1C_378/2015 - 2016-02-23 - Verwaltungsverfahren - Rechtsverweigerung / Persönlichkeitsverletzung

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 378/2015

Urteil vom 23. Februar 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Universität Freiburg, Verwaltungsdirektion,
Avenue de l'Europe 20, 1700 Freiburg,
Beschwerdegegnerin,

Rekurskommission der Universität Freiburg,
Staatsanwaltschaft, Liebfrauenplatz 4, Postfach 1638, 1701 Fribourg.

Gegenstand
Rechtsverweigerung / Persönlichkeitsverletzung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 1. Juni 2015 des Kantonsgerichts Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof.

Sachverhalt:

A.

A.a. A.________ arbeitete als wissenschaftlicher Mitarbeiter für das Institut für Föderalismus (IFF) der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg. Ab 1. Januar 2007 leitete er dessen Dokumentationszentrum. In dieser Funktion war er für die Erarbeitung und Sicherstellung des Betriebs des auf einer Vereinbarung zwischen der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) und der Universität beruhenden Internetportals LexFind verantwortlich. Am 9. Mai 2011 stellte A.________ drei Mitgliedern des Institutsrats des IFF ein Schreiben zu, in welchem er unter anderem mitteilte, dass das Projekt LexFind eingestellt worden sei, seine Mitarbeiterin aus gesundheitlichen Gründen die Kündigung eingereicht habe, er seinerseits das Kündigungsverfahren abwarte und die Zeit bis zur Kündigung zur Wahrung eigener Interessen nutzen werde. Mit Verfügung vom 19. Mai 2011 löste die Universität Freiburg das Anstellungsverhältnis mit A.________ fristlos auf. Dagegen beschritt A.________ erfolglos den Rechtsweg. Mit Urteil vom 15. Dezember 2014 wies das Bundesgericht die bei ihm eingereichte Beschwerde letztinstanzlich ab, soweit es darauf eintrat (Verfahren 8C 258/2014).

A.b. Am 28. September 2012 stellte A.________ bei der Universität Freiburg unter anderem den Antrag, es sei der Jahresbericht 2011 des IFF in allen Sprachfassungen aus dem Internet zu entfernen und nicht mehr weiter zu verbreiten. Zur Begründung führte er aus, bestimmte Textstellen im Jahresbericht verletzten seine Persönlichkeit, indem über die Umstände der Auflösung des Arbeitsverhältnisses ein falscher Eindruck vermittelt und die Schwierigkeiten mit dem Projekt LexFind in seinen Verantwortungsbereich gerückt würden.

A.c. Mit als "Aufsichtsbeschwerde gegen die Universität" bezeichneter Eingabe vom 4. Dezember 2012 gelangte A.________ an den Staatsrat des Kantons Freiburg und machte geltend, die Universität weigere sich, sein Gesuch vom 28. September 2012 zu behandeln. Nachdem die Vorsteherin der Direktion für Erziehung, Kultur und Sport in den Ausstand getreten war, wurde die Angelegenheit ihrem Stellvertreter, dem Vorsteher der Sicherheits- und Justizdirektion, überwiesen. Am 18. März 2013 teilte dieser A.________ mit, seine Eingabe sei als Rechtsverweigerungs- und nicht als Aufsichtsbeschwerde entgegenzunehmen und werde daher zuständigkeitshalber der Rekurskommission der Universität weitergeleitet. Mit Brief vom 22. März 2013 anerkannte die Rekurskommission ihre Zuständigkeit. Am 12. August 2013 wies sie die Beschwerde ab. Sie führte aus, die Formulierungen im strittigen Jahresbericht seien nicht zu beanstanden und A.________ habe keinen rechtlich geschützten Anspruch darauf, dass die Universität ihren Standpunkt von sich aus aufgebe. Damit gebe es auch keinen Anspruch auf Beurteilung eines Begehrens, das hierauf abziele, weshalb keine Rechtsverweigerung vorliege.

