C-7261/2014 - 2015-09-23 - Cittadinanza e diritto degli stranieri - Gesuch um Suspendierung des Einreiseverbots

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung III

C-7261/2014

Urteil vom 23. September 2015

Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),

Besetzung Richter Blaise Vuille, Richter Andreas Trommer,

Gerichtsschreiberin Giulia Santangelo.

R._______,

Parteien vertreten durch Marc Spescha, Rechtsanwalt,

Beschwerdeführer,

gegen

Staatssekretariat für Migration SEM,

Quellenweg 6, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Gesuch um Suspension des Einreiseverbots.

Sachverhalt:

A.
Der aus Montenegro stammende Beschwerdeführer (geb. 1968) reiste am 25. Oktober 1995 ein erstes und am 23. Dezember 1996 ein zweites Mal ohne Pass und Visum in die Schweiz ein. Anlässlich seiner zweiten
illegalen Einreise stellte er ein Asylgesuch, welches am 7. Februar 1997 abgewiesen wurde. Gleichzeitig wurde die Wegweisung aus der Schweiz verfügt. Am 5. August 1998 ehelichte der Beschwerdeführer eine in der Schweiz niedergelassene Landsfrau, worauf ihm zunächst eine Aufenthaltsbewilligung, später eine Niederlassungsbewilligung erteilt wurde. Aus der Ehe gingen drei Kinder (geb. 1997, 2000 und 2001) hervor, welche über die Niederlassungsbewilligung verfügen.

B.
Der Beschwerdeführer ist einschlägig vorbestraft. Er wurde wie folgt verurteilt:

- Mit Strafbefehl vom 27. Oktober 1995 wegen Einreise ohne Pass und Visum sowie rechtswidrigen Verweilens im Lande mit 14 Tagen Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von zwei Jahren;

- Mit Strafbefehl vom 9. Januar 1997 wegen Einreise ohne Pass und Visum sowie rechtswidrigen Verweilens im Lande zu 30 Tagen Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von fünf Jahren;

- Mit Urteil vom 6. August 1998 wegen Hehlerei, Widerhandlung gegen die Verordnung über den Erwerb und das Tragen von Schusswaffen durch jugoslawische Staatsangehörige und mehrfachen Fahrens ohne Führerausweis zu 75 Tagen Gefängnis unbedingt;

- Mit Strafbefehl vom 26. Oktober 1999 wegen mehrfacher Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz und wegen mehrfacher Übertretung desselben zu einem Monat Gefängnis bedingt, bei einer Probezeit von fünf Jahren;

- Mit Urteil vom 22. November 2004 wegen mehrfacher Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz, mehrfacher Übertretung desselben, wegen Hehlerei sowie wegen Widerhandlung gegen das Waffengesetz zu zwölf Monaten Gefängnis, aufgeschoben zugunsten einer ambulanten Massnahme. Gleichzeitig wurde der Vollzug der aufgeschobenen Freiheitsstrafen für vollziehbar erklärt und ebenfalls zugunsten der Massnahme aufgeschoben;

- Mit Urteil vom 8. Mai 2007 wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz und der mehrfachen Übertretung desselben zu einer dreieinhalbjährigen Freiheitsstrafe. Es wurde eine stationäre therapeutische Massnahme angeordnet. Die am 22. November 2004 angeordnete ambulante Massnahme wurde zugunsten einer stationären therapeutischen Massnahme aufgehoben;

- Mit Strafbefehl vom 10. September 2008 wegen Fahrens ohne Führerausweis und einfacher Verkehrsregelverletzung zu einer unbedingten Geldstrafe von 15 Tagessätzen zu Fr. 60.- und zu einer Busse von Fr. 300.-.

C.
Aufgrund seines Fehlverhaltens wurde der Beschwerdeführer am 28. Oktober 1999 und am 15. Februar 2005 von der zuständigen kantonalen Behörde ausländerrechtlich verwarnt. Am 17. Dezember 2008 wurde er im Hinblick auf die Prüfung von Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen befragt und am 8. Januar 2009 wurde ihm diesbezüglich das rechtliche Gehör gewährt.

D.
Die kantonale Migrationsbehörde widerrief am 28. September 2009 die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz an. Es wurde ihm eine Frist zum Verlassen des schweizerischen Staatsgebiets bis zum 31. Dezember 2009 gesetzt.

