C-7261/2014 - 2015-09-23 - Bürgerrecht und Ausländerrecht - Gesuch um Suspendierung des Einreiseverbots

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung III

C-7261/2014

Urteil vom 23. September 2015

Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),

Besetzung Richter Blaise Vuille, Richter Andreas Trommer,

Gerichtsschreiberin Giulia Santangelo.

R._______,

Parteien vertreten durch Marc Spescha, Rechtsanwalt,

Beschwerdeführer,

gegen

Staatssekretariat für Migration SEM,

Quellenweg 6, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Gesuch um Suspension des Einreiseverbots.

Sachverhalt:

A.
Der aus Montenegro stammende Beschwerdeführer (geb. 1968) reiste am 25. Oktober 1995 ein erstes und am 23. Dezember 1996 ein zweites Mal ohne Pass und Visum in die Schweiz ein. Anlässlich seiner zweiten
illegalen Einreise stellte er ein Asylgesuch, welches am 7. Februar 1997 abgewiesen wurde. Gleichzeitig wurde die Wegweisung aus der Schweiz verfügt. Am 5. August 1998 ehelichte der Beschwerdeführer eine in der Schweiz niedergelassene Landsfrau, worauf ihm zunächst eine Aufenthaltsbewilligung, später eine Niederlassungsbewilligung erteilt wurde. Aus der Ehe gingen drei Kinder (geb. 1997, 2000 und 2001) hervor, welche über die Niederlassungsbewilligung verfügen.

B.
Der Beschwerdeführer ist einschlägig vorbestraft. Er wurde wie folgt verurteilt:

- Mit Strafbefehl vom 27. Oktober 1995 wegen Einreise ohne Pass und Visum sowie rechtswidrigen Verweilens im Lande mit 14 Tagen Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von zwei Jahren;

- Mit Strafbefehl vom 9. Januar 1997 wegen Einreise ohne Pass und Visum sowie rechtswidrigen Verweilens im Lande zu 30 Tagen Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von fünf Jahren;

- Mit Urteil vom 6. August 1998 wegen Hehlerei, Widerhandlung gegen die Verordnung über den Erwerb und das Tragen von Schusswaffen durch jugoslawische Staatsangehörige und mehrfachen Fahrens ohne Führerausweis zu 75 Tagen Gefängnis unbedingt;

- Mit Strafbefehl vom 26. Oktober 1999 wegen mehrfacher Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz und wegen mehrfacher Übertretung desselben zu einem Monat Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von fünf Jahren;

- Mit Urteil vom 22. November 2004 wegen mehrfacher Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz, mehrfacher Übertretung desselben, wegen Hehlerei sowie wegen Widerhandlung gegen das Waffengesetz zu zwölf Monaten Gefängnis, aufgeschoben zugunsten einer ambulanten Massnahme. Gleichzeitig wurde der Vollzug der aufgeschobenen Freiheitsstrafen für vollziehbar erklärt und ebenfalls zugunsten der Massnahme aufgeschoben;

- Mit Urteil vom 8. Mai 2007 wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz und der mehrfachen Übertretung desselben zu einer dreieinhalbjährigen Freiheitsstrafe. Es wurde eine stationäre therapeutische Massnahme angeordnet. Die am 22. November 2004 angeordnete ambulante Massnahme wurde zugunsten einer stationären therapeutischen Massnahme aufgehoben;

- Mit Strafbefehl vom 10. September 2008 wegen Fahrens ohne Führerausweis und einfacher Verkehrsregelverletzung zu einer unbedingten Geldstrafe von 15 Tagessätzen zu Fr. 60.- und zu einer Busse von Fr. 300.-.

C.
Aufgrund seines Fehlverhaltens wurde der Beschwerdeführer am 28. Oktober 1999 und am 15. Februar 2005 von der zuständigen kantonalen Behörde ausländerrechtlich verwarnt. Am 17. Dezember 2008 wurde er im Hinblick auf die Prüfung von Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen befragt und am 8. Januar 2009 wurde ihm diesbezüglich das rechtliche Gehör gewährt.