B.
Dagegen erhob A.________ am 26. August 2013 Beschwerde beim Kantonsgericht Freiburg. In der Sache beantragte er, es sei in Aufhebung des Entscheids der Rekurskommission festzustellen, dass ihm die Universität durch Nichtbehandlung seines Gesuchs vom 28. September 2013 das Recht verweigert und dass der Staatsrat seine Aufsichts- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde zu Unrecht der Rekurskommission überwiesen habe. Weiter sei die Universität anzuweisen, den Jahresbericht 2011 des IFF in allen Sprachfassungen aus dem Internet zu entfernen und nicht mehr weiter zu verbreiten. Auch sei der Universität zu verbieten, Personendaten von A.________ über die Auflösung des Arbeitsverhältnisses an Dritte bekannt zu geben, und sie sei anzuweisen, den Jahresbericht 2011 des IFF nach Absprache mit A.________ zu berichtigen und die berichtigte Fassung an die bisherigen Empfänger des Jahresberichts zu übermitteln. Schliesslich verlangte er die Ausrichtung einer Genugtuung im Betrag von Fr. 5'000.--. In der Folge wurde das Verfahren bis zur rechtskräftigen Erledigung des parallelen Verfahrens im Zusammenhang mit der fristlosen Entlassung sistiert und am 7. Januar 2015 im Anschluss an das Urteil des Bundesgerichts 8C 258/2014 vom 15. Dezember 2014
wieder aufgenommen. Am 1. Juni 2015 wies das Kantonsgericht Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat, und bestätigte den Entscheid der Rekurskommission der Universität vom 12. August 2013 (Ziff. I des Urteilsdispositivs). Gleichzeitig auferlegte das Kantonsgericht A.________ die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- unter Verrechnung mit dem von diesem geleisteten Kostenvorschuss (Ziff. II des Urteilsdispositivs).

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. Juli 2015 an das Bundesgericht beantragt A.________ mit Bezug auf die geltend gemachte Rechtsverweigerung, das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg aufzuheben und das Verfahren zu neuem Entscheid an den Staatsrat des Kantons Freiburg, eventuell an das Kantonsgericht Freiburg, zurückzuweisen. Mit Blick auf das Datenschutzrecht und die behauptete Persönlichkeitsverletzung wiederholt A.________ im Wesentlichen die vor dem Kantonsgericht gestellten Rechtsbegehren. Eventuell sei die Sache an das Kantonsgericht zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchte A.________ um Erlass vorsorglicher Massnahmen. Zur Begründung seiner Sachanträge macht er im Wesentlichen einen Verstoss gegen den Grundsatz eines fairen Verfahrens nach Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 29 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 (KV/FR; SR 131.219) und Art. 6 EMRK sowie gegen das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV geltend.
Die Universität Freiburg und das Kantonsgericht Freiburg schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Rekurskommission der Universität Freiburg äusserte sich nur zum Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen.
A.________ nahm am 28. September 2015 nochmals Stellung.

D.
Mit Verfügung vom 24. September 2015 wies der Instruktionsrichter der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des öffentlich-rechtlichen Datenschutzes. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nach Art. 82 ff . BGG offen. Das trifft auch für den damit verbundenen Streitpunkt der Rechtsverweigerung zu. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG als ursprünglicher Gesuchsteller um datenschutzrechtliche Massnahmen und Genugtuung sowie als direkter Adressat des angefochtenen Entscheides zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert.

1.2. Nach Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde, es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, erhoben worden oder beruhe auf einem erheblichen Verstoss gegen Verfahrensrecht (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

1.3. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalem Verfassungsrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Dies prüft das Bundesgericht frei. Hingegen überprüft es die Anwendung des übrigen kantonalen Rechts lediglich auf Willkür (gemäss Art. 9 BV) hin.

1.4. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich von Willkür bei den Sachverhaltsfeststellungen sowie bei der Anwendung von kantonalem Recht) gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).

