1C_378/2015 - 2016-02-23 - Procedura amministrativa - Rechtsverweigerung / Persönlichkeitsverletzung

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 378/2015

Urteil vom 23. Februar 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Universität Freiburg, Verwaltungsdirektion,
Avenue de l'Europe 20, 1700 Freiburg,
Beschwerdegegnerin,

Rekurskommission der Universität Freiburg,
Staatsanwaltschaft, Liebfrauenplatz 4, Postfach 1638, 1701 Fribourg.

Gegenstand
Rechtsverweigerung / Persönlichkeitsverletzung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 1. Juni 2015 des Kantonsgerichts Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof.

Sachverhalt:

A.

A.a. A.________ arbeitete als wissenschaftlicher Mitarbeiter für das Institut für Föderalismus (IFF) der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg. Ab 1. Januar 2007 leitete er dessen Dokumentationszentrum. In dieser Funktion war er für die Erarbeitung und Sicherstellung des Betriebs des auf einer Vereinbarung zwischen der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) und der Universität beruhenden Internetportals LexFind verantwortlich. Am 9. Mai 2011 stellte A.________ drei Mitgliedern des Institutsrats des IFF ein Schreiben zu, in welchem er unter anderem mitteilte, dass das Projekt LexFind eingestellt worden sei, seine Mitarbeiterin aus gesundheitlichen Gründen die Kündigung eingereicht habe, er seinerseits das Kündigungsverfahren abwarte und die Zeit bis zur Kündigung zur Wahrung eigener Interessen nutzen werde. Mit Verfügung vom 19. Mai 2011 löste die Universität Freiburg das Anstellungsverhältnis mit A.________ fristlos auf. Dagegen beschritt A.________ erfolglos den Rechtsweg. Mit Urteil vom 15. Dezember 2014 wies das Bundesgericht die bei ihm eingereichte Beschwerde letztinstanzlich ab, soweit es darauf eintrat (Verfahren 8C 258/2014).

A.b. Am 28. September 2012 stellte A.________ bei der Universität Freiburg unter anderem den Antrag, es sei der Jahresbericht 2011 des IFF in allen Sprachfassungen aus dem Internet zu entfernen und nicht mehr weiter zu verbreiten. Zur Begründung führte er aus, bestimmte Textstellen im Jahresbericht verletzten seine Persönlichkeit, indem über die Umstände der Auflösung des Arbeitsverhältnisses ein falscher Eindruck vermittelt und die Schwierigkeiten mit dem Projekt LexFind in seinen Verantwortungsbereich gerückt würden.

A.c. Mit als "Aufsichtsbeschwerde gegen die Universität" bezeichneter Eingabe vom 4. Dezember 2012 gelangte A.________ an den Staatsrat des Kantons Freiburg und machte geltend, die Universität weigere sich, sein Gesuch vom 28. September 2012 zu behandeln. Nachdem die Vorsteherin der Direktion für Erziehung, Kultur und Sport in den Ausstand getreten war, wurde die Angelegenheit ihrem Stellvertreter, dem Vorsteher der Sicherheits- und Justizdirektion, überwiesen. Am 18. März 2013 teilte dieser A.________ mit, seine Eingabe sei als Rechtsverweigerungs- und nicht als Aufsichtsbeschwerde entgegenzunehmen und werde daher zuständigkeitshalber der Rekurskommission der Universität weitergeleitet. Mit Brief vom 22. März 2013 anerkannte die Rekurskommission ihre Zuständigkeit. Am 12. August 2013 wies sie die Beschwerde ab. Sie führte aus, die Formulierungen im strittigen Jahresbericht seien nicht zu beanstanden und A.________ habe keinen rechtlich geschützten Anspruch darauf, dass die Universität ihren Standpunkt von sich aus aufgebe. Damit gebe es auch keinen Anspruch auf Beurteilung eines Begehrens, das hierauf abziele, weshalb keine Rechtsverweigerung vorliege.