D.
Die kantonale Migrationsbehörde widerrief am 28. September 2009 die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz an. Es wurde ihm eine Frist zum Verlassen des schweizerischen Staatsgebiets bis zum 31. Dezember 2009 gesetzt.

E.
Am 27. Januar 2010 wurde der Beschwerdeführer durch die italienischen Behörden zur Fahndung und Festnahme zum Zwecke der Auslieferung wegen Drogendelikten im Schengener Informationssystem (SIS) ausgeschrieben. Hierauf wurde er am 12. März 2010 nach Italien ausgeliefert.

F.
Am 29. Juni 2010 verfügte das damals zuständige Bundesamt für Migration (BFM; heute: Staatssekretariat für Migration SEM) gegen den Beschwerdeführer ein Einreiseverbot von unbestimmter Dauer.

G.
Der Beschwerdeführer stellte am 12. März 2014 bei der Schweizer Vertretung in Belgrad ein Visumsgesuch zwecks Einreise zum Familiennachzug, welches jedoch nicht bewilligt wurde.

H.
Mit Gesuch um Suspension des gegen ihn verhängten Einreiseverbots für den gewünschten Zeitraum vom 13. Oktober 2014 bis zum 13. November 2014 gelangte der Beschwerdeführer am 3. September 2014 an die Vor-instanz. Zur Begründung wurde auf die familiären Verhältnisse verwiesen. Die bis zur Ausreise gepflegte sehr enge Beziehung zu seiner Ehefrau und zu den Kindern sei anschliessend im Rahmen von Besuchsaufenthalten in Montenegro wahrgenommen worden. Es sei evident, dass ein ausgeprägtes Bedürfnis der Familie bestehe, den Beschwerdeführer für einen Besuchsaufenthalt in der Schweiz zu haben. Ihm sei bewusst, dass er die Schweiz nach Ablauf der Gültigkeitsfrist verlassen müsse. Da er beabsichtige im Rahmen des Familiennachzugs mittelfristig in die Schweiz zurückzukehren, habe er kein Interesse daran, dieses Ziel durch entsprechendes regelwidriges Verhalten zu gefährden.

I.
Hierauf wurde die kantonale Migrationsbehörde am 9. September 2014 zur Stellungnahme eingeladen. Diese führte in ihrem Schreiben vom
23. Oktober 2014 aus, die Suspension werde zwecks Familienbesuchs beantragt, wobei dem Gesuch kein bestimmtes Ereignis zugrunde liege. Eine Suspension werde jedoch grundsätzlich nur ausnahmsweise und bei Vorliegen wichtiger Gründe gewährt. Die Voraussetzungen seien daher nicht erfüllt, dies auch unter Berücksichtigung der vierjährigen Landesabwesenheit des Beschwerdeführers.

J.
Am 13. Oktober 2014 wurde dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör gewährt. In seiner Stellungnahme vom 12. November 2014 brachte er vor, nach einem fünfjährigen, deliktsfreien Aufenthalt im Ausland bestehe laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung Anspruch auf Nachprüfung des Aufenthaltsrechts. Bei besonderen Umständen sei sogar ein ausserperiodischer Prüfungsanspruch denkbar. Die beabsichtigte Aufenthaltsregelung im Rahmen des Familiennachzugs stelle folglich gar einen qualifizierten Grund für eine fristgerechte Ausreise dar.

K.
Mit Verfügung vom 14. November 2014 wies die Vorinstanz das Suspensionsgesuch des Beschwerdeführers ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, gemäss ständiger Praxis würden Suspensionen lediglich bewilligt, wenn ein erhebliches schweizerisches Interesse bestehe oder wenn zwingende humanitäre Gründe vorlägen. Der Beschwerdeführer habe am 12. März 2014 ein Einreisegesuch zum Verbleib bei der Familie gestellt und am 3. September 2014 um Suspension der Fernhaltemassnahme ersucht. Insbesondere die anstandslose, fristgerechte Wiederausreise sei damit nicht gewährleistet.

L.
In seiner Rechtsmitteleingabe vom 12. Dezember 2014 beantragte der Beschwerdeführer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Gewährung der Suspension des Einreiseverbots.

