par le Conseil d'Etat, le règlement attaqué n'était susceptible d'aucun recours cantonal (art. 86 al. 1
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 838 - 1 Die Genossenschaft erlangt das Recht der Persönlichkeit erst durch die Eintragung in das Handelsregister. |
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1 | Die Genossenschaft erlangt das Recht der Persönlichkeit erst durch die Eintragung in das Handelsregister. |
2 | Ist vor der Eintragung im Namen der Genossenschaft gehandelt worden, so haften die Handelnden persönlich und solidarisch. |
3 | Wurden solche Verpflichtungen ausdrücklich im Namen der zu bildenden Genossenschaft eingegangen und innerhalb einer Frist von drei Monaten nach der Eintragung in das Handelsregister von der Genossenschaft übernommen, so werden die Handelnden befreit, und es haftet die Genossenschaft. |
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 136 - 1 Das Verfassungsgericht ist eine Abteilung des Kantonsgerichts. |
|
1 | Das Verfassungsgericht ist eine Abteilung des Kantonsgerichts. |
2 | Es: |
a | überprüft auf ein Begehren, das zwanzig Tage nach der Veröffentlichung zu stellen ist, die Übereinstimmung kantonaler Vorschriften mit dem übergeordneten Recht; das Gesetz legt die Beschwerdebefugnis fest; |
b | beurteilt auf Beschwerde und in letzter kantonaler Instanz Streitigkeiten betreffend die Ausübung der politischen Rechte auf kantonaler und auf kommunaler Ebene; |
c | entscheidet über Zuständigkeitskonflikte unter Behörden. |
3 | Seine Entscheide werden veröffentlicht. |
1.4 La recourante conclut à l'annulation de tout le règlement. En réalité, son argumentation est limitée au seul art. 11, et la recourante n'explique pas en quoi l'annulation de cette disposition devrait entraîner celle du règlement dans son entier. Faute d'une motivation suffisante (art. 90 al. 1 let. b
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 136 - 1 Das Verfassungsgericht ist eine Abteilung des Kantonsgerichts. |
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1 | Das Verfassungsgericht ist eine Abteilung des Kantonsgerichts. |
2 | Es: |
a | überprüft auf ein Begehren, das zwanzig Tage nach der Veröffentlichung zu stellen ist, die Übereinstimmung kantonaler Vorschriften mit dem übergeordneten Recht; das Gesetz legt die Beschwerdebefugnis fest; |
b | beurteilt auf Beschwerde und in letzter kantonaler Instanz Streitigkeiten betreffend die Ausübung der politischen Rechte auf kantonaler und auf kommunaler Ebene; |
c | entscheidet über Zuständigkeitskonflikte unter Behörden. |
3 | Seine Entscheide werden veröffentlicht. |
1.5 Le Tribunal fédéral vérifie en principe librement la constitutionnalité d'un arrêté de portée générale, notamment sous l'angle de la force dérogatoire du droit fédéral (ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78). Il n'annule toutefois les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation ou application conforme au droit constitutionnel. Il y a donc lieu de tenir compte des circonstances dans lesquelles ces dispositions seront appliquées, sur le vu, en particulier, des intentions exprimées à ce sujet par l'autorité intimée. A elle seule - pour autant qu'une protection juridique suffisante soit assurée contre les mesures concrètes d'application -, l'éventualité d'une application inconstitutionnelle à des cas particuliers n'est pas déterminante (ATF 125 II 440 consid. 1d p. 443-444 et les arrêts cités; 125 I 369 consid. 3 in fine p. 375).
2.