2.
Die Beschwerdeschrift enthält verschiedene Ausführungen zu den tatsächlichen Vorgängen. Der Beschwerdeführer vermag aber nicht darzutun, dass die Vorinstanz insofern den Sachverhalt offensichtlich unrichtig erhoben hätte. Die tatsächlichen Feststellungen des Kantonsgerichts sind daher für das Bundesgericht verbindlich (vgl. vorn E. 1.2).

3.

3.1. Der Beschwerdeführer rügt in mehrfacher Hinsicht eine Verletzung seines Anspruchs auf ein korrektes Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 29 KV/FR und Art. 6 Ziff. 1 EMRK durch die Vorinstanzen.

3.2. Zunächst erachtet der Beschwerdeführer sein Recht auf ein korrektes Verfahren dadurch verletzt, dass die falsche Behörde seine als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegengenommene Aufsichtsbeschwerde behandelt habe.

3.2.1. Dazu hielt das Kantonsgericht fest, von Rechts wegen wäre an sich die Aufsichtsbehörde über die Universität und damit der Staatsrat des Kantons Freiburg, der diese Aufsicht durch die Direktion für Erziehung, Kultur und Sport ausübt, für den Entscheid über die Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig gewesen (vgl. Art. 4 Abs. 1 des freiburgischen Gesetzes vom 19. November 1997 über die Universität [UniG; SGF 431.0.1] in Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 und 2 des freiburgischen Gesetze vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Rekurskommission hätte lediglich als erste Rechtsmittelinstanz angerufen werden können (vgl. Art. 111 Abs. 3 VRG). Der Beschwerdeführer beanstandet weder die Behandlung seiner Aufsichts- als Rechtsverweigerungsbeschwerde noch die Zuständigkeit des Kantonsgerichts als Beschwerdeinstanz, rügt jedoch, das Kantonsgericht hätte die Sache an den Staatsrat zurückweisen müssen.

3.2.2. Vor Bundesgericht wird von keiner Seite bestritten, dass eigentlich der Staatsrat und nicht die Rekurskommission erstinstanzlich über die Rechtsverweigerungsbeschwerde hätte entscheiden müssen. Der Beschwerdeführer hatte sich allerdings vorbehaltlos auf das Verfahren vor der Rekurskommission eingelassen, ohne deren Unzuständigkeit geltend zu machen. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot des Rechtsmissbrauchs ist es nicht zulässig, formelle Rügen, die in einem früheren Prozessstadium hätten geltend gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang erst später vorzubringen (BGE 135 III 334 E. 2.2 S. 336 mit Hinweisen). Dem Beschwerdeführer ist es deshalb verwehrt, sich nunmehr nachträglich auf die Unzuständigkeit der Rekurskommission zu berufen. Hinzu kommt, dass er auch vor dem Kantonsgericht keinen Antrag auf Rückweisung gestellt hat. Er verlangte einzig die Feststellung, die Rekurskommission sei nicht zuständig gewesen. Obwohl das Kantonsgericht keinen entsprechenden formellen Feststellungsentscheid traf, folgte es inhaltlich der Argumentation des Beschwerdeführers. Eine Rückweisung musste es schon deshalb nicht anordnen, weil der Beschwerdeführer eine solche gar nicht beantragt hatte. Dieser kann das
entsprechende Begehren auch nicht erst vor dem Bundesgericht nachholen, liefe das doch auf eine unzulässige Erweiterung der Rechtsbegehren hinaus (vgl. Art. 99 Abs. 2 BGG). Sein allfälliger Korrekturanspruch ist daher verwirkt.

