C-7261/2014 - 2015-09-23 - Droit de cité et droit des étrangers - Gesuch um Suspendierung des Einreiseverbots

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung III

C-7261/2014

Urteil vom 23. September 2015

Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),

Besetzung Richter Blaise Vuille, Richter Andreas Trommer,

Gerichtsschreiberin Giulia Santangelo.

R._______,

Parteien vertreten durch Marc Spescha, Rechtsanwalt,

Beschwerdeführer,

gegen

Staatssekretariat für Migration SEM,

Quellenweg 6, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Gesuch um Suspension des Einreiseverbots.

Sachverhalt:

A.
Der aus Montenegro stammende Beschwerdeführer (geb. 1968) reiste am 25. Oktober 1995 ein erstes und am 23. Dezember 1996 ein zweites Mal ohne Pass und Visum in die Schweiz ein. Anlässlich seiner zweiten
illegalen Einreise stellte er ein Asylgesuch, welches am 7. Februar 1997 abgewiesen wurde. Gleichzeitig wurde die Wegweisung aus der Schweiz verfügt. Am 5. August 1998 ehelichte der Beschwerdeführer eine in der Schweiz niedergelassene Landsfrau, worauf ihm zunächst eine Aufenthaltsbewilligung, später eine Niederlassungsbewilligung erteilt wurde. Aus der Ehe gingen drei Kinder (geb. 1997, 2000 und 2001) hervor, welche über die Niederlassungsbewilligung verfügen.

B.
Der Beschwerdeführer ist einschlägig vorbestraft. Er wurde wie folgt verurteilt:

- Mit Strafbefehl vom 27. Oktober 1995 wegen Einreise ohne Pass und Visum sowie rechtswidrigen Verweilens im Lande mit 14 Tagen Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von zwei Jahren;

- Mit Strafbefehl vom 9. Januar 1997 wegen Einreise ohne Pass und Visum sowie rechtswidrigen Verweilens im Lande zu 30 Tagen Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von fünf Jahren;

- Mit Urteil vom 6. August 1998 wegen Hehlerei, Widerhandlung gegen die Verordnung über den Erwerb und das Tragen von Schusswaffen durch jugoslawische Staatsangehörige und mehrfachen Fahrens ohne Führerausweis zu 75 Tagen Gefängnis unbedingt;

- Mit Strafbefehl vom 26. Oktober 1999 wegen mehrfacher Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz und wegen mehrfacher Übertretung desselben zu einem Monat Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von fünf Jahren;

- Mit Urteil vom 22. November 2004 wegen mehrfacher Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz, mehrfacher Übertretung desselben, wegen Hehlerei sowie wegen Widerhandlung gegen das Waffengesetz zu zwölf Monaten Gefängnis, aufgeschoben zugunsten einer ambulanten Massnahme. Gleichzeitig wurde der Vollzug der aufgeschobenen Freiheitsstrafen für vollziehbar erklärt und ebenfalls zugunsten der Massnahme aufgeschoben;

- Mit Urteil vom 8. Mai 2007 wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz und der mehrfachen Übertretung desselben zu einer dreieinhalbjährigen Freiheitsstrafe. Es wurde eine stationäre therapeutische Massnahme angeordnet. Die am 22. November 2004 angeordnete ambulante Massnahme wurde zugunsten einer stationären therapeutischen Massnahme aufgehoben;

- Mit Strafbefehl vom 10. September 2008 wegen Fahrens ohne Führerausweis und einfacher Verkehrsregelverletzung zu einer unbedingten Geldstrafe von 15 Tagessätzen zu Fr. 60.- und zu einer Busse von Fr. 300.-.

C.
Aufgrund seines Fehlverhaltens wurde der Beschwerdeführer am 28. Oktober 1999 und am 15. Februar 2005 von der zuständigen kantonalen Behörde ausländerrechtlich verwarnt. Am 17. Dezember 2008 wurde er im Hinblick auf die Prüfung von Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen befragt und am 8. Januar 2009 wurde ihm diesbezüglich das rechtliche Gehör gewährt.

