1C_248/2007 - 2008-04-21 - Droits politiques - droits politiques, législation fiscale

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 248/2007

Arrêt du 21 avril 2008
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Aeschlimann, Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Parmelin.

Parties
A._______ et consorts,
recourants, représentés par Me Philippe Schweizer, avocat, rue de la Serre 4 / avenue de la Gare 10,
case postale, 2001 Neuchâtel,

contre

Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel, Château, 2001 Neuchâtel 1.

Objet
Droits politiques, législation fiscale,

recours en matière de droit public contre la loi neuchâteloise du 26 juin 2007 portant modification de la loi sur les contributions directes du 21 mars 2000.

Faits:

A.
La loi neuchâteloise sur les contributions directes (LCdir), adoptée le 21 mars 2000 et entrée en vigueur le 1er janvier 2001, comporte une disposition relative à la compensation des effets de la progression à froid, dont la teneur est la suivante:
"Art. 45
1 Les effets de la progression à froid sur l'impôt frappant le revenu des personnes physiques sont compensés par une adaptation équivalente des barèmes et des déductions en francs opérées sur le revenu. Les montants doivent être arrondis aux 100 francs supérieurs ou inférieurs.
2 Le Conseil d'Etat procède à l'adaptation lorsque l'indice suisse des prix à la consommation établi par le Département fédéral de l'économie publique a augmenté de 5% depuis l'entrée en vigueur de la présente loi ou depuis la dernière adaptation. Est déterminant l'indice de référence au 31 octobre de l'année civile précédant celle de la période fiscale".
Le 5 juin 2005, le peuple neuchâtelois a accepté en votation populaire l'adjonction à l'art. 57 de la Constitution de la République et canton de Neuchâtel du 24 septembre 2000 (Cst./NE; RS 131.233) d'un alinéa 3 en vertu duquel les lois et décrets qui entraînent de nouvelles dépenses importantes pour le canton, respectivement une diminution ou une augmentation importante de ses recettes fiscales doivent être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil, la définition des notions de dépense nouvelle importante, de diminution et d'augmentation importantes des recettes fiscales étant renvoyée à la loi. Par ailleurs, l'art. 4 al. 2 let. c de la loi cantonale sur les finances du 21 octobre 1980 (LFin) a été modifié en conséquence et soumet, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2005, à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent une diminution ou une augmentation des recettes fiscales de plus de 5 millions de francs par année.
Le 4 avril 2007, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a soumis au Grand Conseil un projet de loi visant à modifier l'art. 45 LCdir en ces termes:
"Art. 45, al. 1 et 2
1 Les effets de la progression à froid sur l'impôt frappant le revenu des personnes physiques sont compensés périodiquement, totalement ou partiellement, par une adaptation des barèmes et des déductions en francs opérées sur le revenu. Les montants doivent être arrondis aux 100 francs supérieurs ou inférieurs.
2 Le Conseil d'Etat présente au Grand Conseil un projet d'adaptation dans le courant de l'année précédant la période fiscale, lorsque l'indice suisse des prix à la consommation (IPC) a augmenté d'au moins 5% depuis l'entrée en vigueur de la présente loi ou depuis la dernière adaptation. Est déterminant le niveau de l'indice une année avant le début de la période fiscale".
Le projet de loi prévoyait en outre une disposition transitoire précisant que le niveau de l'indice suisse des prix à la consommation (IPC) au 30 juin 2007 détermine la nécessité d'adapter les barèmes et les déductions, en application de l'art. 45 LCdir, pour la période fiscale 2008.
Dans sa séance du 26 juin 2007, le Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel a adopté le projet de loi en ces termes:
"Art. 45, al. 1 et 2
1 Les effets de la progression à froid sur l'impôt frappant le revenu des personnes physiques sont compensés, en principe, par une adaptation équivalente des barèmes et des déductions en francs opérées sur le revenu. Les montants doivent être arrondis aux 100 francs supérieurs ou inférieurs.
2 Le Conseil d'Etat présente au Grand Conseil un projet d'adaptation dans le courant de l'année précédant la période fiscale, lorsque l'indice suisse des prix à la consommation (IPC) a augmenté d'au moins 5% depuis l'entrée en vigueur de la présente loi ou depuis la dernière adaptation. Est déterminant le niveau de l'indice une année avant le début de la période fiscale".
Cette loi a été publiée dans la Feuille d'avis officielle du 6 juillet 2007, le délai référendaire expirant le 27 août 2007.