La recourante invoque le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
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1 | Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
2 | Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone. |
La commune relève que l'aide au logement constitue une tâche publique de l'Etat - soit du canton et des communes - figurant notamment à l'art. 67
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 67 - 1 Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
|
1 | Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
2 | Sie fördern die Bereitstellung von mietzinsermässigten Wohnungen sowie die Schaffung eines Systems der personalisierten Wohnungsbeihilfe. |
3 | Sie fördern den Zugang zum Wohneigentum. |
2.1 Le droit fédéral prime d'emblée et toujours le droit cantonal dans les domaines placés dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés (art. 49 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
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1 | Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
2 | Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone. |
n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 130 I 169 consid. 2.1 p. 170; 129 I 330 consid. 3.1 p. 334, 402 consid. 2 p. 404, et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'une règle de droit cantonal ou communal au droit fédéral (ATF 130 I 96 consid. 2.3 p. 98; 128 I 46 consid. 5a p. 54; 128 II 66 consid. 3 p. 70, et les arrêts cités).
2.2 Fondée sur ces principes, la jurisprudence admet qu'il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; 113 Ia 126 consid. 9d p. 143). Les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif, par exemple en soumettant à autorisation la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (ATF 89 I 178). Si l'institution d'un contrôle permanent et général des loyers est incompatible avec le droit fédéral (ATF 116 Ia 401 consid. 4b/aa, et les arrêts cités), il est possible en revanche de conditionner l'autorisation de rénover des logements à un contrôle des loyers pendant une durée de dix ans (ATF 101 Ia 502). Le Tribunal fédéral a rappelé à cette occasion que les dispositions cantonales qui soumettent à une autorisation les transformations de maisons d'habitation et imposent un contrôle des loyers ne sont en principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre bailleurs et locataires.
Dans la perspective de la lutte contre la pénurie de logements locatifs, il n'est pas non plus contraire au droit fédéral de soumettre à autorisation l'aliénation d'appartements, qu'il s'agisse de ventes de lots de PPE ou de donations. Il en va de même en cas d'avancement d'hoirie, de partage ou de liquidation d'un régime matrimonial, pour autant que ces aliénations aient pour conséquence la transformation d'un appartement offert en location en logement soumis au régime de la propriété par étages. La réglementation doit toutefois permettre une pesée suffisante des intérêts en présence (ATF 113 Ia 126).
La jurisprudence tient aussi pour conformes au droit fédéral et à la constitution les normes imposant au propriétaire une réaffectation forcée de ses locaux à l'usage d'habitation, voire l'expropriation temporaire de l'usage des appartements locatifs laissés abusivement vides (ATF 119 Ia 348; arrêt 1P.664/1999 du 1er septembre 2000, RDAF 2002 I p. 25). Ces normes poursuivent un but d'intérêt public évident, suffisamment important pour justifier des restrictions au droit de propriété, à la liberté économique et à l'application de certaines règles de droit civil fédéral (ATF 116 Ia 401 consid. 9 p. 414/415; 113 Ia 126 consid. 7a p. 133; 111 Ia 23 consid. 3a p. 26).
2.3 L'ensemble des réglementations cantonales précitées, qui soumettent à autorisation les ventes d'appartements, imposent une certaine affectation ou limitent les loyers, porte une atteinte évidente à la liberté contractuelle. Le droit public peut en effet interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 19
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 19 - 1 Der Inhalt des Vertrages kann innerhalb der Schranken des Gesetzes beliebig festgestellt werden. |
|
1 | Der Inhalt des Vertrages kann innerhalb der Schranken des Gesetzes beliebig festgestellt werden. |
2 | Von den gesetzlichen Vorschriften abweichende Vereinbarungen sind nur zulässig, wo das Gesetz nicht eine unabänderliche Vorschrift aufstellt oder die Abweichung nicht einen Verstoss gegen die öffentliche Ordnung, gegen die guten Sitten oder gegen das Recht der Persönlichkeit in sich schliesst. |
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 19 - 1 Der Inhalt des Vertrages kann innerhalb der Schranken des Gesetzes beliebig festgestellt werden. |
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1 | Der Inhalt des Vertrages kann innerhalb der Schranken des Gesetzes beliebig festgestellt werden. |
2 | Von den gesetzlichen Vorschriften abweichende Vereinbarungen sind nur zulässig, wo das Gesetz nicht eine unabänderliche Vorschrift aufstellt oder die Abweichung nicht einen Verstoss gegen die öffentliche Ordnung, gegen die guten Sitten oder gegen das Recht der Persönlichkeit in sich schliesst. |
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 20 - 1 Ein Vertrag, der einen unmöglichen oder widerrechtlichen Inhalt hat oder gegen die guten Sitten verstösst, ist nichtig. |
|
1 | Ein Vertrag, der einen unmöglichen oder widerrechtlichen Inhalt hat oder gegen die guten Sitten verstösst, ist nichtig. |
2 | Betrifft aber der Mangel bloss einzelne Teile des Vertrages, so sind nur diese nichtig, sobald nicht anzunehmen ist, dass er ohne den nichtigen Teil überhaupt nicht geschlossen worden wäre. |
3.
