A-4273/2017 - 2018-05-31 - Protezione dell'equilibrio ecologico - Festsetzung der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (VEG) auf Batterien und Akkumulatoren für die Jahre 2012 bis 2016

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I

A-4273/2017

Urteil vom 31. Mai 2018

Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),

Besetzung Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Steiger,

Gerichtsschreiberin Rahel Gresch.

A._______ GmbH,

vertreten durch

Dr. Irène Schilter, Rechtsanwältin,
Parteien
und/oder Dr. Andreas Schilter, Rechtsanwalt,

Schilter Rechtsanwälte, Chamerstrasse 170, 6300 Zug,

Beschwerdeführerin,

gegen

ATAG Wirtschaftsorganisation AG / INOBAT

Batterierecycling Schweiz,

Eigerplatz 2, 3007 Bern,

vertreten durch

Prof. Dr. Beat Stalder, Rechtsanwalt,

Wenger Plattner, Jungfraustrasse 1, 3000 Bern 6,

Vorinstanz.

Gegenstand Festsetzung der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (VEG) auf Batterien und Akkumulatoren für die Jahre 2012 bis 2016.

Sachverhalt:

A.
Die A._______ GmbH mit Sitz in X._______ bezweckt gemäss Handelsregisterauszug (im Internet eingesehen am 26.04.2018) den Handel mit Batterien, Batteriezubehör, Ladegeräten, Traktionsmotoren und Dienstleistungen in diesem Bereich. Gestützt auf Art. 3 und Anhang 2.15 Ziff. 6.1 Abs. 3 der Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung vom 18. Mai 2005 (ChemRRV, SR 814.81) stellte sie am 10. März 2014 bei der ATAG Wirtschaftsorganisation AG / INOBAT Batterierecycling Schweiz (nachfolgend: INOBAT) ein Gesuch um Befreiung von der Gebührenpflicht für das Inverkehrbringen von bleihaltigen Fahrzeugbatterien, bleihaltigen Industriebatterien, Industriebatterien und Hybridsystemen.

B.
Die INOBAT hiess dieses Gesuch mit Verfügung vom 16. Dezember 2014 gut und befreite die A._______ GmbH rückwirkend per 1. Januar 2012 von der Entrichtung der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (VEG) auf Batterien. Sie befristete die Gebührenbefreiung bis zum 31. Dezember 2016 und verband die Verfügung mit verschiedenen "Auflagen". Unter anderem wurde darin festgehalten, dass falls die "Auflagen" seitens der A._______ GmbH bis zum 31. Dezember 2016 nicht erfüllt würden, die Gebührenbefreiung rückwirkend aufgehoben und auf der Differenz der ab dem 1. Dezember 2012 bis 31. Dezember 2016 in Verkehr gebrachten und entsorgten Mengen Batterien rückwirkend die gesetzliche Gebühr dieser Periode erhoben (Fr. 3.20 pro Kilogramm in Verkehr gebrachter Batterien) würde.

C.
Am 28. Juni 2017 erliess die INOBAT eine Verfügung und führte darin aus, dass die in der Verfügung vom 16. Dezember 2014 aufgeführten "Auflagen" trotz mehrmaliger Aufforderungen und Fristverlängerung nicht erfüllt worden seien, weshalb der mit der Gebührenbefreiung verbundene Vorbehalt zum Tragen komme, nämlich dass die vorgezogene Entsorgungsgebühr für die Jahre 2012 bis 2016 dem Entsorgungsfonds geschuldet sei. Die INOBAT verfügte demzufolge Folgendes:

"1.Gestützt auf die am 21. Mai 2017 von A._______ GmbH angegebenen Daten sind für die Jahre 2012 bis 2016 eine vorgezogene Entsorgungsgebühr in der Höhe von CHF 1'1'019'722.10 zu bezahlen.

2.Die Kosten für administrative Aufwendungen werden auf CHF 250.00 festgesetzt.