E.
Am 27. Januar 2010 wurde der Beschwerdeführer durch die italienischen Behörden zur Fahndung und Festnahme zum Zwecke der Auslieferung wegen Drogendelikten im Schengener Informationssystem (SIS) ausgeschrieben. Hierauf wurde er am 12. März 2010 nach Italien ausgeliefert.

F.
Am 29. Juni 2010 verfügte das damals zuständige Bundesamt für Migration (BFM; heute: Staatssekretariat für Migration SEM) gegen den Beschwerdeführer ein Einreiseverbot von unbestimmter Dauer.

G.
Der Beschwerdeführer stellte am 12. März 2014 bei der Schweizer Vertretung in Belgrad ein Visumsgesuch zwecks Einreise zum Familiennachzug, welches jedoch nicht bewilligt wurde.

H.
Mit Gesuch um Suspension des gegen ihn verhängten Einreiseverbots für den gewünschten Zeitraum vom 13. Oktober 2014 bis zum 13. November 2014 gelangte der Beschwerdeführer am 3. September 2014 an die Vor-instanz. Zur Begründung wurde auf die familiären Verhältnisse verwiesen. Die bis zur Ausreise gepflegte sehr enge Beziehung zu seiner Ehefrau und zu den Kindern sei anschliessend im Rahmen von Besuchsaufenthalten in Montenegro wahrgenommen worden. Es sei evident, dass ein ausgeprägtes Bedürfnis der Familie bestehe, den Beschwerdeführer für einen Besuchsaufenthalt in der Schweiz zu haben. Ihm sei bewusst, dass er die Schweiz nach Ablauf der Gültigkeitsfrist verlassen müsse. Da er beabsichtige im Rahmen des Familiennachzugs mittelfristig in die Schweiz zurückzukehren, habe er kein Interesse daran, dieses Ziel durch entsprechendes regelwidriges Verhalten zu gefährden.

I.
Hierauf wurde die kantonale Migrationsbehörde am 9. September 2014 zur Stellungnahme eingeladen. Diese führte in ihrem Schreiben vom
23. Oktober 2014 aus, die Suspension werde zwecks Familienbesuchs beantragt, wobei dem Gesuch kein bestimmtes Ereignis zugrunde liege. Eine Suspension werde jedoch grundsätzlich nur ausnahmsweise und bei Vorliegen wichtiger Gründe gewährt. Die Voraussetzungen seien daher nicht erfüllt, dies auch unter Berücksichtigung der vierjährigen Landesabwesenheit des Beschwerdeführers.

J.
Am 13. Oktober 2014 wurde dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör gewährt. In seiner Stellungnahme vom 12. November 2014 brachte er vor, nach einem fünfjährigen, deliktsfreien Aufenthalt im Ausland bestehe laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung Anspruch auf Nachprüfung des Aufenthaltsrechts. Bei besonderen Umständen sei sogar ein ausserperiodischer Prüfungsanspruch denkbar. Die beabsichtigte Aufenthaltsregelung im Rahmen des Familiennachzugs stelle folglich gar einen qualifizierten Grund für eine fristgerechte Ausreise dar.

K.
Mit Verfügung vom 14. November 2014 wies die Vorinstanz das Suspensionsgesuch des Beschwerdeführers ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, gemäss ständiger Praxis würden Suspensionen lediglich bewilligt, wenn ein erhebliches schweizerisches Interesse bestehe oder wenn zwingende humanitäre Gründe vorlägen. Der Beschwerdeführer habe am 12. März 2014 ein Einreisegesuch zum Verbleib bei der Familie gestellt und am 3. September 2014 um Suspension der Fernhaltemassnahme ersucht. Insbesondere die anstandslose, fristgerechte Wiederausreise sei damit nicht gewährleistet.

L.
In seiner Rechtsmitteleingabe vom 12. Dezember 2014 beantragte der Beschwerdeführer die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Gewährung der Suspension des Einreiseverbots.

M.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 9. Januar 2015 die Abweisung der Beschwerde und fügte ergänzend an, aufgrund der vorzunehmenden Risikoanalyse vermöge der Beschwerdeführer nicht genügend Gewähr für eine gesicherte Wiederausreise zu bieten. In seiner Heimat oblägen ihm keine besonderen beruflichen, gesellschaftlichen
oder familiären Verpflichtungen, welche das grundsätzliche Risiko einer nicht fristgerechten Rückkehr als entsprechend gering erscheinen liessen.