M.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 9. Januar 2015 die Abweisung der Beschwerde und fügte ergänzend an, aufgrund der vorzunehmenden Risikoanalyse vermöge der Beschwerdeführer nicht genügend Gewähr für eine gesicherte Wiederausreise zu bieten. In seiner Heimat oblägen ihm keine besonderen beruflichen, gesellschaftlichen
oder familiären Verpflichtungen, welche das grundsätzliche Risiko einer nicht fristgerechten Rückkehr als entsprechend gering erscheinen liessen.

N.
In seiner Replik vom 20. Januar 2015 brachte der Beschwerdeführer ergänzend vor, mit der Risikoanalyse werde er wie eine Person behandelt, welche ohne vorbestehende familiäre Bindungen zur Schweiz einreisen wolle. Hingegen würden die Umstände des Einzelfalles nicht berücksichtigt. In Ergänzung der Beschwerdeschrift wurde gerügt, dass die Verfügung nicht nur sachlich unbegründet und damit bundesrechtswidrig sowie willkürlich sei, sondern auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstosse.

O.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Von der Vorinstanz erlassene Verfügungen betreffend Verweigerung der Suspension eines Einreiseverbots sind mit Beschwerde beim BVGer anfechtbar (vgl. Art. 31 ff . VGG i.V.m. Art. 5 VwVG). Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).

1.2 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs.1 VwVG zur Beschwerde legitimiert. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 - 52 VwVG).

2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden (vgl. Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG nicht an die Begründung der Begehren gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 mit Hinweis).

3.

Während der Geltungsdauer des Einreiseverbots ist der betroffenen ausländischen Person jegliches Betreten des Staatsgebiets ohne ausdrückliche Ermächtigung des SEM untersagt (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d sowie Art. 67 Abs. 5 AuG; Zünd/Arquint Hill, in: Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Band VIII, 2. Aufl. 2009, Rz. 8.82). Eine vorübergehende Aufhebung ist möglich, wenn wichtige Gründe diese rechtfertigen. Solche werden praxisgemäss angenommen, wenn die Anwesenheit des Betroffenen in der Schweiz im öffentlichen Interesse liegt oder aus wichtigen persönlichen bzw. zwingenden humanitären Überlegungen notwendig oder geboten erscheint. In diesem Zusammenhang sind die Umstände, die zum Erlass der Fernhaltemassnahme geführt haben gebührend zu berücksichtigen (vgl. Ziff. 8.9.1.4 der Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich des SEM, online abrufbar unter: www.bfm.admin.ch > Dokumentation > rechtliche Grundlagen > Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich; besucht im August 2015). Je gravierender diese erscheinen, desto gewichtiger und augenfälliger müssen sich die Interessen des Beschwerdeführers an der vorübergehenden Aufhebung des Einreiseverbots darstellen. Fernhaltegründe und Gründe, welche für die Suspension der Massnahme sprechen, stehen daher insofern in einem Korrelationsverhältnis.

4.

4.1 Der mit einer Fernhaltemassnahme belegte Beschwerdeführer erfüllt die Voraussetzungen für die Erteilung eines einheitlichen Visums von vornherein nicht (Art. 12 Abs. 2 VEV, Art. 32 Abs. 1 Bst. a Ziff. v und vi und Bst. b der Verordnung EG Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex, VK); BVGE 2011/48 E. 4 und 5). Liegen die Voraussetzungen für ein einheitliches Visum nicht vor, ist zu prüfen, ob die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit in Betracht kommt. Dieses stellt gegenüber dem einheitlichen, für das gesamte Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten gültigen Visum in räumlicher Hinsicht ein Minus dar. Nach seinem Wortlaut steht Art. 32 Abs. 1 VK der Erteilung eines räumlich nur für die Schweiz gültigen Visums nicht entgegen.