B.
Agissant le 30 août 2007 par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler la loi neuchâteloise du 26 juin 2007 portant modification de la loi sur les contributions directes du 21 mars 2000, subsidiairement d'annuler cette loi en tant qu'elle modifie l'art. 45 al. 1 LCdir en ce sens que la progression à froid n'est compensée qu'en principe par une adaptation équivalente des barèmes et des déductions en francs opérées sur le revenu et en tant que l'al. 2 prévoit que le Conseil d'Etat présente au Grand Conseil un projet d'adaptation dans le courant de l'année précédant la période fiscale lorsque l'indice suisse des prix à la consommation a augmenté d'au moins 5% depuis l'entrée en vigueur de la présente loi ou depuis la dernière adaptation. Ils se plaignent d'une violation de leur droit de vote garanti à l'art. 34 Cst. et d'arbitraire dans le traitement de deux situations symétriques qui justifieraient un régime identique.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Les recourants ont répliqué.

C.
Par ordonnance du 5 septembre 2007, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par les recourants.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 29 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]; ATF 133 II 400 consid. 2 p. 403/404).

1.1 Selon l'art. 82 let. b LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours contre les actes normatifs cantonaux. La notion d'acte normatif cantonal correspond à celle d'arrêté cantonal au sens de l'art. 84 al. 1 de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ). Elle comprend en particulier toutes les lois et ordonnances édictées par les autorités cantonales (ATF 133 I 286 consid. 2.1 p. 289; cf. Message du Conseil fédéral concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 p. 4118).

1.2 L'exigence de l'épuisement des voies de droit cantonales ancrée à l'art. 87 LTF est en l'espèce respectée, dès lors que le canton de Neuchâtel ne connaît pas d'instance de recours pour le contrôle de la constitutionnalité des lois cantonales (cf. arrêt 2P.89/2005 du 18 avril 2006 consid. 1.2 non publié aux ATF 132 I 97; arrêt 2P.280/2000 du 18 juin 2001 consid. 1b non publié à la SJ 2001 I p. 564).

1.3 Le délai de 30 jours fixé à l'art. 101 al. 1 LTF pour déposer un recours en matière de droit public contre un arrêté cantonal de portée générale commence à courir, en principe, dès la publication de cet arrêté dans la Feuille officielle cantonale. S'il s'agit d'un arrêté soumis au référendum facultatif et si celui-ci n'est pas utilisé, ce délai ne commence à courir qu'au moment où l'autorité compétente publie l'arrêté de promulgation et fixe la date d'entrée en vigueur de la loi. Le recours formé avant cette publication est prématuré (ATF 133 I 286 consid. 1 p. 288 et les arrêts cités). Tel est le cas du présent recours déposé le 30 août 2007. Selon la jurisprudence rendue sous l'ancien droit, qui garde toute sa valeur, ce dépôt prématuré n'entraîne pas pour autant l'irrecevabilité du recours, mais a pour seule conséquence que la procédure se trouve suspendue jusqu'à la publication de l'arrêté de promulgation, intervenue en l'espèce le 5 septembre 2007, fixant l'entrée en vigueur de la loi litigieuse au 1er janvier 2008 (ATF 133 I 286 consid. 1 p. 288).