3.2.3. Bei dieser Ausgangslage könnte die Frage der Unzuständigkeit der Rekurskommission als erste Instanz im bundesgerichtlichen Verfahren nur noch dann von Bedeutung sein, wenn die Bestimmungen über die Zuständigkeit so klar verletzt worden wären, dass der Entscheid der Rekurskommission geradezu nichtig wäre. Diesfalls wäre die Unzuständigkeit von Amtes wegen zu berücksichtigen (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C 236/2013 vom 4. Februar 2014 E. 2.2 und 1A.209/1999 vom 3. März 2000 E. 2d). Indessen handelt es sich bei der Rekurskommission der Universität nicht um eine völlig sachfremde Behörde, sondern sie ist, gemäss der insofern unbestritten gebliebenen und nicht unhaltbaren Einschätzung des Kantonsgerichts, im vorliegenden Zusammenhang erste Rechtsmittelinstanz und auch unabhängig davon mit der strittigen Thematik durchaus vertraut. Sie hat sich mit dem Anliegen des Beschwerdeführers befasst. Ausser dass dieser eine Instanz verloren hat, wurden weder seine Verfahrensrechte noch diejenigen irgendeiner Drittperson beschnitten. Demnach handelt es sich nicht um eine derart krasse Verletzung der Zuständigkeitsregeln, dass der Entscheid der Rekurskommission nichtig wäre.

3.2.4. Fraglich erscheint, ob das Kantonsgericht einen formellen Feststellungsentscheid über die Unzuständigkeit der Rekurskommission hätte treffen müssen, wie das der Beschwerdeführer ergänzend geltend macht. Dafür ist entscheidend, ob dieser über ein entsprechendes Feststellungsinteresse verfügte (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2C 737/2010 vom 18. Juni 2011 E. 4.6 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer vermag das nicht darzutun, und solches ist auch nicht ersichtlich. Ein Feststellungsinteresse läge namentlich dann vor, wenn sich der Beschwerdeführer schon von Beginn an gegen die Zuständigkeit der Rekurskommission gewehrt hätte und sich zugleich das von den Behörden gewählte, der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung widersprechende Vorgehen nachträglich nicht mehr rückgängig machen liesse. Zwar hat die Vorinstanz implizit erkannt, dass die Rekurskommission nicht erstinstanzlich, sondern erst als Beschwerdeinstanz zuständig gewesen wäre. Und gewiss erscheint es fragwürdig, dass sich das Kantonsgericht zu Lasten des Beschwerdeführers auf das Verbot des überspitzten Formalismus beruft, das als besondere Grundrechtsgarantie aus Art. 29 BV abgeleitet wird und den Beschwerdeführer als Individuum und nicht den Staat schützt.
Richtigerweise wollte sich das Kantonsgericht inhaltlich wohl auf prozessuale Grundsätze wie diejenigen der Prozessökonomie und der Verfahrensbeschleunigung stützen. Überdies beruht der angefochtene Entscheid darauf, dass sich der Beschwerdeführer auf das Verfahren vor der Rekurskommission eingelassen hatte und daher nicht nachträglich darauf zurückkommen durfte. Insgesamt besteht kein Interesse des Beschwerdeführers an einer gesonderten förmlichen Feststellung der Unzuständigkeit der Rekurskommission als erste Instanz.

3.3. Weiter macht der Beschwerdeführer eine formelle Rechtsverweigerung durch die Vorinstanzen geltend. Eine solche liegt vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt bzw. diese nicht behandelt, obschon sie darüber befinden müsste (BGE 135 I 6 E. 2.1 S. 9; 134 I 229 E. 2.3 S. 232; vgl. auch BGE 136 II 177 E. 2.1).

