2C_792/2018 - 2019-04-23 - Économie - Avertissement pour infraction à la loi sur l'agriculture; restitution du supplément de non-ensilage

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 792/2018

Arrêt du 23 avril 2019

IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier: M. Tissot-Daguette.

Participants à la procédure
X.________ SA,
représentée par Me Alexis Overney et
Me Raphaël Tinguely, avocats,
recourante,

contre

Office fédéral de l'agriculture.

Objet
Avertissement pour infraction à la loi sur l'agriculture; restitution du supplément de non-ensilage,

recours contre l'arrêt de la Cour II du Tribunal administratif fédéral du 10 juillet 2018 (B-2291/2016).

Faits :

A.
La société X.________ SA a pour but le commerce de lait, la fabrication et le commerce de tous produits et sous-produits laitiers, ainsi que de tous produits alimentaires et diététiques. Une de ses activités consiste notamment en la transformation de lait de non-ensilage en Vacherin fribourgeois.
Avant le 1 er mai 2006, l'intéressée pasteurisait le lait de non-ensilage utilisé pour la production du Vacherin fribourgeois. Elle annonçait ce procédé sur le formulaire idoine (sous le code 424 [référence 30/036/01] intitulé "Bactofugation/pasteurisation de lait de non-ensilage") destiné au Service administratif chargé de la gestion des suppléments et de la notification des données laitières (ci-après: le Service administratif) pour l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après: l'Office fédéral) et ne percevait aucun supplément pour l'utilisation du lait de non-ensilage. Dès le 1 er mai 2006, à la suite de l'adoption du cahier des charges du Vacherin fribourgeois (AOP), la société X.________ SA a remplacé la pasteurisation du lait de non-ensilage par sa bactofugation. Elle n'a alors plus indiqué les quantités de lait concernées sur le formulaire précité et a perçu un supplément de non-ensilage de la part de l'Office fédéral.
Entre les mois de mai 2006 et d'août 2015, l'intéressée a bactofugé 90'708'281 kg de lait de non-ensilage qu'elle a transformé en Vacherin fribourgeois et qu'elle n'a pas déclaré sous le code 424 du formulaire du Service administratif. Pendant la période concernée, la Confédération suisse, par l'intermédiaire de l'Office fédéral, a versé un montant total de 2'801'863 fr. 45 au titre du supplément de non-ensilage pour les 90'708'281 kg de lait de non-ensilage bactofugé et transformé en Vacherin fribourgeois (AOP).

B.
Le 16 octobre 2015, le service d'inspection de l'Office fédéral a procédé à un contrôle de la société X.________ SA. Il a constaté qu'entre les mois de mai 2006 et d'août 2015, la société avait bactofugé le lait de non-ensilage pour en faire du Vacherin fribourgeois (AOP) et qu'elle n'avait pas dûment annoncé cette bactofugation. Après que l'intéressée se fut déterminée, l'Office fédéral, par décision du 29 février 2016, a prononcé un avertissement à l'encontre de la société X.________ SA et a condamné celle-ci à restituer la somme de 2'801'863 fr. 45 indûment perçue. Le 14 avril 2016, la société X.________ SA a contesté ce prononcé devant la Cour II du Tribunal administratif fédéral qui, par arrêt du 10 juillet 2018, a rejeté le recours.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public et celle, subsidiaire, du recours constitutionnel, la société X.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, outre l'effet suspensif, d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 10 juillet 2018 et la décision de l'Office fédéral du 29 février 2016; subsidiairement d'annuler la décision de l'Office fédéral précitée et de renvoyer la cause à l'autorité précédente, respectivement à l'Office fédéral pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Par ordonnance du 1 er octobre 2018, le Juge présidant de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a admis la requête d'effet suspensif.
Le Tribunal administratif fédéral renonce à se déterminer. L'Office fédéral conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. La société X.________ SA a encore confirmé ses conclusions dans des observations complémentaires et l'Office fédéral a transmis des déterminations spontanées.

Considérant en droit :

1.

1.1. Le présent recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF). Il ne tombe sous aucune des exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF et en particulier pas sous celle de l'art. 83 let. k LTF, dans la mesure où l'art. 39 al. 1 de la loi du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), respectivement l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (OSL; RS 916.350.2) donnent un droit au supplément de non-ensilage (cf. arrêt 2C 403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 1.1), la restitution de subventions ne tombant de toute façon pas sous l'exception de l'art. 83 let. k LTF (arrêt 2C 717/2015 du 13 décembre 2015 consid. 1 et les références). La voie du recours en matière de droit public est donc en principe ouverte, ce qui rend par conséquent le recours constitutionnel subsidiaire formé par la recourante irrecevable, ce d'autant plus que cette voie de droit est de toute façon exclue contre les arrêts du Tribunal administratif fédéral (art. 113 LTF a contrario). Le recours a en outre été déposé en temps utile (art. 100 al.
1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF), par la destinataire de l'arrêt entrepris qui a qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Le recours est partant recevable, sous réserve de ce qui suit.

1.2. Dans la mesure où la recourante demande l'annulation de la décision de l'Office fédéral du 29 février 2016, sa conclusion est irrecevable en raison de l'effet dévolutif complet du recours déposé auprès du Tribunal administratif fédéral (ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543).

2.
A titre liminaire et pour la bonne compréhension, il convient de mentionner que, selon le Grand dictionnaire encyclopédique Larousse (éd. 1982), la bactofugation est un procédé de traitement du lait consistant en une épuration centrifuge à grande vitesse, à la température de pasteurisation, qui permet d'éliminer une partie importante des bactéries sporulées.

3.
Dans un premier grief, la recourante se plaint d'établissement inexact des faits. Elle estime que le Tribunal administratif fédéral a faussement retenu qu'elle avait connaissance d'un guide (" Wegleitung ") établi par le Service administratif, qu'il ne s'est pas penché sur le contenu d'un entretien téléphonique intervenu le 26 juin 2006 avec le Service administratif et qu'il n'a pas retenu que l'Office fédéral avait connaissance de la bactofugation du lait de non-ensilage effectuée entre mai 2006 et août 2015.

3.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156). Le recourant ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 137 III 226 consid. 4.2 p. 234). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF).

3.2. La recourante se plaint en premier lieu de ce que le Tribunal administratif fédéral aurait considéré de manière manifestement inexacte qu'elle avait connaissance du document intitulé " Wegleitung zur Erhebung der Daten über die Milchverwertung und die Administration der Zulagen und Beihilfen für Milchpreisstützung ". Elle estime que l'autorité précédente a jugé que c'était en raison du fait qu'elle n'avait pas suivi ce guide qu'elle avait déclaré de manière erronée le lait de non-ensilage utilisé dès le mois de mai 2006 pour la production de Vacherin fribourgeois. Elle fait référence au considérant 6.3 page 16 de l'arrêt entrepris.
En l'espèce, le Tribunal administratif fédéral a retenu qu'afin de communiquer chaque mois au Service administratif comment l'utilisateur de lait met en valeur les matières premières, ce service avait établi le guide précité, " qui précise les informations qui doivent figurer sous le code 424 (référence 30/036/01) du formulaire de demande [...] pour l'octroi du supplément de non-ensilage ". Il a par ailleurs présenté le contenu dudit guide. Au considérant cité par la recourante, il n'a fait aucune référence au guide, mais expliqué que celle-ci, alors qu'elle en avait l'obligation, n'avait pas déclaré correctement dans les formulaires de demande du Service administratif les quantités de lait de non-ensilage utilisées pour la fabrication du Vacherin fribourgeois (AOP) durant la période de mai 2006 à août 2015.
Il ne saurait par conséquent être question d'établissement inexact des faits, dès lors que rien dans le considérant en cause ne laisse entendre que c'est parce que la recourante n'a pas suivi le guide du Service administratif que celle-ci a faussement déclaré le lait concerné. L'établissement des faits est d'autant moins arbitraire que les dispositions légales figurant dans la loi et l'ordonnance prévoient expressément les obligations posées à l'octroi du supplément de non-ensilage, ce que la recourante ne pouvait ignorer, et que le guide en cause ne prévoit rien de plus.