B.
Dagegen erhob A.________ am 26. August 2013 Beschwerde beim Kantonsgericht Freiburg. In der Sache beantragte er, es sei in Aufhebung des Entscheids der Rekurskommission festzustellen, dass ihm die Universität durch Nichtbehandlung seines Gesuchs vom 28. September 2013 das Recht verweigert und dass der Staatsrat seine Aufsichts- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde zu Unrecht der Rekurskommission überwiesen habe. Weiter sei die Universität anzuweisen, den Jahresbericht 2011 des IFF in allen Sprachfassungen aus dem Internet zu entfernen und nicht mehr weiter zu verbreiten. Auch sei der Universität zu verbieten, Personendaten von A.________ über die Auflösung des Arbeitsverhältnisses an Dritte bekannt zu geben, und sie sei anzuweisen, den Jahresbericht 2011 des IFF nach Absprache mit A.________ zu berichtigen und die berichtigte Fassung an die bisherigen Empfänger des Jahresberichts zu übermitteln. Schliesslich verlangte er die Ausrichtung einer Genugtuung im Betrag von Fr. 5'000.--. In der Folge wurde das Verfahren bis zur rechtskräftigen Erledigung des parallelen Verfahrens im Zusammenhang mit der fristlosen Entlassung sistiert und am 7. Januar 2015 im Anschluss an das Urteil des Bundesgerichts 8C 258/2014 vom 15. Dezember 2014
wieder aufgenommen. Am 1. Juni 2015 wies das Kantonsgericht Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat, und bestätigte den Entscheid der Rekurskommission der Universität vom 12. August 2013 (Ziff. I des Urteilsdispositivs). Gleichzeitig auferlegte das Kantonsgericht A.________ die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- unter Verrechnung mit dem von diesem geleisteten Kostenvorschuss (Ziff. II des Urteilsdispositivs).

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. Juli 2015 an das Bundesgericht beantragt A.________ mit Bezug auf die geltend gemachte Rechtsverweigerung, das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg aufzuheben und das Verfahren zu neuem Entscheid an den Staatsrat des Kantons Freiburg, eventuell an das Kantonsgericht Freiburg, zurückzuweisen. Mit Blick auf das Datenschutzrecht und die behauptete Persönlichkeitsverletzung wiederholt A.________ im Wesentlichen die vor dem Kantonsgericht gestellten Rechtsbegehren. Eventuell sei die Sache an das Kantonsgericht zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchte A.________ um Erlass vorsorglicher Massnahmen. Zur Begründung seiner Sachanträge macht er im Wesentlichen einen Verstoss gegen den Grundsatz eines fairen Verfahrens nach Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 29 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 (KV/FR; SR 131.219) und Art. 6 EMRK sowie gegen das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV geltend.
Die Universität Freiburg und das Kantonsgericht Freiburg schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Rekurskommission der Universität Freiburg äusserte sich nur zum Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen.
A.________ nahm am 28. September 2015 nochmals Stellung.

D.
Mit Verfügung vom 24. September 2015 wies der Instruktionsrichter der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des öffentlich-rechtlichen Datenschutzes. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nach Art. 82 ff . BGG offen. Das trifft auch für den damit verbundenen Streitpunkt der Rechtsverweigerung zu. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG als ursprünglicher Gesuchsteller um datenschutzrechtliche Massnahmen und Genugtuung sowie als direkter Adressat des angefochtenen Entscheides zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert.

1.2. Nach Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde, es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, erhoben worden oder beruhe auf einem erheblichen Verstoss gegen Verfahrensrecht (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

1.3. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalem Verfassungsrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Dies prüft das Bundesgericht frei. Hingegen überprüft es die Anwendung des übrigen kantonalen Rechts lediglich auf Willkür (gemäss Art. 9 BV) hin.

1.4. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich von Willkür bei den Sachverhaltsfeststellungen sowie bei der Anwendung von kantonalem Recht) gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).

2.
Die Beschwerdeschrift enthält verschiedene Ausführungen zu den tatsächlichen Vorgängen. Der Beschwerdeführer vermag aber nicht darzutun, dass die Vorinstanz insofern den Sachverhalt offensichtlich unrichtig erhoben hätte. Die tatsächlichen Feststellungen des Kantonsgerichts sind daher für das Bundesgericht verbindlich (vgl. vorn E. 1.2).

3.

3.1. Der Beschwerdeführer rügt in mehrfacher Hinsicht eine Verletzung seines Anspruchs auf ein korrektes Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 29 KV/FR und Art. 6 Ziff. 1 EMRK durch die Vorinstanzen.

3.2. Zunächst erachtet der Beschwerdeführer sein Recht auf ein korrektes Verfahren dadurch verletzt, dass die falsche Behörde seine als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegengenommene Aufsichtsbeschwerde behandelt habe.