3.3.1. Wie das Kantonsgericht zutreffend festhält, wurde die als Aufsichtsbeschwerde eingereichte Eingabe des Beschwerdeführers als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegengenommen und behandelt. Insofern wurde ihm das Recht nicht verweigert. Der Beschwerdeführer beanstandet denn auch in erster Linie, dass sein ursprüngliches Gesuch um Erlass persönlichkeitsschützender Vorkehren von der Universität nie behandelt worden sei. Es ist unbestritten und wurde auch von der Vorinstanz so festgestellt, dass die Universität auf die fragliche Eingabe nicht reagierte. In ihrem Entscheid vom 12. August 2013 führte die Rekurskommission dazu aus, es sei wie eine anfechtbare Verfügung zu behandeln, wenn eine Behörde nicht reagiere, obwohl sie zum Handeln verpflichtet sei; A.________ habe jedoch keinen rechtlich geschützten Anspruch darauf, dass die Universität ihren Standpunkt von sich aus aufgebe; die Universität habe weder dadurch eine Rechtsverweigerung begangen, dass sie seinem Gesuch in der Sache nicht stattgegeben noch dass sie überhaupt nicht darüber entschieden habe. Damit ist erstellt und es wird von Behördenseite auch nicht bestritten, dass das Gesuch des Beschwerdeführers um Ergreifung persönlichkeitsschützender Massnahmen von der
Universität nicht behandelt wurde. Dass eine Behörde, wie das hier offenbar zutrifft, ein Gesuch als aussichtslos einschätzt, befreit sie jedoch nicht davon, dazu einen - diesfalls logischerweise negativen - Entscheid zu fällen, d.h. auf das Gesuch nicht einzutreten oder dieses abzulehnen. Dem Beschwerdeführer wurde daher erstinstanzlich durch die Universität das Recht verweigert. Inzwischen wurde das Begehren des Beschwerdeführers aber sowohl von der Rekurskommission als auch vom Kantonsgericht als Rechtsmittelinstanzen beurteilt, weshalb das Manko der Nichtbehandlung als noch innert annehmbarer Frist nachträglich beseitigt gelten kann und ein Feststellungsinteresse auch insoweit dahingefallen ist.

4.

4.1. In datenschutzrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer die Beurteilung der Vorinstanz, er sei in seinen vom kantonalen Datenschutzgesetz geschützten Persönlichkeitsrechten nicht verletzt worden, sei unhaltbar und verstosse daher gegen das Willkürverbot von Art. 9 BV.

4.2. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist ein Entscheid nicht schon dann willkürlich, wenn eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint. Willkür in der Rechtsanwendung liegt nur vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dabei ist erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (BGE 141 I 49 E. 3.4 S. 53; 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.; 167 E. 2.1, je mit Hinweisen).

4.3. Gemäss Art. 4-8 des freiburgischen Gesetzes vom 25. November 1994 über den Datenschutz (DSchG; SGF 17.1) setzt das Bearbeiten von Personendaten durch öffentliche Organe (dazu Art. 2 DSchG) insbesondere eine gesetzliche Grundlage, eine Zweckbindung, die Wahrung der Verhältnismässigkeit und die Richtigkeit der Daten voraus. Als Personendaten gelten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (Art. 3 lit. a DSchG). Bearbeiten ist jeder Umgang mit Personendaten (vgl. Art. 3 lit. d DSchG). Gemäss Art. 26 DSchG kann jede Person, die ein berechtigtes Interesse hat, vom öffentlichen Organ namentlich verlangen, dass es das widerrechtliche Bearbeiten von Personendaten unterlässt und die entsprechenden Folgen beseitigt (Abs. 1 lit. a und b), falsche Daten berichtigt, vernichtet oder nicht an Dritte bekannt gibt und seinen Entscheid veröffentlicht oder Dritten mitteilt (Abs. 2 lit. a und c). Verfahren und Rechtsmittel sind in Art. 27 DSchG, der Anspruch auf Schadenersatz und Genugtuung ist in Art. 28 DSchG geregelt.

4.4. Bei der Universität Freiburg handelt es sich um eine autonome juristische Person des öffentlichen Rechts (Art. 3 Abs. 1 und 2 UniG), die als öffentliches Organ gemäss Art. 2 DSchG dem freiburgischen Datenschutzgesetz untersteht. Die Zuständigkeit der Vorinstanzen und die von ihnen durchgeführten Verfahren werden in datenschutzrechtlichem Zusammenhang nicht bestritten. Strittig ist hingegen, ob die im Jahresbericht 2011 IFF enthaltenen Angaben gegen die Voraussetzungen einer rechtmässigen Datenbearbeitung verstossen und die Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers verletzen.