3.3. Dans ses deuxième et troisième griefs d'établissement inexact des faits, dont la motivation se recoupe en grande partie, la recourante se plaint de ce que l'autorité précédente a retenu qu'elle remplissait les demandes de suppléments de manière erronée et que l'Office fédéral l'ignorait. A ce propos, elle fait référence à un entretien téléphonique intervenu le 26 juin 2006 entre l'un de ses employés et un collaborateur du Service administratif et au fait que le Tribunal administratif fédéral a refusé ses moyens de preuve en relation avec cet entretien. Elle estime que celui-ci a omis de constater que le Service administratif et l'Office fédéral avaient tous deux parfaitement compris qu'elle appliquait le procédé de bactofugation. Le fait que le collaborateur du Service administratif l'ait appelé le démontrait. Son employé aurait d'ailleurs expliqué qu'elle n'appliquait plus la pasteurisation, mais que le procédé de fabrication respectait entièrement le cahier des charges du Vacherin fribourgeois (AOP).
Le Tribunal administratif fédéral a considéré que rien ne permettait de retenir que le Service administratif ou l'Office fédéral savaient que la recourante procédait à la bactofugation du lait. Il a ajouté qu'en " tant que la recourante se prévaut de l'entretien téléphonique du 26 juin 2006, il faut relever que celle-ci n'a nullement établi avoir informé le [Service administratif] ou l' [Office fédéral] de ce qu'elle utilisait la bactofugation. Elle se contente en effet d'alléguer avoir déclaré "nous ne pratiquons plus la pasteurisation, nous respectons le cahier des charges", de sorte qu'il était impossible pour l' [Office fédéral] de déduire de cette seule affirmation que la recourante procédait à la bactofugation ".
En l'occurrence, s'agissant de l'entretien téléphonique, la recourante en mentionne en substance son contenu. Or, comme l'a relevé l'autorité précédente, son collaborateur s'est limité à expliquer que le lait n'était plus pasteurisé. Il n'a pas dit qu'il était dorénavant bactofugé. En outre, comme on le verra ci-après, le fait de respecter ou non le cahier des charges du Vacherin fribourgeois (AOP) n'est pas pertinent pour prétendre au supplément de non-ensilage. Ce n'est donc pas ce cahier des charges, mais bien les dispositions légales qui en conditionnent l'octroi. Par conséquent, c'est sans arbitraire que le Tribunal administratif fédéral a retenu que ni le Service administratif, ni l'Office fédéral ne savaient que la recourante bactofugeait le lait de non-ensilage. Il faut ici relever que si le Service administratif a appelé la recourante, c'est bien pour s'enquérir de l'absence d'annonce de pasteurisation du lait entraînant le versement du supplément de non-ensilage. Sur le vu de la réponse de la recourante, qui a uniquement confirmé l'arrêt de la pasteurisation et le respect du cahier des charges du Vacherin fribourgeois (AOP), il n'est pas arbitraire d'avoir renoncé à l'audition des personnes intéressées par appréciation
anticipée des moyens de preuve, ce d'autant moins qu'environ douze ans se sont écoulés depuis l'entretien téléphonique précité. En outre, c'est également de manière pleinement soutenable que l'autorité précédente a considéré que la recourante remplissait les formulaires à remettre au Service administratif de manière erronée. C'est en effet sans arbitraire qu'on peut admettre que bactofuger le lait et ne pas remplir un formulaire dont la teneur est " Bactofugation/pasteurisation de lait de non-ensilage " constitue une déclaration erronée. Au demeurant, la recourante se limite à relever qu'en " écartant sans motif admissible ce moyen de preuve (la conversation téléphonique), le Tribunal administratif fédéral s'est mis en position de retenir un état de fait inexact, ce qui a évidemment des conséquences sur la solution du litige ". Or, une telle motivation n'est de toute façon pas suffisante, au sens de l'art. 106 al. 2 LTF.

3.4. Sur le vu de ce qui précède, les griefs d'établissement inexact des faits élevés par la recourante doivent être écartés. Le Tribunal fédéral vérifiera donc la correcte application du droit sur la seule base des faits retenus par l'autorité précédente.

4.

4.1. Aux termes de l'art. 39 al. 1 LAgr, un supplément est versé aux producteurs pour le lait produit sans ensilage et transformé en fromage. L'art. 39 al. 2 LAgr prévoit pour sa part que le Conseil fédéral fixe le montant du supplément, les conditions d'octroi et les degrés de consistance des fromages ainsi que les sortes de fromage qui donnent droit à un supplément. Il peut refuser d'octroyer un supplément pour les fromages à faible teneur en matière grasse. Avant le 1 er janvier 2014, l'ancienne version de cette disposition avait la teneur suivante: " Le Conseil fédéral fixe les sortes de fromage donnant droit au supplément, le montant de celui-ci et les conditions d'octroi " (RO 1998 3033). Sur la base de cette délégation législative, le Conseil fédéral, à l'art. 2 al. 3 OSL, a arrêté que le supplément n'est versé que pour le lait qui a été transformé sans les additifs visés par la législation relative aux denrées alimentaires, à l'exception des cultures, de la présure et du sel, et qui n'a pas été pasteurisé, bactofugé ni traité par un autre procédé équivalent.
En outre, conformément à l'art. 43 al. 1 LAgr, le transformateur de lait est tenu d'annoncer au service désigné par le Conseil fédéral la quantité de lait que lui ont livrée les producteurs (let. a) et la manière dont il a utilisé le lait (let. b). Les demandes de versement des suppléments visés notamment à l'art. 2 OSL sont établies par les utilisateurs de lait. Elles sont adressées tous les mois au service administratif (cf. art. 12 OSL) qui traite donc ces demandes (art. 12 al. 2 let. a OSL), avant de les transmettre à l'Office fédéral (art. 12 al. 2 let. b OSL). C'est ensuite celui-ci qui statue sur les demandes et verse les suppléments (art. 5 OSL). Les utilisateurs de lait sont tenus de verser les suppléments visés notamment à l'art. 2 OSL aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois (art. 6 let. a OSL). L'art. 9 OSL traite plus particulièrement de l'enregistrement et de la communication des données de mise en valeur. Ainsi, selon l'al. 1 de cette disposition, les utilisateurs de lait effectuent un contrôle quotidien de l'utilisation et en présentent sur demande les résultats aux organes de contrôle de l'Office fédéral. Il doit ressortir du contrôle d'utilisation quelles
quantités de matière première ont été achetées (let. a), vendues non transformées (let. b) et transformées dans l'entreprise (let. c). Pour la matière première transformée dans l'entreprise, il faut indiquer: la quantité transformée; le type de produits fabriqués; la quantité de produits fabriqués (art. 9 al. 2 let. a à c OSL). Selon l'art. 9 al. 3 OSL, les utilisateurs de lait communiquent au service administratif chaque mois, le 10 du mois suivant au plus tard, comment ils ont mis en valeur les matières premières. Les données sont communiquées conformément à la structure de saisie prédéfinie par le service administratif.
L'OSL est entrée en vigueur le 1 er janvier 2009, respectivement le 1 er mai 2009 s'agissant de ses art. 7 , 8 et 10 (cf. art. 16 OSL). Conformément à l'art. 15 OSL, cette ordonnance a remplacé l'ancienne ordonnance du 7 décembre 1998 sur le soutien du prix du lait (RO 1999 1226; ci-après: aOSL), ainsi que l'ancienne ordonnance du Département fédéral de l'économie du 7 décembre 1998 concernant le montant des aides pour les produits laitiers et les dispositions relatives à l'importation de poudre de lait entier (RO 1999 1220). L'art. 3 al. 2 aOSL avait la même teneur que l'art. 2 al. 3 OSL, excluant en particulier le versement du supplément de non-ensilage pour le lait bactofugé.