3.Die Bezahlung des Gesamtbetrages von CHF 1'019'992.10 hat innerhalb von 30 Tagen ab Eröffnung dieser Verfügung auf das Konto der Berner Kantonalbank Nr. 30-106-9 (Inhaber: Bundesamt für Umwelt BAFU, Ittigen; IBAN: CH35 0079 0020 9711 3586 6) zu erfolgen.

4.Die Verfügung ist der A._______ GmbH eingeschrieben zu eröffnen.

5.Rechtsmittelbelehrung (...)."

Die INOBAT führte im Wesentlichen aus, dass die A._______ GmbH zum Zeitpunkt der Gebührenbefreiung lediglich über eine Versuchsanlage zur umweltgerechten Entsorgung von Lithiumbatterien verfügt habe, jedoch in Aussicht gestellt habe, sie würde eine Anlage in Betrieb nehmen und um sämtliche notwendigen Bewilligungen hierzu bemüht sein. Die INOBAT habe demzufolge die A._______ GmbH von der Gebührenpflicht lediglich unter der "Auflage" befreit, dass diese bis zum 31. Dezember 2016 über die nötigen Bewilligungen für ihre Anlage verfüge, ansonsten die Gebührenbefreiung rückwirkend aufgehoben werden würde und die gesetzlichen Gebühren ebenfalls rückwirkend erhoben würden. Nachdem die A._______ GmbH die erwähnten "Auflagen" nicht erfüllt habe, sei sie trotz wiederholter Aufforderung ihrer Zahlungspflicht gegenüber der ATAG Wirtschaftsorganisationen AG, welche im Auftrag des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) das Mandat unter dem Projekttitel INOBAT führe, nicht nachgekommen. Auch auf einen Vorschlag, die Schuld mittels einer unwiderruflichen Bankgarantie gegenüber der INOBAT sicherzustellen, sei die A._______ GmbH nicht eingetreten.

D.
Am 28. Juli 2017 erhebt die A._______ GmbH (nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen die Gebührenverfügung der INOBAT (nachfolgend: Vorinstanz) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juni 2017, eventualiter sei diese aufzuheben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz.

Zur Begründung bringt sie namentlich vor, dass die Vorinstanz erst per 1. Januar 2017 für die Erhebung der VEG vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) mandatiert worden sei. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sei jedoch die Gebührenbefreiung für die Geschäftsjahre 2012 bis 2016. Zudem fehle eine genügend gesetzliche Grundlage, woraus sich die formelle Verfügungskompetenz der Vorinstanz ableiten liesse. Weder das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) noch die ChemRRV enthalte eine ausreichende rechtliche Grundlage hierfür. Die Vorinstanz sei demzufolge für den Erlass der Verfügung vom 28. Juni 2017 unzuständig gewesen. Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, indem die Begründungspflicht der Verfügung ungenügend sei, da aus ihr nicht nachvollziehbar sei, wie sich die Forderung, deren Bestehen bestritten werde, zusammensetze. Insbesondere sei nicht ersichtlich, welche Menge und welche Typen von Batterien jeweils in die Berechnung eingeflossen seien. Es sei deshalb nicht möglich, die Höhe der Forderung zu kontrollieren bzw. zu verifizieren. Schliesslich weise das Dispositiv der Verfügung inhaltliche Mängel auf. Ziffer 1 der Verfügung verpflichte die Beschwerdeführerin eine "vorgezogene Entsorgungsgebühr in der Höhe von Fr. 1'1'019'722.10" zu bezahlen. In derselben Verfügung werde die Bezahlung von "Fr. 1'019'992.10" innerhalb von 30 Tagen ab Eröffnung der Verfügung gefordert. Die Differenz der beiden Gebührenbeträge belaufe sich auf nicht weniger als Fr. 9'999'730.-, weshalb sich die Verfügung als in sich widersprüchlich erweise.