N.
In seiner Replik vom 20. Januar 2015 brachte der Beschwerdeführer ergänzend vor, mit der Risikoanalyse werde er wie eine Person behandelt, welche ohne vorbestehende familiäre Bindungen zur Schweiz einreisen wolle. Hingegen würden die Umstände des Einzelfalles nicht berücksichtigt. In Ergänzung der Beschwerdeschrift wurde gerügt, dass die Verfügung nicht nur sachlich unbegründet und damit bundesrechtswidrig sowie willkürlich sei, sondern auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstosse.

O.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Von der Vorinstanz erlassene Verfügungen betreffend Verweigerung der Suspension eines Einreiseverbots sind mit Beschwerde beim BVGer anfechtbar (vgl. Art. 31 ff . VGG i.V.m. Art. 5 VwVG). Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).

1.2 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs.1 VwVG zur Beschwerde legitimiert. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 - 52 VwVG).

2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden (vgl. Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG nicht an die Begründung der Begehren gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 mit Hinweis).

3.

Während der Geltungsdauer des Einreiseverbots ist der betroffenen ausländischen Person jegliches Betreten des Staatsgebiets ohne ausdrückliche Ermächtigung des SEM untersagt (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d sowie Art. 67 Abs. 5 AuG; Zünd/Arquint Hill, in: Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Band VIII, 2. Aufl. 2009, Rz. 8.82). Eine vorübergehende Aufhebung ist möglich, wenn wichtige Gründe diese rechtfertigen. Solche werden praxisgemäss angenommen, wenn die Anwesenheit des Betroffenen in der Schweiz im öffentlichen Interesse liegt oder aus wichtigen persönlichen bzw. zwingenden humanitären Überlegungen notwendig oder geboten erscheint. In diesem Zusammenhang sind die Umstände, die zum Erlass der Fernhaltemassnahme geführt haben gebührend zu berücksichtigen (vgl. Ziff. 8.9.1.4 der Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich des SEM, online abrufbar unter: www.bfm.admin.ch > Dokumentation > rechtliche Grundlagen > Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich; besucht im August 2015). Je gravierender diese erscheinen, desto gewichtiger und augenfälliger müssen sich die Interessen des Beschwerdeführers an der vorübergehenden Aufhebung des Einreiseverbots darstellen. Fernhaltegründe und Gründe, welche für die Suspension der Massnahme sprechen, stehen daher insofern in einem Korrelationsverhältnis.

4.

4.1 Der mit einer Fernhaltemassnahme belegte Beschwerdeführer erfüllt die Voraussetzungen für die Erteilung eines einheitlichen Visums von vornherein nicht (Art. 12 Abs. 2 VEV, Art. 32 Abs. 1 Bst. a Ziff. v und vi und Bst. b der Verordnung EG Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex, VK); BVGE 2011/48 E. 4 und 5). Liegen die Voraussetzungen für ein einheitliches Visum nicht vor, ist zu prüfen, ob die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit in Betracht kommt. Dieses stellt gegenüber dem einheitlichen, für das gesamte Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten gültigen Visum in räumlicher Hinsicht ein Minus dar. Nach seinem Wortlaut steht Art. 32 Abs. 1 VK der Erteilung eines räumlich nur für die Schweiz gültigen Visums nicht entgegen.

4.2 Ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit kann erteilt werden, wenn ein Mitgliedstaat es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält, von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 Bst. a, c ,d und e der Verordnung EG Nr. 562/2006 des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex, SGK) abzuweichen (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK und Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i VK). In der Regel wird der betreffende Mitgliedstaat seinen Entscheid gestützt auf eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen fällen, wobei er Gründe für ein Abweichen von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen - wie schon der Wortlaut der Bestimmung zeigt - nicht leichthin annehmen darf. In Beachtung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit, auf dem das Schengen-System beruht (vgl. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften [EuGH] vom 31. Januar 2006 in der Rechtssache C-503/03 vom 31. Januar 2006, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen das Königreich Spanien, Randnr. 37 und 56, Slg. 2006 S. I-1097), muss der Mitgliedstaat dem Umstand angemessen Rechnung tragen, dass sein Entscheid über die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Geltung nicht nur eigene Interessen berührt, sondern infolge des Wegfalles der Personenkontrollen an den Innengrenzen des Schengen-Raums auch die Interessen der übrigen Schengen-Staaten beeinträchtigen kann. Insoweit ist jeder Schengen-Staat der Sachwalter der eigenen Interessen und der Interessen aller übrigen Schengen-Staaten.