4.5. Der Beschwerdeführer wird im Jahresbericht 2011 des IFF zwar nicht namentlich genannt, doch es ist nicht nur für Eingeweihte, sondern auch für Aussenstehende bestimmbar, um wen es sich handelt, wenn im Bericht im Zusammenhang mit dem Projekt LexFind auf den langjährigen Mitarbeiter bzw. Projektleiter für dieses Tätigkeitsgebiet Bezug genommen wird. Bei den im Bericht angegebenen Schwierigkeiten beim Projekt LexFind und den in diesem Konnex genannten Hinweisen auf den zuständigen Mitarbeiter handelt es sich daher selbst dann um ein Bearbeiten von Personendaten, wenn der Name des Beschwerdeführers nicht ausdrücklich genannt und ihm auch nicht ausdrücklich ein Vorwurf gemacht wird.

4.5.1. Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für die Datenbearbeitung. Das Kantonsgericht nennt zwar keine konkrete Gesetzesbestimmung, welche die Bearbeitung der fraglichen Daten erlauben würde. Es ist aber offensichtlich, dass das Institut für Föderalismus (IFF) der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg wie jede andere staatliche bzw. universitäre Einheit gehalten ist, einen Jahres- bzw. Geschäftsbericht zu erstellen. Dieser dient der Öffentlichkeitsarbeit und als Grundlage für die Kontrolle und Aufsicht über das Institut. Schon die allgemeine Bestimmung der Aufsicht über die Universität in Art. 4 UniG genügt daher als gesetzliche Grundlage für die Erstellung von Geschäfts- oder Jahresberichten. Darin muss auch auf allfällige Schwierigkeiten hingewiesen werden, andernfalls die Gefahr ungetreuer Amtsführung bestünde. Es ist demnach nicht unhaltbar, wenn die Vorinstanz implizit von einer genügenden gesetzlichen Grundlage ausgeht.

4.5.2. Die vom Beschwerdeführer in erster Linie beanstandeten Textpassagen lauten wie folgt:

"... sind wir im Bereich von LexFind nach wie vor mit ungelösten Problemen konfrontiert. Im Frühjahr 2011 hat der langjährige Mitarbeiter dieses Tätigkeitsbereichs seine Arbeit mit sofortiger Wirkung eingestellt.... Die Direktion ist bemüht,... eine nachhaltige Sanierung dieser Baustelle herbeizuführen. " (S. 3 des Berichts 2011)
"Des Weiteren mussten mit dem Weggang des Projektleiters Massnahmen getroffen werden, um die Funktionsfähigkeit des allgemeinzugänglichen und kostenfreien Portals gewährleisten zu können." (S. 5 des Berichts 2011)
"Mitte letzten Jahres machte der quasi zeitgleiche Weggang der beiden Verantwortlichen des Systems LexFind dringende Massnahmen nötig, um den Benutzerinnen und Benutzern weiterhin die gewohnte Qualität dieser Dienstleistung gewährleisten zu können." (S. 9 des Berichts 2011)
Diese Ausführungen im Bericht 2011 schliessen an analoge Erwägungen im Jahresbericht 2010 des IFF an, wo Folgendes festgehalten worden war:

"Bei einer gewichtigen Baustelle am Nationalen Zentrum ist unsere Strategie ins Stocken geraten: Die Auslagerung des Bereichs LexFind unter gleichzeitiger Überführung in eine selbständige AG konnte nicht wie vorgesehen verwirklicht werden." (S. 3 des Berichts 2010)

4.5.3. Die zitierten Stellen das Berichts 2011 dienen der Öffentlichkeitsarbeit bzw. der geschäftsgetreuen Information der Aufsichtsbehörden und geben in weitgehend neutralem Ton die Ereignisse beim Projekt LexFind wieder. Obwohl ein Zusammenhang zwischen dem Beschwerdeführer und den erwähnten Schwierigkeiten gezogen werden kann, wird diesem kein direkter Vorwurf gemacht. Die im Bericht enthaltenen Informationen sind weder zweckfremd noch falsch noch unverhältnismässig. Es ist daher nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz darin keine Verletzung des kantonalen Datenschutzgesetzes erkannt hat.