E.
In ihrer Vernehmlassung vom 16. Oktober 2017 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie führt aus, dass sie gemäss Ziff. 6.9 Abs. 2 des Anhangs 2.15 zur ChemRRV ohne weiteres verfügungsberechtigt sei. Insbesondere stelle Art. 32abis Abs. 1 USG, wonach der Bundesrat die Hersteller und Importeure bestimmter Produkte verpflichten könne, einer vom Bund beauftragten und beaufsichtigten privaten Organisation eine vorgezogene Entsorgungsgebühr zu entrichten, zweifellos eine hinreichende gesetzliche Grundlage dar, da gemäss Lehre und Rechtsprechung die Delegation einer Verwaltungsaufgabe an eine private Organisation deren Verfügungsbefugnis mit einschliesse.

Zur Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs führt die Vorinstanz aus, dass die fehlende Berechnung der geschuldeten Gebühr in der Verfügung selbst als Mangel angesehen werden könne. Zugleich weist sie jedoch darauf hin, dass die Berechnung der Gebühr auf der Basis der Selbstdeklaration der Beschwerdeführerin beruhe und ihr eine detaillierte Auflistung der Berechnungsgrundlagen zur Stellungnahme unterbreitet worden sei.

Schliesslich weise die angefochtene Verfügung vom 28. Juni 2017 in Ziffer 1 einen Tippfehler auf, der jedoch sowohl angesichts des Schreibens vom 6. Juni 2017 als auch aufgrund von Ziffer 3 der Verfügung offensichtlich als solcher erkennbar sei. Es sei für die Beschwerdeführerin klar ersichtlich, dass sich der unter Ausklammerung der Verfahrenskosten von Fr. 250.00 festgelegte Betrag (dieser sei in der Zusammenstellung vom 6. Juni 2017 enthalten gewesen, sei aber in Ziffer 2 der Verfügung separat berechnet worden, weshalb sie für die Ziffer 1 hinauszurechnen waren) auf Fr. 1'019'722.10 belaufe. Zusammen mit den Verfahrenskosten von Fr. 250.00 gemäss Ziffer 2 der Verfügung ergebe sich das Total von Fr. 1'019'992.10, was mit der Berechnung im Schreiben vom 6. Juni 2017 vollständig übereinstimme. Die Verfügung halte unter allen Titeln der Rechtskontrolle Stand und von Nichtigkeit könne keine Rede sein.

F.
In ihren Schlussbemerkungen vom 11. Dezember 2017 hält die Beschwerdeführerin an ihren Standpunkten und Anträgen fest.

G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist.

1.2 Zu den beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen ge-hören nach Art. 32abis Abs. 1 USG i.V.m. Ziff. 6.9 des Anhangs 2.15 zur ChemRRV in Verbindung mit Art. 33 Bst. h VGG jene der vom Bund beauftragten Organisationen im Bereich der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (VEG). Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist somit gegeben.

1.3 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Zur Beschwerde berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin war bereits Partei im vorinstanzlichen Verfahren. Sie ist durch die angefochtene Verfügung beschwert und daher zur Beschwerde legitimiert. Im Weiteren wurde die Beschwerde form- und fristgerecht eingereicht.

2.
Die Beschwerdeführerin verlangt zunächst die Feststellung der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung. Es fehle eine genügend gesetzliche Grundlage, woraus sich die formelle Verfügungskompetenz der Vorinstanz ableiten liesse. Weder das USG noch die ChemRRV enthalte eine ausreichende rechtliche Grundlage hierfür. Die Vorinstanz sei demzufolge für den Erlass der Verfügung vom 28. Juni 2017 sachlich nicht zuständig gewesen.

2.1 Nach der Rechtsprechung ist eine Verfügung ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler und schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler in Betracht. Die Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten (BGE 139 II 243 E. 11.2 und 138 II 501 E. 3.1, je mit Hinweisen; Urteile des BVGer A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 1.1.3, A-8199/2015 vom 6. Oktober 2016 E. 1.4 und A-1087/2016 vom 10. August 2016 E. 1.2.1).