1.4 En vertu de l'art. 89 al. 1 LTF, peut former un recours en matière de droit public quiconque est particulièrement atteint par l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre un acte normatif cantonal, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (cf. ATF 133 II 353 consid. 3.3 p. 358). L'intérêt digne de protection peut être factuel, à la différence de ce qui prévalait sous l'empire de l'art. 88 OJ (ATF 133 I 286 consid. 2.2 p. 290; Message précité, FF 2001 p. 4127).
La loi attaquée modifie le système actuel en permettant au Grand Conseil de ne pas compenser ou de compenser partiellement les effets de la progression à froid. En tant que contribuables domiciliés dans le canton de Neuchâtel, les recourants sont susceptibles de subir les effets négatifs d'une telle décision et peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection à l'annulation de cette loi. Leur qualité pour recourir ne prête pas à discussion.

2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'un acte normatif au droit constitutionnel; il s'impose cependant une certaine retenue eu égard notamment au principe découlant du fédéralisme et de la proportionnalité. Dans ce contexte, ce qui est décisif, c'est que la norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les droits fondamentaux invoqués. Le Tribunal fédéral n'annule dès lors une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution fédérale ou à la Convention européenne des droits de l'homme. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée (arrêt 2C 218/2007 du 9 octobre 2007 consid. 1.5; arrêt 2C 71/2007 du 9 octobre 2007 consid. 2.6; cf. sous l'empire de l'ancien droit, ATF 129 I 12 consid. 3.2 p. 15; 128 I 327 consid. 3.1 p. 334/335 et les arrêts cités).

3.
Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit tel qu'il est circonscrit aux art. 95 et 96 LTF. L'art. 95 LTF mentionne quelques domaines particuliers du droit cantonal dont la violation constitue un motif de recours, tels les droits constitutionnels cantonaux (let. c) ou encore les dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires (let. d). Hors de ces domaines spécifiques, le Tribunal fédéral ne peut revoir l'application des normes du droit cantonal que s'il en résulte une violation du droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF, soit notamment du principe constitutionnel de l'égalité de traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. ou de l'interdiction de l'arbitraire consacrée à l'art. 9 Cst. (ATF 133 II 249 consid. 1.2.1 p. 251). Les recourants se plaignent d'une atteinte à leur droit de vote garanti à l'art. 34 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 42 al. 2 let. a Cst./NE, qui définit l'objet du référendum populaire facultatif sur le plan cantonal, et d'une application arbitraire et contraire au principe d'égalité de l'art. 57 al. 3 Cst./NE. Ces griefs sont recevables.

4.
Les recourants soutiennent que la loi litigieuse violerait l'art. 57 al. 3 Cst./NE en tant qu'elle permet à une majorité simple, respectivement à une minorité de députés du Grand Conseil de s'opposer à la pleine compensation des effets de la progression à froid et, partant, de souscrire à une augmentation des recettes fiscales supérieure à 5 millions de francs alors qu'une telle décision devrait être prise à la majorité qualifiée des trois cinquièmes de ses membres selon le texte non équivoque de cette disposition. Le traitement différent réservé à deux situations que le constituant entendait soumettre au même régime ne satisferait pas au principe d'égalité que tend à favoriser l'art. 57 al. 3 Cst./NE et serait arbitraire. Ils concluent pour cette raison au maintien du système actuel.

4.1 Aux termes de l'art. 57 Cst./NE, le Grand Conseil arrête le budget et approuve les comptes. Il autorise le recours à l'emprunt et fixe la limite de l'endettement (al. 1). Il vote les dépenses et il autorise les acquisitions et les aliénations du domaine public, sauf les cas qui relèvent de la compétence exclusive du Conseil d'Etat (al. 2). Doivent être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent de nouvelles dépenses importantes pour le canton, une diminution ou une augmentation importante des recettes fiscales. La loi définit les notions de dépense nouvelle importante, de diminution et d'augmentation importantes des recettes fiscales (al. 3). La même majorité est requise pour l'adoption de tout budget annuel dérogeant aux dispositions prévues par la loi en matière de limite de l'endettement (al. 4).
L'art. 4 al. 2 let. c LFin soumet à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent une diminution ou une augmentation des recettes fiscales de plus de 5 millions de francs par année.