4.2 Ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit kann erteilt werden, wenn ein Mitgliedstaat es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält, von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 Bst. a, c ,d und e der Verordnung EG Nr. 562/2006 des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex, SGK) abzuweichen (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK und Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i VK). In der Regel wird der betreffende Mitgliedstaat seinen Entscheid gestützt auf eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen fällen, wobei er Gründe für ein Abweichen von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen - wie schon der Wortlaut der Bestimmung zeigt - nicht leichthin annehmen darf. In Beachtung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit, auf dem das Schengen-System beruht (vgl. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften [EuGH] vom 31. Januar 2006 in der Rechtssache C-503/03 vom 31. Januar 2006, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen das Königreich Spanien, Randnr. 37 und 56, Slg. 2006 S. I-1097), muss der Mitgliedstaat dem Umstand angemessen Rechnung tragen, dass sein Entscheid über die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Geltung nicht nur eigene Interessen berührt, sondern infolge des Wegfalles der Personenkontrollen an den Innengrenzen des Schengen-Raums auch die Interessen der übrigen Schengen-Staaten beeinträchtigen kann. Insoweit ist jeder Schengen-Staat der Sachwalter der eigenen Interessen und der Interessen aller übrigen Schengen-Staaten.

4.3 Eine ausländische Person, gegen die - wie im vorliegenden Fall - ein Einreiseverbot nach Art. 67 AuG besteht, darf nur mit Ermächtigung der zuständigen Behörde das schweizerische Staatsgebiet betreten (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d AuG, Art. 67 Abs. 5 AuG; vgl. Andreas Zünd / Ladina Arquint Hill in: Peter Uebersax / Beat Rudin / Thomas Hugi Yar / Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Band VIII, 2. Aufl., Basel 2009, Rz. 8.82). Die Ermächtigung erfolgt in Gestalt einer zeitlich begrenzten Aussetzung des Einreiseverbots, der sogenannten Suspension, wenn humanitäre oder andere wichtige Gründe vorliegen (Art. 67 Abs. 5 AuG). Die zur Begründung der Suspension vorgebrachten privaten Interessen müssen umso evidenter sein, je schwerer die Umstände wiegen, die zur Verhängung der Fernhaltemassnahme geführt haben (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-7264/2007 vom 22. April 2008 E. 3.2). Im Anwendungsbereich des Schengen-Rechts wird die Suspension des Einreiseverbots nach Art. 67 Abs. 5 AuG von der Möglichkeit gedeckt, einer ausländischen Person, die die allgemeinen Einreisevoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 SGK nicht erfüllt, aus humanitären Gründen, Gründen des nationalen Interesses oder infolge völkerrechtlicher Verpflichtungen die Einreise in das schweizerische Territorium zu gestatten (Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK) bzw. - falls diese Person der Visumspflicht unterliegt - ihr ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit zu erteilen (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i VK).

4.4 In Fällen, in denen es um den Besuch von Familienangehörigen mit gefestigtem Aufenthaltsrecht in der Schweiz geht, sind - je nach Konstellation - auch Ansprüche nach Art. 13 BV bzw. Art. 8 EMRK und Art. 17 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO Pakt II), sowie die Garantien des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (KRK) zu prüfen. Ein Einreiseverbot erweist sich in solchen Fällen oft nur als verhältnismässig, wenn mittels befristeten Aufhebungen während der Dauer des Einreiseverbots die Pflege der familiären Beziehungen sichergestellt ist (vgl. Bericht in Erfüllung des Postulats 12.3002 Staatspolitische Kommission SR Einreisesperren und ihre Aufhebung vom 22. Mai 2013 [nachfolgend: Bericht Einreisesperren], S. 7 f.).

4.5 In ihrer Verfügung vom 14. November 2014 begründete die Vor-instanz die Verweigerung der Suspension lediglich mit dem Argument, der Beschwerdeführer beabsichtige mittelfristig, im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz zurückzukehren. Zu diesem Zweck habe er bereits ein entsprechendes Visum beantragt. Es sei daher festzustellen, dass er die allgemeinen Einreisebestimmungen nicht zu erfüllen vermöge und dass die anstandslose Wiederausreise nicht gesichert sei. Mit Vernehmlassung vom 9. Januar 2015 führte die Vorinstanz ergänzend aus, dem Beschwerdeführer oblägen in seinem Ursprungsland keine besonderen beruflichen, gesellschaftlichen oder familiären Verpflichtungen, welche das grundsätzliche Risiko einer nicht fristgerechten Rückkehr als entsprechend gering erscheinen liessen.