Auf eine gegen einen nichtigen Entscheid oder nichtige Teile eines Entscheids erhobene Beschwerde ist mangels tauglichen Anfechtungsobjektes nicht einzutreten. Gegebenenfalls ist die Nichtigkeit der Verfügung im Dispositiv festzustellen (vgl. Markus Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 44 N 1; BGE 132 II 342 E. 2.3, BVGE 2008/59 E. 4.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 1.1.3 und A-8199/2015 vom 6. Oktober 2016 E. 1.4).

2.2 Die vorliegende Verfügung verpflichtet die Beschwerdeführerin zur Bezahlung von "CHF 1'1'019'722.10" (Dispositiv-Ziffer 1). Dispositiv-Ziffer 2 hält administrative Aufwendungen in der Höhe von Fr. 250.00 fest und in der nachfolgenden Dispositiv-Ziffer 3 wird die Bezahlung eines Gesamtbetrages von "CHF 1'019'992.10" innerhalb von 30 Tagen ab Eröffnung der Verfügung verlangt. Angesichts der unterschiedlichen Beträge, ist deshalb zu prüfen, ob die Verfügung nichtig ist bzw. ob sie in der vorliegenden Form vollstreckbar wäre.

Eine Verfügung zeichnet sich dadurch aus, dass diese unmittelbar vollziehbar ist (BGE 134 II 272 E. 3.2; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 26. August 2010, VB.2010.00232 E. 4.3.2; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, N 2144). Vollstreckt werden können somit nur Pflichten, die sich mit genügender inhaltlicher Klarheit aus der Verfügung ergeben (Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 2461; Tobias Jaag/Reto Häggi Furrer, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensrecht, 2. Aufl. 2016, Art. 39 N 5) und die auferlegte Pflicht überhaupt noch besteht, also nicht erfüllt wurde, nicht gestundet, aufgehoben oder verjährt ist (Jürg Martin/Jan Seltmann/Silvan Loher, Die Verfügung in der Praxis, 2. Aufl. 2016, Kapitel 11.2.5). Die Frage der Vollstreckbarkeit stellt sich namentlich dann, wenn vorliegend die Geldforderung in Schuld- und Konkursbetreibung gesetzt werden müsste.

3.

3.1 Soweit eine bereits eingeleitete Betreibung eine öffentlich-rechtliche Geldforderung betrifft, kann die Verwaltungsbehörde, deren materielle Verfügungen im Rechtsöffnungsverfahren zur definitiven Rechtsöffnung berechtigen würden, den Rechtsvorschlag selber beseitigen (BGE 134 II 115 E. 3.2 und 107 III 60 E. 3). Ein Rechtsöffnungsverfahren erübrigt sich in diesen Fällen, da die Verwaltungsbehörde gleichzeitig die Aufgabe des Vollstreckungsgerichts übernimmt (BGE 134 III 115 E. 4.1 f., 132 III 140 E. 4.1.1 und 128 III 39 E. 2 = Praxis 2002 Nr. 111 S. 640). Mit anderen Worten kann die Verwaltungsbehörde zur Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen auch ohne rechtskräftigen Rechtsöffnungstitel die Betreibung einleiten, im Falle des Rechtsvorschlages nachträglich eine formelle Verfügung - nämlich einen Sachentscheid über die Verpflichtung des Schuldners zu einer Geldzahlung und zugleich die Anordnung der Aufhebung des Rechtsvorschlages - erlassen und nach Eintritt der Rechtskraft derselben ohne Durchlaufen des Rechtsöffnungsverfahrens im Sinn von Art. 80 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs vom 1. April 1889 (SchKG, SR 281.1) die Betreibung fortsetzen (vgl. zum Ganzen BVGE 2015/15 E. 3.4.4 und BGE 119 V 329 E. 2b; Urteile des BVGer A-400/2017 vom 19. April 2018 E. 4.3.3 und A-3982/2015 vom 4. Januar 2016 E. 4.3.4.2). Diese Möglichkeit steht der Verwaltungsbehörde indes nur zu, wenn sie über den in Betreibung gesetzten Anspruch erst nach erhobenem Rechtsvorschlag und zusammen mit dessen Beseitigung entscheidet. Hat die Verwaltungsbehörde bereits vor Einleitung der Betreibung über eine öffentlich-rechtliche Forderung befunden, so kann sie nicht nachträglich den Rechtsvorschlag beseitigen. Stattdessen muss sie den Rechtsvorschlag im Verfahren der definitiven Rechtsöffnung beseitigen lassen (BGE 134 III 115 E. 4.1.1; Michael Beusch, Der Untergang der Steuerforderung, 2012, S. 118 f.; Dominik Vock/Martina Aepli-Wirz, in: Kren Kostkiewicz/Vock [Hrsg.], Schulthess Kommentar SchKG, 4. Aufl. 2017, Art. 79 N 7). Ebenso wenig ist sie, wenn sie vor Einleitung der Betreibung rechtskräftig in der Sache entschieden hat, befugt, ihre materielle Verfügung nach erhobenem Rechtsvorschlag zu bestätigen, um diesen beseitigen zu können (BGE 134 III 115 E. 4.1.1 Urteil des BVGer A3230/2011 vom 8. November 2011 E. 5.2, mit weiteren Hinweisen und A-6175/2013 vom 12. Februar 2015 E. 3.4.4).