D.
Die kantonale Migrationsbehörde widerrief am 28. September 2009 die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz an. Es wurde ihm eine Frist zum Verlassen des schweizerischen Staatsgebiets bis zum 31. Dezember 2009 gesetzt.

E.
Am 27. Januar 2010 wurde der Beschwerdeführer durch die italienischen Behörden zur Fahndung und Festnahme zum Zwecke der Auslieferung wegen Drogendelikten im Schengener Informationssystem (SIS) ausgeschrieben. Hierauf wurde er am 12. März 2010 nach Italien ausgeliefert.

F.
Am 29. Juni 2010 verfügte das damals zuständige Bundesamt für Migration (BFM; heute: Staatssekretariat für Migration SEM) gegen den Beschwerdeführer ein Einreiseverbot von unbestimmter Dauer.

G.
Der Beschwerdeführer stellte am 12. März 2014 bei der Schweizer Vertretung in Belgrad ein Visumsgesuch zwecks Einreise zum Familiennachzug, welches jedoch nicht bewilligt wurde.

H.
Mit Gesuch um Suspension des gegen ihn verhängten Einreiseverbots für den gewünschten Zeitraum vom 13. Oktober 2014 bis zum 13. November 2014 gelangte der Beschwerdeführer am 3. September 2014 an die Vor-instanz. Zur Begründung wurde auf die familiären Verhältnisse verwiesen. Die bis zur Ausreise gepflegte sehr enge Beziehung zu seiner Ehefrau und zu den Kindern sei anschliessend im Rahmen von Besuchsaufenthalten in Montenegro wahrgenommen worden. Es sei evident, dass ein ausgeprägtes Bedürfnis der Familie bestehe, den Beschwerdeführer für einen Besuchsaufenthalt in der Schweiz zu haben. Ihm sei bewusst, dass er die Schweiz nach Ablauf der Gültigkeitsfrist verlassen müsse. Da er beabsichtige im Rahmen des Familiennachzugs mittelfristig in die Schweiz zurückzukehren, habe er kein Interesse daran, dieses Ziel durch entsprechendes regelwidriges Verhalten zu gefährden.

I.
Hierauf wurde die kantonale Migrationsbehörde am 9. September 2014 zur Stellungnahme eingeladen. Diese führte in ihrem Schreiben vom
23. Oktober 2014 aus, die Suspension werde zwecks Familienbesuchs beantragt, wobei dem Gesuch kein bestimmtes Ereignis zugrunde liege. Eine Suspension werde jedoch grundsätzlich nur ausnahmsweise und bei Vorliegen wichtiger Gründe gewährt. Die Voraussetzungen seien daher nicht erfüllt, dies auch unter Berücksichtigung der vierjährigen Landesabwesenheit des Beschwerdeführers.

J.
Am 13. Oktober 2014 wurde dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör gewährt. In seiner Stellungnahme vom 12. November 2014 brachte er vor, nach einem fünfjährigen, deliktsfreien Aufenthalt im Ausland bestehe laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung Anspruch auf Nachprüfung des Aufenthaltsrechts. Bei besonderen Umständen sei sogar ein ausserperiodischer Prüfungsanspruch denkbar. Die beabsichtigte Aufenthaltsregelung im Rahmen des Familiennachzugs stelle folglich gar einen qualifizierten Grund für eine fristgerechte Ausreise dar.

K.
Mit Verfügung vom 14. November 2014 wies die Vorinstanz das Suspensionsgesuch des Beschwerdeführers ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, gemäss ständiger Praxis würden Suspensionen lediglich bewilligt, wenn ein erhebliches schweizerisches Interesse bestehe oder wenn zwingende humanitäre Gründe vorlägen. Der Beschwerdeführer habe am 12. März 2014 ein Einreisegesuch zum Verbleib bei der Familie gestellt und am 3. September 2014 um Suspension der Fernhaltemassnahme ersucht. Insbesondere die anstandslose, fristgerechte Wiederausreise sei damit nicht gewährleistet.

L.
In seiner Rechtsmitteleingabe vom 12. Dezember 2014 beantragte der Beschwerdeführer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Gewährung der Suspension des Einreiseverbots.

