2C_218/2009 - 2009-10-21 - Procédure administrative - Verbundfahrplan 2009/2010: Abschaffung des Gipfelischiffs und Beibehaltung der kleinen Abendrundfahrt

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C_218/2009

Urteil vom 21. Oktober 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Küng.

1. Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Erlenbach, 8703 Erlenbach ZH,
2. Gemeinde Küsnacht, 8700 Küsnacht ZH,
3. Gemeinde Thalwil, 8800 Thalwil,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wipf,
Beschwerdeführerinnen,

gegen

Zürcher Verkehrsverbund (ZVV),
vertreten durch den Verkehrsrat,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Streichung des "Gipfelischiffs" im Verbundfahrplan 2009/10 (Art. 8 , 9 und 29 Abs. 2 BV).

Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 25. Februar 2009.

Sachverhalt:

A.
Die Zürichsee Schifffahrtsgesellschaft bot während vieler Jahre im Sommerhalbjahr einen Frühkurs an, mit dem Pendler aus den Gemeinden Kilchberg, Thalwil, Erlenbach und Küsnacht nach Zürich fuhren (sog. Gipfelischiff). Der Zürcher Verkehrsverbund beschloss, diese Schiffsverbindung für die Fahrplanperiode 2009/10 zu streichen, weil es seit der Einführung einer kleinen Abendrundfahrt nicht mehr möglich sei, das "Gipfelischiff" zu den Grenzkosten weiter zu betreiben. Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies einen Rekurs, den die Gemeinden Erlenbach, Küsnacht und Thalwil gegen die Abschaffung des "Gipfelischiffs" erhoben hatten, am 25. Februar 2009 ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden war. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich trat am 30. April 2009 auf eine Beschwerde der erwähnten Gemeinden gegen den Entscheid des Regierungsrats nicht ein.

B.
Die Gemeinden Erlenbach, Küsnacht und Thalwil haben gegen den Regierungsratsbeschluss Beschwerde ebenfalls beim Bundesgericht eingereicht. Sie beantragen, diesen Beschluss aufzuheben und den Verbundfahrplan 2009/10 insoweit aufzuheben, als darin der Frühkurs 6 der Zürichsee Schifffahrtsgesellschaft (sog. Gipfelischiff) abgeschafft und die Kurse 55 und 56 (sog. kleine Abendrundfahrt) beibehalten werde. Eventualiter sei lediglich die Abschaffung des erwähnten Frühkurses aufzuheben.
Der Zürcher Verkehrsverbund ersucht um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.

C.
Der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat am 2. Juni 2009 ein Gesuch der Beschwerdeführerinnen um vorsorgliche Massnahmen (Betreiben des "Gipfelischiffs" während des bundesgerichtlichen Verfahrens) abgewiesen.

Erwägungen:

1.
1.1 Die Beschwerdeführerinnen werfen dem Regierungsrat eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie vor. Da sie der Entscheid über den Verbundfahrplan in ihren hoheitlichen Belangen berührt, sind sie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Erhebung dieser Rüge legitimiert. Ob ihnen die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich tatsächlich zukommt, ist - sofern es nicht von vornherein offensichtlich an an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt - nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2).

1.2 Es kann offen bleiben, ob auch die übrigen Voraussetzungen zur Geltendmachung einer Autonomieverletzung erfüllt sind, namentlich ob der Entscheid über den Verbundfahrplan überhaupt als anfechtbarer Entscheid anzusehen ist. Denn den Zürcher Gemeinden kommt bei der Festlegung des Verbundangebots keine Autonomie zu. Die Anerkennung eines kommunalen Autonomiebereichs setzt voraus, dass das übergeordnete Recht den Gemeinden im fraglichen Sachbereich erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 124 I 223 E. 2a S. 226 f.). Daran fehlt es hier. Das Angebot des Zürcher Verkehrsverbunds wird gemäss § 19 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG/ZH) vom Verkehrsrat festgesetzt. Im dabei durchzuführenden Fahrplanverfahren haben die Gemeinden zwar Mitwirkungsrechte (vgl. Art. 19 Abs. 2 PVG/ZH); doch liegt es in der Natur der Sache, dass das Angebot für das ganze Verbundgebiet von einem überkommunalen Organ bestimmt werden muss und den Gemeinden dabei überhaupt keine Entscheidbefugnisse zustehen.

1.3 Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit damit eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht wird.

2.
2.1 Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen beruht die Abschaffung des "Gipfelischiffs" auf einer willkürlichen und rechtsungleichen Anwendung von § 18 Abs. 1 Satz 2, § 20 und 29 PVG/ZH sowie auf einer offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung und einer Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Legitimation zur Erhebung dieser Rügen leiten sie aus der allgemeinen Regelung der Beschwerdebefugnis in Art. 89 Abs. 1 BGG ab.

2.2 Die angerufene Norm ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann jedoch auch das Gemeinwesen das allgemeine Beschwerderecht in Anspruch nehmen, wenn es durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist. Ausserdem anerkennt die neuere Praxis die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens ebenfalls dann, wenn dieses durch den fraglichen Akt in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt wird. Allerdings sind Gemeinwesen gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47).

2.3 Die Beschwerdeführerinnen verweisen zur Begründung ihrer Legitimation auf die Praxis des Bundesrats, der auf die Rechtsmittel von Gemeinden eingetreten ist, die sich gegen die Umwandlung von bedienten Stationen in unbediente Haltestellen wehrten (vgl. VPB 43/1979 Nr. 47 E. 1 S. 225 f. betr. die Station Lamone-Cadempino der SBB und VPB 44/1980 Nr. 60 E. 1 S. 247 betr. die Station Seewis-Valzeina der RhB). Es kann offen bleiben, ob diese Rechtsprechung, die vor dem Hintergrund der damaligen Eisenbahngesetzgebung für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren entwickelt wurde, auch für das bundesgerichtliche Verfahren Geltung beanspruchen kann. Jedenfalls hat der Entscheid über die Streichung der fraglichen Schiffsverbindung keine vergleichbare Tragweite wie die Umwandlung einer bedienten Bahnstation in eine unbediente Haltestelle. So zählt der Frühkurs, der aufgehoben werden soll, nicht zur Grundversorgung, sondern zum sog. übrigen Verbundangebot im Sinne von § 20 PVG/ZH. Für die verkehrsmässige Erschliessung der beschwerdeführenden Gemeinden kommt dem Frühkurs keine erhebliche Bedeutung zu. Das belegen auch die unbestritten geringe Auslastung und der Umstand, dass der Kurs schon bisher nur im Sommerhalbjahr angeboten wurde. Es
kann deshalb nicht gesagt werden, dass die Streichung des sog. Gipfelischiffs im Verbundfahrplan 2009/10 die Beschwerdeführerinnen in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berühre. Ihre Legitimation, neben der Gemeindeautonomie weitere Rügen zu erheben, ist daher zu verneinen. Auf ihr Rechtsmittel ist in diesem Umfang nicht einzutreten.

3.
Aus diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 3 BGG). Der Beschwerdegegner hat als mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betraute Organisation keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dem Beschwerdegegner wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten sowie dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 21. Oktober 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Müller Küng

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.