4.2 Selon l'art. 45 LCdir, dans la teneur que lui donne la loi votée le 26 juin 2007, le Conseil d'Etat saisit le Grand Conseil d'un projet de loi visant à compenser les effets de la progression à froid dès que l'indice suisse des prix à la consommation a augmenté de 5% depuis l'entrée en vigueur de la loi ou de la dernière adaptation. Le Grand Conseil est libre d'adopter ou non le projet, voire de l'approuver partiellement. Comme cela résulte du rapport du Conseil d'Etat du 4 avril 2007 accompagnant le projet de loi litigieux, la compensation des effets de la progression à froid n'est désormais plus automatique dès que l'augmentation de l'indice suisse des prix à la consommation dépasse un certain seuil, mais elle dépend d'une décision du Grand Conseil prise, ainsi que l'admet celui-ci dans ses observations, sous la forme d'une loi votée à la majorité qualifiée des trois cinquièmes de ses membres lorsque la diminution des recettes fiscales dépasse le seuil de 5 millions de francs. En outre, elle n'est plus nécessairement intégrale, mais peut être partielle.

4.3 L'art. 57 al. 3 Cst./NE a été adopté en votation populaire le 5 juin 2005. Il faisait suite au dépôt, par le Conseil d'Etat, d'un projet de décret portant modification de la Constitution neuchâteloise et visant à introduire un mécanisme de frein aux dépenses et à la baisse des recettes fiscales par un vote à la majorité qualifiée des décisions du Grand Conseil qui entraînent de nouvelles dépenses ou des allégements fiscaux d'une certaine importance. Le projet soumis au peuple et finalement adopté correspondait à celui de la commission de gestion et des finances qui entendait soumettre également les hausses fiscales significatives à une telle majorité. L'art. 57 al. 3 Cst./NE vise ainsi les lois et les décrets du Grand Conseil qui entraînent une augmentation ou une diminution importante des recettes fiscales. Il ne résulte ni de son texte ni des travaux préparatoires qu'il ait trait aux variations desdites recettes qui résulteraient de phénomènes économiques, tels que l'inflation, et qui sont indépendantes d'un acte du Grand Conseil. L'objet de cette disposition est bien le procédé législatif actif qu'est l'instauration d'une loi ou d'un décret. En d'autres termes, l'abstention du Grand Conseil face à un phénomène économique
ayant une influence sur la masse fiscale n'est pas visé par cette disposition constitutionnelle. Seule une intervention du législateur sous la forme d'une loi ou d'un décret tendant à corriger les effets de la progression à froid et ayant comme conséquence une diminution des recettes fiscales est donc susceptible d'entrer dans le champ d'application de l'art. 57 al. 3 Cst./NE.
L'art. 45 LCdir s'inscrit dans les principes découlant de la norme précitée en conférant la compétence décisionnelle au Grand Conseil et en prévoyant une majorité qualifiée des trois cinquièmes de ses membres pour la décision nécessitant un acte législatif positif. En revanche, on ne saurait en déduire que cette majorité qualifiée serait aussi imposée pour la décision de ne pas prendre en compte la progression à froid. Au demeurant, si tel était le cas, l'on aboutirait au sein du Grand Conseil à des situations de blocage incompatibles avec le fonctionnement de la démocratie. On ne saurait dire dès lors que le système mis en place par l'art. 45 LCdir contrevient à l'art. 57 al. 3 Cst./NE.