M.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 9. Januar 2015 die Abweisung der Beschwerde und fügte ergänzend an, aufgrund der vorzunehmenden Risikoanalyse vermöge der Beschwerdeführer nicht genügend Gewähr für eine gesicherte Wiederausreise zu bieten. In seiner Heimat oblägen ihm keine besonderen beruflichen, gesellschaftlichen
oder familiären Verpflichtungen, welche das grundsätzliche Risiko einer nicht fristgerechten Rückkehr als entsprechend gering erscheinen liessen.

N.
In seiner Replik vom 20. Januar 2015 brachte der Beschwerdeführer ergänzend vor, mit der Risikoanalyse werde er wie eine Person behandelt, welche ohne vorbestehende familiäre Bindungen zur Schweiz einreisen wolle. Hingegen würden die Umstände des Einzelfalles nicht berücksichtigt. In Ergänzung der Beschwerdeschrift wurde gerügt, dass die Verfügung nicht nur sachlich unbegründet und damit bundesrechtswidrig sowie willkürlich sei, sondern auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstosse.

O.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Von der Vorinstanz erlassene Verfügungen betreffend Verweigerung der Suspension eines Einreiseverbots sind mit Beschwerde beim BVGer anfechtbar (vgl. Art. 31 ff . VGG i.V.m. Art. 5 VwVG). Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).

1.2 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs.1 VwVG zur Beschwerde legitimiert. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 - 52 VwVG).

2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden (vgl. Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG nicht an die Begründung der Begehren gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 mit Hinweis).

3.

Während der Geltungsdauer des Einreiseverbots ist der betroffenen ausländischen Person jegliches Betreten des Staatsgebiets ohne ausdrückliche Ermächtigung des SEM untersagt (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d sowie Art. 67 Abs. 5 AuG; Zünd/Arquint Hill, in: Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Band VIII, 2. Aufl. 2009, Rz. 8.82). Eine vorübergehende Aufhebung ist möglich, wenn wichtige Gründe diese rechtfertigen. Solche werden praxisgemäss angenommen, wenn die Anwesenheit des Betroffenen in der Schweiz im öffentlichen Interesse liegt oder aus wichtigen persönlichen bzw. zwingenden humanitären Überlegungen notwendig oder geboten erscheint. In diesem Zusammenhang sind die Umstände, die zum Erlass der Fernhaltemassnahme geführt haben gebührend zu berücksichtigen (vgl. Ziff. 8.9.1.4 der Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich des SEM, online abrufbar unter: www.bfm.admin.ch > Dokumentation > rechtliche Grundlagen > Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich; besucht im August 2015). Je gravierender diese erscheinen, desto gewichtiger und augenfälliger müssen sich die Interessen des Beschwerdeführers an der vorübergehenden Aufhebung des Einreiseverbots darstellen. Fernhaltegründe und Gründe, welche für die Suspension der Massnahme sprechen, stehen daher insofern in einem Korrelationsverhältnis.

4.

4.1 Der mit einer Fernhaltemassnahme belegte Beschwerdeführer erfüllt die Voraussetzungen für die Erteilung eines einheitlichen Visums von vornherein nicht (Art. 12 Abs. 2 VEV, Art. 32 Abs. 1 Bst. a Ziff. v und vi und Bst. b der Verordnung EG Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex, VK); BVGE 2011/48 E. 4 und 5). Liegen die Voraussetzungen für ein einheitliches Visum nicht vor, ist zu prüfen, ob die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit in Betracht kommt. Dieses stellt gegenüber dem einheitlichen, für das gesamte Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten gültigen Visum in räumlicher Hinsicht ein Minus dar. Nach seinem Wortlaut steht Art. 32 Abs. 1 VK der Erteilung eines räumlich nur für die Schweiz gültigen Visums nicht entgegen.

