2C_191/2023 - 2023-04-24 - Trasporto (senza circolazione stradale) - Aviation (divers), déni de justice et retard à statuer

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 191/2023

Arrêt du 24 avril 2023

IIe Cour de droit public

Composition
Mme la Juge fédérale Aubry Girardin, Présidente.
Greffier : M. Dubey.

Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
12. L.________,
13. M.________,
14. N.________,
15. O.________,
16. P.________,
17. Q.________,
18. R.________,
19. S.________,
20. T.________,
21. U.________,
22. V.________,
23. W.________,
24. X.________,
tous représentés par Me Lionel Ducret, avocat,
recourants,

contre

Office fédéral de l'aviation civile, Mühlestrasse 2 / case postale, 3003 Berne,
intimé.

Objet
Aviation (divers), déni de justice et retard à statuer,

recours contre la décision du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 16 février 2023 (A-127/2023).

Considérant en fait et en droit :

1.
Le 12 août 2021, sur mandat de l'Office fédéral de l'aviation civile (ci-après: l'OFAC), Skyguide a publié les circulaires d'information aéronautique AIC 003/2021 de série A (diffusion internationale) et de série B (importance nationale) en remplacement des AIC 002/2019A et B du 31 janvier 2019.
Les 7 et 21 mars 2022, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________, S.________, T.________, U.________, V.________, W.________ et X.________ (ci-après: les requérants) ont notamment demandé à l'OFAC qu'il justifie la modification de sa pratique publiée dans les AIC 003/2021 A et B, qu'il se positionne sur la possibilité pour les requérants de continuer à voler dans l'espace aérien suisse, sans autorisation ni restriction supplémentaire, avec des aéronefs ultralégers motorisés ULM étrangers, qu'il rende une décision sujette à recours, statue en constatation de leur situation légale ou déclare illicite toute restriction de vol d'ULM étrangers, et enfin qu'il publie une AIC corrective.
Le 22 mars 2022, l'OFAC leur a répondu que les AIC 003/2021 exposaient sa nouvelle pratique en matière d'autorisation spéciale, qu'ils avaient la possibilité d'obtenir, par voie de décision, une autorisation spéciale pour les aéronefs susmentionnés et qu'il était possible de faire recours contre les autorisations spéciales délivrées ou refusées, de sorte qu'il n'avait pas l'intention de statuer en constatation de la situation légale.
Sur mandat de l'OFAC, Skyguide a publié le 11 août 2022 les AIC 003/2022 A et 004/2022 B destinées à remplacer respectivement les AIC 003/2021 A et 003/2021
Dans le courant du mois de novembre 2022, certains requérants ont été sommés par l'OFAC d'entreprendre les démarches nécessaires pour obtenir une autorisation spéciale de voler dans l'espace aérien suisse aux commandes d'un aéronef de la catégorie « Ultraléger » et ont été avertis que l'utilisation sans autorisation de l'espace aérien suisse était passible d'une amende.
Le 9 janvier 2023, les requérants ont déposé un recours pour déni de justice contre l'OFAC auprès du Tribunal administratif fédéral. Ils ont conclu, en substance et à titre principal, à ce qu'il soit donné ordre à l'OFAC de statuer en constatation de la situation légale ou, à titre subsidiaire, à ce que soit déclarée illicite toute restriction de vol d'aéronefs de type Ecolights et ULM, immatriculés à l'étranger, qui irait au-delà des restrictions prévues dans les AIC 002/2019, en cessant toute menace de sanctions. A titre de mesures provisionnelles, ils ont demandé, d'une part, à ce que l'autorité intimée soit contrainte de surseoir à l'application des AIC 003/2021 et AIC 004/2022 jusqu'à droit connu sur la situation légale en matière de survol par des ULM étrangers de l'espace aérien suisse et, d'autre part, à ce qu'elle soit contrainte de publier une AIC corrective rétablissant jusqu'à droit connu la situation qui était celle prévue par l'AIC 002/2019.