Invoquant la garantie de la propriété (art. 26
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet. |
|
1 | Das Eigentum ist gewährleistet. |
2 | Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt. |
Pour la commune, l'art. 11 RCO ne constituerait pas une atteinte à la garantie de la propriété puisqu'il s'agit de la contrepartie d'un avantage accordé par l'Etat, librement accepté par son bénéficiaire. Adopté par le parlement communal, le RCO serait, en dépit de sa dénomination, une loi au sens formel. La compétence communale dans ce domaine reposerait sur l'art. 67
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 67 - 1 Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
|
1 | Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
2 | Sie fördern die Bereitstellung von mietzinsermässigten Wohnungen sowie die Schaffung eines Systems der personalisierten Wohnungsbeihilfe. |
3 | Sie fördern den Zugang zum Wohneigentum. |
serait limité à l'arbitraire.
3.1 Selon l'art. 26 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet. |
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1 | Das Eigentum ist gewährleistet. |
2 | Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet. |
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1 | Das Eigentum ist gewährleistet. |
2 | Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt. |
une garantie moindre de solvabilité. Toutefois, ces locataires pourront bénéficier d'une aide personnalisée de la commune, susceptible de pallier cet inconvénient.
3.2 En réalité, l'atteinte résultant de la réglementation contestée concerne bien d'avantage la liberté du commerce et de l'industrie, laquelle comprend notamment la liberté de conclure ou non un contrat et de choisir son cocontractant (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). La recourante n'invoque certes pas expressément ce droit fondamental, mais les objections qu'elle fait valoir sous l'angle des art. 26
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet. |
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1 | Das Eigentum ist gewährleistet. |
2 | Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
|
1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
4.
Selon l'art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit - 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. |
|
1 | Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. |
2 | Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. |
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 1 - 1 Zum Abschlusse eines Vertrages ist die übereinstimmende gegenseitige Willensäusserung der Parteien erforderlich. |
|
1 | Zum Abschlusse eines Vertrages ist die übereinstimmende gegenseitige Willensäusserung der Parteien erforderlich. |
2 | Sie kann eine ausdrückliche oder stillschweigende sein. |
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 19 - 1 Der Inhalt des Vertrages kann innerhalb der Schranken des Gesetzes beliebig festgestellt werden. |
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1 | Der Inhalt des Vertrages kann innerhalb der Schranken des Gesetzes beliebig festgestellt werden. |
2 | Von den gesetzlichen Vorschriften abweichende Vereinbarungen sind nur zulässig, wo das Gesetz nicht eine unabänderliche Vorschrift aufstellt oder die Abweichung nicht einen Verstoss gegen die öffentliche Ordnung, gegen die guten Sitten oder gegen das Recht der Persönlichkeit in sich schliesst. |
L'art. 36
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
|
1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
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1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
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1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
4.1 Il n'est ni contesté, ni contestable que l'art. 11 RCO poursuit exclusivement un but de politique sociale. Selon la jurisprudence en effet, les mesures de lutte contre la pénurie de logements et pour la protection des locataires poursuivent un but de politique sociale (ATF 116 Ia 401 consid. 9c p. 414 et les arrêts cités). En l'occurrence, l'art. 11 RCO tend notamment à permettre aux catégories les plus défavorisées de la population d'obtenir un logement à des conditions acceptables. Il s'agit d'encourager une certaine "mixité résidentielle", en permettant le maintien des ménages bien intégrés, tout en favorisant l'intégration de ménages en difficulté dans un environnement plus stable et structuré. L'Etat offre en contrepartie une garantie financière (loyers non payés et dégâts), ainsi qu'un suivi social.