4.6 Wie der Beschwerdeführer wiederholt offen dargelegt hat, verfolgt er tatsächlich mittelfristig das Ziel, sich wieder dauerhaft bei seiner Familie in der Schweiz aufzuhalten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat er denn grundsätzlich auch nach fünf Jahren einen Anspruch auf Neuprüfung des Aufenthaltsrechts (vgl. Urteil des BGer 2C_817/2012 vom 19. Februar 2013 E. 3.2). Gerade im Hinblick auf dieses Ziel hat der Beschwerdeführer - wie er selbst wiederholt vorgebracht hat - jedoch alles Interesse daran, sich keinerlei Verstösse gegen die schweizerische Rechtsordnung mehr zu Schulden kommen zu lassen. Dass die betroffenen Personen grundsätzlich ein hohes Interesse daran haben, sich während der Dauer der gewährten, vorübergehenden Aufhebung in der Schweiz an die Rechtsordnung zu halten, deckt sich im Übrigen auch mit den Erfahrungen des SEM (vgl. Bericht Einreisesperren S. 8). Andernfalls riskieren diese Personen, dass ihnen zukünftig keine Suspensionen mehr gewährt werden, das Einreiseverbot verlängert wird oder, bei - wie im vorliegenden Fall - beabsichtigtem Familiennachzug eine allfällige Neuprüfung der Erteilung der Aufenthaltsbewilligung negativ verläuft. Wie dem Bericht Einreisesperren zu entnehmen ist, hat das SEM festgestellt, dass während der Dauer einer gewährten Aufhebung nur in wenigen Einzelfällen Probleme (erneute Kriminalität oder nicht fristgerechte Ausreise) auftreten. Nach dem Gesagten stellt das mittelfristige Ziel des Beschwerdeführers, im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz zurückzukehren, zwar keine Garantie für die gesicherte Wiederausreise dar, doch spricht es in seiner gegenwärtigen Situation doch eher dafür und kann demnach nicht als zentrales Argument gegen die Bewilligung der Suspension vorgebracht werden. Dies gilt umso weniger, als es das Kriterium der gesicherten Wiederausreise, wie nachfolgend aufgezeigt wird, bei der Prüfung der Erteilung von Visa mit beschränkter räumlicher Gültigkeit zu relativieren gilt.

4.7 Gegen die gesicherte Wiederausreise spricht nach Ansicht der Vorinstanz sodann der Umstand, dass dem Beschwerdeführer in seiner Heimat keinerlei besondere Verpflichtungen oblägen.

4.7.1 Personen mit Einreiseverboten erfüllen die allgemeinen Einreisevor-aussetzungen von vornherein nicht (vgl. E. 4.). In Betracht fällt daher einzig die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit (vgl. E. 4.2). Begründet die Vorinstanz ihren Entscheid - wie im vorliegenden Fall - mit der nicht gesicherten Wiederausreise, stützt sie sich auf ein Kriterium, welches gemäss Art. 32 Abs. 1 Bst. b Visakodex im Falle der Erteilung eines Schengen-Visums erfüllt sein muss. Wie sich jedoch bereits aus dem ersten Halbsatz dieser Bestimmung sowie aus den bisherigen Ausführungen ableiten lässt, gelten die Verweigerungsgründe unbeschadet des Art. 25 Abs. 1 VK, welcher sich auf die Erteilung eines Visums mit beschränkter räumlicher Gültigkeit bezieht.

4.7.2 Anstatt zu prüfen, ob im vorliegenden Fall ein Visum mit beschränkter Gültigkeit zu erteilen ist, hat die Vorinstanz eine Risikoanalyse gemäss Art. 32 Abs. 1 Bst. b VK durchgeführt. Auf diese Weise hat sie nicht bloss das falsche Recht angewendet und damit Voraussetzungen geprüft, die in Konstellationen wie der Vorliegenden grundsätzlich kaum je erfüllt sein können. Vielmehr ist sie auch ihrer Pflicht zur Prüfung der Verhältnismässigkeit der Entscheidung nicht nachgekommen und hat die zu berücksichtigenden familiären Interessen vollständig ausgeklammert.