4.2. Le Tribunal administratif fédéral a retenu que la délégation législative sur laquelle repose l'OSL n'est pas exclue par la Constitution fédérale et est prévue dans une loi au sens formel, en l'occurrence l'art. 39 al. 2 LAgr. Il a ajouté que cette disposition circonscrit de manière suffisamment précise la matière déléguée, de même que le cercle des destinataires. Il a ainsi jugé que le degré de précision de cette clause de délégation était approprié, compte tenu de la technicité et des exigences à prendre en considération dans le domaine du soutien du prix du lait. Eu égard au large pouvoir d'appréciation que l'art. 39 al. 2 LAgr laisse au délégataire, l'autorité précédente a ensuite considéré que l'art. 2 al. 3 OSL ne sortait pas du cadre de la délégation législative et réalisait objectivement le but de la loi, sans porter atteinte à la Constitution fédérale. Le Tribunal administratif fédéral a ensuite écarté les autres griefs de la recourante, notamment quant à l'interprétation à donner à l'art. 2 al. 3 OSL, jugeant que cette disposition définissait explicitement les conditions d'octroi du supplément de non-ensilage. Il a en outre considéré qu'il n'existait aucun lien entre l'octroi d'un éventuel supplément de non-ensilage
et le respect du cahier des charges pour les AOP fromagères ou la réglementation sur la sécurité alimentaire. Il a exclu toute violation du principe de la bonne foi par l'Office fédéral et retenu que la recourante ne pouvait ignorer qu'en remplissant le formulaire du Service administratif comme elle l'avait fait, elle obtiendrait le supplément de non-ensilage, alors que celui-ci n'était pas dû en cas de bactofugation du lait. Finalement, l'autorité précédente a exclu l'application de l'art. 30 al. 2 de la loi du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (LSu; RS 616.1) et a conclu qu'une quantité de 90'708'281 kg de lait bactofugé transformé en Vacherin fribourgeois (AOP) durant la période de mai 2006 à août 2015 n'avait pas été déclarée comme telle et que des suppléments de non-ensilage à hauteur de 2'801'863 fr. 45 avaient été indûment versés à la recourante. Celle-ci ayant commis de fausses déclarations, à tout le moins par négligence, c'était à bon droit que l'Office fédéral l'avait condamnée à rembourser les suppléments payés à tort et lui avait adressé un avertissement.

4.3. Pour sa part, la recourante est d'avis que l'arrêt du Tribunal administratif fédéral viole l'art. 39 al. 2 LAgr, dès lors que cette disposition ne constitue pas une délégation législative suffisante, permettant au Conseil fédéral d'adopter l'art. 2 al. 3 OSL. Selon elle, en s'appuyant sur la jurisprudence rendue en application de l'art. 164 al. 1 Cst., qui prévoit notamment à sa let. e que toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit relatives aux tâches et aux prestations de la Confédération doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale, les conditions d'octroi du supplément de non-ensilage doivent figurer dans une loi au sens formel et le Conseil fédéral ne saurait en ajouter. La recourante relève qu'il n'est pas possible de se contenter d'une interprétation littérale de l'art. 39 al. 2 LAgr, même si cette disposition paraît claire. Elle mentionne à ce propos les versions allemande et italienne de l'art. 39 al. 2 LAgr, dont la portée n'est à son sens pas identique et qui doivent prendre le pas sur la version française. Elle en conclut que le Conseil fédéral ne pouvait pas introduire de nouvelles conditions à l'octroi du supplément de non-ensilage et que, partant, l'art. 2 al. 3 OSL va au-delà
de la norme de l'art. 39 al. 2 LAgr. S'agissant encore de l'art. 2 al. 3 OSL, la recourante estime que le but de l'interdiction du procédé de la bactofugation n'est pas d'assurer la pureté de la matière première ou de fixer des critères de qualité du produit fini, mais bien de s'assurer que ce procédé ne permettrait pas de rendre "fromageable" du lait d'ensilage, c'est-à-dire éviter que, grâce à la bactofugation, on puisse percevoir le supplément prévu par l'art. 39 al. 1 LAgr en utilisant du lait d'ensilage. La recourante invoque finalement la protection de la bonne foi, en ce que l'Office fédéral savait qu'elle procédait à la bactofugation sans qu'il n'ait réagi d'aucune façon, et une violation de l'art. 30 al. 2 LSu. Quant à cette dernière disposition, elle demande au Tribunal fédéral de revoir sa jurisprudence rendue dans l'arrêt 2C 88/2012 du 28 août 2012, dans lequel il a été jugé que l'art. 171 al. 2 LAgr ne laissait pas de place à l'application de l'art. 30 LSu.

4.4. Le litige porte principalement sur le remboursement d'un montant de 2'801'863 fr. 45 de suppléments de non-ensilage versés à la recourante entre le mois de mai 2006 et le mois d'août 2015.

5.
Le supplément de non-ensilage figure dans la LAgr. Le titre 8 de cette loi est intitulé "Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales". Les mesures administratives sont prévues aux art. 169 ss LAgr. Plus particulièrement, l'art. 169 LAgr contient une liste de mesures administratives "générales", dont notamment l'avertissement (art. 169 al. 1 let. a LAgr). En outre, à teneur de l'art. 171 al. 2 LAgr, les contributions, tels les suppléments de non-ensilage (cf. FF 2012 1857 p. 1861), et les avantages pécuniaires indûment obtenus doivent être restitués ou compensés, indépendamment de l'application des dispositions pénales.
Il convient donc en premier lieu de déterminer si les suppléments versés à la recourante ont été obtenus indûment par celle-ci, c'est-à-dire si, par la bactofugation du lait de non-ensilage obtenu auprès des producteurs de lait, elle a créé une situation qui excluait le paiement du supplément et si elle a procédé de manière indue pour obtenir ledit supplément. Si tel est le cas, alors il conviendra d'examiner le bien-fondé de l'avertissement prononcé par l'Office fédéral et confirmé par le Tribunal administratif fédéral.

6.

6.1. En présence d'une ordonnance dépendante prise en vertu d'une réglementation législative, le Tribunal fédéral examine si le Conseil fédéral est resté dans les limites des pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi. Dans la mesure où la délégation législative n'autorise pas le Conseil fédéral à déroger à la Constitution fédérale, le Tribunal fédéral est également habilité à revoir la constitutionnalité des règles conte-nues dans l'ordonnance en cause. Lorsque la délégation législative accorde au Conseil fédéral un très large pouvoir d'appréciation pour fixer les dispositions d'exécution, cette clause lie le Tribunal fédéral. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral et doit se borner à examiner si l'ordonnance en question sort manifestement du cadre de la délégation législative octroyée au Conseil fédéral ou si, pour d'autres raisons, elle apparaît contraire à la loi ou à la Constitution fédérale (ATF 144 II 313 consid. 5.2 p. 319 et les références). D'autre part, lorsque se posent des questions d'ordre technique, le Tribunal fédéral fait, en principe, preuve de retenue (arrêt 2C 465/2014 du 27 juillet 2015 consid. 8.2 et les références).

6.2. L'art. 39 al. 2 LAgr délègue en particulier au Conseil fédéral la tâche de fixer le montant du supplément de non-ensilage, les conditions d'octroi et les degrés de consistance des fromages ainsi que les sortes de fromage qui donnent droit à un supplément. Les versions allemande et italienne de cette disposition ont la teneur suivante: " Der Bundesrat legt die Höhe der Zulage, die Voraussetzungen und die Festigkeitsstufen der Käse sowie die Käsesorten, die zu einer Zulage berechtigen, fest "; " Il Consiglio federale stabilisce l'importo del supplemento, le condizioni e i gradi di consistenza dei formaggi nonché i formaggi che danno diritto a un supplemento ". Comme on l'a vu précédemment, cette norme de délégation figure dans la LAgr depuis le 1 er janvier 2014 (RO 2013 3463). Avant cette date, la délégation avait toutefois la même portée puisque l'ancien art. 39 al. 2 LAgr prévoyait plus simplement que le Conseil fédéral fixait les sortes de fromage donnant droit au supplément, le montant de celui-ci et les conditions d'octroi (RO 1998 3033). Les versions allemande et italienne avaient la teneur suivante: " Der Bundesrat legt die Käsesorten, die zu einer Zulage berechtigen, die Zulage und die Voraussetzungen fest "; " Il
Consiglio federale stabilisce i formaggi che danno diritto a un supplemento, il supplemento e le condizioni ".
Dans le projet initial du Conseil fédéral, il était tout d'abord prévu que celui-ci réglementerait l'octroi d'un supplément pour le lait produit sans ensilage et transformé en sortes de fromage déterminées pour une période transitoire de cinq ans au plus suivant l'entrée en vigueur de la LAgr (art. 185 al. 2 let. d du projet de loi sur l'agriculture, FF 1996 IV 1 p. 365). Durant les débats parlementaires, le Conseil national s'est opposé à cette solution et a suivi une proposition d'une minorité de ce conseil (cf. BO 1997 N 2042) tendant au maintien du supplément de non-ensilage qui existait déjà dans l'ancienne loi du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne (cf. RO 1953 1095). Cette proposition, soumise au Conseil national, prévoyait que " un supplément est versé aux producteurs pour le lait produit sans ensilage et transformé en fromage " (al. 1) et que " le Conseil fédéral fixe les sortes de fromage donnant droit au supplément, le supplément et les conditions " (al. 2). Le Conseil des Etats a également suivi l'avis de la minorité (cf. BO 1998 E 138). Par la suite, cette disposition n'a plus fait l'objet de discussions et a été adoptée dans sa forme présentée ci-dessus (cf. FF
1998 II 2112) lors du vote final au Conseil national (cf. BO 1998 N 968 s.) et au Conseil des Etats (cf. BO 1998 E 502).
Lors de la modification de la LAgr du 22 mars 2013 (RO 2013 3463), le Conseil fédéral a notamment expliqué dans son message du 1 er février 2012 concernant l'évolution future de la politique agricole dans les années 2014 à 2017 (FF 2012 1857) qu'il était prévu qu'il " définisse de manière exhaustive, dans l'ordonnance sur le soutien du prix du lait, les matières premières pour la transformation en fromage qui donnent droit à un supplément. Ainsi, seul le lait (lait entier, lait écrémé, lait standardisé) donnera droit au supplément pour le lait transformé en fromage et au supplément de non-ensilage, comme cela est prévu à l'art. 38 , al. 1, et à l'art. 39 , al. 1, LAgr. Aucun supplément pour le lait transformé en fromage ne sera donc plus versé pour la crème transformée en mascarpone. Cela exclut en outre implicitement le droit à un supplément pour la production de fromage à partir de poudre de lait écrémé, de poudre de lait entier ou de concentrés de protéine " (FF 2012 1857 p. 1959). Le message précité mentionne encore qu'en " vertu de la compétence qui lui est donnée aux art. 38 , al. 2, et 39, al. 2, LAgr, le Conseil fédéral complétera et précisera le droit aux suppléments au 1 er janvier 2014 dans l'ordonnance sur le soutien du
prix du lait " (FF 2012 1587 p. 1959 s.). La proposition du Conseil fédéral quant à la nouvelle teneur de l'art. 39 al. 2 LAgr n'a pas donné lieu à discussion, ni au Conseil national (cf. BO 2012 N 1533 s.), ni au Conseil des Etats (cf. BO 2012 E 1176).