4.4 Les recourants estiment qu'il serait choquant de conférer à une minorité du Grand Conseil la faculté de s'opposer à la compensation des effets de la progression à froid. Il s'agit cependant d'une conséquence de la norme contenue à l'art. 57 al. 3 Cst./NE qui est reprise dans la loi litigieuse. Or, le Tribunal fédéral n'examine en principe pas la conformité avec le droit fédéral des dispositions constitutionnelles cantonales auxquelles l'Assemblée fédérale a donné sa garantie. Il n'est fait exception à ce principe que dans les cas où la règle de droit supérieur n'était pas encore en vigueur lors de l'octroi de la garantie ou lorsqu'il s'agit de tenir compte d'une évolution de principes de droit constitutionnel non écrit qui aurait eu lieu dans l'intervalle (ATF 131 I 126 consid. 3.1 p. 130). Les recourants ne prétendent pas que ces conditions seraient réunies dans le cas particulier. Au demeurant, le fait de soumettre la compensation des effets de la progression à froid à l'approbation d'une majorité qualifiée des membres du parlement ne viole pas le droit fédéral vu l'autonomie reconnue aux cantons dans ce domaine (cf. ATF 105 Ia 11, où le Tribunal fédéral a considéré que la disposition du droit cantonal zurichois soumettant
la déclaration d'invalidation d'une initiative à la majorité des deux-tiers des membres présents du Grand Conseil était conforme au droit fédéral et pouvait se justifier par l'importance de la décision à prendre).

5.
Les recourants critiquent le fait que la décision du Grand Conseil de ne pas adapter les barèmes de l'impôt sur le revenu et les déductions pour compenser les effets de la progression à froid ne prendrait pas la forme d'une loi ou d'un décret et serait ainsi soustraite au référendum populaire facultatif prévu à l'art. 42 Cst./NE, contrairement à ce qui serait le cas si le projet de loi était accepté. Ainsi les citoyens seraient en mesure de contester par la voie du référendum la décision du Grand Conseil de compenser totalement ou partiellement les effets de la progression à froid, mais non celle de ne pas la compenser. Cette différence de traitement porterait une atteinte inadmissible aux droits politiques des citoyens.

5.1 L'art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques sans en définir le contenu et l'étendue; il renvoie à cet égard aux réglementations fédérales et cantonales, tout en protégeant le corps électoral contre les atteintes qui peuvent être portées à ces droits. Il appartient dès lors aux cantons de déterminer les titulaires, l'étendue et les modalités de l'exercice des droits politiques, sous réserve des exigences démocratiques posées à l'art. 51 al. 1 Cst., en particulier quant au mode d'adoption et de révision de la constitution cantonale (cf. art. 39 al. 1 Cst.). Ils disposent pour ce faire d'une autonomie quasi complète et peuvent en particulier décider quels actes seront ou non soumis au référendum, obligatoire ou facultatif (ATF 131 I 126 consid. 5 p. 131; arrêt 1P.771/2006 du 29 janvier 2007 consid. 2.2 paru in RtiD 2007 I n° 32 p. 140).