4.3 Eine ausländische Person, gegen die - wie im vorliegenden Fall - ein Einreiseverbot nach Art. 67 AuG besteht, darf nur mit Ermächtigung der zuständigen Behörde das schweizerische Staatsgebiet betreten (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. d AuG, Art. 67 Abs. 5 AuG; vgl. Andreas Zünd / Ladina Arquint Hill in: Peter Uebersax / Beat Rudin / Thomas Hugi Yar / Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Band VIII, 2. Aufl., Basel 2009, Rz. 8.82). Die Ermächtigung erfolgt in Gestalt einer zeitlich begrenzten Aussetzung des Einreiseverbots, der sogenannten Suspension, wenn humanitäre oder andere wichtige Gründe vorliegen (Art. 67 Abs. 5 AuG). Die zur Begründung der Suspension vorgebrachten privaten Interessen müssen umso evidenter sein, je schwerer die Umstände wiegen, die zur Verhängung der Fernhaltemassnahme geführt haben (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-7264/2007 vom 22. April 2008 E. 3.2). Im Anwendungsbereich des Schengen-Rechts wird die Suspension des Einreiseverbots nach Art. 67 Abs. 5 AuG von der Möglichkeit gedeckt, einer ausländischen Person, die die allgemeinen Einreisevoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 SGK nicht erfüllt, aus humanitären Gründen, Gründen des nationalen Interesses oder infolge völkerrechtlicher Verpflichtungen die Einreise in das schweizerische Territorium zu gestatten (Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK) bzw. - falls diese Person der Visumspflicht unterliegt - ihr ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit zu erteilen (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV, Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i VK).

4.4 In Fällen, in denen es um den Besuch von Familienangehörigen mit gefestigtem Aufenthaltsrecht in der Schweiz geht, sind - je nach Konstellation - auch Ansprüche nach Art. 13 BV bzw. Art. 8 EMRK und Art. 17 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO Pakt II), sowie die Garantien des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (KRK) zu prüfen. Ein Einreiseverbot erweist sich in solchen Fällen oft nur als verhältnismässig, wenn mittels befristeten Aufhebungen während der Dauer des Einreiseverbots die Pflege der familiären Beziehungen sichergestellt ist (vgl. Bericht in Erfüllung des Postulats 12.3002 Staatspolitische Kommission SR Einreisesperren und ihre Aufhebung vom 22. Mai 2013 [nachfolgend: Bericht Einreisesperren], S. 7 f.).

4.5 In ihrer Verfügung vom 14. November 2014 begründete die Vor-instanz die Verweigerung der Suspension lediglich mit dem Argument, der Beschwerdeführer beabsichtige mittelfristig, im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz zurückzukehren. Zu diesem Zweck habe er bereits ein entsprechendes Visum beantragt. Es sei daher festzustellen, dass er die allgemeinen Einreisebestimmungen nicht zu erfüllen vermöge und dass die anstandslose Wiederausreise nicht gesichert sei. Mit Vernehmlassung vom 9. Januar 2015 führte die Vorinstanz ergänzend aus, dem Beschwerdeführer oblägen in seinem Ursprungsland keine besonderen beruflichen, gesellschaftlichen oder familiären Verpflichtungen, welche das grundsätzliche Risiko einer nicht fristgerechten Rückkehr als entsprechend gering erscheinen liessen.

