1C_429/2018 - 2019-09-30 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 429/2018

Arrêt du 30 septembre 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Merkli et Fonjallaz.
Greffière : Mme Sidi-Ali.

Participants à la procédure
1. A.________ AG,
2. B.________ AG,
toutes les deux représentées par
Me Jean-Claude Perroud, avocat,
recourantes,

contre

- Municipalité de Saint-Prex,
Administration communale,
représentée par Me Benoît Bovay, avocat,
- Service du développement
territorial du canton de Vaud.

Objet
Permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 29 juin 2018 (AC.2016.0388).

Faits :

A.
Les sociétés A.________ AG et B.________ AG sont propriétaires de la parcelle n° 680 de la commune de Saint-Prex. D'une surface de 2'860 m2, la parcelle est délimitée au sud par le lac Léman. Elle est colloquée, pour approximativement un tiers de sa surface, en zone de verdure le long des rives du lac, le solde étant affecté en zone de villas B, selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987, révisé le 12 juin 1997 et mis à jour le 16 février 2011. La parcelle est libre de construction, à l'exception d'un bâtiment de 51 m2 cadastré dans la partie de la parcelle sise en zone de verdure. Le 6 avril 2016, les sociétés propriétaires ont déposé une demande de permis de construire portant sur la réalisation d'une villa de deux logements et cinq places de stationnement sur la parcelle précitée. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 11 juin au 10 juillet 2016 en dépit de réserves exposées par la commune aux constructrices: une prochaine révision du plan général d'affectation était prévue pour notamment établir une zone réservée sur toutes les parcelles riveraines du lac Léman et implantées hors du périmètre du centre local, dont la parcelle n° 680.

B.
Par décision du 5 octobre 2016, la Municipalité de Saint-Prex a refusé de délivrer le permis de construire tel que sollicité, au motif que le potentiel constructible était utilisé dans sa totalité.
Statuant sur recours des constructrices, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a confirmé cette décision par arrêt du 29 juin 2018. Elle a en bref considéré que la commune pouvait refuser le permis de construire en application de l'art. 77 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) vu la non-conformité du projet à la zone réservée en cours d'élaboration. La pertinence de l'affectation de la parcelle en zone réservée n'avait en outre pas à être examinée dans le cadre de la procédure de demande d'autorisation de construire. Enfin, la commune n'avait pas violé le principe de l'égalité de traitement s'agissant de l'application de l'art. 77 LATC.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ AG et B.________ AG demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que le permis de construire sollicité est accordé. Subsidiairement, celles-ci concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi du dossier à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cour cantonale renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le Service cantonal du développement territorial (SDT) dépose des observations à teneur desquelles il indique soutenir l'application de l'art. 77 LATC par les communes aux zones à bâtir surdimensionnées, concluant ainsi au rejet du recours. La commune se détermine et conclut au rejet du recours. Dans un second échange d'écritures, les recourantes répliquent et le SDT se détermine une nouvelle fois.

Considérant en droit :

1.
Le recours est formé contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public. Il est recevable au regard des art. 82 let. a , 86 al. 1 let. d et 90 LTF. Les recourantes ont pris part à la procédure devant l'instance précédente. Propriétaires de la parcelle litigieuse, elles sont particulièrement touchées par l'arrêt attaqué qui confirme le rejet de l'autorisation de construire qu'elles ont requise et ont un intérêt digne de protection à l'annulation ou la modification de celui-ci (art. 89 al. 1 LTF).
Dans sa seconde écriture, le SDT affirme que le recours aurait été déposé tardivement, les féries ne s'appliquant pas aux mesures provisionnelles (art. 46 al. 2 LTF), dont feraient partie les décisions prises en application de l'art. 77 LATC. Si, ainsi qu'on le verra ci-dessous, l'art. 77 LATC a effectivement une nature provisionnelle, il n'en demeure pas moins que la décision consiste en un refus de permis de construire. Or une telle décision n'a pas un caractère temporaire au sens où l'entendait le législateur s'agissant des mesures provisionnelles (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4133 ch. 4.1.4.2; BERNARD CORBOZ, Commentaire de la LTF, 2e éd., n° 9 ad art. 98). Les féries s'appliquant en l'espèce, le recours a été déposé en temps utile.
Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.
En substance, l'arrêt attaqué dit que la commune de Saint-Prex était fondée à refuser le permis de construire, en application de l'art. 77 LATC, au motif qu'elle envisageait d'instaurer une zone réservée. Cette disposition cantonale - remplacée depuis par l'art. 47 LATC - prévoyait en effet notamment que "le permis de construire [pouvait] être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet[tait] le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il [était] contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique". La cour cantonale s'est en revanche refusée à faire un contrôle matériel de la modification prévue, celui-ci relevant de la procédure de planification, elle-même extrinsèque à l'objet du litige. Elle a ainsi jugé que le refus de délivrer le permis de construire n'était pas critiquable.