6.3. A l'instar de la recourante, il faut constater que la lettre de la version française de l'art. 39 al. 2 LAgr, que ce soit la version antérieure au 1 er janvier 2014 ou la version actuelle, diverge quelque peu de celle des versions allemande et italienne. La recourante ne saurait cependant être suivie lorsqu'elle affirme que la notion de "conditions" (" Voraussetzungen "; " condizioni ") se rapporte au mot "fromages" (" Käse "; " formaggi "). Certes, on peut regretter que les versions allemande et italienne ne soient pas aussi précises que la version française et ne fassent pas expressément référence à l'octroi du supplément de non-ensilage lorsqu'elles parlent de conditions. Toutefois, ce que cherche à expliquer la recourante, c'est-à-dire que le mot "conditions" se rapporte au mot "fromages", respectivement que le Conseil fédéral doit fixer "les conditions des fromages" (" die Voraussetzungen der Käse "; " le condizioni dei formaggi "), ne signifie rien. Cela ne saurait d'autant moins exprimer la signification voulue par le législateur que l'art. 39 al. 2 LAgr prévoit également que le Conseil fédéral peut fixer les sortes de fromages donnant droit au supplément. Or, on ne voit pas en quoi les "conditions des fromages"
pourraient avoir une portée différente de la détermination des sortes de fromages. Au contraire, la solution voulant que les "conditions" soient liées à l'octroi du supplément doit s'imposer. Tout d'abord sur le vu des circonstances ayant conduit à l'adoption de l'art. 39 al. 2 LAgr. Le texte de la proposition soumise initialement par la minorité du Conseil national prévoyait en effet que " le Conseil fédéral fixe les sortes de fromage donnant droit au supplément, le supplément et les conditions". Cette construction exclut que le terme "conditions" se rapporte au mot "fromages". De plus, dans le message du Conseil fédéral du 1 er février 2012, celui-ci explique qu'il est prévu qu'il définisse les matières premières pour la transformation en fromage qui donnent droit à un supplément et qu'il complétera et précisera le droit aux suppléments. Cette explication fait ainsi référence aux conditions posées à l'octroi dudit supplément, contrairement à ce que semble penser la recourante. Finalement, il convient encore de mentionner que, dans l'avant-projet de la loi sur l'agriculture développé dans le cadre de la politique agricole pour les années 2022 et suivantes (PA 22+) et disponible sur le site internet de l'Office fédéral de
l'agriculture, les versions du nouvel art. 39 al. 2 phr. 2 LAgr ont été reformulées. Celles-ci prévoient dorénavant: " Le Conseil fédéral fixe les conditions régissant l'octroi du supplément ", " Der Bundesrat legt die Voraussetzungen für die Ausrichtung der Zulage fest ", respectivement " Il Consiglio federale stabilisce le condizioni per il versamento del supplemento ". On relèvera à toutes fins utiles que le Tribunal fédéral, même s'il n'a jamais examiné en détail cette question, a également déjà confirmé que la notion de "conditions" de l'art. 39 al. 2 LAgr se rapportait à celle d'"octroi" (cf. arrêt 2C 403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 3.1).

6.4. On peut retenir de ce qui précède que le législateur, conformément au texte clair de la version française de l'art. 39 al. 2 LAgr, a donné mandat au Conseil fédéral de déterminer les conditions d'octroi du supplément de non-ensilage. Que ni dans le message, ni durant les débats parlementaires, il ne soit fait référence au principe de la bactofugation n'est de ce fait nullement surprenant. En outre, il est erroné de penser, à l'instar de la recourante, que les conditions d'octroi du supplément de non-ensilage seraient déjà exhaustivement prévues par la loi. Certes, celle-ci arrête qu'il faut que le lait soit produit sans ensilage et qu'il soit transformé en fromage pour prétendre à ce supplément. Il s'agit toutefois du principe même du supplément, décidé par le législateur lors de la réforme agricole 2002 en 1996 (texte soumis au vote, cf. FF 1998 II 2112) et confirmé depuis lors.

6.5. Il convient encore d'examiner si le texte arrêté par le Conseil fédéral à l'art. 2 al. 3 OSL reste dans le cadre de la délégation législative de l'art. 39 al. 2 LAgr.
Il ressort en substance des débats au Conseil national que le supplément de non-ensilage est prévu pour soutenir une production de fromages à base de lait naturel produit grâce à de l'herbe qui n'a pas été traitée (cf. intervention du Conseiller national Josef Kühne, représentant de la minorité ayant proposé le maintien du supplément de non-ensilage, devant le Conseil national [BO 1997 N 2034 s.]). Le Conseiller national Rémy Scheurer a quant à lui expliqué que " par le maintien du supplément de non-ensilage, nous donnons un appui mérité à des paysans qui travaillent dans des conditions difficiles d'altitude, de relief du sol et de climat pour récolter le meilleur fourrage possible, afin d'obtenir le lait de qualité nécessaire à d'excellents fromages. Plus encore, nous tenons par là à manifester notre attachement à des valeurs culturelles " (BO 1997 N 2037). Sans passer en revue l'ensemble des interventions devant le Conseil national, on peut retenir pour l'essentiel que le supplément de non-ensilage vise à soutenir la production de fromage à base de produit naturel ayant subi le moins de traitement possible. Partant, le fait que le Conseil fédéral ait prévu à l'art. 2 al. 3 OSL que le lait transformé en fromage ne devait pas
contenir d'additifs visés par la législation relative aux denrées alimentaires (à l'exception des cultures, de la présure et du sel, nécessaires à la fabrication du fromage) ni être pasteurisé, bactofugé ou traité par un autre procédé équivalent n'est aucunement contraire à l'idée de la loi. Par l'interdiction de ces procédés, qui ne sont pas nécessaires à la fabrication du fromage, le Conseil fédéral tend à promouvoir un fromage le plus artisanal et naturel possible. L'art. 2 al. 3 OSL n'est ainsi aucunement contraire à l'art. 39 al. 2 LAgr. Le fait, comme l'affirme la recourante, que des raisons sanitaires plaident en faveur d'une bactofugation du lait n'est ici pas pertinent. Ces considérations, aussi louables soient-elles, ne sont pas prises en compte aux art. 28 ss LAgr relatifs à l'économie laitière.