4.2 Ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit kann erteilt werden, wenn ein Mitgliedstaat es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält, von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 Bst. a, c ,d und e der Verordnung EG Nr. 562/2006 des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex, SGK) abzuweichen (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK und Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i VK). In der Regel wird der betreffende Mitgliedstaat seinen Entscheid gestützt auf eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen fällen, wobei er Gründe für ein Abweichen von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen - wie schon der Wortlaut der Bestimmung zeigt - nicht leichthin annehmen darf. In Beachtung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit, auf dem das Schengen-System beruht (vgl. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften [EuGH] vom 31. Januar 2006 in der Rechtssache C-503/03 vom 31. Januar 2006, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen das Königreich Spanien, Randnr. 37 und 56, Slg. 2006 S. I-1097), muss der Mitgliedstaat dem Umstand angemessen Rechnung tragen, dass sein Entscheid über die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Geltung nicht nur eigene Interessen berührt, sondern infolge des Wegfalles der Personenkontrollen an den Innengrenzen des Schengen-Raums auch die Interessen der übrigen Schengen-Staaten beeinträchtigen kann. Insoweit ist jeder Schengen-Staat der Sachwalter der eigenen Interessen und der Interessen aller übrigen Schengen-Staaten.

4.3 Eine ausländische Person, gegen die - wie im vorliegenden Fall - ein Einreiseverbot nach Art. 67 AuG besteht, darf nur mit Ermächtigung der zuständigen Behörde das schweizerische Staatsgebiet betreten (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d AuG, Art. 67 Abs. 5 AuG; vgl. Andreas Zünd / Ladina Arquint Hill in: Peter Uebersax / Beat Rudin / Thomas Hugi Yar / Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Band VIII, 2. Aufl., Basel 2009, Rz. 8.82). Die Ermächtigung erfolgt in Gestalt einer zeitlich begrenzten Aussetzung des Einreiseverbots, der sogenannten Suspension, wenn humanitäre oder andere wichtige Gründe vorliegen (Art. 67 Abs. 5 AuG). Die zur Begründung der Suspension vorgebrachten privaten Interessen müssen umso evidenter sein, je schwerer die Umstände wiegen, die zur Verhängung der Fernhaltemassnahme geführt haben (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-7264/2007 vom 22. April 2008 E. 3.2). Im Anwendungsbereich des Schengen-Rechts wird die Suspension des Einreiseverbots nach Art. 67 Abs. 5 AuG von der Möglichkeit gedeckt, einer ausländischen Person, die die allgemeinen Einreisevoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 SGK nicht erfüllt, aus humanitären Gründen, Gründen des nationalen Interesses oder infolge völkerrechtlicher Verpflichtungen die Einreise in das schweizerische Territorium zu gestatten (Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK) bzw. - falls diese Person der Visumspflicht unterliegt - ihr ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit zu erteilen (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i VK).

4.4 In Fällen, in denen es um den Besuch von Familienangehörigen mit gefestigtem Aufenthaltsrecht in der Schweiz geht, sind - je nach Konstellation - auch Ansprüche nach Art. 13 BV bzw. Art. 8 EMRK und Art. 17 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO Pakt II), sowie die Garantien des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (KRK) zu prüfen. Ein Einreiseverbot erweist sich in solchen Fällen oft nur als verhältnismässig, wenn mittels befristeten Aufhebungen während der Dauer des Einreiseverbots die Pflege der familiären Beziehungen sichergestellt ist (vgl. Bericht in Erfüllung des Postulats 12.3002 Staatspolitische Kommission SR Einreisesperren und ihre Aufhebung vom 22. Mai 2013 [nachfolgend: Bericht Einreisesperren], S. 7 f.).

4.5 In ihrer Verfügung vom 14. November 2014 begründete die Vor-instanz die Verweigerung der Suspension lediglich mit dem Argument, der Beschwerdeführer beabsichtige mittelfristig, im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz zurückzukehren. Zu diesem Zweck habe er bereits ein entsprechendes Visum beantragt. Es sei daher festzustellen, dass er die allgemeinen Einreisebestimmungen nicht zu erfüllen vermöge und dass die anstandslose Wiederausreise nicht gesichert sei. Mit Vernehmlassung vom 9. Januar 2015 führte die Vorinstanz ergänzend aus, dem Beschwerdeführer oblägen in seinem Ursprungsland keine besonderen beruflichen, gesellschaftlichen oder familiären Verpflichtungen, welche das grundsätzliche Risiko einer nicht fristgerechten Rückkehr als entsprechend gering erscheinen liessen.