5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, die Verfügung vom 14. November 2014 aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an das SEM zur Neubeurteilung zurückzuweisen.

6.

6.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind dem Beschwerdeführer keine Kosten aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG; BGE 132 V 215 E. 6.1), womit die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege hinfällig geworden ist.

6.2 Dem Beschwerdeführer ist für die im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht erwachsenen notwendigen Kosten eine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 64 VwVG; Art. 7 ff . des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Es wurde keine Kostennote eingereicht, so dass die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach pflichtgemäss auszuübendem Ermessen festzusetzen ist (vgl. Art. 14 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 VGKE).

Dispositiv Seite 12

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2.
Die Verfügung vom 14. November 2014 wird aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

4.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1'200.- (inkl. Barauslagen) zu bezahlen.

5.
Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Einschreiben)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. ; Akten retour)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Marianne Teuscher Giulia Santangelo

Versand:

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 48 - 1 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 50 - 1 Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen.
¹	Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen.
²	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 52 - 1 Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in Händen hat.
¹	Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in Händen hat.
²	Genügt die Beschwerde diesen Anforderungen nicht oder lassen die Begehren des Beschwerdeführers oder deren Begründung die nötige Klarheit vermissen und stellt sich die Beschwerde nicht als offensichtlich unzulässig heraus, so räumt die Beschwerdeinstanz dem Beschwerdeführer eine kurze Nachfrist zur Verbesserung ein.
³	Sie verbindet diese Nachfrist mit der Androhung, nach unbenutztem Fristablauf auf Grund der Akten zu entscheiden oder, wenn Begehren, Begründung oder Unterschrift fehlen, auf die Beschwerde nicht einzutreten.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 49 - Der Beschwerdeführer kann mit der Beschwerde rügen:
^a	Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens;
^b	unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes;
^c	Unangemessenheit; die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 62 - 1 Die Beschwerdeinstanz kann die angefochtene Verfügung zugunsten einer Partei ändern.
¹	Die Beschwerdeinstanz kann die angefochtene Verfügung zugunsten einer Partei ändern.
²	Zuungunsten einer Partei kann sie die angefochtene Verfügung ändern, soweit diese Bundesrecht verletzt oder auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes beruht; wegen Unangemessenheit darf die angefochtene Verfügung nicht zuungunsten einer Partei geändert werden, ausser im Falle der Änderung zugunsten einer Gegenpartei.
³	Beabsichtigt die Beschwerdeinstanz, die angefochtene Verfügung zuungunsten einer Partei zu ändern, so bringt sie der Partei diese Absicht zur Kenntnis und räumt ihr Gelegenheit zur Gegenäusserung ein.
⁴	Die Begründung der Begehren bindet die Beschwerdeinstanz in keinem Falle.

SR 142.20 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG) - Ausländer- und Integrationsgesetz AIG Art. 5 Einreisevoraussetzungen - 1 Ausländerinnen und Ausländer, die in die Schweiz einreisen wollen:
¹	Ausländerinnen und Ausländer, die in die Schweiz einreisen wollen:
^a	müssen über ein für den Grenzübertritt anerkanntes Ausweispapier und über ein Visum verfügen, sofern dieses erforderlich ist;
^b	müssen die für den Aufenthalt notwendigen finanziellen Mittel besitzen;
^c	dürfen keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie die internationalen Beziehungen der Schweiz darstellen; und
^d	dürfen nicht von einer Fernhaltemassnahme oder einer Landesverweisung nach Artikel 66a oder 66abis des Strafgesetzbuchs (StGB)9 oder Artikel 49a oder 49abis des Militärstrafgesetzes vom 13. Juni 192710 (MStG) betroffen sein.
²	Sie müssen für die gesicherte Wiederausreise Gewähr bieten, wenn nur ein vorübergehender Aufenthalt vorgesehen ist.
³	Der Bundesrat kann Ausnahmen von den Einreisevoraussetzungen nach Absatz 1 aus humanitären Gründen oder Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen vorsehen.11
⁴	Der Bundesrat bestimmt die für den Grenzübertritt anerkannten Ausweispapiere.12

