A-4273/2017 - 2018-05-31 - protection de l'équilibre écologique - Festsetzung der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (VEG) auf Batterien und Akkumulatoren für die Jahre 2012 bis 2016

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I

A-4273/2017

Urteil vom 31. Mai 2018

Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),

Besetzung Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Steiger,

Gerichtsschreiberin Rahel Gresch.

A._______ GmbH,

vertreten durch

Dr. Irène Schilter, Rechtsanwältin,
Parteien
und/oder Dr. Andreas Schilter, Rechtsanwalt,

Schilter Rechtsanwälte, Chamerstrasse 170, 6300 Zug,

Beschwerdeführerin,

gegen

ATAG Wirtschaftsorganisation AG / INOBAT

Batterierecycling Schweiz,

Eigerplatz 2, 3007 Bern,

vertreten durch

Prof. Dr. Beat Stalder, Rechtsanwalt,

Wenger Plattner, Jungfraustrasse 1, 3000 Bern 6,

Vorinstanz.

Gegenstand Festsetzung der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (VEG) auf Batterien und Akkumulatoren für die Jahre 2012 bis 2016.

Sachverhalt:

A.
Die A._______ GmbH mit Sitz in X._______ bezweckt gemäss Handelsregisterauszug (im Internet eingesehen am 26.04.2018) den Handel mit Batterien, Batteriezubehör, Ladegeräten, Traktionsmotoren und Dienstleistungen in diesem Bereich. Gestützt auf Art. 3 und Anhang 2.15 Ziff. 6.1 Abs. 3 der Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung vom 18. Mai 2005 (ChemRRV, SR 814.81) stellte sie am 10. März 2014 bei der ATAG Wirtschaftsorganisation AG / INOBAT Batterierecycling Schweiz (nachfolgend: INOBAT) ein Gesuch um Befreiung von der Gebührenpflicht für das Inverkehrbringen von bleihaltigen Fahrzeugbatterien, bleihaltigen Industriebatterien, Industriebatterien und Hybridsystemen.

B.
Die INOBAT hiess dieses Gesuch mit Verfügung vom 16. Dezember 2014 gut und befreite die A._______ GmbH rückwirkend per 1. Januar 2012 von der Entrichtung der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (VEG) auf Batterien. Sie befristete die Gebührenbefreiung bis zum 31. Dezember 2016 und verband die Verfügung mit verschiedenen "Auflagen". Unter anderem wurde darin festgehalten, dass falls die "Auflagen" seitens der A._______ GmbH bis zum 31. Dezember 2016 nicht erfüllt würden, die Gebührenbefreiung rückwirkend aufgehoben und auf der Differenz der ab dem 1. Dezember 2012 bis 31. Dezember 2016 in Verkehr gebrachten und entsorgten Mengen Batterien rückwirkend die gesetzliche Gebühr dieser Periode erhoben (Fr. 3.20 pro Kilogramm in Verkehr gebrachter Batterien) würde.

C.
Am 28. Juni 2017 erliess die INOBAT eine Verfügung und führte darin aus, dass die in der Verfügung vom 16. Dezember 2014 aufgeführten "Auflagen" trotz mehrmaliger Aufforderungen und Fristverlängerung nicht erfüllt worden seien, weshalb der mit der Gebührenbefreiung verbundene Vorbehalt zum Tragen komme, nämlich dass die vorgezogene Entsorgungsgebühr für die Jahre 2012 bis 2016 dem Entsorgungsfonds geschuldet sei. Die INOBAT verfügte demzufolge Folgendes:

"1.Gestützt auf die am 21. Mai 2017 von A._______ GmbH angegebenen Daten sind für die Jahre 2012 bis 2016 eine vorgezogene Entsorgungsgebühr in der Höhe von CHF 1'1'019'722.10 zu bezahlen.

2.Die Kosten für administrative Aufwendungen werden auf CHF 250.00 festgesetzt.

3.Die Bezahlung des Gesamtbetrages von CHF 1'019'992.10 hat innerhalb von 30 Tagen ab Eröffnung dieser Verfügung auf das Konto der Berner Kantonalbank Nr. 30-106-9 (Inhaber: Bundesamt für Umwelt BAFU, Ittigen; IBAN: CH35 0079 0020 9711 3586 6) zu erfolgen.