6.6. Comme on l'a vu ci-dessus, les dispositions légales applicables lors de la période en cause, c'est-à-dire entre 2006 et 2015, excluaient l'octroi du supplément de non-ensilage lors de la bactofugation du lait. Cependant, à partir du mois de mai 2006, la recourante a systématiquement bactofugé le lait de non-ensilage pour le transformer en Vacherin fribourgeois (AOP). Elle n'a plus indiqué les quantités de lait concernées sous le code 424. Or, le formulaire en cause, qu'elle remplissait correctement jusqu'au mois de mai 2006 et la fin de la pasteurisation du lait qui excluait la perception du supplément de non-ensilage, contient la référence "Bactofugation/pasteurisation de lait de non-ensilage". Avec une telle référence, la recourante ne saurait être suivie lorsqu'elle affirme qu'elle était d'avis qu'elle avait droit au supplément dans le cadre de la production du Vacherin fribourgeois (AOP), car elle respectait le cahier des charges pour la production de ce fromage. Que ce cahier des charges ait ou non prévu la bactofugation du lait n'est aucunement pertinent, dès lors que ni la LAgr, ni l'OSL ne réservent d'exception à l'octroi du supplément. Compte tenu du fait que la référence du formulaire utilisé par le Service
administratif fait une mention claire de la pasteurisation et de la bactofugation, que la recourante savait que la pasteurisation excluait toute perception dudit supplément et que l'art. 2 al. 3 OSL exclut expressément tout supplément en cas de bactofugation, il pouvait à tout le moins être attendu de la recourante qu'elle se renseigne sur la possibilité de bactofuger le lait pour produire du Vacherin fribourgeois (AOP). Certes, elle fait à maintes reprises référence au contenu de l'entretien téléphonique intervenu entre l'un de ses collaborateur et le Service administratif. Toutefois, comme on l'a vu, les faits relatifs à cet entretien ont été constatés sans arbitraire par le Tribunal administratif fédéral. En tout état de cause, la recourante ne mentionne à aucun moment avoir demandé au Service administratif si elle pouvait bénéficier du supplément de non-ensilage en bactofugeant le lait. En revanche, comme elle l'explique, cet entretien avait pour contenu le fait qu'elle n'appliquait plus la pasteurisation, mais que le procédé de fabrication respectait entièrement le cahier des charges de la fabrication du Vacherin fribourgeois (AOP), ce qui est peut être correct, mais qui n'est pas pertinent en l'espèce.

6.7. Il convient en définitive de retenir qu'en demandant le supplément de non-ensilage pour du lait qu'elle a bactofugé, alors qu'il ressortait clairement aussi bien de l'art. 2 al. 3 OSL que du formulaire qu'elle adressait chaque mois au Service administratif (cf. art 3 al. 1 OSL) que la bactofugation excluait l'octroi de ce supplément, la recourante a indûment obtenu une contribution de la part de l'Office fédéral. Il est ici le lieu de relever que rien n'indique que cet office (ou le Service administratif) ait eu connaissance de la pratique de la recourante et l'aurait tolérée, ce qui exclut ainsi toute violation du principe de la bonne foi. Que le cahier des charges du Vacherin fribourgeois (AOP) oblige l'utilisation de lait produit sans ensilage (art. 6 ss du cahier des charges, disponible sur le site Internet de l'Office fédéral de l'agriculture), mais permette (à tout le moins dans une disposition transitoire qui n'est plus en vigueur) la bactofugation, n'a pas d'incidence sur le droit au supplément. La LAgr et l'OSL réglemente ce droit pour tous les fromages et ne réservent aucune exception, qu'il s'agisse d'un fromage AOP au bénéfice d'un cahier des charges ou non.

7.
La recourante se plaint d'une violation de l'art. 30 al. 2 LSu, estimant que le Tribunal administratif fédéral et, avant lui, l'Office fédéral auraient dû renoncer à demander la restitution du montant des suppléments versés.

7.1. Aux termes de l'art. 2 al. 1 LSu, cette loi s'applique à toutes les aides financières et indemnités prévues par le droit fédéral. A teneur de l'art. 2 al. 2 LSu, le chapitre 3 de la LSu est applicable sauf dispositions contraires d'autres lois ou arrêtés fédéraux de portée générale. Le chapitre 3 (art. 11 ss LSu) traite des dispositions générales applicables aux aides et aux indemnités. Sa section 3 est intitulée "Versement et restitution des aides et indemnités".

7.2. Comme on l'a vu précédemment, la base légale fondant la restitution du supplément de non-ensilage est contenue à l'art. 171 al. 2 LAgr. Dans ces conditions, contrairement aux aides octroyées à des biens immobiliers ou mobiliers au sens de l'art. 29 LSu (cf. arrêt 2A.553/2002 du 22 août 2003 consid. 3.1), l'art. 30 LSu, qui concerne la révocation de décisions ouvrant le droit à une aide ou une indemnité, ne saurait s'appliquer. L'art. 171 al. 2 LAgr constitue en effet une disposition spéciale, contraire à l'art. 30 LSu, qui l'emporte sur celui-ci (cf. arrêt 2C 88/2012 du 28 août 2012 consid. 4.2; cf. également ATF 144 V 224 consid. 3.5 p. 228). Il ne permet en particulier pas à l'autorité compétente de renoncer à la restitution des contributions obtenues indûment, mais l'oblige à cette restitution ("doivent être restitués"). C'est par conséquent à juste titre que le Tribunal administratif fédéral a exclu l'application de l'art. 30 al. 2 LSu, rien ne justifiant de renoncer à appliquer la jurisprudence contenue dans l'arrêt 2C 88/2012 du 28 août 2012 consid. 4.2, la recourante se contentant au demeurant d'affirmer péremptoirement que celle-ci est contraire à la loi. Ce grief doit en conséquent être écarté. On ajoutera que dans
la mesure où, citant l'art. 8 Cst., la recourante se prévaut d'une inégalité de traitement envers d'autres bénéficiaires de contributions publiques, elle ne saurait être suivie. Il faut en effet relever que tous les bénéficiaires du supplément de non-ensilage se trouvent dans une même situation et, le cas échéant, devront restituer les contributions perçues indûment en application de l'art. 171 al. 2 LAgr, à l'exclusion de l'art. 30 al. 2 LSu. D'éventuels autres bénéficiaires de contributions publiques, fondées sur d'autres bases légales, se trouveraient dans une situation différente, excluant de ce fait tout cas d'inégalité de traitement (cf. ATF 142 I 195 consid. 6.1 p. 213 et les références).

8.
Les suppléments ayant été indûment obtenus dès le mois de mai 2006, il convient de s'assurer que le droit de l'Office fédéral d'en demander la restitution n'était pas prescrit, la question de la prescription en droit public devant être examinée d'office lorsque l'Etat est créancier (ATF 133 II 366 consid. 3.3 p. 368 et les références).

8.1. La LAgr ne contient aucune disposition relative à la prescription de la restitution des contributions obtenues indûment. Dans son arrêt 2C 88/2012 du 28 août 2012 consid. 4.3, le Tribunal fédéral a déjà examiné la question de savoir dans quel délai se prescrivait la prétention en restitution de l'art. 171 al. 2 LAgr. Il a considéré qu'en l'absence de disposition relative à la prescription dans la LAgr, c'est les dispositions de la LSu qui devaient s'appliquer. Ainsi, en application de l'art. 32 al. 2 LSu, le droit au remboursement d'aides ou d'indemnités se prescrit par un an à compter du jour où l'autorité de décision ou l'autorité partie au contrat en a eu connaissance, mais au plus tard dix ans après sa naissance. A teneur de l'art. 33 LSu, la prescription est interrompue par toute sommation de paiement formulée par écrit. Elle est suspendue aussi longtemps que le débiteur ne peut être poursuivi en Suisse.
Le début du délai d'un an prévu à l'art. 32 al. 2 LSu ne commence à courir qu'à partir du moment où le créancier a une connaissance certaine de son droit et du montant devant être restitué. Il ne suffit donc pas qu'il puisse avoir eu connaissance de ces éléments en portant une attention suffisante aux circonstances (arrêt 2C 88/2012 du 28 août 2012 consid. 4.3.1 et les références).

8.2. En l'occurrence, avant le mois de mai 2006, la recourante n'a pas obtenu de suppléments de non-ensilage pour le lait qu'elle pasteurisait. Dès le mois de mai 2006, la recourante a demandé à obtenir ces suppléments, mais a bactofugé le lait de non-ensilage, ce qui excluait pourtant le droit à de telles contributions (cf. consid. 6 ci-dessus). Le délai de prescription absolu de dix ans a donc commencé à courir dès cette date. L'Office fédéral a eu une connaissance certaine de son droit à restitution lors du contrôle qu'il a effectué le 16 octobre 2015 auprès de la recourante, c'est-à-dire un peu moins de dix ans après le versement des premiers suppléments. En condamnant la recourante a restituer la somme de 2'801'863 fr. 45 le 29 février 2016, l'Office fédéral a procédé dans le délai relatif d'un an dès la connaissance de son droit et avant les dix ans suivant sa naissance (cf. art. 32 al. 2 LSu). Cette demande de paiement formulée par écrit a interrompu la prescription (cf. art. 33 LSu), si bien qu'il convient de constater que le montant demandé par l'Office fédéral et litigieux dans la présente cause n'est pas prescrit à ce jour.