3.
Les recourantes ne font pas expressément valoir une mauvaise application du droit cantonal par la commune et les premiers juges (art. 77 LATC), mais uniquement une violation du droit fédéral, en particulier les art. 27 LAT et les buts et principes de cette loi (art. 1 et 3 LAT). Dès lors que, comme on le verra ci-dessous (consid. 5), le grief de violation de l'art. 27 LAT ne porte en réalité que sur l'application du droit cantonal, il convient d'examiner en premier lieu si les buts et principes de la LAT ou d'autres dispositions du droit fédéral imposent l'octroi du permis de construire litigieux pour un projet conforme à la planification en vigueur, indépendamment de la question de la planification prévue.

4.
Les recourantes font valoir que leur parcelle "appartient obligatoirement à la zone à bâtir" car elle constitue une brèche de faible importance dans le milieu bâti. Le planificateur aurait l'obligation de classer le terrain en zone constructible puisqu'il appartient légalement à la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT.

4.1. Pour garantir une gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans laquelle chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation de construire) remplit une fonction spécifique (ATF 137 II 254, consid. 3.1 p. 257; arrêt 1C 405/2016 du 30 mai 2018 consid. 3.1 in DEP 2018 p. 537).
La LAT préconise un développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a bis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et une densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a bis LAT). L'art. 15 LAT fixe en outre les conditions que doivent remplir les zones à bâtir. L'affectation d'un terrain en zone à bâtir bénéficie du principe de la stabilité des plans, mais ne revêt pas un caractère immuable, ceux -ci devant être adaptés lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (art. 21 al. 2 LAT), en particulier lorsqu'ils ne sont pas conformes au droit fédéral. De jurisprudence constante, le principe de la stabilité des plans ne vaut que pour les plans réputés conformes à la LAT (ATF 118 Ia 151 consid. 5c p. 160 et les références citées; arrêt 1C 821/2013 consid. 7.7 in DEP 2015 p. 301).
L'édification d'une construction nécessite une autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT), délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. a et b LAT). L'art. 22 al. 3 LAT précise que le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions. C'est en réalité toujours le cas, notamment avec des normes de droit de l'environnement au niveau fédéral ou de police des constructions au niveau cantonal et communal. Le droit cantonal prévoyant, par le mécanisme de l'art. 77 LATC, que le projet ne doit pas compromettre une nouvelle planification prochainement prévue est également une condition supplémentaire au sens de l'art. 22 al. 3 LAT. La jurisprudence considère que cette pratique est généralement admise en droit suisse et n'y voit par conséquent pas de contradiction avec le droit fédéral (arrêts 1P.205/1996 du 20 juin 1996 consid. 2b/bb; 1P.470/1989 du 20 avril 1990 consid. 3b).