3.2 Öffentlich-rechtliche Verfügungen müssen jedoch vollstreckbar sein, um als definitive Rechtsöffnungstitel verwendet werden zu können. Dabei müssen sie gewissen inhaltlichen Anforderungen genügen. Sie müssen namentlich auf eine bestimmte Geldsumme lauten, d.h. der zu bezahlende Betrag muss in der Verfügung beziffert oder zumindest bestimmbar sowie fällig sein (Daniel Staehelin, in: Staehelin/Bauer/Staehelin, Basler Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs I, 2. Aufl. 2010, Art. 80 Rz. 133). Auch muss der Schuldner erkennen können, dass die Verfügung vollstreckbar ist, wenn er gegen sie kein Rechtsmittel ergreift (Vock/Aepli-Wirz, a.a.O., Art. 80 Rz. 35; vgl. auch Urteil des BVGer A-3982/2015 vom 4. Januar 2016 E. 4.3.4.3).

3.3 Aus der angefochtenen Verfügung vom 28. Juni 2017 geht nicht zweifelsfrei hervor, welchen Betrag die Beschwerdeführerin tatsächlich zu bezahlen hat. Einerseits wird sie verpflichtet den Betrag von Fr. 1'1'019'722.10 (Dispositiv-Ziffer 1), andererseits einen Gesamtbetrag von Fr. 1'019'992.10 (Dispositiv-Ziffer 3) zu bezahlen, wobei beim letzterem Betrag die administrativen Aufwendungen in der Höhe von Fr. 250.00 inkludiert sind. Der Betrag ist auch nicht bestimmbar. Weder der Abzug von Fr. 250.- von den Fr. 1'019'992.10, was Fr. 1'019'742.10 ergibt noch die Addition von Fr. 250.00 zu den Fr. 11'019'722.10, was Fr. 11'019'972.10 ergäbe, stimmen mit den Beträgen im Dispositiv überein. Auch die Addition von Fr. 250.- zu Fr. 1'019'722.10 ergibt nicht den Betrag von Fr. 1'019'992.10, sondern Fr. 1'019'972.10. Die Beträge sind auch aus der Begründung der Verfügung nicht bestimmbar, beschränkt sich diese nämlich auf die Darstellung des Sachverhalts sowie die Zitierung der allgemeinen Rechtsgrundlagen im Zusammenhang mit der VEG. Eine Subsumtion fehlt gänzlich. Der Verweis auf die Beilage ist zwar als Bestandteil der Verfügung anzusehen, jedoch ist auch daraus eine konkrete Berechnungsgrundlage (bspw. der gültige Tarif) für die erhobene VEG nicht ersichtlich. Schliesslich geht aus den Akten hervor, dass die Vorinstanz keine Anstrengungen unternommen hat, die fehlerhafte Verfügung zu berichtigen.