4.Die Verfügung ist der A._______ GmbH eingeschrieben zu eröffnen.

5.Rechtsmittelbelehrung (...)."

Die INOBAT führte im Wesentlichen aus, dass die A._______ GmbH zum Zeitpunkt der Gebührenbefreiung lediglich über eine Versuchsanlage zur umweltgerechten Entsorgung von Lithiumbatterien verfügt habe, jedoch in Aussicht gestellt habe, sie würde eine Anlage in Betrieb nehmen und um sämtliche notwendigen Bewilligungen hierzu bemüht sein. Die INOBAT habe demzufolge die A._______ GmbH von der Gebührenpflicht lediglich unter der "Auflage" befreit, dass diese bis zum 31. Dezember 2016 über die nötigen Bewilligungen für ihre Anlage verfüge, ansonsten die Gebührenbefreiung rückwirkend aufgehoben werden würde und die gesetzlichen Gebühren ebenfalls rückwirkend erhoben würden. Nachdem die A._______ GmbH die erwähnten "Auflagen" nicht erfüllt habe, sei sie trotz wiederholter Aufforderung ihrer Zahlungspflicht gegenüber der ATAG Wirtschaftsorganisationen AG, welche im Auftrag des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) das Mandat unter dem Projekttitel INOBAT führe, nicht nachgekommen. Auch auf einen Vorschlag, die Schuld mittels einer unwiderruflichen Bankgarantie gegenüber der INOBAT sicherzustellen, sei die A._______ GmbH nicht eingetreten.

D.
Am 28. Juli 2017 erhebt die A._______ GmbH (nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen die Gebührenverfügung der INOBAT (nachfolgend: Vorinstanz) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juni 2017, eventualiter sei diese aufzuheben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz.

Zur Begründung bringt sie namentlich vor, dass die Vorinstanz erst per 1. Januar 2017 für die Erhebung der VEG vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) mandatiert worden sei. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sei jedoch die Gebührenbefreiung für die Geschäftsjahre 2012 bis 2016. Zudem fehle eine genügend gesetzliche Grundlage, woraus sich die formelle Verfügungskompetenz der Vorinstanz ableiten liesse. Weder das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) noch die ChemRRV enthalte eine ausreichende rechtliche Grundlage hierfür. Die Vorinstanz sei demzufolge für den Erlass der Verfügung vom 28. Juni 2017 unzuständig gewesen. Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, indem die Begründungspflicht der Verfügung ungenügend sei, da aus ihr nicht nachvollziehbar sei, wie sich die Forderung, deren Bestehen bestritten werde, zusammensetze. Insbesondere sei nicht ersichtlich, welche Menge und welche Typen von Batterien jeweils in die Berechnung eingeflossen seien. Es sei deshalb nicht möglich, die Höhe der Forderung zu kontrollieren bzw. zu verifizieren. Schliesslich weise das Dispositiv der Verfügung inhaltliche Mängel auf. Ziffer 1 der Verfügung verpflichte die Beschwerdeführerin eine "vorgezogene Entsorgungsgebühr in der Höhe von Fr. 1'1'019'722.10" zu bezahlen. In derselben Verfügung werde die Bezahlung von "Fr. 1'019'992.10" innerhalb von 30 Tagen ab Eröffnung der Verfügung gefordert. Die Differenz der beiden Gebührenbeträge belaufe sich auf nicht weniger als Fr. 9'999'730.-, weshalb sich die Verfügung als in sich widersprüchlich erweise.

E.
In ihrer Vernehmlassung vom 16. Oktober 2017 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie führt aus, dass sie gemäss Ziff. 6.9 Abs. 2 des Anhangs 2.15 zur ChemRRV ohne weiteres verfügungsberechtigt sei. Insbesondere stelle Art. 32abis Abs. 1 USG, wonach der Bundesrat die Hersteller und Importeure bestimmter Produkte verpflichten könne, einer vom Bund beauftragten und beaufsichtigten privaten Organisation eine vorgezogene Entsorgungsgebühr zu entrichten, zweifellos eine hinreichende gesetzliche Grundlage dar, da gemäss Lehre und Rechtsprechung die Delegation einer Verwaltungsaufgabe an eine private Organisation deren Verfügungsbefugnis mit einschliesse.