2.
Par décision incidente du 16 février 2023, le juge instructeur du Tribunal administratif fédéral a rejeté les deux demandes de mesures provisionnelles. A l'appui de sa décision, le juge instructeur a exposé plusieurs motifs.
En premier lieu, il a rappelé que l'objet d'une procédure de recours ne pouvait porter que sur ce qui constituait déjà l'objet de la procédure devant l'instance inférieure ou ce qui, selon une interprétation correcte de la loi, aurait dû l'être, les points sur lesquels l'autorité inférieure ne s'était pas prononcée et sur lesquels elle n'était pas non plus tenue de le faire ne pouvant être examinés par l'autorité supérieure sans que cette dernière n'outrepasse ses compétences fonctionnelles. Ces principes valaient également en cas de recours pour déni de justice ou retard injustifié. L'objet du litige était alors limité au point de savoir si un tel déni de justice ou retard injustifié était réalisé, la partie recourante ne pouvant, dans ce cadre, que conclure à l'accomplissement, par l'autorité dont elle se plaignait, de l'acte en lien avec lequel elle dénoncait un retard ou un refus de statuer. Dans ces circonstances, l'objet du litige était limité en la présente cause à la question de savoir s'il y avait lieu de constater un déni de justice ou d'un retard injustifié de la part de l'OFAC. Partant, la requête de mesures provisionnelles des intéressés dépassait le champ fonctionnel de la compétence du Tribunal administratif fédéral
et l'objet du litige et ne pouvait être acceptée (arrêt attaqué consid. 3.2 à 3.4).
En deuxième lieu, il a exposé que les mesures provisionnelles requises avaient pour but de rétablir la situation qui prévalait sous le régime des anciennes AIC 002/2019 A et B puisqu'elles correspondaient, en substance, à l'objet de la demande au fond des requérants devant l'autorité intimée. Elles relevaient par conséquent d'une exécution anticipée d'une décision à rendre - ou non - par l'autorité intimée et dépassaient le champ d'application matériel de l'art. 56 PA qui était limité aux seules mesures conservatoires et de réglementation (consid. 3.5).
En troisième lieu, il a considéré que les mesures provisionnelles requises - et plus particulièrement la publication d'une AIC corrective - présentaient un caractère normatif, général et abstrait s'éloignant des caractéristiques de la décision en tant que mesure individuelle et concrète, prise dans un cas particulier précisément exigée de l'OFAC par les requérants. Elles ne pouvaient pour ce motif également être prononcées (consid. 3.6).
Enfin, il a ajouté que le respect des AIC, dont le contenu portait avant tout sur l'établissement, l'état ou la modification d'installations pour la navigation aérienne, les services de la circulation, les procédures et les dangers pour la navigation aérienne, ainsi que sur les renseignements dont la communication à temps faisaient partie, apparaissait particulièrement important. Cet intérêt public l'emportait sur l'intérêt privé des requérants qui faisaient avant tout valoir qu'ils ne seraient plus en mesure d'emprunter l'espace aérien suisse avec des aéronefs de type Ecolights et ULM immatriculés à l'étranger pendant la durée de la procédure sans expliquer en quoi leur situation serait urgente et nécessiterait le prononcé d'une mesure immédiate, ni en quoi un refus emporterait à leur égard un désavantage considérable (consid. 3.7).

3.
Le 22 mars 2023, les requérants ont adressé au Tribunal fédéral un recours en matière de droit public. Ils lui demandent, sous suite de frais et dépens, de réformer l'ordonnance de mesures provisionnelles rendues par le Tribunal administratif fédéral le 16 février 2023 en ce sens que, jusqu'à droit connu sur leur recours, l'OFAC soit contraint à surseoir à l'application des AIC 003/2021 et 004/2022, jusqu'à ce que la situation légale relative au survol par des ULM étrangers de l'espace aérien suisse soit jugée et à publier un AIC correctif dans l'intervalle rétablissant la situation qui était celle prévue par l'AIC 002/2019. Subsidiairement, ils lui demandent d'annuler l'ordonnance de mesures provisionnelles rendues par le Tribunal administratif fédéral le 16 février 2023 et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
A titre de mesures provisionnelles, ils demandent au Tribunal fédéral, de contraindre l'OFAC à surseoir à l'application des AIC 003/2021 et 004/2022, jusqu'à ce que la situation légale relative au survol par des ULM étrangers de l'espace aérien suisse soit jugée et de contraindre l'OFAC à publier un AIC correctif, rétablissant dans l'intervalle la situation qui était celle prévue par l'AIC 002/2019.
Les recourants se plaignent de la violation de l'interdiction de l'arbitraire, notamment dans la pesée des intérêts privés et publics et dans l'application du principe de proportionnalité. Ils font également valoir une violation du principe de la légalité. Incidemment enfin, ils exposent que l'instance précédente s'est prononcée de manière extrêmement succincte sur la violation de leurs droits à voler en Suisse.
L'OFAC et le Tribunal administratif fédéral ont été invités à déposer leurs observations sur la requête de mesures provisionnelles et sur le mémoire de recours. Le Tribunal administratif fédéral a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles. L'OFAC n'a pas déposé d'observations sur dite requête.