5.2 A teneur des art. 42 al. 2 let. a et b Cst./NE et 32 al. 1 let. a et b de la loi cantonale d'organisation du Grand Conseil (LOGC), seuls les lois et les décrets qui entraînent des dépenses adoptés par le Grand Conseil sont soumis au référendum populaire facultatif à l'exclusion des autres décisions prises par cette autorité. Les actes du parlement qui doivent revêtir la forme d'une loi ou d'un décret sont définis aux art. 30 et 31 LOGC (sur ces notions, voir ATF 94 I 29 consid. 2b p. 34; Alain Bauer, Constitution annotée de la République et Canton de Neuchâtel, Neuchâtel 2005, ch. 3.1 ad art. 42, p. 112).
Selon le système introduit par la loi querellée, le Conseil d'Etat soumet au Grand Conseil un projet de loi visant à compenser les effets de la progression à froid par une adaptation équivalente des barèmes et des déductions lorsque l'indice suisse des prix à la consommation a augmenté d'au moins 5% depuis l'entrée en vigueur de la loi ou depuis la dernière adaptation. Le Grand Conseil peut l'accepter ou le rejeter. En cas d'acceptation, la loi votée par le parlement est soumise au référendum facultatif si les conditions en sont réunies. En cas de refus, le projet de loi ne déploie aucun effet. Cette décision n'est pas sujette à référendum en application de l'art. 42 al. 2 let. a Cst./NE dans la mesure où elle ne prend pas la forme d'un décret ou d'une loi. L'absence de possibilité de référendum contre les décisions négatives du parlement ne constitue pas pour autant une atteinte inadmissible au droit de vote garanti par l'art. 34 al. 1 Cst. Conformément à l'opinion généralement admise en droit suisse, le référendum facultatif n'a qu'un caractère négatif et ne peut donc être dirigé que contre les décisions positives d'un parlement, non contre ses décisions négatives. Les opposants disposent de la voie de l'initiative populaire
(art. 40 Cst./NE) ou de la motion populaire (art. 41 Cst./NE) pour contraindre le Grand Conseil à statuer dans un sens donné et, en particulier, pour exiger que les effets de la progression à froid soient intégralement compensés, la procédure de l'initiative ou de la motion populaire ne devant pas se révéler beaucoup plus longue que celle du référendum facultatif puisqu'il s'agit d'un objet déjà examiné par le parlement. Une autre solution ne pourrait être admise que s'il ressortait clairement du droit cantonal que la notion du référendum y est plus large que la conception qui a cours en Suisse, ce qui n'est pas le cas du canton de Neuchâtel. L'absence de référendum populaire contre les décisions négatives du parlement ne consacre donc aucune violation de l'art. 34 al. 1 Cst. (ATF 105 Ia 255 consid. 8d p. 264; 101 Ia 378 consid. 4-5 p. 381; 99 Ia 524 consid. 4-5 p. 527 et les références citées; voir aussi, Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3e éd., Berne 2004, p. 383; Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3e éd., 2005, p. 214/215; Karl Spühler, Zur Zulässigkeit des fakultativen Referendums gegen negative Beschlüsse von Zürcher Gemeindeparlamenten, ZBl 90/1989 p. 529; Konrad Keller, Zur Frage der
Zulässigkeit des Referendums gegen negative Entscheidungen des Gemeindeparlaments, ZBl 79/1978 p. 49 ss).
Les recourants ne sauraient donc s'opposer à ce que la compensation des effets de la progression à froid soit dorénavant soumise à une décision prise par le Grand Conseil sur la base d'une proposition d'adaptation du Conseil d'Etat au motif qu'une éventuelle décision négative du parlement serait soustraite au référendum facultatif. Leur conclusion tendant à l'annulation de la loi portant modification de l'art. 45 al. 2 LCdir pour ce motif doit être écartée.

6.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). Le Grand Conseil neuchâtelois, qui obtient gain de cause, ne saurait prétendre à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants ainsi qu'au Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel.
Lausanne, le 21 avril 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Féraud Parmelin

SR 131.233 Constitution de la République et Canton de Neuchâtel, du 24 septembre 2000 Cst./NE Art. 57 - 1 Le Grand Conseil arrête le budget et approuve les comptes. Il autorise le recours à l'emprunt et fixe la limite de l'endettement.
¹	Le Grand Conseil arrête le budget et approuve les comptes. Il autorise le recours à l'emprunt et fixe la limite de l'endettement.
²	Il vote les dépenses et il autorise les acquisitions et les aliénations du domaine public, sauf les cas qui relèvent de la compétence exclusive du Conseil d'État.
³	Doivent être votés à la majorité des trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent de nouvelles dépenses importantes pour le canton, une diminution ou une augmentation importante de ses recettes fiscales. La loi définit les notions de dépense nouvelle importante, de diminution et d'augmentation importantes des recettes fiscales.20
^3bis	Doivent de même être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent des économies importantes pour le canton, lorsqu'ils sont adoptés en vue de respecter les dispositions prévues par la loi en matière de limite à l'endettement. La loi définit la notion d'économies importantes.21
⁴	La même majorité est requise pour l'adoption de tout budget annuel dérogeant aux dispositions prévues par la loi en matière de limite de l'endettement.22