Zur Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs führt die Vorinstanz aus, dass die fehlende Berechnung der geschuldeten Gebühr in der Verfügung selbst als Mangel angesehen werden könne. Zugleich weist sie jedoch darauf hin, dass die Berechnung der Gebühr auf der Basis der Selbstdeklaration der Beschwerdeführerin beruhe und ihr eine detaillierte Auflistung der Berechnungsgrundlagen zur Stellungnahme unterbreitet worden sei.

Schliesslich weise die angefochtene Verfügung vom 28. Juni 2017 in Ziffer 1 einen Tippfehler auf, der jedoch sowohl angesichts des Schreibens vom 6. Juni 2017 als auch aufgrund von Ziffer 3 der Verfügung offensichtlich als solcher erkennbar sei. Es sei für die Beschwerdeführerin klar ersichtlich, dass sich der unter Ausklammerung der Verfahrenskosten von Fr. 250.00 festgelegte Betrag (dieser sei in der Zusammenstellung vom 6. Juni 2017 enthalten gewesen, sei aber in Ziffer 2 der Verfügung separat berechnet worden, weshalb sie für die Ziffer 1 hinauszurechnen waren) auf Fr. 1'019'722.10 belaufe. Zusammen mit den Verfahrenskosten von Fr. 250.00 gemäss Ziffer 2 der Verfügung ergebe sich das Total von Fr. 1'019'992.10, was mit der Berechnung im Schreiben vom 6. Juni 2017 vollständig übereinstimme. Die Verfügung halte unter allen Titeln der Rechtskontrolle Stand und von Nichtigkeit könne keine Rede sein.

F.
In ihren Schlussbemerkungen vom 11. Dezember 2017 hält die Beschwerdeführerin an ihren Standpunkten und Anträgen fest.

G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist.

1.2 Zu den beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen ge-hören nach Art. 32abis Abs. 1 USG i.V.m. Ziff. 6.9 des Anhangs 2.15 zur ChemRRV in Verbindung mit Art. 33 Bst. h VGG jene der vom Bund beauftragten Organisationen im Bereich der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (VEG). Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist somit gegeben.

1.3 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Zur Beschwerde berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin war bereits Partei im vorinstanzlichen Verfahren. Sie ist durch die angefochtene Verfügung beschwert und daher zur Beschwerde legitimiert. Im Weiteren wurde die Beschwerde form- und fristgerecht eingereicht.

2.
Die Beschwerdeführerin verlangt zunächst die Feststellung der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung. Es fehle eine genügend gesetzliche Grundlage, woraus sich die formelle Verfügungskompetenz der Vorinstanz ableiten liesse. Weder das USG noch die ChemRRV enthalte eine ausreichende rechtliche Grundlage hierfür. Die Vorinstanz sei demzufolge für den Erlass der Verfügung vom 28. Juni 2017 sachlich nicht zuständig gewesen.

2.1 Nach der Rechtsprechung ist eine Verfügung ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler und schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler in Betracht. Die Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten (BGE 139 II 243 E. 11.2 und 138 II 501 E. 3.1, je mit Hinweisen; Urteile des BVGer A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 1.1.3, A-8199/2015 vom 6. Oktober 2016 E. 1.4 und A-1087/2016 vom 10. August 2016 E. 1.2.1).

Auf eine gegen einen nichtigen Entscheid oder nichtige Teile eines Entscheids erhobene Beschwerde ist mangels tauglichen Anfechtungsobjektes nicht einzutreten. Gegebenenfalls ist die Nichtigkeit der Verfügung im Dispositiv festzustellen (vgl. Markus Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 44 N 1; BGE 132 II 342 E. 2.3, BVGE 2008/59 E. 4.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 1.1.3 und A-8199/2015 vom 6. Oktober 2016 E. 1.4).

2.2 Die vorliegende Verfügung verpflichtet die Beschwerdeführerin zur Bezahlung von "CHF 1'1'019'722.10" (Dispositiv-Ziffer 1). Dispositiv-Ziffer 2 hält administrative Aufwendungen in der Höhe von Fr. 250.00 fest und in der nachfolgenden Dispositiv-Ziffer 3 wird die Bezahlung eines Gesamtbetrages von "CHF 1'019'992.10" innerhalb von 30 Tagen ab Eröffnung der Verfügung verlangt. Angesichts der unterschiedlichen Beträge, ist deshalb zu prüfen, ob die Verfügung nichtig ist bzw. ob sie in der vorliegenden Form vollstreckbar wäre.