3.2.1. Dazu hielt das Kantonsgericht fest, von Rechts wegen wäre an sich die Aufsichtsbehörde über die Universität und damit der Staatsrat des Kantons Freiburg, der diese Aufsicht durch die Direktion für Erziehung, Kultur und Sport ausübt, für den Entscheid über die Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig gewesen (vgl. Art. 4 Abs. 1 des freiburgischen Gesetzes vom 19. November 1997 über die Universität [UniG; SGF 431.0.1] in Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 und 2 des freiburgischen Gesetze vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Rekurskommission hätte lediglich als erste Rechtsmittelinstanz angerufen werden können (vgl. Art. 111 Abs. 3 VRG). Der Beschwerdeführer beanstandet weder die Behandlung seiner Aufsichts- als Rechtsverweigerungsbeschwerde noch die Zuständigkeit des Kantonsgerichts als Beschwerdeinstanz, rügt jedoch, das Kantonsgericht hätte die Sache an den Staatsrat zurückweisen müssen.

3.2.2. Vor Bundesgericht wird von keiner Seite bestritten, dass eigentlich der Staatsrat und nicht die Rekurskommission erstinstanzlich über die Rechtsverweigerungsbeschwerde hätte entscheiden müssen. Der Beschwerdeführer hatte sich allerdings vorbehaltlos auf das Verfahren vor der Rekurskommission eingelassen, ohne deren Unzuständigkeit geltend zu machen. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot des Rechtsmissbrauchs ist es nicht zulässig, formelle Rügen, die in einem früheren Prozessstadium hätten geltend gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang erst später vorzubringen (BGE 135 III 334 E. 2.2 S. 336 mit Hinweisen). Dem Beschwerdeführer ist es deshalb verwehrt, sich nunmehr nachträglich auf die Unzuständigkeit der Rekurskommission zu berufen. Hinzu kommt, dass er auch vor dem Kantonsgericht keinen Antrag auf Rückweisung gestellt hat. Er verlangte einzig die Feststellung, die Rekurskommission sei nicht zuständig gewesen. Obwohl das Kantonsgericht keinen entsprechenden formellen Feststellungsentscheid traf, folgte es inhaltlich der Argumentation des Beschwerdeführers. Eine Rückweisung musste es schon deshalb nicht anordnen, weil der Beschwerdeführer eine solche gar nicht beantragt hatte. Dieser kann das
entsprechende Begehren auch nicht erst vor dem Bundesgericht nachholen, liefe das doch auf eine unzulässige Erweiterung der Rechtsbegehren hinaus (vgl. Art. 99 Abs. 2 BGG). Sein allfälliger Korrekturanspruch ist daher verwirkt.

3.2.3. Bei dieser Ausgangslage könnte die Frage der Unzuständigkeit der Rekurskommission als erste Instanz im bundesgerichtlichen Verfahren nur noch dann von Bedeutung sein, wenn die Bestimmungen über die Zuständigkeit so klar verletzt worden wären, dass der Entscheid der Rekurskommission geradezu nichtig wäre. Diesfalls wäre die Unzuständigkeit von Amtes wegen zu berücksichtigen (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C 236/2013 vom 4. Februar 2014 E. 2.2 und 1A.209/1999 vom 3. März 2000 E. 2d). Indessen handelt es sich bei der Rekurskommission der Universität nicht um eine völlig sachfremde Behörde, sondern sie ist, gemäss der insofern unbestritten gebliebenen und nicht unhaltbaren Einschätzung des Kantonsgerichts, im vorliegenden Zusammenhang erste Rechtsmittelinstanz und auch unabhängig davon mit der strittigen Thematik durchaus vertraut. Sie hat sich mit dem Anliegen des Beschwerdeführers befasst. Ausser dass dieser eine Instanz verloren hat, wurden weder seine Verfahrensrechte noch diejenigen irgendeiner Drittperson beschnitten. Demnach handelt es sich nicht um eine derart krasse Verletzung der Zuständigkeitsregeln, dass der Entscheid der Rekurskommission nichtig wäre.