9.
La recourante a encore fait valoir ne plus être enrichie, dès lors qu'après les avoir perçus, elle a versé les suppléments aux producteurs de lait.

9.1. Dans un arrêt récent (arrêt 2C 403/2017 du 4 décembre 2018), le Tribunal fédéral a jugé, en application de l'art. 6 let. a OSL, que le supplément devait être versé aux producteurs auxquels les utilisateurs ont acheté le lait transformé en fromage. Citant le message du Conseil fédéral, il a expliqué que ce mode de paiement, c'est-à-dire un versement de l'Office fédéral à l'utilisateur qui reverse lui-même au producteur, n'était motivé que par des motifs administratifs visant à faciliter le paiement. Le Tribunal fédéral en a conclu que le paiement en main de l'utilisateur ne libérait pas l'Office fédéral de sa dette envers le producteur (arrêt 2C 403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 3.2). A la suite de cet arrêt, il convient de se demander s'il revient effectivement à la recourante de restituer les contributions en cause, dès lors qu'elle n'est qu'utilisatrice du lait obtenu auprès des producteurs et qu'elle devrait leur avoir reversé les suppléments perçus.

9.2. Pour répondre à cette question, il convient de se demander qui est le débiteur du montant à restituer car, comme on l'a vu ci-dessus, en application de la jurisprudence développée dans l'arrêt 2C 403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 3.2, l'utilisateur de lait ne constitue qu'une aide administrative permettant à l'Office fédéral de verser les suppléments aux producteurs. Or, cette activité de l'utilisateur de lait ne permet pas de conclure d'emblée à sa situation de débiteur de l'obligation de restitution, respectivement, en l'espèce, à l'obligation pour la recourante de restituer le montant des suppléments perçus.
En application des art. 38 s . LAgr, ce sont les producteurs de lait qui sont débiteurs/bénéficiaires des suppléments versés par l'Office fédéral pour le lait transformé en fromage, respectivement pour le lait produit sans ensilage. L'Office fédéral verse les suppléments aux utilisateurs de lait, qui sont tenus de les reverser aux producteurs (art. 6 OSL). Cette activité des utilisateurs de lait a été considérée comme étant purement une aide administrative fournie à la Confédération. Elle doit permettre de faciliter le paiement des suppléments, les risques liés à cette façon de procéder étant d'ailleurs à supporter par la Confédération et pas par les producteurs (arrêt 2C 403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 3.2). On devrait ainsi conclure de ce qui précède que, dans la mesure où ce sont les producteurs qui sont les bénéficiaires des suppléments, ce sont en principe également eux qui devraient être tenus de les restituer lorsque les conditions de l'art. 171 al. 1 LAgr sont réunies. Une telle solution ne saurait toutefois emporter conviction. En effet, les suppléments de l'art. 39 LAgr sont acquittés pour le lait de non-ensilage transformé en fromage. Or, les producteurs de lait ne transforment pas eux-même le lait en fromage, mais
le transmettent aux utilisateurs de lait dans ce but. Ce n'est ainsi qu'ensemble, avec les utilisateurs de lait, que les producteurs peuvent réunir les conditions de l'art. 39 LAgr permettant d'obtenir les suppléments. Les demandes sont d'ailleurs à déposer par les utilisateurs/ transformateurs, qui doivent expliquer au Service administratif la manière dont ils ont utilisé le lait (art. 43 al. 1 let. b LAgr, art. 3 al. 1 OSL). D'un point de vue matériel, les conditions pour l'obtention de suppléments de non-ensilage sont donc aussi bien à réunir auprès des producteurs (production de lait de non-ensilage, art. 39 al. 1 LAgr, art. 2 al. 1 OSL) que des utilisateurs de lait (production de certaines sortes de fromage présentant un certain degré de consistance, art. 39 al. 2 LAgr, art. 2 OSL). Si, après s'être acquitté des suppléments de non-ensilage, l'Office fédéral constate que les producteurs ont fourni du lait d'ensilage, il est alors justifié de leur demander la restitution du supplément perçu à tort. En revanche, lorsque, comme en l'espèce, les suppléments ont été versés à tort en raison d'une condition devant être réunie dans la personne de l'utilisateur de lait que celui-ci n'a pas remplie, il serait injuste d'en demander la
restitution aux producteurs, qui n'ont aucune influence sur la condition en cause. Pour cette raison, il convient de préciser la jurisprudence de l'arrêt 2C 403/2017 du 4 décembre 2018 en ce sens que l'utilisateur de lait exerce une double fonction. S'agissant du paiement des suppléments, il agit en tant qu'aide de la Confédération (arrêt 2C 403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 3.2). S'agissant en revanche de la fonction de transformateur de lait en fromage, il agit comme aide du producteur pour l'obtention du supplément. Celui-ci ne peut en effet obtenir ce supplément qu'avec le concours de l'utilisateur/transformateur de lait.
Par conséquent, lorsque l'utilisateur de lait fait de fausses déclarations en relation avec les conditions qu'il doit remplir pour que le producteur puisse percevoir un supplément de la part de la Confédération, respectivement qu'il ne se tient pas aux déclarations qu'il a faites, alors c'est à lui qu'incombe la responsabilité du versement indu. L'art. 171 LAgr ne nomme d'ailleurs pas expressément le débiteur de la prestation. Ainsi, lorsque des conditions ou des charges n'ont pas été respectées et qu'elles constituent les raisons de l'obligation de restitution, c'est le transformateur de lait qui, en violation de l'art. 43 al. 1 let. b LAgr, doit être considéré comme étant débiteur de l'obligation de restitution, indépendamment du fait de savoir s'il a redistribué les prestations aux producteurs.

9.3. En l'occurrence, la recourante a annoncé au Service administratif l'utilisation de lait de non-ensilage pour la production de Vacherin fribourgeois (AOP). Elle ne s'est cependant pas tenue aux déclarations qu'elle a faites, puisque à travers le formulaire de ce service, elle a annoncé que ce lait n'avait été ni pasteurisé, ni bactofugé. Or, en bactofugeant le lait de non-ensilage la recourante ne remplissait plus les conditions donnant droit au supplément qui lui était versé en faveur des producteurs, ce qui conduit à son obligation de restitution. Le fait qu'elle ait reversé ce supplément aux producteurs de lait n'est ainsi pas pertinent.

10.
Sur le vu de ce qui précède, c'est à juste titre que le Tribunal administratif fédéral a confirmé la restitution d'un montant de 2'801'863 fr. 45 de suppléments de non-ensilage obtenus indûment par la recourante entre le mois de mai 2006 et le mois d'août 2015.

11.
En outre, et même si la recourante ne conteste pas directement l'avertissement qui lui a été adressé, il convient également de confirmer cette mesure. En effet, l'art. 169 al. 1 LAgr prévoit une liste de mesures administratives pouvant être prises à l'encontre de personnes violant la LAgr. Compte tenu du fait que l'avertissement est la mesure la moins incisive et que la recourante a perçu indûment des contributions durant plus de neuf ans, cette mesure se justifie pleinement.

12.
Le recours en matière de droit public est ainsi à rejeter, dans la mesure où il est recevable. Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.

3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 20'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante, à l'Office fédéral de l'agriculture et à la Cour II du Tribunal administratif fédéral.