4.6 Wie der Beschwerdeführer wiederholt offen dargelegt hat, verfolgt er tatsächlich mittelfristig das Ziel, sich wieder dauerhaft bei seiner Familie in der Schweiz aufzuhalten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat er denn grundsätzlich auch nach fünf Jahren einen Anspruch auf Neuprüfung des Aufenthaltsrechts (vgl. Urteil des BGer 2C_817/2012 vom 19. Februar 2013 E. 3.2). Gerade im Hinblick auf dieses Ziel hat der Beschwerdeführer - wie er selbst wiederholt vorgebracht hat - jedoch alles Interesse daran, sich keinerlei Verstösse gegen die schweizerische Rechtsordnung mehr zu Schulden kommen zu lassen. Dass die betroffenen Personen grundsätzlich ein hohes Interesse daran haben, sich während der Dauer der gewährten, vorübergehenden Aufhebung in der Schweiz an die Rechtsordnung zu halten, deckt sich im Übrigen auch mit den Erfahrungen des SEM (vgl. Bericht Einreisesperren S. 8). Andernfalls riskieren diese Personen, dass ihnen zukünftig keine Suspensionen mehr gewährt werden, das Einreiseverbot verlängert wird oder, bei - wie im vorliegenden Fall - beabsichtigtem Familiennachzug eine allfällige Neuprüfung der Erteilung der Aufenthaltsbewilligung negativ verläuft. Wie dem Bericht Einreisesperren zu entnehmen ist, hat das SEM festgestellt, dass während der Dauer einer gewährten Aufhebung nur in wenigen Einzelfällen Probleme (erneute Kriminalität oder nicht fristgerechte Ausreise) auftreten. Nach dem Gesagten stellt das mittelfristige Ziel des Beschwerdeführers, im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz zurückzukehren, zwar keine Garantie für die gesicherte Wiederausreise dar, doch spricht es in seiner gegenwärtigen Situation doch eher dafür und kann demnach nicht als zentrales Argument gegen die Bewilligung der Suspension vorgebracht werden. Dies gilt umso weniger, als es das Kriterium der gesicherten Wiederausreise, wie nachfolgend aufgezeigt wird, bei der Prüfung der Erteilung von Visa mit beschränkter räumlicher Gültigkeit zu relativieren gilt.

4.7 Gegen die gesicherte Wiederausreise spricht nach Ansicht der Vorinstanz sodann der Umstand, dass dem Beschwerdeführer in seiner Heimat keinerlei besondere Verpflichtungen oblägen.

4.7.1 Personen mit Einreiseverboten erfüllen die allgemeinen Einreisevor-aussetzungen von vornherein nicht (vgl. E. 4.). In Betracht fällt daher einzig die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit (vgl. E. 4.2). Begründet die Vorinstanz ihren Entscheid - wie im vorliegenden Fall - mit der nicht gesicherten Wiederausreise, stützt sie sich auf ein Kriterium, welches gemäss Art. 32 Abs. 1 Bst. b Visakodex im Falle der Erteilung eines Schengen-Visums erfüllt sein muss. Wie sich jedoch bereits aus dem ersten Halbsatz dieser Bestimmung sowie aus den bisherigen Ausführungen ableiten lässt, gelten die Verweigerungsgründe unbeschadet des Art. 25 Abs. 1 VK, welcher sich auf die Erteilung eines Visums mit beschränkter räumlicher Gültigkeit bezieht.

4.7.2 Anstatt zu prüfen, ob im vorliegenden Fall ein Visum mit beschränkter Gültigkeit zu erteilen ist, hat die Vorinstanz eine Risikoanalyse gemäss Art. 32 Abs. 1 Bst. b VK durchgeführt. Auf diese Weise hat sie nicht bloss das falsche Recht angewendet und damit Voraussetzungen geprüft, die in Konstellationen wie der Vorliegenden grundsätzlich kaum je erfüllt sein können. Vielmehr ist sie auch ihrer Pflicht zur Prüfung der Verhältnismässigkeit der Entscheidung nicht nachgekommen und hat die zu berücksichtigenden familiären Interessen vollständig ausgeklammert.