Eine Verfügung zeichnet sich dadurch aus, dass diese unmittelbar vollziehbar ist (BGE 134 II 272 E. 3.2; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 26. August 2010, VB.2010.00232 E. 4.3.2; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, N 2144). Vollstreckt werden können somit nur Pflichten, die sich mit genügender inhaltlicher Klarheit aus der Verfügung ergeben (Wiederkehr/Richli, a.a.O., N 2461; Tobias Jaag/Reto Häggi Furrer, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensrecht, 2. Aufl. 2016, Art. 39 N 5) und die auferlegte Pflicht überhaupt noch besteht, also nicht erfüllt wurde, nicht gestundet, aufgehoben oder verjährt ist (Jürg Martin/Jan Seltmann/Silvan Loher, Die Verfügung in der Praxis, 2. Aufl. 2016, Kapitel 11.2.5). Die Frage der Vollstreckbarkeit stellt sich namentlich dann, wenn vorliegend die Geldforderung in Schuld- und Konkursbetreibung gesetzt werden müsste.

3.

3.1 Soweit eine bereits eingeleitete Betreibung eine öffentlich-rechtliche Geldforderung betrifft, kann die Verwaltungsbehörde, deren materielle Verfügungen im Rechtsöffnungsverfahren zur definitiven Rechtsöffnung berechtigen würden, den Rechtsvorschlag selber beseitigen (BGE 134 II 115 E. 3.2 und 107 III 60 E. 3). Ein Rechtsöffnungsverfahren erübrigt sich in diesen Fällen, da die Verwaltungsbehörde gleichzeitig die Aufgabe des Vollstreckungsgerichts übernimmt (BGE 134 III 115 E. 4.1 f., 132 III 140 E. 4.1.1 und 128 III 39 E. 2 = Praxis 2002 Nr. 111 S. 640). Mit anderen Worten kann die Verwaltungsbehörde zur Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen auch ohne rechtskräftigen Rechtsöffnungstitel die Betreibung einleiten, im Falle des Rechtsvorschlages nachträglich eine formelle Verfügung - nämlich einen Sachentscheid über die Verpflichtung des Schuldners zu einer Geldzahlung und zugleich die Anordnung der Aufhebung des Rechtsvorschlages - erlassen und nach Eintritt der Rechtskraft derselben ohne Durchlaufen des Rechtsöffnungsverfahrens im Sinn von Art. 80 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs vom 1. April 1889 (SchKG, SR 281.1) die Betreibung fortsetzen (vgl. zum Ganzen BVGE 2015/15 E. 3.4.4 und BGE 119 V 329 E. 2b; Urteile des BVGer A-400/2017 vom 19. April 2018 E. 4.3.3 und A-3982/2015 vom 4. Januar 2016 E. 4.3.4.2). Diese Möglichkeit steht der Verwaltungsbehörde indes nur zu, wenn sie über den in Betreibung gesetzten Anspruch erst nach erhobenem Rechtsvorschlag und zusammen mit dessen Beseitigung entscheidet. Hat die Verwaltungsbehörde bereits vor Einleitung der Betreibung über eine öffentlich-rechtliche Forderung befunden, so kann sie nicht nachträglich den Rechtsvorschlag beseitigen. Stattdessen muss sie den Rechtsvorschlag im Verfahren der definitiven Rechtsöffnung beseitigen lassen (BGE 134 III 115 E. 4.1.1; Michael Beusch, Der Untergang der Steuerforderung, 2012, S. 118 f.; Dominik Vock/Martina Aepli-Wirz, in: Kren Kostkiewicz/Vock [Hrsg.], Schulthess Kommentar SchKG, 4. Aufl. 2017, Art. 79 N 7). Ebenso wenig ist sie, wenn sie vor Einleitung der Betreibung rechtskräftig in der Sache entschieden hat, befugt, ihre materielle Verfügung nach erhobenem Rechtsvorschlag zu bestätigen, um diesen beseitigen zu können (BGE 134 III 115 E. 4.1.1 Urteil des BVGer A3230/2011 vom 8. November 2011 E. 5.2, mit weiteren Hinweisen und A-6175/2013 vom 12. Februar 2015 E. 3.4.4).