3.2.4. Fraglich erscheint, ob das Kantonsgericht einen formellen Feststellungsentscheid über die Unzuständigkeit der Rekurskommission hätte treffen müssen, wie das der Beschwerdeführer ergänzend geltend macht. Dafür ist entscheidend, ob dieser über ein entsprechendes Feststellungsinteresse verfügte (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2C 737/2010 vom 18. Juni 2011 E. 4.6 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer vermag das nicht darzutun, und solches ist auch nicht ersichtlich. Ein Feststellungsinteresse läge namentlich dann vor, wenn sich der Beschwerdeführer schon von Beginn an gegen die Zuständigkeit der Rekurskommission gewehrt hätte und sich zugleich das von den Behörden gewählte, der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung widersprechende Vorgehen nachträglich nicht mehr rückgängig machen liesse. Zwar hat die Vorinstanz implizit erkannt, dass die Rekurskommission nicht erstinstanzlich, sondern erst als Beschwerdeinstanz zuständig gewesen wäre. Und gewiss erscheint es fragwürdig, dass sich das Kantonsgericht zu Lasten des Beschwerdeführers auf das Verbot des überspitzten Formalismus beruft, das als besondere Grundrechtsgarantie aus Art. 29 BV abgeleitet wird und den Beschwerdeführer als Individuum und nicht den Staat schützt.
Richtigerweise wollte sich das Kantonsgericht inhaltlich wohl auf prozessuale Grundsätze wie diejenigen der Prozessökonomie und der Verfahrensbeschleunigung stützen. Überdies beruht der angefochtene Entscheid darauf, dass sich der Beschwerdeführer auf das Verfahren vor der Rekurskommission eingelassen hatte und daher nicht nachträglich darauf zurückkommen durfte. Insgesamt besteht kein Interesse des Beschwerdeführers an einer gesonderten förmlichen Feststellung der Unzuständigkeit der Rekurskommission als erste Instanz.

3.3. Weiter macht der Beschwerdeführer eine formelle Rechtsverweigerung durch die Vorinstanzen geltend. Eine solche liegt vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt bzw. diese nicht behandelt, obschon sie darüber befinden müsste (BGE 135 I 6 E. 2.1 S. 9; 134 I 229 E. 2.3 S. 232; vgl. auch BGE 136 II 177 E. 2.1).

3.3.1. Wie das Kantonsgericht zutreffend festhält, wurde die als Aufsichtsbeschwerde eingereichte Eingabe des Beschwerdeführers als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegengenommen und behandelt. Insofern wurde ihm das Recht nicht verweigert. Der Beschwerdeführer beanstandet denn auch in erster Linie, dass sein ursprüngliches Gesuch um Erlass persönlichkeitsschützender Vorkehren von der Universität nie behandelt worden sei. Es ist unbestritten und wurde auch von der Vorinstanz so festgestellt, dass die Universität auf die fragliche Eingabe nicht reagierte. In ihrem Entscheid vom 12. August 2013 führte die Rekurskommission dazu aus, es sei wie eine anfechtbare Verfügung zu behandeln, wenn eine Behörde nicht reagiere, obwohl sie zum Handeln verpflichtet sei; A.________ habe jedoch keinen rechtlich geschützten Anspruch darauf, dass die Universität ihren Standpunkt von sich aus aufgebe; die Universität habe weder dadurch eine Rechtsverweigerung begangen, dass sie seinem Gesuch in der Sache nicht stattgegeben noch dass sie überhaupt nicht darüber entschieden habe. Damit ist erstellt und es wird von Behördenseite auch nicht bestritten, dass das Gesuch des Beschwerdeführers um Ergreifung persönlichkeitsschützender Massnahmen von der
Universität nicht behandelt wurde. Dass eine Behörde, wie das hier offenbar zutrifft, ein Gesuch als aussichtslos einschätzt, befreit sie jedoch nicht davon, dazu einen - diesfalls logischerweise negativen - Entscheid zu fällen, d.h. auf das Gesuch nicht einzutreten oder dieses abzulehnen. Dem Beschwerdeführer wurde daher erstinstanzlich durch die Universität das Recht verweigert. Inzwischen wurde das Begehren des Beschwerdeführers aber sowohl von der Rekurskommission als auch vom Kantonsgericht als Rechtsmittelinstanzen beurteilt, weshalb das Manko der Nichtbehandlung als noch innert annehmbarer Frist nachträglich beseitigt gelten kann und ein Feststellungsinteresse auch insoweit dahingefallen ist.

4.