5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, die Verfügung vom 14. November 2014 aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an das SEM zur Neubeurteilung zurückzuweisen.

6.

6.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind dem Beschwerdeführer keine Kosten aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG; BGE 132 V 215 E. 6.1), womit die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege hinfällig geworden ist.

6.2 Dem Beschwerdeführer ist für die im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht erwachsenen notwendigen Kosten eine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 64 VwVG; Art. 7 ff . des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Es wurde keine Kostennote eingereicht, so dass die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach pflichtgemäss auszuübendem Ermessen festzusetzen ist (vgl. Art. 14 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 VGKE).

Dispositiv Seite 12

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2.
Die Verfügung vom 14. November 2014 wird aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

4.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1'200.- (inkl. Barauslagen) zu bezahlen.

5.
Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Einschreiben)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. ; Akten retour)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Marianne Teuscher Giulia Santangelo

Versand:

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque:
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50 - 1 Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
¹	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
²	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52 - 1 Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer:
^a	la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation;
^b	la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents;
^c	l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 62 - 1 L'autorité de recours peut modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie.
¹	L'autorité de recours peut modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie.
²	Elle peut modifier au détriment d'une partie la décision attaquée, lorsque celle-ci viole le droit fédéral ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits: pour inopportunité, la décision attaquée ne peut être modifiée au détriment d'une partie, sauf si la modification profite à la partie adverse.
³	Si l'autorité de recours envisage de modifier, au détriment d'une partie, la décision attaquée, elle l'informe de son intention et lui donne l'occasion de s'exprimer.
⁴	Les motifs invoqués à l'appui du recours ne lient en aucun cas l'autorité de recours.

SR 142.20 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI) LEI Art. 5 Conditions d'entrée - 1 Pour entrer en Suisse, tout étranger doit:
¹	Pour entrer en Suisse, tout étranger doit:
^a	avoir une pièce de légitimation reconnue pour le passage de la frontière et être muni d'un visa si ce dernier est requis;
^b	disposer des moyens financiers nécessaires à son séjour;
^c	ne représenter aucune menace pour la sécurité et l'ordre publics ni pour les relations internationales de la Suisse;
^d	ne pas faire l'objet d'une mesure d'éloignement ou d'une expulsion au sens des art. 66a ou 66abis du code pénal (CP)10 ou 49a ou 49abis du code pénal militaire du 13 juin 1927 (CPM)11.
²	S'il prévoit un séjour temporaire, il doit apporter la garantie qu'il quittera la Suisse.
³	Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions aux conditions d'entrée prévues à l'al. 1 pour des motifs humanitaires ou d'intérêt national ou en raison d'obligations internationales.12
⁴	Le Conseil fédéral désigne les pièces de légitimation reconnues pour le passage de la frontière.13

SR 142.20 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI) LEI Art. 67 Interdiction d'entrée - 1 Le SEM interdit l'entrée en Suisse, sous réserve de l'al. 5, à un étranger frappé d'une décision de renvoi lorsque:
¹	Le SEM interdit l'entrée en Suisse, sous réserve de l'al. 5, à un étranger frappé d'une décision de renvoi lorsque:
^a	le renvoi est immédiatement exécutoire en vertu de l'art. 64d, al. 2, let. a à c;
^b	l'étranger n'a pas quitté la Suisse dans le délai imparti;
^c	l'étranger a attenté à la sécurité et à l'ordre publics en Suisse ou à l'étranger ou les a mis en danger, ou
^d	l'étranger a été puni pour avoir commis des actes au sens des art. 115, al. 1, 116, 117 ou 118, ou pour avoir tenté de commettre de tels actes.154
²	Le SEM peut interdire l'entrée en Suisse à un étranger lorsque ce dernier:
^a	a occasionné des coûts en matière d'aide sociale;
^b	a été placé en détention en phase préparatoire, en détention en vue du renvoi ou de l'expulsion, ou en détention pour insoumission (art. 75 à 78).155
³	L'interdiction d'entrée est prononcée pour une durée maximale de cinq ans. Elle peut être prononcée pour une plus longue durée lorsque la personne concernée constitue une menace grave pour la sécurité et l'ordre publics.
⁴	L'Office fédéral de la police (fedpol) peut interdire l'entrée en Suisse à un étranger pour sauvegarder la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse; il consulte au préalable le Service de renseignement de la Confédération (SRC). Fedpol peut prononcer une interdiction d'entrée pour une durée supérieure à cinq ans ou, dans des cas graves, pour une durée illimitée.