SR 142.20 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG) - Ausländer- und Integrationsgesetz AIG Art. 67 Einreiseverbot - 1 Das SEM verfügt unter Vorbehalt von Absatz 5 Einreiseverbote gegenüber weggewiesenen Ausländerinnen und Ausländern, wenn:
¹	Das SEM verfügt unter Vorbehalt von Absatz 5 Einreiseverbote gegenüber weggewiesenen Ausländerinnen und Ausländern, wenn:
^a	die Wegweisung nach Artikel 64d Absatz 2 Buchstaben a-c sofort vollstreckbar ist;
^b	diese nicht innerhalb der angesetzten Frist ausgereist sind;
^c	sie gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen haben oder diese gefährden; oder
^d	sie bestraft worden sind, weil sie Handlungen im Sinne von Artikel 115 Absatz 1, 116, 117 oder 118 begangen haben oder weil sie versucht haben, solche Handlungen zu begehen.149
²	Es kann Einreiseverbote gegenüber Ausländerinnen und Ausländern verfügen, die:
^a	Sozialhilfekosten verursacht haben;
^b	in Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft (Art. 75-78) genommen worden sind.150
³	Das Einreiseverbot wird für eine Dauer von höchstens fünf Jahren verfügt. Es kann für eine längere Dauer verfügt werden, wenn die betroffene Person eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt.
⁴	Das Bundesamt für Polizei (fedpol) kann zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz gegenüber Ausländerinnen und Ausländern ein Einreiseverbot verfügen; es hört den Nachrichtendienst des Bundes (NDB) vorgängig an. Das fedpol kann Einreiseverbote für eine Dauer von mehr als fünf Jahren und in schwerwiegenden Fällen unbefristet verfügen.
⁵	Die verfügende Behörde kann ausnahmsweise aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen von der Verhängung eines Einreiseverbots absehen oder ein Einreiseverbot endgültig oder vorübergehend aufheben. Dabei sind namentlich die Gründe, die zum Einreiseverbot geführt haben, sowie der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und die Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz gegenüber den privaten Interessen der betroffenen Person an einer Aufhebung abzuwägen.151

SR 142.204 Verordnung vom 15. August 2018 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV) VEV Art. 12 Anwendung der Bestimmungen des Visakodex - 1 Die Verfahren und die Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für kurzfristige Aufenthalte oder für den Flughafentransit richten sich nach den Bestimmungen von Titel III (Art. 4-36) des Visakodex64.
¹	Die Verfahren und die Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für kurzfristige Aufenthalte oder für den Flughafentransit richten sich nach den Bestimmungen von Titel III (Art. 4-36) des Visakodex64.
²	Diese Bestimmungen werden durch die Artikel 13-19 dieser Verordnung ergänzt.