4.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 333 consid. 1).

5.

5.1. L'art. 42 al. 2 LTF exige que le recourant discute les motifs de la décision entreprise et indique précisément en quoi il estime que l'autorité précédente a méconnu le droit (ATF 140 III 86 consid. 2). En outre, le Tribunal fédéral ne connaît de la violation de droits fondamentaux que si un tel grief a été invoqué et motivé par le recourant ("principe d'allégation", art. 106 al. 2 LTF; ATF 139 I 229 consid. 2.2; ATF 137 II 305 consid. 3.3; ATF 135 III 232 consid. 1.2, ATF 135 III 397 consid. 1.4 in fine), c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de façon claire et détaillée (ATF 135 III 232 consid. 1.2; ATF 133 II 249 consid. 1.4.2). Les critiques de nature appellatoire sont irrecevables (ATF 140 III 264 consid. 2.3 et les références).

5.2. Lorsque la décision attaquée comporte plusieurs motivations indépendantes dont chacune d'elles suffit à sceller le sort de la cause, il appartient au recourant, sous peine d'irrecevabilité, de s'attaquer conformément aux art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF à chacune d'entre elles, et de démontrer que toutes ces motivations sont contraires au droit (parmi plusieurs arrêts : ATF 142 III 364 consid. 2.4; 138 I 97 consid. 4.1.4; 138 III 728 consid. 3.4; 136 III 534 consid. 2; 133 IV 119 consid. 6.3).

5.3. L'instance précédente a présenté une quadruple motivation pour rejeter la requête de mesures provisionnelles déposées par les recourants devant elle (cf. consid. 2 ci-dessus). Les recourants s'en prennent uniquement à la quatrième motivation liée à la pesée des intérêts, mais aucunement aux trois autres fondées sur la compétence fonctionnelle et matérielle du Tribunal administratif fédéral, ainsi que sur la nature abstraite des mesures provisionnelles par opposition à la nature concrète de la décision dont ils requièrent le prononcé par la voie d'un recours pour déni de justice. Or, les trois autres motivations sont chacune de nature à sceller le sort de la cause. Dans ces conditions, il incombait aux recourants, sous peine d'irrecevabilité, de faire valoir que toutes les motivations étaient contraires au droit, ce qu'ils n'ont pas fait.

6.
Le recours est ainsi manifestement irrecevable (art. 108 al. 1 let. b LTF) et doit être traité selon la procédure simplifiée de l'art. 108 LTF.
Au vu de l'issue du litige, la requête de mesures provisionnelles jointe au recours en matière de droit public est devenue sans objet.
Succombant, les recourants doivent supporter les frais de la procédure fédérale solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al.1 et 4 LTF).

Par ces motifs, la Présidente prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants solidairement entre eux.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'OFAC et au Tribunal administratif fédéral, Cour I.

Lausanne, le 24 avril 2023

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

Le Greffier : Dubey

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 108 Giudice unico - 1 Il presidente della corte decide in procedura semplificata circa:
¹	Il presidente della corte decide in procedura semplificata circa:
^a	la non entrata nel merito su ricorsi manifestamente inammissibili;
^b	la non entrata nel merito su ricorsi manifestamente non motivati in modo sufficiente (art. 42 cpv. 2);
^c	la non entrata nel merito su ricorsi querulomani o abusivi.
²	Può delegare questo compito a un altro giudice.
³	La motivazione della decisione si limita a una breve indicazione del motivo d'inammissibilità.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.