4.2 Contrairement à ce que soutient la recourante, l'atteinte imposée aux propriétaires par la nouvelle réglementation ne saurait être qualifiée de grave. Seules le sont, pour ce qui concerne la garantie de la propriété, les mesures par lesquelles la propriété foncière se trouve enlevée de force, ou les interdictions et prescriptions qui rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation conforme à la destination (ATF 115 Ia 365). En matière de liberté économique, constitue une atteinte grave, par exemple, l'interdiction d'exercer une profession; en revanche l'obligation de réserver une partie d'un bâtiment à une affectation déterminée ne constitue pas une atteinte grave (ATF 115 Ia 378 consid. 3b/bb p. 380).
En l'occurrence, l'art. 11 RCO porte certes atteinte à la liberté contractuelle du bailleur, mais dans une proportion limitée à 15% des logements à disposition. La liberté contractuelle se trouve d'ailleurs déjà fortement limitée dans ce contexte, puisque le choix du locataire doit respecter des conditions précises de revenu et de fortune, et que le montant du loyer ne peut lui non plus être fixé librement. L'intervention de la cellule logement (art. 12 RCO), sur des aspects financiers est, comme cela est relevé ci-dessous, propre à limiter les risques évoqués par la recourante (non-paiement de loyers et dégâts). Enfin, la contrepartie accordée à l'art. 11 al. 2 RCO amoindrit encore les effets prétendus de l'atteinte. C'est par conséquent sous l'angle de l'arbitraire que le Tribunal fédéral doit examiner les questions relatives à la base légale et à la compétence législative de l'autorité communale.
4.3 La recourante soutient que le règlement attaqué ne pourrait être qualifié de base légale formelle au sens de l'art. 36
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
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1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. |
2 | Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. |
3 | Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. |
4 | Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar. |
En dépit d'une terminologie qui peut prêter à confusion, l'acte attaqué a toutes les caractéristiques d'une loi au sens formel: il émane du parlement communal et est soumis au référendum, comme l'exigent les art. 142 al. 2
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 142 - 1 Stimmberechtigt in Gemeindeangelegenheiten sind, sofern sie das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und nicht durch eine umfassende Beistandschaft oder durch einen Vorsorgeauftrag wegen dauernder Urteilsunfähigkeit geschützt sind:31 |
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1 | Stimmberechtigt in Gemeindeangelegenheiten sind, sofern sie das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und nicht durch eine umfassende Beistandschaft oder durch einen Vorsorgeauftrag wegen dauernder Urteilsunfähigkeit geschützt sind:31 |
a | die in der Gemeinde wohnhaften Schweizerinnen und Schweizer; |
b | die in der Gemeinde wohnhaften Ausländerinnen und Ausländer, die seit mindestens zehn Jahren mit Bewilligung in der Schweiz leben und seit mindestens drei Jahren im Kanton wohnhaft sind. |
2 | Gegenstand der politischen Rechte sind die Beteiligung an Wahlen und Abstimmungen, die Wählbarkeit sowie das Unterzeichnen von Initiativ- und, in Gemeinden mit einem Gemeinderat, von Referendumsbegehren. |
3 | Das Gesetz regelt die Einzelheiten der Ausübung dieser Rechte. Die Artikel 74 Absatz 2 und 76 Absatz 2 sind anwendbar. |
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 147 - 1 Den Stimmberechtigten steht das Initiativrecht und in Gemeinden mit einem Gemeinderat das Referendumsrecht zu. |
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1 | Den Stimmberechtigten steht das Initiativrecht und in Gemeinden mit einem Gemeinderat das Referendumsrecht zu. |
2 | Das Gesetz regelt die Ausübung dieser Rechte sowie die vom Referendums- oder Initiativrecht ausgeschlossenen Geschäfte. |
4.4 La recourante conteste également la compétence de la commune pour adopter le RCO. L'art. 67
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 67 - 1 Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
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1 | Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
2 | Sie fördern die Bereitstellung von mietzinsermässigten Wohnungen sowie die Schaffung eines Systems der personalisierten Wohnungsbeihilfe. |