SR 142.204 Verordnung vom 15. August 2018 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV) VEV Art. 2 Begriffe - In dieser Verordnung bedeuten:
^a	kurzfristiger Aufenthalt: Aufenthalt von höchstens 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen im Schengen-Raum;
^b	längerfristiger Aufenthalt: Aufenthalt von mehr als 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen im Schengen-Raum;
^c	Flughafentransit: Durchreise durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen der Staaten, die durch eines der SAA31 gebunden sind (Schengen-Staaten);
^d	Visum für einen kurzfristigen Aufenthalt (Schengen-Visum, Typ C): Dokument in Form einer Vignette oder in elektronischem Format, das von einem Schengen-Staat ausgestellt wird und bescheinigt, dass die Inhaberin oder der Inhaber die Voraussetzungen für einen kurzfristigen Aufenthalt erfüllt; das Visum für einen kurzfristigen Aufenthalt ist entweder:32
^d1	einheitlich: für das Hoheitsgebiet aller Schengen-Staaten gültig, oder
^d2	räumlich beschränkt: nur für das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Schengen-Staaten gültig;
^e	Visum für den Flughafentransit (Schengen-Visum, Typ A): Dokument in Form einer Vignette oder in elektronischem Format, das von einem Schengen-Staat ausgestellt wird und bescheinigt, dass die Inhaberin oder der Inhaber die Voraussetzungen für einen Flughafentransit erfüllt; das Visum für den Flughafentransit ist entweder:33
^e1	einheitlich: für die Durchreise durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen aller Schengen-Staaten gültig, oder
^e2	räumlich beschränkt: nur für die Durchreise durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen eines oder mehrerer Schengen-Staaten gültig;
^f	Visum für einen längerfristigen Aufenthalt (nationales Visum, Typ D): Dokument in Form einer Vignette oder in elektronischem Format, das von einem Schengen-Staat ausgestellt wird und bescheinigt, dass die Inhaberin oder der Inhaber die Voraussetzungen für einen längerfristigen Aufenthalt erfüllt;
^g	Drittstaatsangehörige oder Drittstaatsangehöriger: Angehörige oder Angehöriger eines Staates, der weder Mitgliedstaat der Europäischen Union (EU) noch der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 13 Schutz der Privatsphäre - 1 Jede Person hat Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs.
¹	Jede Person hat Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs.
²	Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 63 - 1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
¹	Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
²	Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht.
³	Einer obsiegenden Partei dürfen nur Verfahrenskosten auferlegt werden, die sie durch Verletzung von Verfahrenspflichten verursacht hat.
⁴	Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter erhebt vom Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten. Zu dessen Leistung ist dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist anzusetzen unter Androhung des Nichteintretens. Wenn besondere Gründe vorliegen, kann auf die Erhebung des Kostenvorschusses ganz oder teilweise verzichtet werden.102
^4bis	Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 100-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 100-50 000 Franken.103
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühren im Einzelnen.104 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005105 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010106.107

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 64 - 1 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen.
¹	Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen.
²	Die Entschädigung wird in der Entscheidungsformel beziffert und der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann.
³	Einer unterliegenden Gegenpartei kann sie je nach deren Leistungsfähigkeit auferlegt werden, wenn sich die Partei mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt hat.
⁴	Die Körperschaft oder autonome Anstalt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, haftet für die einer unterliegenden Gegenpartei auferlegte Entschädigung, soweit sich diese als uneinbringlich herausstellt.
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Entschädigung.108 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005109 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010110.111

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 7 Grundsatz
¹	Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten.
²	Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen.
³	Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten.
⁴	Sind die Kosten verhältnismässig gering, so kann von einer Parteientschädigung abgesehen werden.
⁵	Artikel 6a ist sinngemäss anwendbar.7

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 14 Festsetzung der Parteientschädigung
¹	Die Parteien, die Anspruch auf Parteientschädigung erheben, und die amtlich bestellten Anwälte und Anwältinnen haben dem Gericht vor dem Entscheid eine detaillierte Kostennote einzureichen.
²	Das Gericht setzt die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtlich bestellten Anwälte und Anwältinnen auf Grund der Kostennote fest. Wird keine Kostennote eingereicht, so setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest.

SR 173.320.2 Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE) VGKE Art. 10 Anwaltshonorar und Entschädigung für nichtanwaltliche berufsmässige Vertretung
¹	Das Anwaltshonorar und die Entschädigung für eine nichtanwaltliche berufsmässige Vertretung werden nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters oder der Vertreterin bemessen.
²	Der Stundenansatz beträgt für Anwälte und Anwältinnen mindestens 200 und höchstens 400 Franken, für nichtanwaltliche Vertreter und Vertreterinnen mindestens 100 und höchstens 300 Franken. In diesen Stundenansätzen ist die Mehrwertsteuer nicht enthalten.
³	Bei Streitigkeiten mit Vermögensinteresse kann das Anwaltshonorar oder die Entschädigung für eine nichtanwaltliche berufsmässige Vertretung angemessen erhöht werden.