4.2. Conformément à ce qui précède, il est admissible de bloquer un projet au motif qu'il peut contrevenir à la planification à venir en vertu de l'application du droit cantonal - en l'occurrence l'art. 77 LATC. Cela signifie qu'un constructeur n'a pas un droit absolu à la délivrance de l'autorisation de construire du fait de la seule conformité de son projet à la zone d'affectation en vigueur, ce en dépit de la formulation de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Les recourantes ne peuvent donc rien tirer de l'affectation actuelle de leur terrain.
Au demeurant, la conformité du droit cantonal au droit supérieur est en l'occurrence d'autant plus manifeste que la commune a pour objectif d'adapter sa planification au droit fédéral, soit aux exigences découlant de la révision de la LAT du 15 juin 2012 entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 899).
En outre, indépendamment de l'affectation en vigueur, l'autorisation de construire ne peut être une occasion de définir isolément l'affectation future d'une parcelle. Les recourantes font leur propre interprétation de la jurisprudence qu'elles citent (notamment ATF 121 II 417 consid. 5a), lorsqu'elles en déduisent que les brèches dans le tissu bâti appartiennent nécessairement à la zone à bâtir. Si les brèches dans le tissu bâti sont en général effectivement considérées comme appartenant au territoire "déjà largement bâti" au sens de l'ancien art. 15 let. a LAT, cela ne signifie pas qu'elles puissent de facto être considérées comme de la zone constructible avec les conséquences juridiques qui s'y rattachent. Cette caractéristique dépend non seulement d'autres critères encore, mais, surtout, d'une appréciation individualisée par le planificateur local, conformément au système pyramidal de l'aménagement du territoire rappelé ci-dessus. L'actuel art. 15 LAT a au demeurant abandonné ce critère d'aide à la désignation des terrains à bâtir.
L'arrêt que les recourantes citent à l'appui de l'affirmation que leur parcelle "appartient obligatoirement à la zone à bâtir" n'est pas pertinent en l'espèce (arrêt 1C 863/2013 du 10 juillet 2014 consid. 2.2). Cette affaire concernait un terrain qui n'avait jamais fait l'objet d'une affectation et dont, pour des motifs de protection contre le bruit, il fallait définir s'il remplissait alors préalablement - avant le classement litigieux dans cette affaire - une fonction de zone à bâtir. Ici au contraire, la parcelle a jusqu'à présent été affectée en zone constructible, mais, vu l'éventuel surdimensionnement des zones à bâtir du territoire de Saint-Prex, la commune entend réexaminer la pertinence de cette affectation. Il n'y a donc pas de comparaison possible entre ces deux situations.
L'examen du rôle de la parcelle des recourantes dans un tel contexte doit donc se faire selon une vue d'ensemble à plus grande échelle que celle de ce seul terrain ou des terrains directement adjacents. On ne peut ainsi pas dire, comme tentent de le faire les recourantes, que la parcelle fera nécessairement partie du territoire constructible à l'issue de la révision du plan général d'affectation, moins encore que la parcelle revêt des qualités intrinsèques d'un territoire constructible de sorte qu'une autorisation de construire doive forcément être envisageable, quelle que soit la planification.
En effet, dans un contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même commune, il est évident que toutes les "brèches" créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas raisonnablement destinées à être comblées. A l'inverse, il pourrait se révéler pertinent, au contraire de ce que prévoit l'affectation actuelle, de densifier la construction dans une telle brèche. C'est précisément la raison pour laquelle il appartient au planificateur - et non à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations de construire - de déterminer le sort, constructible ou non, cas échéant les modalités de ce caractère constructible, de la parcelle litigieuse. En aucun cas l'affectation en zone à bâtir ne peut être déduite, lors de la délivrance d'un permis de construire, des seules caractéristiques des lieux. Aussi, lorsque la commune a décidé d'entreprendre une réforme de sa planification, l'application d'une règle de droit cantonal permettant de refuser la délivrance d'un permis de construire dans l'attente de l'adoption de cette planification ne peut être contraire aux règles et principes de la LAT définissant la manière de délimiter la zone à bâtir.
En résumé, le refus de délivrer l'autorisation litigieuse ne contrevient à aucune disposition de la LAT qui imposerait de faire abstraction des intentions des autorités communales de procéder à une nouvelle planification, que ce soit du fait de la planification en vigueur ou des caractéristiques du terrain en cause.

5.
Les recourantes considèrent en outre que la révision du plan général d'affectation ne pouvait leur être opposée à titre anticipé, dès lors que cette modification de la planification, soit l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT, serait forcément contraire au droit fédéral.

5.1. L'art. 27 LAT prévoit que, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). La situation couverte par l'art. 27 LAT est distincte du refus d'accorder une autorisation de construire pour des projets qui rendraient une planification prévue plus malaisée ou l'entraveraient, comme le prévoient par exemple les art. 77 ou 79 LATC (RUCH, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 11 ad art. 27 LAT).