4.1. In datenschutzrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer die Beurteilung der Vorinstanz, er sei in seinen vom kantonalen Datenschutzgesetz geschützten Persönlichkeitsrechten nicht verletzt worden, sei unhaltbar und verstosse daher gegen das Willkürverbot von Art. 9 BV.

4.2. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist ein Entscheid nicht schon dann willkürlich, wenn eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint. Willkür in der Rechtsanwendung liegt nur vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dabei ist erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (BGE 141 I 49 E. 3.4 S. 53; 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.; 167 E. 2.1, je mit Hinweisen).

4.3. Gemäss Art. 4-8 des freiburgischen Gesetzes vom 25. November 1994 über den Datenschutz (DSchG; SGF 17.1) setzt das Bearbeiten von Personendaten durch öffentliche Organe (dazu Art. 2 DSchG) insbesondere eine gesetzliche Grundlage, eine Zweckbindung, die Wahrung der Verhältnismässigkeit und die Richtigkeit der Daten voraus. Als Personendaten gelten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (Art. 3 lit. a DSchG). Bearbeiten ist jeder Umgang mit Personendaten (vgl. Art. 3 lit. d DSchG). Gemäss Art. 26 DSchG kann jede Person, die ein berechtigtes Interesse hat, vom öffentlichen Organ namentlich verlangen, dass es das widerrechtliche Bearbeiten von Personendaten unterlässt und die entsprechenden Folgen beseitigt (Abs. 1 lit. a und b), falsche Daten berichtigt, vernichtet oder nicht an Dritte bekannt gibt und seinen Entscheid veröffentlicht oder Dritten mitteilt (Abs. 2 lit. a und c). Verfahren und Rechtsmittel sind in Art. 27 DSchG, der Anspruch auf Schadenersatz und Genugtuung ist in Art. 28 DSchG geregelt.

4.4. Bei der Universität Freiburg handelt es sich um eine autonome juristische Person des öffentlichen Rechts (Art. 3 Abs. 1 und 2 UniG), die als öffentliches Organ gemäss Art. 2 DSchG dem freiburgischen Datenschutzgesetz untersteht. Die Zuständigkeit der Vorinstanzen und die von ihnen durchgeführten Verfahren werden in datenschutzrechtlichem Zusammenhang nicht bestritten. Strittig ist hingegen, ob die im Jahresbericht 2011 IFF enthaltenen Angaben gegen die Voraussetzungen einer rechtmässigen Datenbearbeitung verstossen und die Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers verletzen.

4.5. Der Beschwerdeführer wird im Jahresbericht 2011 des IFF zwar nicht namentlich genannt, doch es ist nicht nur für Eingeweihte, sondern auch für Aussenstehende bestimmbar, um wen es sich handelt, wenn im Bericht im Zusammenhang mit dem Projekt LexFind auf den langjährigen Mitarbeiter bzw. Projektleiter für dieses Tätigkeitsgebiet Bezug genommen wird. Bei den im Bericht angegebenen Schwierigkeiten beim Projekt LexFind und den in diesem Konnex genannten Hinweisen auf den zuständigen Mitarbeiter handelt es sich daher selbst dann um ein Bearbeiten von Personendaten, wenn der Name des Beschwerdeführers nicht ausdrücklich genannt und ihm auch nicht ausdrücklich ein Vorwurf gemacht wird.

4.5.1. Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für die Datenbearbeitung. Das Kantonsgericht nennt zwar keine konkrete Gesetzesbestimmung, welche die Bearbeitung der fraglichen Daten erlauben würde. Es ist aber offensichtlich, dass das Institut für Föderalismus (IFF) der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg wie jede andere staatliche bzw. universitäre Einheit gehalten ist, einen Jahres- bzw. Geschäftsbericht zu erstellen. Dieser dient der Öffentlichkeitsarbeit und als Grundlage für die Kontrolle und Aufsicht über das Institut. Schon die allgemeine Bestimmung der Aufsicht über die Universität in Art. 4 UniG genügt daher als gesetzliche Grundlage für die Erstellung von Geschäfts- oder Jahresberichten. Darin muss auch auf allfällige Schwierigkeiten hingewiesen werden, andernfalls die Gefahr ungetreuer Amtsführung bestünde. Es ist demnach nicht unhaltbar, wenn die Vorinstanz implizit von einer genügenden gesetzlichen Grundlage ausgeht.