4.6 Wie der Beschwerdeführer wiederholt offen dargelegt hat, verfolgt er tatsächlich mittelfristig das Ziel, sich wieder dauerhaft bei seiner Familie in der Schweiz aufzuhalten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat er denn grundsätzlich auch nach fünf Jahren einen Anspruch auf Neuprüfung des Aufenthaltsrechts (vgl. Urteil des BGer 2C_817/2012 vom 19. Februar 2013 E. 3.2). Gerade im Hinblick auf dieses Ziel hat der Beschwerdeführer - wie er selbst wiederholt vorgebracht hat - jedoch alles Interesse daran, sich keinerlei Verstösse gegen die schweizerische Rechtsordnung mehr zu Schulden kommen zu lassen. Dass die betroffenen Personen grundsätzlich ein hohes Interesse daran haben, sich während der Dauer der gewährten, vorübergehenden Aufhebung in der Schweiz an die Rechtsordnung zu halten, deckt sich im Übrigen auch mit den Erfahrungen des SEM (vgl. Bericht Einreisesperren S. 8). Andernfalls riskieren diese Personen, dass ihnen zukünftig keine Suspensionen mehr gewährt werden, das Einreiseverbot verlängert wird oder, bei - wie im vorliegenden Fall - beabsichtigtem Familiennachzug eine allfällige Neuprüfung der Erteilung der Aufenthaltsbewilligung negativ verläuft. Wie dem Bericht Einreisesperren zu entnehmen ist, hat das SEM festgestellt, dass während der Dauer einer gewährten Aufhebung nur in wenigen Einzelfällen Probleme (erneute Kriminalität oder nicht fristgerechte Ausreise) auftreten. Nach dem Gesagten stellt das mittelfristige Ziel des Beschwerdeführers, im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz zurückzukehren, zwar keine Garantie für die gesicherte Wiederausreise dar, doch spricht es in seiner gegenwärtigen Situation doch eher dafür und kann demnach nicht als zentrales Argument gegen die Bewilligung der Suspension vorgebracht werden. Dies gilt umso weniger, als es das Kriterium der gesicherten Wiederausreise, wie nachfolgend aufgezeigt wird, bei der Prüfung der Erteilung von Visa mit beschränkter räumlicher Gültigkeit zu relativieren gilt.

4.7 Gegen die gesicherte Wiederausreise spricht nach Ansicht der Vorinstanz sodann der Umstand, dass dem Beschwerdeführer in seiner Heimat keinerlei besondere Verpflichtungen oblägen.

4.7.1 Personen mit Einreiseverboten erfüllen die allgemeinen Einreisevor-aussetzungen von vornherein nicht (vgl. E. 4.). In Betracht fällt daher einzig die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit (vgl. E. 4.2). Begründet die Vorinstanz ihren Entscheid - wie im vorliegenden Fall - mit der nicht gesicherten Wiederausreise, stützt sie sich auf ein Kriterium, welches gemäss Art. 32 Abs. 1 Bst. b Visakodex im Falle der Erteilung eines Schengen-Visums erfüllt sein muss. Wie sich jedoch bereits aus dem ersten Halbsatz dieser Bestimmung sowie aus den bisherigen Ausführungen ableiten lässt, gelten die Verweigerungsgründe unbeschadet des Art. 25 Abs. 1 VK, welcher sich auf die Erteilung eines Visums mit beschränkter räumlicher Gültigkeit bezieht.

4.7.2 Anstatt zu prüfen, ob im vorliegenden Fall ein Visum mit beschränkter Gültigkeit zu erteilen ist, hat die Vorinstanz eine Risikoanalyse gemäss Art. 32 Abs. 1 Bst. b VK durchgeführt. Auf diese Weise hat sie nicht bloss das falsche Recht angewendet und damit Voraussetzungen geprüft, die in Konstellationen wie der Vorliegenden grundsätzlich kaum je erfüllt sein können. Vielmehr ist sie auch ihrer Pflicht zur Prüfung der Verhältnismässigkeit der Entscheidung nicht nachgekommen und hat die zu berücksichtigenden familiären Interessen vollständig ausgeklammert.

5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, die Verfügung vom 14. November 2014 aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an das SEM zur Neubeurteilung zurückzuweisen.

6.

6.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind dem Beschwerdeführer keine Kosten aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG; BGE 132 V 215 E. 6.1), womit die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege hinfällig geworden ist.

6.2 Dem Beschwerdeführer ist für die im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht erwachsenen notwendigen Kosten eine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 64 VwVG; Art. 7 ff . des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Es wurde keine Kostennote eingereicht, so dass die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach pflichtgemäss auszuübendem Ermessen festzusetzen ist (vgl. Art. 14 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 VGKE).