4.6. Damit beantwortet sich auch bereits praktisch die Frage einer allfälligen Persönlichkeitsverletzung. Gemäss der Vorinstanz bedeutet nicht jede noch so geringfügige Beeinträchtigung der Persönlichkeit eine datenschutzrechtlich massgebliche Verletzung derselben. Vielmehr muss eine gewisse Intensität erreicht werden, um dies als unzumutbares und deshalb verpöntes Eindringen in die Persönlichkeitssphäre zu werten. Dafür anwendbar ist ein objektiver Massstab; auf die subjektive Empfindlichkeit kommt es nicht an. Diese Auslegung des kantonalen Gesetzes ist nicht willkürlich. Es ist ebenfalls nicht unhaltbar, gestützt darauf eine Persönlichkeitsverletzung im vorliegenden Fall zu verneinen.

4.7. Der angefochtene Entscheid verstösst demnach hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des freiburgischen Datenschutzgesetzes nicht gegen Art. 9 BV.

5.

5.1. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

5.2. Bei diesem Verfahrensausgang hat der unterliegende Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 , Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Universität Freiburg, Verwaltungsdirektion, der Rekurskommission der Universität Freiburg und dem Kantonsgericht Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Februar 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

IR 0.101 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) EMRK Art. 6 Recht auf ein faires Verfahren - (1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öffentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch während des ganzen oder eines Teiles des Verfahrens ausgeschlossen werden, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Prozessparteien es verlangen oder - soweit das Gericht es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhandlung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
^a	innerhalb möglichst kurzer Frist in einer ihr verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigung unterrichtet zu werden;
^b	ausreichende Zeit und Gelegenheit zur Vorbereitung ihrer Verteidigung zu haben;
^c	sich selbst zu verteidigen, sich durch einen Verteidiger ihrer Wahl verteidigen zu lassen oder, falls ihr die Mittel zur Bezahlung fehlen, unentgeltlich den Beistand eines Verteidigers zu erhalten, wenn dies im Interesse der Rechtspflege erforderlich ist;
^d	Fragen an Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung von Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen zu erwirken, wie sie für Belastungszeugen gelten;
^e	unentgeltliche Unterstützung durch einen Dolmetscher zu erhalten, wenn sie die Verhandlungssprache des Gerichts nicht versteht oder spricht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.95

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.86

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 99 - 1 Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
¹	Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
²	Neue Begehren sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 65 Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
¹	Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
²	Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert, Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien.
³	Sie beträgt in der Regel:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 200-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 200-100 000 Franken.
⁴	Sie beträgt 200-1000 Franken und wird nicht nach dem Streitwert bemessen in Streitigkeiten:
^a	über Sozialversicherungsleistungen;
^b	über Diskriminierungen auf Grund des Geschlechts;
^c	aus einem Arbeitsverhältnis mit einem Streitwert bis zu 30 000 Franken;
^d	nach den Artikeln 7 und 8 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 200223.
⁵	Wenn besondere Gründe es rechtfertigen, kann das Bundesgericht bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über die Höchstbeträge hinausgehen, jedoch höchstens bis zum doppelten Betrag in den Fällen von Absatz 3 und bis zu 10 000 Franken in den Fällen von Absatz 4.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.

BGG:	42 65 66 68 82 89 95 97 99 105 106
BV:	9 29
EMRK:	6
KV/FR:	29