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 96 Droit étranger - Le recours peut être formé pour:
^a	inapplication du droit étranger désigné par le droit international privé suisse;
^b	application erronée du droit étranger désigné par le droit international privé suisse, pour autant qu'il s'agisse d'une affaire non pécuniaire.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 131.233 Constitution de la République et Canton de Neuchâtel, du 24 septembre 2000 Cst./NE Art. 42 - 1 La faculté de demander le vote populaire appartient à 4500 électrices ou électeurs, dont les signatures doivent être réunies dans un délai de nonante jours à compter de la publication de l'acte attaqué.12
¹	La faculté de demander le vote populaire appartient à 4500 électrices ou électeurs, dont les signatures doivent être réunies dans un délai de nonante jours à compter de la publication de l'acte attaqué.12
²	La demande de vote populaire doit faire l'objet d'une annonce préalable dans les vingt jours à compter de la publication de l'acte attaqué; la loi règle la procédure d'annonce.13
³	La demande de vote populaire peut avoir pour objet un acte du Grand Conseil parmi les suivants:
^a	les lois;
^b	les décrets qui entraînent des dépenses;
^c	les décrets par lesquels le Grand Conseil adresse une initiative à l'Assemblée fédérale;
^d	les avis que le Grand Conseil donne à l'autorité fédérale au sujet de l'implantation d'une installation atomique;
^e	les décrets d'approbation des traités internationaux ou intercantonaux dont le contenu équivaut à l'un des actes mentionnés aux lettres a et b du présent alinéa;
^f	les décrets d'approbation des concordats conclus avec les Églises et les autres communautés religieuses reconnues;
^g	d'autres actes du Grand Conseil, si trente de ses membres en décident ainsi.15
⁴	Sont toutefois exclus du référendum le budget, les comptes, les élections, l'amnistie, la grâce, les décisions de nature juridictionnelle et les décisions de procédure.16

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
¹	Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
²	Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 39 Exercice des droits politiques - 1 La Confédération règle l'exercice des droits politiques au niveau fédéral; les cantons règlent ces droits aux niveaux cantonal et communal.
¹	La Confédération règle l'exercice des droits politiques au niveau fédéral; les cantons règlent ces droits aux niveaux cantonal et communal.
²	Les droits politiques s'exercent au lieu du domicile. La Confédération et les cantons peuvent prévoir des exceptions.
³	Nul ne peut exercer ses droits politiques dans plus d'un canton.
⁴	Les cantons peuvent prévoir que les personnes nouvellement établies ne jouiront du droit de vote aux niveaux cantonal et communal qu'au terme d'un délai de trois mois au plus.

SR 131.233 Constitution de la République et Canton de Neuchâtel, du 24 septembre 2000 Cst./NE Art. 40 - 1 L'initiative populaire appartient à 4500 électrices ou électeurs, dont les signatures doivent être réunies dans un délai de six mois.11
¹	L'initiative populaire appartient à 4500 électrices ou électeurs, dont les signatures doivent être réunies dans un délai de six mois.11
²	L'initiative s'adresse au Grand Conseil. Elle peut avoir pour objet l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un acte du Grand Conseil qui est lui-même exposé à un référendum populaire facultatif en vertu de l'art. 42, al. 3, let. a à c.
³	L'initiative revêt la forme d'un projet rédigé ou celle d'une proposition générale. Elle doit respecter le principe de l'unité de la matière.
⁴	Sont réservées les dispositions sur la révision de la Constitution.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.