Dispositiv Seite 12

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2.
Die Verfügung vom 14. November 2014 wird aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

4.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1'200.- (inkl. Barauslagen) zu bezahlen.

5.
Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Einschreiben)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. ; Akten retour)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Marianne Teuscher Giulia Santangelo

Versand:

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48 - 1 Ha diritto di ricorrere chi:
¹	Ha diritto di ricorrere chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.
²	Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 50 - 1 Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione.
²	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
¹	L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
²	Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi.
³	Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 49 - Il ricorrente può far valere:
^a	la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento;
^b	l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti;
^c	l'inadeguatezza; questa censura non è ammissibile quando un'autorità cantonale ha giudicato come autorità di ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 62 - 1 L'autorità di ricorso può modificare la decisione impugnata a vantaggio di una parte.
¹	L'autorità di ricorso può modificare la decisione impugnata a vantaggio di una parte.
²	Essa può modificare a pregiudizio di una parte la decisione impugnata quando questa violi il diritto federale o poggi su un accertamento inesatto o incompleto dei fatti; per inadeguatezza, la decisione impugnata non può essere modificata a pregiudizio di una parte, a meno che la modificazione giovi ad una controparte.
³	L'autorità di ricorso che intenda modificare la decisione impugnata a pregiudizio di una parte deve informarla della sua intenzione e darle la possibilità di esprimersi.
⁴	L'autorità di ricorso non è vincolata in nessun caso dai motivi del ricorso.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 5 Condizioni d'entrata - 1 Lo straniero che intende entrare in Svizzera:
¹	Lo straniero che intende entrare in Svizzera:
^a	dev'essere in possesso di un documento di legittimazione riconosciuto per il passaggio del confine e, se richiesto, di un visto;
^b	deve disporre dei mezzi finanziari necessari al soggiorno;
^c	non deve costituire un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici né per le relazioni internazionali della Svizzera; e
^d	non dev'essere oggetto di una misura di respingimento né di un'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis del Codice penale (CP)9 o dell'articolo 49a o 49abis del Codice penale militare del 13 giugno 192710 (CPM).
²	Egli deve offrire garanzia che partirà dalla Svizzera se prevede di soggiornarvi soltanto temporaneamente.
³	Il Consiglio federale può prevedere eccezioni alle condizioni d'entrata di cui al capoverso 1 per motivi umanitari o di interesse nazionale oppure in virtù di obblighi internazionali.11
⁴	Il Consiglio federale determina i documenti di legittimazione riconosciuti per il passaggio del confine.12

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 67 Divieto d'entrare in Svizzera - 1 Fatto salvo il capoverso 5, la SEM vieta l'entrata in Svizzera a uno straniero allontanato se:
¹	Fatto salvo il capoverso 5, la SEM vieta l'entrata in Svizzera a uno straniero allontanato se:
^a	l'allontanamento è eseguibile immediatamente in virtù dell'articolo 64d capoverso 2 lettere a-c;
^b	lo straniero non ha lasciato la Svizzera entro il termine impartitogli;
^c	lo straniero ha violato o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero; o
^d	lo straniero è stato punito per aver commesso un reato di cui agli articoli 115 capoverso 1, 116, 117 o 118 oppure per aver tentato di commettere un tale reato.152
²	La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che:
^a	ha causato spese di aiuto sociale;
^b	si trova in carcerazione preliminare, in carcerazione in vista di rinvio coatto o in carcerazione cautelativa (art. 75-78).153
³	Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque anni. Può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici.
⁴	L'Ufficio federale di polizia (fedpol) può, previa consultazione del Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC), vietare l'entrata in Svizzera a uno straniero allo scopo di salvaguardare la sicurezza interna o esterna della Svizzera. Fedpol può pronunciare un divieto d'entrata di durata superiore a cinque anni e, in casi gravi, di durata indeterminata.
⁵	L'autorità cui compete la decisione può, per motivi umanitari o altri motivi gravi, rinunciare eccezionalmente a pronunciare un divieto d'entrata oppure sospenderlo definitivamente o temporaneamente. A tal proposito occorre considerare segnatamente i motivi che hanno portato al divieto d'entrata nonché la protezione della sicurezza e dell'ordine pubblici e la salvaguardia della sicurezza interna ed esterna della Svizzera e ponderarli con gli interessi privati dell'interessato a una decisione di sospensione.154

SR 142.204 Ordinanza del 15 agosto 2018 concernente l'entrata e il rilascio del visto (OEV) OEV Art. 12 Applicazione delle disposizioni del codice dei visti - 1 Le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti per soggiorni di breve durata e dei visti di transito aeroportuale sono rette dalle disposizioni del titolo III (art. 4-36) del codice dei visti70.
¹	Le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti per soggiorni di breve durata e dei visti di transito aeroportuale sono rette dalle disposizioni del titolo III (art. 4-36) del codice dei visti70.
²	Tali disposizioni sono completate dagli articoli 13-19.