5.2. Contrairement à ce qu'affirment les recourantes, leur grief ne relève pas de la violation de l'art. 27 LAT, mais bien de celle de l'art. 77 LATC. En effet, à supposer qu'il faille les suivre et considérer que la révision de la planification ne pouvait leur être opposée à titre anticipé faute de conformité de cette planification à l'art. 27 LAT, il en résulterait une mauvaise application de l'art. 77 LATC. La non-conformité de la planification à l'art. 27 LAT ne sanctionnerait une violation de cette disposition que lors de l'adoption de cette zone et en aucun cas avant. Cette disposition n'est en l'état pas concrètement applicable, de sorte qu'elle ne saurait être violée. En d'autres termes, si la zone réservée prévue devait contrevenir à l'art. 27 LAT, cette violation du droit fédéral interviendrait à l'occasion de l'adoption de la zone et non à l'occasion d'un refus de permis de construire en prévision de son adoption.
Cas échéant, les recourantes feront valoir leurs arguments à l'encontre du bien-fondé de la zone réservée, que ce soit quant à son étendue ou ses modalités, dans le cadre de la procédure d'adoption de cette zone qu'il leur sera loisible de contester.
En bref, il n'est pas possible de constater une violation (ou une absence de violation) de l'art. 27 LAT en l'état. Il est en effet prématuré, à l'instar de ce qu'a retenu la cour cantonale, de procéder de manière préjudicielle et anticipée au contrôle matériel de la nouvelle zone réservée, dont, au demeurant, les modalités ne sont pas encore clairement arrêtées au moment du refus de délivrance du permis de construire.
Pour les mêmes motifs, on ne saurait voir un déni de justice dans l'absence de cet examen par la cour cantonale.
Aussi, sous couvert de violation du droit fédéral - que le Tribunal fédéral examine avec un plein pouvoir d'examen -, les recourantes s'en prennent en réalité à l'application de l'art. 77 LATC, ce qu'elles expriment lorsqu'elles font valoir que "si une mesure de blocage peut certes se justifier pour garantir l'instauration d'une révision qui va dans le sens de la loi, elle ne peut servir à préparer la mise en place de mesures illégales". Cette affirmation constitue en effet en réalité une interprétation du droit cantonal, en particulier du degré de vraisemblance requis quant à la compromission du développement futur du quartier ou de la planification à venir par le projet pour qu'il puisse être refusé en vertu de l 'art. 77 LATC.

6.
Il convient par conséquent d'examiner, dans les limites prévues par la LTF, si l'application que les autorités cantonales ont faite de l'art. 77 LATC est acceptable.

6.1. Sous réserve des cas visés à l'art. 95 let. c à e LTF, la violation du droit cantonal ou communal ne constitue pas un motif de recours. Il est néanmoins possible de faire valoir que l'application des dispositions cantonales ou communales consacre une violation d'une norme de droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF, telle que l'art. 9 Cst. garantissant la protection contre l'arbitraire (ATF 138 V 67 consid. 2.2 p. 69; 134 II 349 consid. 3 p. 351). Pour reconnaître un caractère arbitraire à une décision, il ne suffit pas que ses motifs soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 140 III 167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379). Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de droit cantonal sont en outre soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4).

6.2. Comme on l'a vu, les recourantes procèdent pour l'essentiel à l'examen matériel de la planification prévue, alors que si elles entendent véritablement s'en prendre aux considérants de la décision attaquée, elles sont supposées exposer en quoi l'application de l'art. 77 LATC est arbitraire. Leur argumentation est en cela sommaire et il est ainsi douteux qu'elle soit conforme aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 Cst. Les recourantes se contentent en effet de faire valoir que "si une mesure de blocage peut certes se justifier pour garantir l'instauration d'une révision qui va dans le sens de la loi, elle ne peut servir à préparer la mise en place de mesures illégales". Cette affirmation est appellatoire. Non étayée, et dans la mesure où elle reviendrait à substituer l'appréciation de l'autorité de délivrance de l'autorisation de construire à celle - résultant d'une procédure complète et participative - du planificateur, elle ne saurait être suivie. Le blocage de l'art. 77 LATC s'apparente en soi, selon les termes de la cour cantonale, à une mesure provisionnelle (cf. également arrêt 1C 528/2011 du 27 avril 2012 consid. 2.2), raison pour laquelle, sauf à constater avec certitude qu'il est vain, il ne saurait être levé
au moindre doute sur la légalité, respectivement la faisabilité de la nouvelle planification envisagée.