3 | Sie fördern den Zugang zum Wohneigentum. |
4.4.1 La Constitution fédérale garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
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1 | Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
2 | Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden. |
3 | Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete. |
4.4.2 Selon l'art. 138
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 138 - 1 Neben den eigenen Aufgaben, die sie freiwillig erfüllen, übernehmen die Gemeinden die Aufgaben, die ihnen die Verfassung oder das Gesetz überträgt. Sie sorgen für das Wohl ihrer Bewohner und für die Erhaltung nachhaltiger Lebensbedingungen. |
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1 | Neben den eigenen Aufgaben, die sie freiwillig erfüllen, übernehmen die Gemeinden die Aufgaben, die ihnen die Verfassung oder das Gesetz überträgt. Sie sorgen für das Wohl ihrer Bewohner und für die Erhaltung nachhaltiger Lebensbedingungen. |
2 | Der Staat überträgt den Gemeinden die Aufgaben, welche diese besser erfüllen können als er selbst. |
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 139 - Die Gemeinden verfügen über Autonomie, insbesondere bei: |
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a | der Verwaltung der öffentlichen Güter und des Vermögens der Gemeinde; |
b | der Verwaltung der Gemeinde; |
c | der Festlegung, Erhebung und Zweckbestimmung der Gemeindeabgaben und -steuern; |
d | der örtlichen Raumplanung; |
e | der öffentlichen Ordnung; |
f | den Beziehungen unter Gemeinden. |
L'art. 67
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 67 - 1 Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
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1 | Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
2 | Sie fördern die Bereitstellung von mietzinsermässigten Wohnungen sowie die Schaffung eines Systems der personalisierten Wohnungsbeihilfe. |
3 | Sie fördern den Zugang zum Wohneigentum. |
La LL a pour but de promouvoir une politique du logement mettant notamment à disposition de la population des habitations adaptées à ses besoins et de favoriser un équilibre démographique satisfaisant des diverses régions du canton (al. 1). Cette politique est fondée sur la collaboration de l'économie privée, des communes et de l'Etat. Les communes doivent suivre en permanence l'évolution du problème du logement sur leur territoire, et prendre les mesures de prévention et d'exécution nécessaires pour créer ou maintenir l'équilibre entre l'offre et la demande, notamment par l'acquisition, la cession et la mise à disposition de terrains à bâtir, des suggestions aux constructeurs de logements et l'octroi de garanties financières (prêt, garantie, cautionnement, prise en charge de l'intérêt; art. 2 LL). Selon l'art. 3 LL, les communes "s'efforcent" de procurer un logement approprié aux familles et personnes établies sur leur territoire; elles doivent vouer une attention toute particulière à celles qui se trouvent privées de logement pour des raisons indépendantes de leur volonté. Pour sa part, l'Etat assume des tâches de coordination générale, d'information et des mesures financières directes ou indirectes (art. 8 LL). Ces dernières
mesures sont accordées sous la forme de garanties, d'emprunts, de prêts (art. 13-22 LL), d'exonérations fiscales (art. 23-26 LL) et de prise en charge de l'intérêt ou de l'amortissement (art. 27 ss LL). En règle générale, les communes participent également aux mesures financières par la mise à disposition des terrains, ou d'autres facilités ayant des effets au moins équivalents sur la réduction des charges des immeubles (art. 14 LL). Les garanties ou les prêts de l'Etat sont en général subordonnés à une garantie de la ou des communes intéressées (art. 17 LL). Une convention détermine les droits et obligations de l'Etat, de la commune et du propriétaire, en particulier s'agissant du contrôle des loyers (art. 18 LL). Selon l'art. 22 LL, les dispositions d'application précisent les catégories de logements pouvant bénéficier des mesures de la loi et fixent les autres conditions, "notamment l'amortissement, ... les locataires admissibles, le nombre de pièces et de personnes par logement, le montant du loyer, les limites de revenus, les conditions de domicile, ...". Les communes sont chargées de veiller à la stricte observation des conditions fixées en application du présent article.