SR 142.204 Ordinanza del 15 agosto 2018 concernente l'entrata e il rilascio del visto (OEV) OEV Art. 2 Definizioni - Ai sensi della presente ordinanza s'intende per:
^a	soggiorno di breve durata: soggiorno nello spazio Schengen non superiore a 90 giorni su un periodo di 180 giorni;
^b	soggiorno di lunga durata: soggiorno nello spazio Schengen superiore a 90 giorni su un periodo di 180 giorni;
^c	transito aeroportuale: transito nelle zone di transito internazionali degli aeroporti degli Stati vincolati da uno degli AAS33;
^d	visto per soggiorni di breve durata (visto Schengen, tipo C): documento sotto forma di vignetta o in formato elettronico, emesso da uno Stato Schengen, che attesti che il suo titolare soddisfa le condizioni per un soggiorno di breve durata; il visto per soggiorni di breve durata può essere:34
^d1	uniforme: valido per il territorio di tutti gli Stati Schengen,
^d2	con validità territoriale limitata: valido unicamente per il territorio di uno o più Stati Schengen;
^e	visto di transito aeroportuale (visto Schengen, tipo A): documento sotto forma di vignetta o in formato elettronico, emesso da uno Stato Schengen, che attesti che il suo titolare soddisfa le condizioni per un transito aeroportuale; il visto di transito aeroportuale può essere:35
^e1	uniforme: valido per il transito nelle zone di transito internazionali degli aeroporti di tutti gli Stati Schengen,
^e2	con validità territoriale limitata: valido unicamente per il transito nelle zone di transito internazionali degli aeroporti di uno o più Stati Schengen;
^f	visto per soggiorni di lunga durata (visto nazionale, tipo D): documento sotto forma di vignetta o in formato elettronico, emesso da uno Stato Schengen, che attesti che il suo titolare soddisfa le condizioni per un soggiorno di lunga durata;
^g	cittadino di un Paese terzo: cittadino di uno Stato che non è membro né dell'Unione europea (UE) né dell'Associazione europea di libero scambio (AELS).

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni.
¹	Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni.
²	Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
¹	Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
²	Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
¹	L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
²	Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi.
³	Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura.
⁴	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100
^4bis	La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla:
^a	da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101
⁵	Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio - 1 La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
¹	La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
²	Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione.
³	Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili.
⁴	Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili.
⁵	L'articolo 6a è applicabile per analogia.7

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 14 Determinazione delle spese ripetibili - 1 Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese.
¹	Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese.
²	Il Tribunale fissa l'indennità dovuta alla parte e quella dovuta agli avvocati d'ufficio sulla base della nota particolareggiata delle spese. Se quest'ultima non è stata inoltrata, il Tribunale fissa l'indennità sulla base degli atti di causa.

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 10 Onorario dell'avvocato ed indennità dei mandatari professionali che non sono avvocati - 1 L'onorario dell'avvocato e l'indennità dovuta ai mandatari professionali che non sono avvocati sono calcolati in funzione del tempo necessario alla rappresentanza della parte.
¹	L'onorario dell'avvocato e l'indennità dovuta ai mandatari professionali che non sono avvocati sono calcolati in funzione del tempo necessario alla rappresentanza della parte.
²	La tariffa oraria per gli avvocati oscilla tra un minimo di 200 e un massimo di 400 franchi, per i rappresentanti professionali che non sono avvocati tra un minimo di 100 e un massimo di 300 franchi. L'imposta sul valore aggiunto non è compresa in dette tariffe.
³	Nelle cause con interesse pecuniario, l'onorario dell'avvocato o l'indennità dovuta ai mandatari professionali che non sono avvocati possono essere adeguatamente aumentati.