3.4 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die vorliegende Verfügung nicht vollstreckbar ist. Insbesondere genügt sie aufgrund ihrer Widersprüchlichkeit bzgl. den Beträgen für die rückwirkende Gebührenerhebung nicht den inhaltlichen Anforderungen einer vollstreckbaren Verfügung. Wird zudem davon ausgegangen, dass die Vorinstanz den geforderten Betrag mittels Schuld- und Konkursbetreibung eintreiben müsste (eine Beseitigung des Rechtsvorschlags durch die Vorinstanz selbst wäre vorliegend nicht möglich [vgl. E. 3.1]), würde die Verfügung in der vorliegenden Form nicht als definitiver Rechtsöffnungstitel taugen. Die angefochtene Verfügung erweist sich daher als nicht vollstreckbar und ist somit als nichtig zu qualifizieren. Der offensichtliche Mangel ist zumindest leicht erkennbar und eine ernsthafte Gefährdung der Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit der vorinstanzlichen Verfügung ist nicht auszumachen (vgl. auch Urteile des BVGer A-6431/2014 vom 12. Juli 2016 E. 1.2.3.2 und C-1122/2013 vom 21. Oktober 2014 E. 4.3.3; ferner BGE 132 II 21 E. 3.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_280/2010 vom 16. September 2010 E. 3.1, Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1126; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 Rz. 14 ff.). Eine nichtige Verfügung hat grundsätzlich keinerlei rechtliche Relevanz - so, als wäre sie nie erlassen worden. Aufgrund ihrer fehlenden Rechtswirkung kann eine nichtige Verfügung auch nicht Anfechtungsobjekt einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sein, weshalb auf eine entsprechende Beschwerde nicht einzutreten ist (BGE 129 V 485 E. 2.3 und 127 II 32 E. 3g; BVGE 2008/59 E. 4.3; Urteil des BVGer A-6829/2010 vom 4. Februar 2011 E. 2.2.3).

3.5 Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass auf die Beschwerde mangels Vorliegen einer vollstreckbaren Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG nicht einzutreten ist und die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der vorinstanzlichen Verfügung durchdringt. Aufgrund des Verfahrensausgangs brauchen die weiteren vorgebrachten Rügen nicht geprüft zu werden.

4.
Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdeverfahrens zu befinden.

4.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da die Nichtigkeit der Verfügung der Vorinstanz anzulasten ist und die Beschwerdeführerin ein Interesse an deren Anfechtung hatte, sind der Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 25'000.- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Der Vorinstanz werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).

4.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist sodann von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige oder verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff . des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff . VGKE). Das Gericht setzt die Entschädigung aufgrund der Kostennote oder, sofern keine solche eingereicht wird, der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE).

Es liegt keine Kostennote der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin bei den Akten. Unter Berücksichtigung des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwandes für das vorliegende Beschwerdeverfahren, namentlich für die beiden Rechtsschriften, und des vollumfänglichen Obsiegens erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- als angemessen. Sie wird der Vorinstanz zur Bezahlung auferlegt (Art. 64 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 VwVG).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es wird festgestellt, dass die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juni 2017 nichtig ist.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 25'000.- wird ihr nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.

4.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Maurizio Greppi Rahel Gresch

