2C_218/2009 - 2009-10-21 - Procedura amministrativa - Verbundfahrplan 2009/2010: Abschaffung des Gipfelischiffs und Beibehaltung der kleinen Abendrundfahrt

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C_218/2009

Urteil vom 21. Oktober 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Küng.

1. Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Erlenbach, 8703 Erlenbach ZH,
2. Gemeinde Küsnacht, 8700 Küsnacht ZH,
3. Gemeinde Thalwil, 8800 Thalwil,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wipf,
Beschwerdeführerinnen,

gegen

Zürcher Verkehrsverbund (ZVV),
vertreten durch den Verkehrsrat,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Streichung des "Gipfelischiffs" im Verbundfahrplan 2009/10 (Art. 8 , 9 und 29 Abs. 2 BV).

Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 25. Februar 2009.

Sachverhalt:

A.
Die Zürichsee Schifffahrtsgesellschaft bot während vieler Jahre im Sommerhalbjahr einen Frühkurs an, mit dem Pendler aus den Gemeinden Kilchberg, Thalwil, Erlenbach und Küsnacht nach Zürich fuhren (sog. Gipfelischiff). Der Zürcher Verkehrsverbund beschloss, diese Schiffsverbindung für die Fahrplanperiode 2009/10 zu streichen, weil es seit der Einführung einer kleinen Abendrundfahrt nicht mehr möglich sei, das "Gipfelischiff" zu den Grenzkosten weiter zu betreiben. Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies einen Rekurs, den die Gemeinden Erlenbach, Küsnacht und Thalwil gegen die Abschaffung des "Gipfelischiffs" erhoben hatten, am 25. Februar 2009 ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden war. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich trat am 30. April 2009 auf eine Beschwerde der erwähnten Gemeinden gegen den Entscheid des Regierungsrats nicht ein.

B.
Die Gemeinden Erlenbach, Küsnacht und Thalwil haben gegen den Regierungsratsbeschluss Beschwerde ebenfalls beim Bundesgericht eingereicht. Sie beantragen, diesen Beschluss aufzuheben und den Verbundfahrplan 2009/10 insoweit aufzuheben, als darin der Frühkurs 6 der Zürichsee Schifffahrtsgesellschaft (sog. Gipfelischiff) abgeschafft und die Kurse 55 und 56 (sog. kleine Abendrundfahrt) beibehalten werde. Eventualiter sei lediglich die Abschaffung des erwähnten Frühkurses aufzuheben.
Der Zürcher Verkehrsverbund ersucht um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.

C.
Der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat am 2. Juni 2009 ein Gesuch der Beschwerdeführerinnen um vorsorgliche Massnahmen (Betreiben des "Gipfelischiffs" während des bundesgerichtlichen Verfahrens) abgewiesen.

Erwägungen:

1.
1.1 Die Beschwerdeführerinnen werfen dem Regierungsrat eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie vor. Da sie der Entscheid über den Verbundfahrplan in ihren hoheitlichen Belangen berührt, sind sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Erhebung dieser Rüge legitimiert. Ob ihnen die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich tatsächlich zukommt, ist - sofern es nicht von vornherein offensichtlich an an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt - nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2).

1.2 Es kann offen bleiben, ob auch die übrigen Voraussetzungen zur Geltendmachung einer Autonomieverletzung erfüllt sind, namentlich ob der Entscheid über den Verbundfahrplan überhaupt als anfechtbarer Entscheid anzusehen ist. Denn den Zürcher Gemeinden kommt bei der Festlegung des Verbundangebots keine Autonomie zu. Die Anerkennung eines kommunalen Autonomiebereichs setzt voraus, dass das übergeordnete Recht den Gemeinden im fraglichen Sachbereich erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 124 I 223 E. 2a S. 226 f.). Daran fehlt es hier. Das Angebot des Zürcher Verkehrsverbunds wird gemäss § 19 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG/ZH) vom Verkehrsrat festgesetzt. Im dabei durchzuführenden Fahrplanverfahren haben die Gemeinden zwar Mitwirkungsrechte (vgl. Art. 19 Abs. 2 PVG/ZH); doch liegt es in der Natur der Sache, dass das Angebot für das ganze Verbundgebiet von einem überkommunalen Organ bestimmt werden muss und den Gemeinden dabei überhaupt keine Entscheidbefugnisse zustehen.

1.3 Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit damit eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht wird.

2.
2.1 Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen beruht die Abschaffung des "Gipfelischiffs" auf einer willkürlichen und rechtsungleichen Anwendung von § 18 Abs. 1 Satz 2, § 20 und 29 PVG/ZH sowie auf einer offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung und einer Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Legitimation zur Erhebung dieser Rügen leiten sie aus der allgemeinen Regelung der Beschwerdebefugnis in Art. 89 Abs. 1 BGG ab.

2.2 Die angerufene Norm ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann jedoch auch das Gemeinwesen das allgemeine Beschwerderecht in Anspruch nehmen, wenn es durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist. Ausserdem anerkennt die neuere Praxis die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens ebenfalls dann, wenn dieses durch den fraglichen Akt in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt wird. Allerdings sind Gemeinwesen gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47).

2.3 Die Beschwerdeführerinnen verweisen zur Begründung ihrer Legitimation auf die Praxis des Bundesrats, der auf die Rechtsmittel von Gemeinden eingetreten ist, die sich gegen die Umwandlung von bedienten Stationen in unbediente Haltestellen wehrten (vgl. VPB 43/1979 Nr. 47 E. 1 S. 225 f. betr. die Station Lamone-Cadempino der SBB und VPB 44/1980 Nr. 60 E. 1 S. 247 betr. die Station Seewis-Valzeina der RhB). Es kann offen bleiben, ob diese Rechtsprechung, die vor dem Hintergrund der damaligen Eisenbahngesetzgebung für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren entwickelt wurde, auch für das bundesgerichtliche Verfahren Geltung beanspruchen kann. Jedenfalls hat der Entscheid über die Streichung der fraglichen Schiffsverbindung keine vergleichbare Tragweite wie die Umwandlung einer bedienten Bahnstation in eine unbediente Haltestelle. So zählt der Frühkurs, der aufgehoben werden soll, nicht zur Grundversorgung, sondern zum sog. übrigen Verbundangebot im Sinne von § 20 PVG/ZH. Für die verkehrsmässige Erschliessung der beschwerdeführenden Gemeinden kommt dem Frühkurs keine erhebliche Bedeutung zu. Das belegen auch die unbestritten geringe Auslastung und der Umstand, dass der Kurs schon bisher nur im Sommerhalbjahr angeboten wurde. Es
kann deshalb nicht gesagt werden, dass die Streichung des sog. Gipfelischiffs im Verbundfahrplan 2009/10 die Beschwerdeführerinnen in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berühre. Ihre Legitimation, neben der Gemeindeautonomie weitere Rügen zu erheben, ist daher zu verneinen. Auf ihr Rechtsmittel ist in diesem Umfang nicht einzutreten.

3.
Aus diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 3 BGG). Der Beschwerdegegner hat als mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betraute Organisation keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dem Beschwerdegegner wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten sowie dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 21. Oktober 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Müller Küng

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.