Lausanne, le 23 avril 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

Le Greffier : Tissot-Daguette

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 39 Supplément de non-ensilage - 1 Un supplément est versé aux producteurs pour le lait produit sans ensilage et transformé en fromage.
¹	Un supplément est versé aux producteurs pour le lait produit sans ensilage et transformé en fromage.
²	Le Conseil fédéral fixe le montant du supplément, les conditions d'octroi et les degrés de consistance des fromages ainsi que les sortes de fromage qui donnent droit à un supplément. Il peut refuser d'octroyer un supplément pour les fromages à faible teneur en matière grasse.73
³	Le supplément est fixé à 3 centimes. Le Conseil fédéral peut adapter le montant du supplément compte tenu de l'évolution des quantités.74

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 2 Supplément de non-ensilage - 1 Le supplément de non-ensilage est versé aux producteurs de lait pour le lait de vache, de brebis et de chèvre transformé en fromage et provenant d'une production sans ensilage, si ce lait:9
¹	Le supplément de non-ensilage est versé aux producteurs de lait pour le lait de vache, de brebis et de chèvre transformé en fromage et provenant d'une production sans ensilage, si ce lait:9
^a	est transformé en fromage de l'une des catégories de consistance suivantes selon les dispositions dans le domaine des denrées alimentaires d'origine animale que le DFI édicte en vertu de l'ODAlOUs10:11
^a1	extra-dur,
^a2	dur,
^a3	mi-dur,
^a4	à pâte molle, pour autant que le fromage soit inscrit par l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) comme appellation d'origine protégée (AOP) au registre des appellations d'origine et que le cahier des charges prévoie un affouragement sans ensilage; et qu'il
^b	présente une teneur en matière grasse dans la matière sèche de 150 g/kg au moins.12
²	Lorsque dans une entreprise de transformation, la totalité du lait est ajustée à une teneur en matière grasse déterminée par centrifugation avant la transformation en fromage, le supplément est multiplié par le coefficient figurant à l'annexe, en fonction de la teneur en matière grasse.
³	Le supplément n'est versé que pour le lait qui a été transformé sans les additifs visés par la législation relative aux denrées alimentaires, à l'exception des cultures, de la présure et du sel, et qui n'a pas été pasteurisé, bactofugé ni traité par un autre procédé équivalent.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 43 Obligation d'annoncer - 1 Le transformateur de lait est tenu d'annoncer au service désigné par le Conseil fédéral:
¹	Le transformateur de lait est tenu d'annoncer au service désigné par le Conseil fédéral:
^a	la quantité de lait que lui ont livrée les producteurs;
^b	la manière dont il a utilisé le lait.
²	Les producteurs qui pratiquent la vente directe de lait et de produits laitiers annoncent la quantité produite et le volume écoulé de cette manière.
³	...77

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 12 - 1 L'OFAG désigne un service extérieur à l'administration chargé de la gestion des suppléments et de la notification des donnés laitières (service administratif). Le service administratif conserve son indépendance juridique, organisationnelle et financière vis-à-vis de toute organisation et entreprise laitière.
¹	L'OFAG désigne un service extérieur à l'administration chargé de la gestion des suppléments et de la notification des donnés laitières (service administratif). Le service administratif conserve son indépendance juridique, organisationnelle et financière vis-à-vis de toute organisation et entreprise laitière.
²	Le service a notamment les tâches suivantes:
^a	traiter les demandes de suppléments;
^b	transmettre à l'OFAG les données dont il a besoin pour statuer sur les demandes et pour le versement des suppléments;
^c	établir, pour chaque requérant, un décompte détaillé des suppléments à verser par période sur laquelle porte la demande;
^d	exploiter une banque de données sur les suppléments;
^e	relever d'autres données relatives à la production et à la mise en valeur des produits concernés;
^f	mettre à la disposition de l'OFAG les données relatives à la production et à la mise en valeur;
^g	arrêter la mesure administrative visée à l'art. 169, al. 1, let. a ou h, LAgr si des personnes soumises à l'obligation d'annoncer conformément aux art. 8 à 10 ne communiquent pas les données en dépit d'une mise en demeure.
³	Il est soumis à la surveillance de l'OFAG.

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 5 Versement des suppléments - 1 L'OFAG statue sur les demandes.
¹	L'OFAG statue sur les demandes.
²	Il verse les suppléments.

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus:
^a	de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et
^b	de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments.

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 9 Enregistrement et communication des données de mise en valeur - 1 Les utilisateurs de lait effectuent un contrôle quotidien de l'utilisation et en présentent sur demande les résultats aux organes de contrôle de l'OFAG. Il doit ressortir du contrôle d'utilisation quelles quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre ont été:30
¹	Les utilisateurs de lait effectuent un contrôle quotidien de l'utilisation et en présentent sur demande les résultats aux organes de contrôle de l'OFAG. Il doit ressortir du contrôle d'utilisation quelles quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre ont été:30
^a	achetées;
^b	vendues non transformées;
^c	transformées dans l'entreprise.
²	Pour la matière première transformée dans l'entreprise, il faut indiquer:
^a	la quantité transformée;
^b	le type de produits fabriqués;
^c	la quantité de produits fabriqués.
³	Les utilisateurs de lait communiquent au service administratif:
^a	chaque mois, au plus tard le 10 du mois suivant: comment ils ont mis en valeur les matières premières, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage;
^b	...31
^3bis	Les données visées à l'al. 3 sont communiquées conformément aux prescriptions du service administratif.32
⁴	Les données relatives à la mise en valeur du lait dans les exploitations d'estivage sont communiquées au service administratif au terme de la période d'estivage, au plus tard le 15 décembre.

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 8 Enregistrement et communication des données relatives à la production - 1 Les utilisateurs de lait enregistrent chaque jour les quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre livrées par les producteurs, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage.28
¹	Les utilisateurs de lait enregistrent chaque jour les quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre livrées par les producteurs, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage.28
²	Ils communiquent tous les mois au service administratif les quantités livrées par producteur, au plus tard le 10 du mois suivant, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage. Les données sont communiquées conformément aux prescriptions du service administratif.29
³	Les données relatives à la production provenant d'exploitations d'estivage sont communiquées au service administratif au terme de la période d'estivage, au plus tard cependant le 15 décembre.

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 10 Enregistrement et communication de la vente directe - 1 Les vendeurs sans intermédiaire enregistrent chaque jour, en kilogrammes, la quantité de lait de vache, de brebis et de chèvre écoulée par la vente directe et en communiquent tous les mois la quantité et l'utilisation au service administratif, au plus tard le 10 du mois suivant.33
¹	Les vendeurs sans intermédiaire enregistrent chaque jour, en kilogrammes, la quantité de lait de vache, de brebis et de chèvre écoulée par la vente directe et en communiquent tous les mois la quantité et l'utilisation au service administratif, au plus tard le 10 du mois suivant.33
²	Ils peuvent communiquer la quantité mensuelle de lait et sa mise en valeur tous les six mois, respectivement le 10 mai et le 10 novembre au plus tard, lorsque moins de 600 kg de lait sont commercialisés par mois.34
³	Les exploitations d'estivage pratiquant la vente directe doivent communiquer les données relatives à la mise en valeur visées à l'art. 9 et le lait vendu directement en tant que lait entier.35

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 16 Entrée en vigueur - 1 La présente ordonnance entre en vigueur le 1er janvier 2009, sous réserve de l'al. 2.
¹	La présente ordonnance entre en vigueur le 1er janvier 2009, sous réserve de l'al. 2.
²	Les art. 7, 8 et 10 entrent en vigueur le 1er mai 2009.

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 15 Abrogation du droit en vigueur - Sont abrogées:
¹	l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur le soutien du prix du lait43,
²	l'ordonnance du DFE du 7 décembre 1998 concernant le montant des aides pour les produits laitiers et les dispositions relatives à l'importation de poudre de lait entier44.

SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 3 Demandes - 1 Les demandes de versement des suppléments visés aux art. 1c et 2 sont établies par les utilisateurs de lait. Elles sont adressées tous les mois au service administratif visé à l'art. 12.18
¹	Les demandes de versement des suppléments visés aux art. 1c et 2 sont établies par les utilisateurs de lait. Elles sont adressées tous les mois au service administratif visé à l'art. 12.18
²	Les demandes provenant d'exploitations d'estivage sont adressées au service administratif au moins une fois par an.
³	Les demandes de versement du supplément visé à l'art. 2a sont établies par les producteurs de lait. Elles sont adressées au service administratif visé à l'art. 12.19
⁴	Le producteur de lait peut autoriser l'utilisateur de lait à déposer une demande conformément à l'art. 3, al. 3.20
⁵	Il doit annoncer au service administratif:
^a	l'octroi d'une autorisation;
^b	le numéro d'identification des personnes mandatées figurant dans la banque de données sur le lait;
^c	le retrait de l'autorisation.21

SR 616.1 Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (Loi sur les subventions, LSu) - Loi sur les subventions LSu Art. 30 - 1 L'autorité compétente révoque la décision ouvrant le droit à l'aide ou à l'indemnité lorsque la prestation a été allouée indûment en violation de dispositions légales ou sur la base d'un état de fait inexact ou incomplet.
¹	L'autorité compétente révoque la décision ouvrant le droit à l'aide ou à l'indemnité lorsque la prestation a été allouée indûment en violation de dispositions légales ou sur la base d'un état de fait inexact ou incomplet.
²	Elle renonce à la révocation:
^a	si l'allocataire a pris, au vu de la décision, des mesures qui ne sauraient être annulées sans entraîner des pertes financières difficilement supportables;
^b	s'il apparaît qu'il lui était difficile de déceler la violation du droit;
^c	si la présentation inexacte ou incomplète des faits n'est pas imputable à l'allocataire.
^2bis	Les aides financières peuvent être supprimées en tout ou en partie ou faire l'objet d'une demande de restitution partielle ou totale lorsque l'allocataire les utilise en violant des dispositions du droit des marchés publics.31
³	Lorsqu'elle révoque la décision, l'autorité exige la restitution des prestations déjà versées. Si l'allocataire a agi intentionnellement ou par négligence, elle perçoit en outre un intérêt annuel de 5 % à compter du jour du paiement.
⁴	Les restitutions au sens de l'art. 12 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif32 sont réservées.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 164 Législation - 1 Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
¹	Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
^a	à l'exercice des droits politiques;
^b	à la restriction des droits constitutionnels;
^c	aux droits et aux obligations des personnes;
^d	à la qualité de contribuable, à l'objet des impôts et au calcul du montant des impôts;
^e	aux tâches et aux prestations de la Confédération;
^f	aux obligations des cantons lors de la mise en oeuvre et de l'exécution du droit fédéral;
^g	à l'organisation et à la procédure des autorités fédérales.
²	Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d'édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l'exclue.

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 171 Restitution de contributions - 1 Si les conditions liées à l'octroi d'une contribution ne sont plus remplies ou que les charges ou les conditions ne sont plus respectées, la restitution totale ou partielle de la contribution est exigée.
¹	Si les conditions liées à l'octroi d'une contribution ne sont plus remplies ou que les charges ou les conditions ne sont plus respectées, la restitution totale ou partielle de la contribution est exigée.
²	Les contributions et les avantages pécuniaires indûment obtenus doivent être restitués ou compensés, indépendamment de l'application des dispositions pénales.

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 169 Mesures administratives générales - 1 La violation de la présente loi, de ses dispositions d'exécution et des décisions qui en découlent peut donner lieu aux mesures administratives suivantes:
¹	La violation de la présente loi, de ses dispositions d'exécution et des décisions qui en découlent peut donner lieu aux mesures administratives suivantes:
^a	l'avertissement;
^b	le retrait de la reconnaissance, de l'autorisation ou d'un contingent, notamment;
^c	la privation de droits;
^d	l'interdiction de la vente directe;
^e	la suspension de la livraison, de la prise en charge ou de la mise en valeur;
^f	l'exécution par substitution aux frais du contrevenant ou de l'organisation responsable;
^g	le séquestre;
^h	l'astreinte à payer un montant de 10 000 francs au plus.
²	Si des produits sont mis en circulation ou des contributions demandées ou perçues illégalement, il peut être prélevé un montant ne dépassant pas la recette brute des produits mis illégalement en circulation ou le montant des contributions illégalement demandées ou perçues.226
³	En vue du rétablissement d'une situation conforme au droit, les mesures supplémentaires suivantes peuvent être prises:
^a	l'interdiction d'utiliser et de mettre en circulation des produits ou des dénominations;
^b	le refoulement de produits en cas d'importation ou d'exportation;
^c	l'obligation de retirer ou de rappeler des produits ou d'émettre une mise en garde publique contre d'éventuels risques liés à des produits;
^d	la neutralisation, la confiscation ou la destruction des produits.227

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 38 Supplément versé pour le lait transformé en fromage - 1 La Confédération peut octroyer aux producteurs un supplément pour le lait commercialisé et transformé en fromage.
¹	La Confédération peut octroyer aux producteurs un supplément pour le lait commercialisé et transformé en fromage.
²	Le supplément s'élève à 15 centimes moins le montant du supplément pour le lait commercialisé visé à l'art. 40. Le Conseil fédéral fixe les conditions d'octroi du supplément. Il peut refuser d'octroyer un supplément pour les fromages à faible teneur en matière grasse.71
³	Le Conseil fédéral peut adapter le montant du supplément compte tenu de l'évolution des quantités.72

SR 910.1 Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr) - Loi sur l'agriculture LAgr Art. 28 - 1 Le présent chapitre s'applique au lait de vache.
¹	Le présent chapitre s'applique au lait de vache.
²	Le Conseil fédéral peut appliquer au lait de chèvre et au lait de brebis certaines dispositions, notamment les art. 38 et 39.66

SR 616.1 Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (Loi sur les subventions, LSu) - Loi sur les subventions LSu Art. 2 Champ d'application - 1 La présente loi s'applique à toutes les aides financières (aides) et indemnités prévues par le droit fédéral.
¹	La présente loi s'applique à toutes les aides financières (aides) et indemnités prévues par le droit fédéral.
²	Le chap. 3 est applicable sauf dispositions contraires d'autres lois ou arrêtés fédéraux de portée générale.
³	Le chap. 3 s'applique par analogie aux aides et indemnités qui ne sont pas allouées sous forme de prestations pécuniaires à fonds perdu, dans la mesure où cela est compatible avec le but des prestations.
⁴	Toutefois, le chap. 3 ne s'applique pas:
^a	aux prestations fournies à des états étrangers ou à des bénéficiaires d'aides financières ou d'autres mesures de soutien visés à l'art. 19 de la loi du 22 juin 2007 sur l'État hôte6, à l'exclusion des organisations internationales non gouvernementales.
^b	aux prestations fournies à des institutions ayant leur siège à l'étranger.

SR 616.1 Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (Loi sur les subventions, LSu) - Loi sur les subventions LSu Art. 29 Aides, désaffectation et aliénation - 1 Lorsqu'un bien immobilier (immeuble, construction, autre ouvrage) ou mobilier pour lequel une aide a été versée est désaffecté ou aliéné, l'autorité compétente exige la restitution de l'aide. Le montant à restituer est fonction de la relation entre d'une part la durée pendant laquelle l'allocataire a effectivement utilisé le bien conformément à l'affectation prévue et, d'autre part, la durée d'affectation qui avait été fixée. Le montant à restituer peut être réduit en cas de rigueurs excessives.
¹	Lorsqu'un bien immobilier (immeuble, construction, autre ouvrage) ou mobilier pour lequel une aide a été versée est désaffecté ou aliéné, l'autorité compétente exige la restitution de l'aide. Le montant à restituer est fonction de la relation entre d'une part la durée pendant laquelle l'allocataire a effectivement utilisé le bien conformément à l'affectation prévue et, d'autre part, la durée d'affectation qui avait été fixée. Le montant à restituer peut être réduit en cas de rigueurs excessives.
²	Dans les cas d'aliénation, l'autorité peut renoncer en tout ou partie à la restitution de l'aide lorsque l'acquéreur remplit les conditions qui y donnent droit et qu'il assume toutes les obligations de l'allocataire.
³	L'allocataire informe sans tarder et par écrit l'autorité compétente de toute désaffectation ou aliénation.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 616.1 Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (Loi sur les subventions, LSu) - Loi sur les subventions LSu Art. 32 Délais de prescription - 1 Les créances afférentes à des aides ou des indemnités se prescrivent par cinq ans.
¹	Les créances afférentes à des aides ou des indemnités se prescrivent par cinq ans.
²	Le droit au remboursement d'aides ou d'indemnités se prescrit par trois ans à compter du jour où l'autorité de décision ou l'autorité partie au contrat a eu connaissance de ce droit, mais au plus tard par dix ans à compter du jour où il a pris naissance.33
³	Si l'allocataire a omis d'informer l'autorité conformément à l'art. 29, al. 3, et que la durée d'utilisation d'un bien a été fixée à plus de dix ans, le délai de prescription équivaut à la durée d'utilisation, mais il est de dix ans au moins à compter de la naissance du droit.
⁴	Si le fait qui donne lieu à la prétention résulte d'un acte punissable de l'allocataire, l'action se prescrit au plus tôt à l'échéance du délai de prescription de l'action pénale. Si la prescription de l'action pénale ne court plus parce qu'un jugement de première instance a été rendu, l'action civile se prescrit au plus tôt par trois ans à compter de la notification du jugement.34

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.