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

SR 814.81 Ordinanza del 18 maggio 2005 concernente la riduzione dei rischi nell'utilizzazione di determinate sostanze, preparati e oggetti particolarmente pericolosi (Ordinanza sulla riduzione dei rischi inerenti ai prodotti chimici, ORRPChim) - Ordinanza sulla riduzione dei rischi inerenti ai prodotti chimici ORRPChim Art. 3 - 1 Le limitazioni e i divieti di utilizzazione di determinate sostanze e di determinati preparati e oggetti, come pure le relative autorizzazioni eccezionali, sono disciplinati negli allegati.
¹	Le limitazioni e i divieti di utilizzazione di determinate sostanze e di determinati preparati e oggetti, come pure le relative autorizzazioni eccezionali, sono disciplinati negli allegati.
²	Le autorizzazioni eccezionali secondo gli allegati vengono concesse soltanto a persone con domicilio o sede in Svizzera.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente;
^b	del Consiglio federale concernenti:
^b1	la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale,
^b10	la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie;
^b2	la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari,
^b3	il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita,
^b4	il divieto di determinate attività secondo la LAIn30,
^b4bis	il divieto di organizzazioni secondo la LAIn,
^b5	la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia,
^b6	la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori,
^b7	la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici,
^b8	la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione,
^b9	la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato,
^c	del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale;
^cbis	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale;
^dquinquies	della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente;
^e	degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione;
^f	delle commissioni federali;
^g	dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende;
^h	delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione;
ⁱ	delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale.

SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni
¹	Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari;
^c	le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi;
^d	...
^e	le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti:
^e1	le autorizzazioni di massima per impianti nucleari,
^e2	l'approvazione del programma di smaltimento,
^e3	la chiusura di depositi geologici in profondità,
^e4	la prova dello smaltimento;
^f	le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie;
^g	le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^h	le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco;
ⁱ	le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR);
^j	le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico.
²	Il ricorso è inoltre inammissibile contro:
^a	le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f;
^b	le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale.

SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente;
^b	del Consiglio federale concernenti:
^b1	la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale,
^b10	la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie;
^b2	la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari,
^b3	il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita,
^b4	il divieto di determinate attività secondo la LAIn30,
^b4bis	il divieto di organizzazioni secondo la LAIn,
^b5	la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia,
^b6	la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori,
^b7	la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici,
^b8	la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione,
^b9	la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato,
^c	del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale;
^cbis	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale;
^dquinquies	della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente;
^e	degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione;
^f	delle commissioni federali;
^g	dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende;
^h	delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione;
ⁱ	delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48
¹	Ha diritto di ricorrere chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.
²	Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto.

SR 281.1 Legge federale dell'11 aprile 1889 sulla esecuzione e sul fallimento (LEF) LEF Art. 80 - 1 Se il credito è fondato su una decisione giudiziaria esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione.159
¹	Se il credito è fondato su una decisione giudiziaria esecutiva, il creditore può chiedere in giudizio il rigetto definitivo dell'opposizione.159
²	Sono parificati alle decisioni giudiziarie:160
¹	le transazioni e i riconoscimenti di debito giudiziali;
^2bis	le decisioni di autorità amministrative svizzere;
³	...
⁴	le decisioni definitive relative alle spese di controllo pronunciate dagli organi di controllo in virtù dell'articolo 16 capoverso 1 della legge del 17 giugno 2005166 contro il lavoro nero;
⁵	nell'ambito dell'imposta sul valore aggiunto, rendiconti fiscali e avvisi di tassazione che sono passati in giudicato con il subentrare della prescrizione del diritto di tassazione, nonché avvisi di tassazione che sono passati in giudicato con il riconoscimento scritto da parte del contribuente.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63
¹	L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
²	Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi.
³	Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura.
⁴	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100
^4bis	La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla:
^a	da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101
⁵	Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio
¹	La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
²	Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione.
³	Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili.
⁴	Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili.
⁵	L'articolo 6a è applicabile per analogia.7

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 8 Spese ripetibili
¹	Le ripetibili comprendono le spese di rappresentanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte.
²	Per spese non necessarie non vengono corrisposte indennità.

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 14 Determinazione delle spese ripetibili
¹	Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese.
²	Il Tribunale fissa l'indennità dovuta alla parte e quella dovuta agli avvocati d'ufficio sulla base della nota particolareggiata delle spese. Se quest'ultima non è stata inoltrata, il Tribunale fissa l'indennità sulla base degli atti di causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.