SR 142.204 Ordonnance du 15 août 2018 sur l'entrée et l'octroi de visas (OEV) OEV Art. 12 Application des dispositions du code des visas - 1 Les procédures et conditions d'octroi des visas de court séjour et de transit aéroportuaire sont régies par les dispositions du titre III (art. 4 à 36) du code des visas69.
¹	Les procédures et conditions d'octroi des visas de court séjour et de transit aéroportuaire sont régies par les dispositions du titre III (art. 4 à 36) du code des visas69.
²	Ces dispositions sont complétées par les art. 13 à 19.

SR 142.204 Ordonnance du 15 août 2018 sur l'entrée et l'octroi de visas (OEV) OEV Art. 2 Définitions - On entend par:
^a	court séjour: un séjour dans l'espace Schengen n'excédant pas 90 jours sur toute période de 180 jours;
^b	long séjour: un séjour dans l'espace Schengen excédant 90 jours sur toute période de 180 jours;
^c	transit aéroportuaire: un passage par la zone internationale de transit des aéroports des États liés par l'un des AAS32 (États Schengen);
^d	visa de court séjour (visa Schengen, type C): un document sous forme de vignette ou au format électronique établi par un État Schengen attestant que son titulaire remplit les conditions pour un court séjour; le visa de court séjour peut être:33
^d1	uniforme: valable pour l'ensemble du territoire des États Schengen,
^d2	à validité territoriale limitée: valable uniquement pour le territoire d'un ou de plusieurs États Schengen;
^e	visa de transit aéroportuaire (visa Schengen, type A): un document sous forme de vignette ou au format électronique établi par un État Schengen attestant que son titulaire remplit les conditions pour un transit aéroportuaire; le visa de transit aéroportuaire peut être:34
^e1	uniforme: valable pour passer par la zone internationale de transit des aéroports de tous les États Schengen,
^e2	à validité territoriale limitée: valable uniquement pour passer par la zone internationale de transit des aéroports d'un ou plusieurs États Schengen;
^f	visa de long séjour (visa national, type D): un document sous forme de vignette ou au format électronique établi par un État Schengen attestant que son titulaire remplit les conditions pour un long séjour;
^g	ressortissant d'un État tiers: un citoyen d'un État qui n'est membre ni de l'Union européenne (UE) ni de l'Association européenne de libre-échange (AELE).

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications.
¹	Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications.
²	Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
¹	Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
²	Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe - 1 La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 14 Calcul des dépens - 1 Les parties qui ont droit aux dépens et les avocats commis d'office doivent faire parvenir avant le prononcé un décompte de leurs prestations au tribunal.
¹	Les parties qui ont droit aux dépens et les avocats commis d'office doivent faire parvenir avant le prononcé un décompte de leurs prestations au tribunal.
²	Le tribunal fixe les dépens et l'indemnité des avocats commis d'office sur la base du décompte. A défaut de décompte, le tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier.

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 10 Honoraires d'avocat et indemnité du mandataire professionnel n'exerçant pas la profession d'avocat - 1 Les honoraires d'avocat et l'indemnité du mandataire professionnel n'exerçant pas la profession d'avocat sont calculés en fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée.
¹	Les honoraires d'avocat et l'indemnité du mandataire professionnel n'exerçant pas la profession d'avocat sont calculés en fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée.
²	Le tarif horaire des avocats est de 200 francs au moins et de 400 francs au plus, pour les mandataires professionnels n'exerçant pas la profession d'avocat, il est de 100 francs au moins et de 300 francs au plus. Ces tarifs s'entendent hors TVA.
³	En cas de contestations pécuniaires, les honoraires d'avocat ou l'indemnité du mandataire professionnel n'exerçant pas la profession d'avocat peuvent être augmentés dans une mesure appropriée.