4.5.2. Die vom Beschwerdeführer in erster Linie beanstandeten Textpassagen lauten wie folgt:

"... sind wir im Bereich von LexFind nach wie vor mit ungelösten Problemen konfrontiert. Im Frühjahr 2011 hat der langjährige Mitarbeiter dieses Tätigkeitsbereichs seine Arbeit mit sofortiger Wirkung eingestellt.... Die Direktion ist bemüht,... eine nachhaltige Sanierung dieser Baustelle herbeizuführen. " (S. 3 des Berichts 2011)
"Des Weiteren mussten mit dem Weggang des Projektleiters Massnahmen getroffen werden, um die Funktionsfähigkeit des allgemeinzugänglichen und kostenfreien Portals gewährleisten zu können." (S. 5 des Berichts 2011)
"Mitte letzten Jahres machte der quasi zeitgleiche Weggang der beiden Verantwortlichen des Systems LexFind dringende Massnahmen nötig, um den Benutzerinnen und Benutzern weiterhin die gewohnte Qualität dieser Dienstleistung gewährleisten zu können." (S. 9 des Berichts 2011)
Diese Ausführungen im Bericht 2011 schliessen an analoge Erwägungen im Jahresbericht 2010 des IFF an, wo Folgendes festgehalten worden war:

"Bei einer gewichtigen Baustelle am Nationalen Zentrum ist unsere Strategie ins Stocken geraten: Die Auslagerung des Bereichs LexFind unter gleichzeitiger Überführung in eine selbständige AG konnte nicht wie vorgesehen verwirklicht werden." (S. 3 des Berichts 2010)

4.5.3. Die zitierten Stellen das Berichts 2011 dienen der Öffentlichkeitsarbeit bzw. der geschäftsgetreuen Information der Aufsichtsbehörden und geben in weitgehend neutralem Ton die Ereignisse beim Projekt LexFind wieder. Obwohl ein Zusammenhang zwischen dem Beschwerdeführer und den erwähnten Schwierigkeiten gezogen werden kann, wird diesem kein direkter Vorwurf gemacht. Die im Bericht enthaltenen Informationen sind weder zweckfremd noch falsch noch unverhältnismässig. Es ist daher nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz darin keine Verletzung des kantonalen Datenschutzgesetzes erkannt hat.

4.6. Damit beantwortet sich auch bereits praktisch die Frage einer allfälligen Persönlichkeitsverletzung. Gemäss der Vorinstanz bedeutet nicht jede noch so geringfügige Beeinträchtigung der Persönlichkeit eine datenschutzrechtlich massgebliche Verletzung derselben. Vielmehr muss eine gewisse Intensität erreicht werden, um dies als unzumutbares und deshalb verpöntes Eindringen in die Persönlichkeitssphäre zu werten. Dafür anwendbar ist ein objektiver Massstab; auf die subjektive Empfindlichkeit kommt es nicht an. Diese Auslegung des kantonalen Gesetzes ist nicht willkürlich. Es ist ebenfalls nicht unhaltbar, gestützt darauf eine Persönlichkeitsverletzung im vorliegenden Fall zu verneinen.

4.7. Der angefochtene Entscheid verstösst demnach hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des freiburgischen Datenschutzgesetzes nicht gegen Art. 9 BV.

5.

5.1. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

5.2. Bei diesem Verfahrensausgang hat der unterliegende Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 , Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Universität Freiburg, Verwaltungsdirektion, der Rekurskommission der Universität Freiburg und dem Kantonsgericht Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Februar 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
¹	Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
²	Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.
³	Ogni accusato ha segnatamente diritto a:
^a	essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico;
^b	disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa;
^c	difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia;
^d	interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
^e	farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 65 Spese giudiziarie - 1 Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
¹	Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
²	La tassa di giustizia è stabilita in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti.
³	Di regola, il suo importo è di:
^a	200 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	200 a 100 000 franchi nelle altre controversie.
⁴	È di 200 a 1000 franchi, a prescindere dal valore litigioso, nelle controversie:
^a	concernenti prestazioni di assicurazioni sociali;
^b	concernenti discriminazioni fondate sul sesso;
^c	risultanti da un rapporto di lavoro, sempreché il valore litigioso non superi 30 000 franchi;
^d	secondo gli articoli 7 e 8 della legge del 13 dicembre 200223 sui disabili.
⁵	Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo fino al doppio nei casi di cui al capoverso 3 e fino a 10 000 franchi nei casi di cui al capoverso 4.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.