6.3. En l'espèce, l'application du droit cantonal conduit à refuser le permis de construire en vue d'une modification de la planification communale destinée à mettre en oeuvre la LAT et en particulier les exigences de redimensionnement des zones à bâtir qu'elle fixe. Outre que le grief - à supposer qu'il soit allégué - est insuffisamment motivé, on ne voit en tout état pas d'arbitraire dans un tel résultat. Que la commune ait, en sus de l'inconstructibilité, évoqué une simple réduction des droits de bâtir - mesure qui a priori n'irait effectivement probablement pas dans le sens du droit fédéral préconisant une densification des milieux bâtis - ne suffit pas, vu ce qui précède, à considérer que la mesure conservatoire est dénuée de tout sens. Celle-ci aboutit en l'occurrence au refus du permis de construire. A supposer que le planificateur constate par la suite que la parcelle en cause ne doit en réalité pas être exclue de la zone à bâtir, le refus actuellement litigieux n'aura en rien compromis cet objectif. A l'inverse, si le planificateur devait décider que la parcelle des recourantes deviendrait inconstructible ou, par exemple, qu'il serait imposé un coefficient d'occupation du sol minimum plus élevé que ce que prévoit la
réglementation actuelle, le refus litigieux se révélerait avoir été particulièrement pertinent. Ce résultat n'est en rien arbitraire dans un contexte de révision de la planification dans le sens d'un redimensionnement de la zone à bâtir. Les recourantes ne démontrent ainsi pas que l'application de l'art. 77 LATC aboutissant à la suspension de toute construction nouvelle serait inadéquate.

7.
Les recourantes soulèvent encore un grief en lien avec le respect de l'égalité de traitement. Elles signalent la délivrance de permis de construire sur différentes parcelles également incluses dans le périmètre de cette zone réservée, à la même période que leur demande était rejetée. Elles se plaignent à cet égard également d'une violation de leur droit d'être entendues au motif que la cour cantonale aurait refusé d'instruire cette question, rejetant notamment leur requête de production, par la commune, des permis de construire sur ces diverses parcelles.

7.1. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 V 334 consid. 6.2.1 p. 348; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42).
Le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). Le justiciable ne peut en règle générale pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées). Cette règle n'oblige pas pour autant les organes de la justice administrative à entreprendre des investigations systématiques, approfondies et contradictoires dans le but de découvrir d'hypothétiques manquements à la loi (arrêt 1C 265/2012 du 25 mars 2013 consid. 6). Et encore ne doit-il pas y avoir d'intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui impose de donner la préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de
traitement (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). Il est en outre nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510).
Le Tribunal fédéral fait preuve de retenue dans l'examen de questions qui relèvent des circonstances locales, voire d'aspects techniques, que les autorités cantonales sont censées mieux connaître que lui (ATF 119 la 21 consid. 1c p. 26; 105 la 324 consid. 2b et 2e p. 326 s. et les arrêts cités; arrêt 1C 42/2011 du 27 juin 2011 consid. 3.2).