4.4.3 En vertu de son pouvoir d'exécution (art. 120 al. 2
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 120 - 1 Der Staatsrat unterbreitet dem Grossen Rat die Erlassentwürfe zur Beratung. Er erstattet Bericht über die Volksinitiativen sowie über die Initiativen der Mitglieder des Grossen Rates. |
|
1 | Der Staatsrat unterbreitet dem Grossen Rat die Erlassentwürfe zur Beratung. Er erstattet Bericht über die Volksinitiativen sowie über die Initiativen der Mitglieder des Grossen Rates. |
2 | Er erlässt Rechtsvorschriften, soweit die Verfassung oder das Gesetz ihn dazu ermächtigt. Er erlässt die für den Vollzug der Gesetze und der Dekrete erforderlichen Bestimmungen. |
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 120 - 1 Der Staatsrat unterbreitet dem Grossen Rat die Erlassentwürfe zur Beratung. Er erstattet Bericht über die Volksinitiativen sowie über die Initiativen der Mitglieder des Grossen Rates. |
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1 | Der Staatsrat unterbreitet dem Grossen Rat die Erlassentwürfe zur Beratung. Er erstattet Bericht über die Volksinitiativen sowie über die Initiativen der Mitglieder des Grossen Rates. |
2 | Er erlässt Rechtsvorschriften, soweit die Verfassung oder das Gesetz ihn dazu ermächtigt. Er erlässt die für den Vollzug der Gesetze und der Dekrete erforderlichen Bestimmungen. |
1 Si la situation locale justifie des mesures différentes de celles prévues dans le présent règlement, la commune peut édicter des prescriptions spéciales applicables sur l'ensemble du territoire communal, pour autant qu'elle participe pour les immeubles en cause à l'abaissement des loyers.
2 Ces prescriptions seront susceptibles de compléter les règles cantonales, ou de se substituer à celles-ci, après avoir été approuvées par le Conseil d'Etat.
4.4.4 La disposition constitutionnelle vaudoise relative au logement, soit l'art. 67
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 67 - 1 Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
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1 | Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
2 | Sie fördern die Bereitstellung von mietzinsermässigten Wohnungen sowie die Schaffung eines Systems der personalisierten Wohnungsbeihilfe. |
3 | Sie fördern den Zugang zum Wohneigentum. |
La LL confie expressément certaines compétences aux communes, en particulier à ses art. 2 et 3; les "mesures de prévention et d'exécution nécessaires" impliquent elles aussi un certain pouvoir réglementaire, notamment par une intervention sur l'offre et la demande, ce que tend précisément à faire l'art. 11 RCO. L'ensemble des tâches confiées par les art. 2 à 7 LL aux autorités communales peuvent impliquer des mesures coercitives, en particulier à l'égard des bailleurs et propriétaires; cela suppose naturellement l'adoption de bases légales appropriées. Par ailleurs, tant la loi que ses règlements cantonaux d'application sont fondés sur le principe que la commune dispose, à côté de l'Etat, de certaines prérogatives lorsqu'elle participe financièrement à l'abaissement des loyers (droit de représentation, art. 24
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 67 - 1 Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
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1 | Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
2 | Sie fördern die Bereitstellung von mietzinsermässigten Wohnungen sowie die Schaffung eines Systems der personalisierten Wohnungsbeihilfe. |
3 | Sie fördern den Zugang zum Wohneigentum. |
Quant à l'art. 12 RCOL, il permet à la commune qui participe à l'abaissement des loyers d'adopter des prescriptions spéciales, si la situation locale le justifie. Le droit cantonal permet ainsi expressément l'adoption d'une réglementation communale spécifique, éventuellement même dérogatoire. Certes, il ne saurait être question de déroger ainsi à la loi formelle: le Conseil d'Etat ne dispose pas d'une délégation suffisante pour ce faire. En revanche, il peut prévoir une possibilité de dérogation aux dispositions qu'il a lui-même adoptées, sous réserve de sa propre approbation. Contrairement à ce que soutient la recourante, l'art. 12 RCOL ne vise pas uniquement les dérogations aux conditions de revenus ou de fortune figurant aux articles précédents: il autorise "des mesures différentes", ce qui comprend également des prescriptions d'une autre nature. En tant qu'agglomération urbaine, Lausanne peut en outre se prévaloir d'une situation locale particulière au sens de l'art. 12 RCOL. Pour le surplus, la recourante ne prétend pas que l'art. 11 RCO empêcherait d'une manière ou d'une autre l'application du droit cantonal. Les dérogations figurant dans le règlement communal (cf. art. 7 et 13), ne visent que des dispositions
réglementaires, et non des normes législatives cantonales.