3.2 Öffentlich-rechtliche Verfügungen müssen jedoch vollstreckbar sein, um als definitive Rechtsöffnungstitel verwendet werden zu können. Dabei müssen sie gewissen inhaltlichen Anforderungen genügen. Sie müssen namentlich auf eine bestimmte Geldsumme lauten, d.h. der zu bezahlende Betrag muss in der Verfügung beziffert oder zumindest bestimmbar sowie fällig sein (Daniel Staehelin, in: Staehelin/Bauer/Staehelin, Basler Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs I, 2. Aufl. 2010, Art. 80 Rz. 133). Auch muss der Schuldner erkennen können, dass die Verfügung vollstreckbar ist, wenn er gegen sie kein Rechtsmittel ergreift (Vock/Aepli-Wirz, a.a.O., Art. 80 Rz. 35; vgl. auch Urteil des BVGer A-3982/2015 vom 4. Januar 2016 E. 4.3.4.3).

3.3 Aus der angefochtenen Verfügung vom 28. Juni 2017 geht nicht zweifelsfrei hervor, welchen Betrag die Beschwerdeführerin tatsächlich zu bezahlen hat. Einerseits wird sie verpflichtet den Betrag von Fr. 1'1'019'722.10 (Dispositiv-Ziffer 1), andererseits einen Gesamtbetrag von Fr. 1'019'992.10 (Dispositiv-Ziffer 3) zu bezahlen, wobei beim letzterem Betrag die administrativen Aufwendungen in der Höhe von Fr. 250.00 inkludiert sind. Der Betrag ist auch nicht bestimmbar. Weder der Abzug von Fr. 250.- von den Fr. 1'019'992.10, was Fr. 1'019'742.10 ergibt noch die Addition von Fr. 250.00 zu den Fr. 11'019'722.10, was Fr. 11'019'972.10 ergäbe, stimmen mit den Beträgen im Dispositiv überein. Auch die Addition von Fr. 250.- zu Fr. 1'019'722.10 ergibt nicht den Betrag von Fr. 1'019'992.10, sondern Fr. 1'019'972.10. Die Beträge sind auch aus der Begründung der Verfügung nicht bestimmbar, beschränkt sich diese nämlich auf die Darstellung des Sachverhalts sowie die Zitierung der allgemeinen Rechtsgrundlagen im Zusammenhang mit der VEG. Eine Subsumtion fehlt gänzlich. Der Verweis auf die Beilage ist zwar als Bestandteil der Verfügung anzusehen, jedoch ist auch daraus eine konkrete Berechnungsgrundlage (bspw. der gültige Tarif) für die erhobene VEG nicht ersichtlich. Schliesslich geht aus den Akten hervor, dass die Vorinstanz keine Anstrengungen unternommen hat, die fehlerhafte Verfügung zu berichtigen.

3.4 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die vorliegende Verfügung nicht vollstreckbar ist. Insbesondere genügt sie aufgrund ihrer Widersprüchlichkeit bzgl. den Beträgen für die rückwirkende Gebührenerhebung nicht den inhaltlichen Anforderungen einer vollstreckbaren Verfügung. Wird zudem davon ausgegangen, dass die Vorinstanz den geforderten Betrag mittels Schuld- und Konkursbetreibung eintreiben müsste (eine Beseitigung des Rechtsvorschlags durch die Vorinstanz selbst wäre vorliegend nicht möglich [vgl. E. 3.1]), würde die Verfügung in der vorliegenden Form nicht als definitiver Rechtsöffnungstitel taugen. Die angefochtene Verfügung erweist sich daher als nicht vollstreckbar und ist somit als nichtig zu qualifizieren. Der offensichtliche Mangel ist zumindest leicht erkennbar und eine ernsthafte Gefährdung der Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit der vorinstanzlichen Verfügung ist nicht auszumachen (vgl. auch Urteile des BVGer A-6431/2014 vom 12. Juli 2016 E. 1.2.3.2 und C-1122/2013 vom 21. Oktober 2014 E. 4.3.3; ferner BGE 132 II 21 E. 3.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_280/2010 vom 16. September 2010 E. 3.1, Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1126; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 Rz. 14 ff.). Eine nichtige Verfügung hat grundsätzlich keinerlei rechtliche Relevanz - so, als wäre sie nie erlassen worden. Aufgrund ihrer fehlenden Rechtswirkung kann eine nichtige Verfügung auch nicht Anfechtungsobjekt einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sein, weshalb auf eine entsprechende Beschwerde nicht einzutreten ist (BGE 129 V 485 E. 2.3 und 127 II 32 E. 3g; BVGE 2008/59 E. 4.3; Urteil des BVGer A-6829/2010 vom 4. Februar 2011 E. 2.2.3).