7.2. En l'occurrence, les recourantes s'en prennent aux permis de construire délivrés sur les parcelles nos 967 et 2023, toutes deux situées hors de la zone réservée prévue, ainsi qu'aux parcelles nos 1904 et 2023, plus en retrait du lac que la parcelle litigieuse. On ne saurait ainsi tirer des déductions sous l'angle de l'égalité de traitement de ces situations différentes.
Les recourantes s'en prennent également aux parcelles nos 690 et 2035, effectivement situées, selon la même configuration que leur parcelle, le long du lac. Ces terrains sont aussi destinés à la zone réservée et sont en outre plus éloignés encore du centre, en bordure de la commune, dans une zone moins construite. Selon les pièces produites par les recourantes devant la cour cantonale, des projets de construction de deux villas dont l'une de deux logements, ont été mis à l'enquête publique du 11 juin 2016 au 10 juillet 2016; les permis de construire semblent, à la consultation du cadastre cantonal disponible sur internet, avoir été délivrés et les projets réalisés dans l'intervalle (art. 105 al. 2 LTF). La Municipalité ne formule aucune observation sur ce grief, ce qui est regrettable. Quoi qu'il en soit, si le sort réservé à ces deux parcelles par comparaison à celle des recourantes est particulièrement douteux, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit de deux cas isolés et que la commune ne démontre aucune intention de persister dans cette voie. Conformément à la jurisprudence citée ci-dessus, la délivrance de ces seuls deux permis de construire - à supposer qu'elle soit contraire à la planification prévue par le législateur
communal et, partant, à la politique de blocage au sens de l'art. 77 LATC qui accompagnerait ces intentions de planification - ne permet ainsi pas aux recourantes de se prévaloir d'un même traitement de faveur.
Ceci constaté, la teneur des permis de construire dénoncés par les recourantes n'apporterait aucune information de nature à porter une appréciation différente sur le grief de violation de l'égalité de traitement, qui doit ainsi être rejeté, au même titre, partant, que celui d'une violation de leur droit d'être entendues.

8.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, aux frais des recourantes, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). La commune, quand bien même elle a fait appel aux services d'un avocat, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais de justice, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourantes et de la Municipalité de Saint-Prex, au Service du développement territorial du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 30 septembre 2019

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Sidi-Ali

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 46 Sospensione - 1 I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
¹	I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
^a	dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso;
^b	dal 15 luglio al 15 agosto incluso;
^c	dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
²	Il capoverso 1 non si applica nei procedimenti concernenti:
^a	l'effetto sospensivo e altre misure provvisionali;
^b	l'esecuzione cambiaria;
^c	i diritti politici (art. 82 lett. c);
^d	l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e l'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^e	gli appalti pubblici.19

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 27 Zone di pianificazione - 1 Se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati. All'interno delle zone di pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
¹	Se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati. All'interno delle zone di pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
²	Le zone di pianificazione possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
¹	Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
²	L'autorizzazione è rilasciata solo se:
^a	gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e
^b	il fondo è urbanizzato.
³	Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 106 Giochi in denaro - 1 La Confederazione emana prescrizioni sui giochi in denaro; al riguardo tiene conto degli interessi dei Cantoni.
¹	La Confederazione emana prescrizioni sui giochi in denaro; al riguardo tiene conto degli interessi dei Cantoni.
²	Per aprire e gestire una casa da gioco occorre una concessione della Confederazione. Nel rilasciare la concessione la Confederazione tiene conto delle condizioni regionali. Essa riscuote dalle case da gioco una tassa commisurata ai loro introiti; questa non può eccedere l'80 per cento del prodotto lordo dei giochi. La tassa è destinata all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità.
³	I Cantoni sono competenti per l'autorizzazione e la sorveglianza:
^a	dei giochi in denaro accessibili a un numero illimitato di persone in diversi luoghi e il cui risultato è determinato da un'estrazione a sorte comune o da un procedimento analogo, fatti salvi i sistemi di jackpot delle case da gioco;
^b	delle scommesse sportive;
^c	dei giochi di destrezza.
⁴	I capoversi 2 e 3 si applicano anche ai giochi in denaro offerti attraverso reti elettroniche di telecomunicazione.
⁵	La Confederazione e i Cantoni tengono conto dei pericoli insiti nei giochi in denaro. Adottano disposizioni legislative e misure di vigilanza atte a garantire una protezione commisurata alle specificità dei giochi, nonché al luogo e alla modalità di gestione dell'offerta.
⁶	I Cantoni assicurano che gli utili netti dei giochi di cui al capoverso 3 lettere a e b siano utilizzati integralmente per scopi d'utilità pubblica, segnatamente in ambito culturale, sociale e sportivo.
⁷	La Confederazione e i Cantoni si coordinano nell'adempimento dei rispettivi compiti. A tale scopo la legge istituisce un organo comune composto in parti uguali da membri delle autorità esecutive della Confederazione e dei Cantoni.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
¹	Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
²	L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
³	Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
⁴	La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.97

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.