Il résulte de ce qui précède que la commune dispose d'une compétence suffisante pour adopter le règlement litigieux, et que celui-ci n'empiète pas sur la réglementation cantonale touchant au même domaine. Le grief doit par conséquent être écarté.
4.5 La recourante estime que la mesure contestée répondrait certes à un intérêt public, mais qu'elle serait disproportionnée car la commune dispose déjà d'un important parc immobilier qu'elle devrait affecter en priorité à la tâche poursuivie. Les mesures d'allocations personnalisées au logement prévues dans le RCOL suffiraient à elles seules pour atteindre le but visé. La recourante invoque enfin l'art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
4.5.1 L'intérêt public poursuivi par la disposition litigieuse, tel qu'il est résumé au consid. 4.1 ci-dessus, est indéniable. Pour ce qui concerne l'art. 11 RCO, il s'agit de permettre une "mixité résidentielle" en faisant accepter par les bailleurs des ménages financièrement et socialement défavorisés, "non désirables a priori" en raison de leurs problèmes financiers ou de comportement (Rapport-préavis du 25 septembre 2003, p. 5-7). Cette solution tiendrait largement compte de la pratique actuelle des régies: celles-ci accepteraient actuellement environ 600 ménages au bénéfice d'une garantie de loyer du Service social, et il conviendrait de porter ce nombre à environ 900 afin de réduire les hébergements de secours qui se prolongent faute de logements disponibles, et d'accepter les "éternels refusés" (idem, p. 7). La disposition litigieuse permet une intervention coercitive de la part de la commune qui ne pouvait jusqu'alors compter que sur le bon vouloir des différents bailleurs. L'art 11 du règlement tend ainsi à assurer un logement décent aux personnes les plus défavorisées, ce qui correspond à un intérêt public important. La limitation de l'effet de ghetto et l'introduction d'une plus grande mixité procède, avec les deux
autres moyens que sont les mesures d'assouplissement et l'allocation au logement, d'un intérêt public plus général lié à l'intégration durable des ménages défavorisés.