3.5 Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass auf die Beschwerde mangels Vorliegen einer vollstreckbaren Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG nicht einzutreten ist und die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der vorinstanzlichen Verfügung durchdringt. Aufgrund des Verfahrensausgangs brauchen die weiteren vorgebrachten Rügen nicht geprüft zu werden.

4.
Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdeverfahrens zu befinden.

4.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da die Nichtigkeit der Verfügung der Vorinstanz anzulasten ist und die Beschwerdeführerin ein Interesse an deren Anfechtung hatte, sind der Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 25'000.- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Der Vorinstanz werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).

4.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist sodann von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige oder verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff . des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff . VGKE). Das Gericht setzt die Entschädigung aufgrund der Kostennote oder, sofern keine solche eingereicht wird, der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE).

Es liegt keine Kostennote der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin bei den Akten. Unter Berücksichtigung des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwandes für das vorliegende Beschwerdeverfahren, namentlich für die beiden Rechtsschriften, und des vollumfänglichen Obsiegens erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- als angemessen. Sie wird der Vorinstanz zur Bezahlung auferlegt (Art. 64 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 VwVG).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es wird festgestellt, dass die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juni 2017 nichtig ist.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 25'000.- wird ihr nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.

4.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Maurizio Greppi Rahel Gresch

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

SR 814.81 Ordonnance du 18 mai 2005 sur la réduction des risques liés à l'utilisation de substances, de préparations et d'objets particulièrement dangereux (Ordonnance sur la réduction des risques liés aux produits chimiques, ORRChim) - Ordonnance sur la réduction des risques liés aux produits chimiques ORRChim Art. 3 - 1 Les restrictions et les interdictions auxquelles est soumise l'utilisation de substances, de préparations et d'objets déterminés, ainsi que les dérogations qui s'y rapportent, sont réglementées dans les annexes.
¹	Les restrictions et les interdictions auxquelles est soumise l'utilisation de substances, de préparations et d'objets déterminés, ainsi que les dérogations qui s'y rapportent, sont réglementées dans les annexes.
²	Les dérogations prévues dans les annexes ne sont accordées qu'à des personnes ayant leur domicile ou leur siège social en Suisse.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^dquinquies	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^dquinquies	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque:
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 281.1 Loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP) LP Art. 80 - 1 Le créancier qui est au bénéfice d'un jugement exécutoire peut requérir du juge la mainlevée définitive de l'opposition.
¹	Le créancier qui est au bénéfice d'un jugement exécutoire peut requérir du juge la mainlevée définitive de l'opposition.
²	Sont assimilées à des jugements:
¹	les transactions ou reconnaissances passées en justice;
^2bis	les décisions des autorités administratives suisses;
³	...
⁴	les décisions définitives concernant les frais de contrôle rendues par les organes de contrôle en vertu de l'art. 16, al. 1, de la loi du 17 juin 2005 sur le travail au noir158;
⁵	dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée: les décomptes d'impôt et les notifications d'estimation entrés en force par la prescription du droit de taxation, ainsi que les notifications d'estimation entrées en force par la reconnaissance écrite par l'assujetti.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 8 Dépens
¹	Les dépens comprennent les frais de représentation et les éventuels autres frais de la partie.
²	Les frais non nécessaires ne sont pas indemnisés.

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 14 Calcul des dépens
¹	Les parties qui ont droit aux dépens et les avocats commis d'office doivent faire parvenir avant le prononcé un décompte de leurs prestations au tribunal.
²	Le tribunal fixe les dépens et l'indemnité des avocats commis d'office sur la base du décompte. A défaut de décompte, le tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.