4.5.2 Contrairement à ce que soutient la recourante, le droit accordé à l'autorité par l'art. 11 RCO ne va nullement au-delà du but visé: la proportion de 15% correspond, selon la commune, aux 900 logements nécessaires. Même si, actuellement, environ 600 ménages au bénéfice d'une garantie de loyer du Service social auraient déjà été acceptés par différentes régies, cela ne change rien au fait que l'autorité communale doit disposer d'un pouvoir coercitif s'étendant à l'ensemble des besoins, dont la proportion n'est d'ailleurs pas contestée par la recourante. Celle-ci ne saurait non plus exiger que la ville de Lausanne affecte à cette tâche l'intégralité des quelque 724 logements dont elle dispose dans les 200 immeubles dont elle est propriétaire. L'objectif du règlement est précisément d'éviter un regroupement systématique des ménages en difficulté. L'intervention de l'Etat et des communes, en complément des démarches relevant de la responsabilité individuelle et de l'initiative privée, correspond par ailleurs au principe posé à l'art. 67
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 67 - 1 Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
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1 | Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
2 | Sie fördern die Bereitstellung von mietzinsermässigten Wohnungen sowie die Schaffung eines Systems der personalisierten Wohnungsbeihilfe. |
3 | Sie fördern den Zugang zum Wohneigentum. |
La recourante soutient également que l'intervention de la cellule logement, selon l'art. 12 RCO, suffirait à assurer le relogement des personnes concernées. Selon l'art. 4 de la directive n° 6 adoptée le 19 août 2004 par la Municipalité (la directive), le bénéficiaire doit être en mesure de respecter les normes posées par le droit du bail et les règles et usages locatifs. Cette disposition a notamment pour but d'éviter que les locataires imposés par l'autorité ne soient d'emblée exposés au risque d'une résiliation pour justes motifs. Cette précaution ne suffit pas à elle seule pour éviter les difficultés insurmontables que peuvent rencontrer certaines personnes pour se loger, en particulier les "éternels refusés" dont fait état la commune.
L'intervention de la cellule logement est en revanche de nature à amoindrir considérablement les dommages qui pourraient résulter de l'acceptation forcée de certains locataires. A cet égard, la directive précitée constitue un indice sérieux quant à la manière dont l'art. 12 RCO sera interprété et appliqué. Selon cette dernière disposition, les locataires choisis par les autorités peuvent être pris en charge par la cellule logement qui peut être appelée à intervenir, "tant sur le plan social que sur tous les aspects financiers du bail". Selon l'art. 6 de la directive, la cellule logement s'assure de la solvabilité des locataires, en matière de paiement du loyer, de garantie de loyer ainsi que d'assurance responsabilité civile; elle peut demander au Service social de s'acquitter directement en mains du bailleur; elle analyse, en fin de bail, les prétentions du bailleur, établit avec lui le décompte des frais en cas de dégâts hors normes et participe pour 50% aux montants non couverts par les assurances et garanties; une participation plus importante peut être négociée dans les cas exceptionnels. Ainsi décrite, l'intervention de la cellule logement diminue sensiblement les risques évoqués par la recourante, lesquels n'apparaissent
guère plus graves qu'avec n'importe quel locataire remplissant les conditions d'accès à un logement subventionné.
Enfin, la possibilité de conserver 15% de locataires ne répondant pas ou plus aux conditions d'occupation, soit notamment en raison de revenus ou de fortunes supérieurs aux barèmes, constitue une contrepartie adéquate puisque ces locataires présentent des garanties de solvabilité a priori supérieures.
Le mécanisme instauré par les art. 11 à 13 RCO apparaît en définitive comme un tout cohérent, à la fois nécessaire et adéquat pour parvenir aux buts recherchés. Le principe de la proportionnalité est respecté.
4.6 La recourante invoque enfin l'interdiction de l'arbitraire et la protection de la bonne foi. Selon elle, il ne serait pas possible de poser de nouvelles charges ou des obligations supplémentaires à une subvention déjà accordée, à moins que cela ne soit justifié par des prestations effectivement de l'Etat. L'argument doit être écarté: en l'absence de droit acquis, ni la protection de la bonne foi, ni l'interdiction de l'arbitraire ne s'opposent à une modification législative éventuellement plus contraignante pour les propriétaires.
5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 156 al. 1
SR 131.231 Verfassung des Kantons Waadt, vom 14. April 2003 KV/VD Art. 67 - 1 Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
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1 | Ergänzend zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative achten der Staat und die Gemeinden darauf, dass alle Personen über eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen verfügen können. |
2 | Sie fördern die Bereitstellung von mietzinsermässigten Wohnungen sowie die Schaffung eines Systems der personalisierten Wohnungsbeihilfe. |
3 | Sie fördern den Zugang zum Wohneigentum. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 4000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires de la recourante et du Conseil communal de Lausanne.
Lausanne, le 31 mai 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: