C-3859/2007 - 2008-08-21 - substances thérapeutiques - Gesuch um Erteilung von betrieblichen Bewilligungen, Nichteintretensentscheid vom 11. Mai 2007

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung III
C-3859/2007/mas
{T 0/2}

Urteil vom 21. August 2008

Besetzung
Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richter Jürg Kölliker, Richter Johannes Frölicher,
Gerichtsschreiberin Susanne Marbet Coullery.

Parteien
X.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Ursula Eggenberger Stöckli, Bollwerk 15, Postfach 5576, 3001 Bern,
Beschwerdeführerin,

gegen

Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut, Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9,
Vorinstanz.

Gegenstand
Gesuch um Erteilung von betrieblichen Bewilligungen, Nichteintretensentscheid vom 11. Mai 2007.

Sachverhalt:
A.
Die Firma X._______ (im Folgenden: Beschwerdeführerin) hatte bis ins Jahr 2001 in einem Betrieb in Y._______ Arzneimittel hergestellt und und mit diesen Grosshandel betrieben. Die für Letzteres erforderliche kantonale Bewilligung war bis zum 31. August 2005 gültig. Nach dem Umzug des Betriebes nach Z._______ stellte die Beschwerdeführerin im Jahre 2001 ein Gesuch um Erteilung einer Herstellungsbewilligung, das vom Schweizerischen Heilmittelinstitut (im Folgenden: Institut) am 20. Januar 2003 abgewiesen wurde. Ein zweites Gesuch um Erteilung einer Bewilligung für die Herstellung von Arzneimitteln, einer Bewilligung für den Grosshandel mit Arzneimitteln, einer Einfuhr- und einer Ausfuhrbewilligung sowie einer Bewilligung zum Handel mit Arzneimitteln im Ausland wurde am 7. Juni 2005 wegen diverser Mängel wiederum abgewiesen. Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde hat die Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel (im Folgenden: REKO HM) mit Urteil vom 8. August 2006 ebenfalls abgewiesen. Dieser Entscheid ist in Rechtskraft erwachsen.
B.
Mit Schreiben vom 2. Oktober 2006 reichte die Beschwerdeführerin beim Institut erneut ein Gesuch (mit Dokumentation vom 13. September 2006) um Erteilung einer Bewilligung für die Herstellung, für den Grosshandel sowie für den Import, Export und Handel im Ausland von Arzneimitteln ein. Am 4. Dezember 2006 wurde ihr ein Vorbescheid eröffnet, wonach das Institut auf das Gesuch nicht eintreten werde, da eine deutliche Verbesserung der im Rahmen der früheren vier Inspektionen festgestellten Mängel im Bereich der Guten Herstellungspraxis (Good Manufacturing Practice, GMP) sowie der Guten Vertriebspraxis (Good Distribution Practice, GDP) nicht belegt sei.
Die Beschwerdeführerin erhielt die Gelegenheit, bis zum 31. Januar 2007 die von ihr behauptete Verbesserung des GMP/GDP-Standards zu belegen. Innert der gewährten Frist wurde eine Bestätigung der Firma A._______, (im Folgenden: A._______) eingereicht, wonach die Beschwerdeführerin einige Verbesserungen im Betrieb vorgenommen habe und die analysierten Umgebungsproben zufriedenstellende Resultaten gezeigt hätten.
Mit Verfügung vom 11. Mai 2007 trat das Institut unter Hinweis auf diverse nach wie vor bestehende Mängel auf das Gesuch der Beschwerdeführerin nicht ein.
C.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 5. Juni 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 11. Mai 2007 sowie die Rückweisung der Sache an das Institut zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen - unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

Zur Begründung ihrer Anträge machte die Beschwerdeführerin geltend, das Institut habe Bundesrecht verletzt, indem es trotz ihrer Mitwirkung auf das Gesuch nicht eingetreten sei, keine Inspektion am neuen Standort Z._______ durchgeführt und die gehörig angebotenen Beweise nicht abgenommen habe. Damit habe das Institut die Beschwerdeführerin daran gehindert, ihre Mitwirkungspflicht zu erfüllen, und habe ihr das rechtliche Gehör verweigert. Zudem sei der Entscheid auf Grund eines nicht mehr aktuellen und unvollständigen Sachverhalts ergangen.
D.
In seiner Vernehmlassung vom 13. Juli 2007 beantragte das Institut, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

Zur Begründung wies es darauf hin, die anlässlich früherer Inspektionen (drei im Jahre 2001 und eine im Jahre 2004) festgestellten Mängel seien von der Beschwerdeführerin immer nur punktuell korrigiert worden, und sie sei bis anhin weder in der Lage gewesen, ein adäquates, funktionierendes und wirksames Qualitätssicherungssystem bereitzustellen, noch ein genügendes Verständnis für die GMP-Anforderungen zu entwickeln. Bevor eine erneute (fünfte) Inspektion durchgeführt werde, müsse die Beschwerdeführerin - im Sinne der Schlussfolgerungen des Berichts zur Inspektion vom 15. und 16. März 2004 - in ihrem Betrieb grundlegende Verbesserung durchführen und nachweisen. Es treffe zwar zu, dass einige Korrekturen vorgenommen worden seien, doch seien diese nicht substanzieller, sondern nur punktueller Art. Angesichts dieser Umstände sei das Institut nicht zur Durchführung einer weiteren Inspektion verpflichtet gewesen. Wegen Verletzung der im konkreten Fall gebotenen besonderen Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin sei es im Rahmen seines Ermessens nicht verpflichtet gewesen, auf das bereits dritte Gesuch in gleicher Sache einzutreten.
E.
Am 7. September 2007 reichte die Beschwerdeführerin eine Replik ein. Erneut machte sie geltend, der Zustand ihres Betriebs habe sich entscheidend verbessert, was im vorliegenden Verfahren zu berücksichtigen sei. Zum Beweis werde die entsprechende Dokumentation zu den Akten gegeben, wobei diese für die Beurteilung des Betriebs nicht genüge, sondern zudem eine weitere Inspektion erforderlich sei, anlässlich welcher die betrieblichen Einrichtungen und deren Zweckmässigkeit vor Ort zu prüfen und beurteilen seien. Massgebend sei die Aktenlage im Zeitpunkt des Urteils über die vorliegende Beschwerde.

Es treffe nicht zu, dass sie ihre Mitwirkungspflicht verletzt habe. Vielmehr habe sie wiederholt eine Inspektion angeboten und auch die erforderlichen Dokumente vorgelegt. Anhand einer bloss aktenmässigen Prüfung habe aber das Institut den Betrieb nicht ausreichend beurteilen können; die ausführliche und wiederholte Darstellung der früheren Inspektionen durch das Institut sei nicht mehr massgebend und daher nicht zu hören.
F.
In seiner Duplik vom 1. November 2007 hielt das Institut an seinen Anträgen fest und führte aus, es treffe wohl zu, dass die blosse Begutachtung der Dokumentation, mit der die verlangte wesentliche Verbesserung belegt werden soll, für eine umfassende Beurteilung der betrieblichen Einrichtung und deren Zweckmässigkeit nicht genüge. Die Dokumentation müsse jedoch in nachvollziehbarer Weise darlegen, welche Verbesserungen effektiv vorgenommen worden seien und dem Institut eine Abschätzung ermöglichen, ob die Durchführung einer fünften Inspektion zur Erteilung der beantragten betrieblichen Bewilligungen führen könnte.

Im Weiteren nahm das Institut Stellung zu der mit der Replik neu eingereichten Dokumentation und hielt unter Nennung verschiedener Beispiele fest, dass nach wie vor wichtige Aspekte zur Qualität - die in früheren Inspektionen mehrmals bemängelt wurden - nicht berücksichtigt worden seien. Die Mängel bestünden weiterhin.
G.
Mit Verfügung vom 13. März 2008 wurde der Schriftenwechsel geschlossen und den Parteien die Zusammensetzung des Gerichts bekannt gegeben. Bis heute gingen keine Ausstandsbegehren ein.
H.
Auf die Ausführungen der Parteien ist in den folgenden Erwägungen - soweit erforderlich - näher einzugehen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Zu beurteilen ist die Beschwerde vom 5. Juni 2007 gegen die Verfügung vom 11. Mai 2007, mit welcher das Institut auf das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung einer Herstellungsbewilligung, einer Bewilligung für den Grosshandel und einer Bewilligung für den Import, Export und Handel im Ausland mit Arzneimitteln nicht eingetreten ist.
1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im Wesentlichen nach den Vorschriften des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32), wobei das neue, am 1. Januar 2007 in Kraft getretene Verfahrensrecht sofort anwendbar ist (vgl. Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.2 Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache bestimmt sich nach Art. 31 ff . VGG. Danach ist das Bundesverwaltungsgericht insbesondere zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 33 Bst. e VGG).
Da das Institut eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes darstellt (Art. 68 Abs. 2 des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 [HMG, SR 812.21]), der angefochtene Verwaltungsakt ohne Zweifel als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren ist und zudem keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Sache zuständig.
1.3 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Die Beschwerdeführerin hat als Gesuchstellerin am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sie ist als Adressatin durch den angefochtenen Nichteintretensentscheid besonders berührt und hat an dessen Aufhebung sowie der Rückweisung der Sache an die Vorinstanz ein schutzwürdiges Interesse (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Nachdem die Beschwerdeführerin den einverlangten Verfahrenskostenvorschuss fristgemäss geleistet hat, ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
2.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig die formelle Frage, ob das Institut zu Recht nicht auf das Bewilligungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 2. Oktober 2006 eingetreten ist. Bei der Beurteilung ist auf den Sachverhalt im Zeitpunkt des Entscheides der Vorinstanz abzustellen, ist doch der Devolutiveffekt auf den Streitgegenstand beschränkt (Art. 54 VwVG), und umfasst dieser vorliegend nur die Frage, ob im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheides die Eintretensvoraussetzungen erfüllt gewesen sind. Nicht zu beurteilen ist die materielle Frage, ob aufgrund der im Laufe des Beschwerdeverfahrens ergänzten, allenfalls durch eine behördliche Inspektion zu überprüfenden Dokumentation das Gesuch gutgeheissen werden könnte.
3.
Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids rügen (Art. 49 VwVG).
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft nur den Entscheid der unteren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle. Insbesondere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende, spezialisierte technische oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, ist eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1, BGE 126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; vgl. auch VPB 67.31 E. 2, VPB 68.133 E. 2.4; Sozialversicherungsrecht - Rechtsprechung [SVR] 1994 KV Nr. 3 E. 3b; Yvo Hangartner, Behördenrechtliche Kognitionsbeschränkungen in der Verwaltungsrechtspflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [Hrsg.], Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 326 f., Beatrice Wagner Pfeiffer, Zum Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher Würdigung im Verwaltungsverfahren, in: ZSR, NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).
3.2 Gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen ist das Bundesverwaltungsgericht nicht an die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212 [im Folgenden: Gygi, Rechtspflege]).
4.
In der angefochtenen Verfügung begründete das Institut seinen Nichteintretensentscheid damit, dass nach Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides auf ein neues Gesuch um Erteilung einer Herstellungsbewilligung, einer Bewilligung für den Grosshandel und einer Bewilligung für den Import, Export und Handel im Ausland mit Arzneimitteln nur dann eingetreten werden müsse, wenn mit neuen Unterlagen glaubhaft gemacht werde, dass die GMP- bzw. GDP-Qualität "s'est modifié de manière conséquente". Dies sei im vorliegenden Verfahren nicht der Fall.
Die Beschwerdeführerin macht in dieser Hinsicht geltend, sie habe seit der letzten Inspektion im Jahre 2004 den Betrieb neu organisiert und an die Regeln der GMP und GDP angepasst. Entsprechende Unterlagen seien im vorangehenden wie auch im vorliegenden Verfahren beigebracht oder zumindest erwähnt worden, so dass das Institut nicht davon habe ausgehen dürfen, der GMP/GDP-Status habe sich nicht verbessert.
4.1 Wer ein Gesuch um Erteilung einer Herstellungsbewilligung (und weiterer betriebsbezogener Bewilligungen) stellt, hat zu beweisen, dass er über ein Qualitätssicherungssystem verfügt, fachliche und betriebliche Anforderungen erfüllt, bei der Herstellung bzw. beim Handel und der Qualitätskontrolle die GMP- bzw. GDP-Regeln einhält sowie weitere, bewilligungsspezifische Anforderungen erfüllt (Art. 6 Abs. 1 , Art. 19 Abs. 1 sowie Art. 28 Abs. 2 HMG, vgl. im Einzelnen Art. 3 Abs. 1 , Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Art. 12 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Bewilligungen im Arzneimittelbereich [AMBV, SR 812.212.1]). Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, besteht diesbezüglich eine weitgehende Mitwirkungspflicht der Gesuchstellerin. Es ist nicht Sache der zuständigen Behörde, die nötigen Abklärungen vorzunehmen, welche dazu dienen, die Erfüllung der heilmittelrechtlichen Anforderungen im Zusammenhang mit der Erteilung einer Bewilligung zu belegen. Diese Aufgabe obliegt vielmehr der Gesuchstellerin, welche der Behörde bezüglich der Bewilligungsvoraussetzungen eine Dokumentation vorzulegen hat, die sämtliche entscheidrelevanten Elemente abdeckt (vgl. dazu VPB 70.22 E. 4; Alexander Gutmans/Marie-Christine Müller-Gerster, in: Thomas Eichenberger/Urs Jaisli/Paul Richli [Hrsg.], Basler Kommentar Heilmittelgesetz, Basel/Genf/München 2006, N. 2 ff. zu Art. 6 HMG).
4.2 Die Beschwerdeführerin hat bereits in den Jahren 2001 und 2004 unter Vorlage entsprechender Dokumentationen zwei Gesuche um Erteilung einer Herstellungs- und von Handelsbewilligungen für ihren Betriebsstandort in Z._______ gestellt, die beide abgewiesen wurden (Verfügungen des Instituts vom 20. Januar 2003 und vom 7. Juni 2005 bzw. Urteil HM 05.125 vom 8. August 2006 der REKO HM). Bereits am 2. Oktober 2006 reichte sie ein neues Gesuch um Erteilung der selben, bereits früher beantragten Bewilligungen ein.
4.2.1 Verfügungen und Urteile treten in formelle Rechtskraft, wenn sie nicht oder nicht mehr angefochten werden können. Nach Eintritt der formellen Rechtskraft können sie nur noch unter besonderen Voraussetzungen abgeändert werden, da das Gebot der Rechtssicherheit und der Vertrauensschutz grundsätzlich für ihre Rechtsbeständigkeit sprechen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 994 ff.).
4.2.2 Lange Zeit galten allerdings die negativen Verfügungen - also insbesondere Verfügungen, mit denen ein Gesuch abgewiesen worden ist - als nicht rechtsbeständig, so dass ein entsprechender Antrag beliebig oft wiederholt werden durfte. Diese Auffassung haben Lehre und Rechtsprechung aufgegeben (vgl. etwa Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 311 [im Folgenden: Gygi, Verwaltungsrecht]; zuerst BGE 100 Ib 371). Nach heutiger Lehrmeinung und Praxis müssen erneute Gesuche in gleicher Sache, die oftmals als Wiedererwägungsgesuche bezeichnet werden, nicht voraussetzungslos zur neuerlichen Prüfung entgegengenommen werden. "Vielmehr ist Veranlassung dazu nur gegeben, wenn gegenüber der früheren Verfügung neue Tatsachen oder Beweismittel vorgebracht werden, also ein eigentlicher Revisionsgrund angerufen wird [...]. Ausserdem kann ein neues Gesuch darauf gegründet werden, dass sich seit dem Erlass der früheren Verfügung eine anspruchsbegründende neue Sach- oder Rechtslage - anders gesagt ein neuer Anspruch - ergeben hat [...]. Das steht ausserhalb der Rechtsbeständigkeit der negativen Verfügung, berührt diese also nicht. Vielmehr liegt ein selbständiges, vom früheren Verfügungsgegenstand unabhängiges Begehren um Regelung eines neuen Rechtsverhältnisses vor, somit auch keineswegs eine Wiedererwägung der vorausgegangenen abschlägigen Verfügung" (Gygi, Verwaltungsrecht, S. 311).
In der Literatur wird ein derartiges Rückkommen auf eine ursprünglich fehlerfreie, negative Verfügung oftmals als Anpassung, Revision oder gar Wiedererwägung bezeichnet und vorbehältlich spezialgesetzlicher Regelungen nur zugelassen, wenn die aus dem Verbot der formellen Rechtsverweigerung und dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten Rückkommensvoraussetzungen gegeben sind - wenn sich also die Umstände seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn erhebliche Tatsachen oder Beweismittel eingebracht werden, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder nicht vorgelegt werden konnten bzw. mussten (U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, a.a.O., Rz. 1833; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel/Stuttgart 1976, Bd. 1, Nr. 43 B III; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 43 III; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 438 ff., insb. 441 in fine; anders Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 31 Rz. 44 ff. und § 28 Rz. 63 in fine).
Auch die neuere Rechtsprechung anerkennt, dass formell rechtskräftigen, negativen Verfügungen Rechtsbeständigkeit zukommt, so dass auf diese nur unter qualifizierten Voraussetzungen zurückgekommen werden kann - vorbehältlich spezialgesetzlicher Regelung. Von Verfassungs wegen (Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) besteht nach der Praxis nur dann Anspruch auf die materielle Prüfung eines Gesuches, mit welchem ein Rückkommen auf eine negative Verfügung beantragt wird, wenn sich die Verhältnisse oder die Rechtslage seit dem letzten Entscheid erheblich verändert haben, oder wenn der Gesuchsteller neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel nennt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die geltend zu machen für ihn damals nicht möglich war bzw. keine Veranlassung bestand (vgl. zum Ganzen etwa BGE 100 Ib 368 E. 4, BGE 109 Ib 246 E. 4a, BGE 120 Ib 42 E. 2b/c; VPB 60.37 E. 1b, 63.7 E. 6a; Urteil der Bundesverwaltungsgerichts B-2114/2006 vom 1. Februar 2007 E. 3.3). Ohne Bedeutung ist dabei, ob eine Eingabe als neues Gesuch oder als Wiedererwägungsgesuch bezeichnet wird bzw. zu qualifizieren ist (vgl. insb. BGE 120 Ib 42 E. 2b/c; Urteil des Bundesgerichts 2A.20/ 2004 vom 7. April 2004 E. 3.1) - es sei denn, eine spezialgesetzliche Regelung lege eine Differenzierung nahe (vgl. etwa BVGE 2007/26 E. 3.2 ff. [neues Gesuch um Zulassung zum Zivildienst]; BGE 133 V 108 E. 4.2 [analoge Anwendung der Revisionsregeln bei der Behandlung von Neuanmeldungen in der Sozialversicherung]).
4.2.3 Die von Lehre und Praxis geforderte nachträgliche Änderung der Verhältnisse muss von einer gewissen Bedeutung sein. Gefordert wird eine Änderung, die wesentlich (vgl. etwa BGE 113 Ia 146 E. 3a) bzw. erheblich (vgl. etwa BGE 120 Ib 42 E. 2b) ist. Die Verhältnisse müssen sich "dans une mesure notable" (vgl. etwa BGE 100 Ib 368 E. 4), "sensiblement" (Urteil des Bundesgerichts 2A.288/2000 vom 20. Juli 2000 E. 2) verändert haben.
Anspruch auf materielle Behandlung eines neuen Gesuches in gleicher Sache besteht dann, "wenn eine seit Erlass der früheren Verfügung eingetretene anspruchsbegründende neue Sach- oder Rechtslage geltend gemacht wird" (VPB 63.7 E. 6a). Entscheidend ist mithin - entsprechend der Qualifikation derartiger Gesuche als selbständige, vom früheren Verfügungsgegenstand unabhängige Begehren um Regelung neuer Rechtsverhältnisse - die Eignung der Änderung der Verhältnisse bzw. der neuen Tatsachen und Beweismittel zur abweichenden Beurteilung durch die Behörde. Ob ein Wiedererwägungsgesuch bzw. ein neues Gesuch materiell behandelt werden muss, hängt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung denn auch "davon ab, ob sich der Sachverhalt seit Beurteilung des ersten Gesuches derart wesentlich geändert hat, dass ein anderes Ergebnis in Betracht fallen könnte" (Urteil des Bundesgerichts 2A.476/2005 vom 9. Mai 2006 E. 2). Wesentlich ist eine Änderung der Verhältnisse somit dann, wenn sie im Hinblick auf das neu zu regelnde Rechtsverhältnis rechtserheblich ist, also Sachverhaltselemente betrifft, die beim Entscheid über das neue Gesuch anders gewürdigt werden könnten als im vorangegangenen Verfahren, so dass ein anderer Entscheid nicht von vornherein auszuschliessen ist (antizipierte Beweiswürdigung).
Im Übrigen besteht auch dann ein Anspruch auf die materielle Beurteilung eines erneuten Gesuches in gleicher Sache, wenn der Gesuchsteller neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel nennt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren, oder die geltend zu machen für ihn damals nicht möglich war bzw. keine Veranlassung bestand (vgl. etwa BGE 120 Ib 42 E. 2b). Auch die Gesuchsvorbringen selbst bzw. die im Gesuchsverfahren beigebrachten Beweismittel sind damit nur dann beachtlich, wenn sie im obgenannten Sinne rechtserheblich und geeignet sind, einen anderen Entscheid herbeizuführen.
Dies ist ohne Zweifel dann nicht der Fall, wenn innert kurzer Zeit nach einer Gesuchsabweisung ein neues, identisches Gesuch eingereicht wird und sich auch im Übrigen die Verhältnisse nicht verändert haben (vgl. BGE 100 Ib 368 E. 4, 120 Ib 42 E. 2c). Gleiches muss auch für Gesuche gelten, die keine neuen Elemente, sondern eine weitgehend identische Begründung enthalten (BVGE 2007/26 E. 3.3). Neue Vorbringen vermögen dann keine wesentliche Änderung der Verhältnisse zu belegen, wenn sie nicht auf eine veränderte Sach- bzw. Rechtslage schliessen lassen, die einen abweichenden neuen Entscheid möglich machen könnten (Urteil des Bundesgerichts 2A.20/ 2004 vom 7. April 2004 E. 3.4). Hängt in concreto die Bewilligungserteilung kumulativ von mehreren, voneinander unabhängigen Voraussetzungen ab, und wurde ein früheres Gesuch abgewiesen, weil mehrere dieser Voraussetzungen nicht erfüllt waren, so genügt es nicht, in einem neuen Gesuch nur einen dieser Mängel zu beheben, kann doch die Bewilligung nur dann erteilt werden, wenn alle Voraussetzungen erfülllt sind (Urteil des Bundesgerichts 5A_524/2007 vom 17. April 2008 E. 4.2 [finanzielle und persönliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Pflegeplatzbewilligung]).
4.2.4 Auf ein neues Gesuch, das kurz nach einem ablehnenden Entscheid in derselben Sache eingereicht wird, muss die zuständige Behörde demnach nur eintreten, wenn sich seit der letzten Beurteilung die tatsächlichen Verhältnisse oder die materielle Rechtslage in rechtserheblicher Weise verändert haben oder wenn neue rechtserhebliche Tatsachen oder Beweismittel eingebracht werden. Dieser Grundsatz steht allerdings unter dem Vorbehalt abweichender spezialgesetzlicher Regelung - was vorliegend ohne Bedeutung ist, kennt doch die Heilmittelgesetzgebung keine derartigen Bestimmungen.
4.3 Im Folgenden ist zu prüfen, ob ausreichend belegt ist, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse im Betrieb der Beschwerdeführerin wesentlich, in rechtserheblicher Weise geändert haben. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist Referenzzeitpunkt für die Beurteilung der behaupteten Änderung nicht etwa die letzte Inspektion vom 15./16. März 2004 durch das Regionale Heilmittelinspektorat Basel (RHI), sondern der Zeitpunkt des letzten materiellen Entscheides in der Sache, also des Urteils der REKO HM vom 8. August 2006, mit welchem die Verfügung des Instituts vom 7. Juni 2005 bestätigt worden ist. Der Sachverhalt, welcher der damaligen Abweisung des Gesuches zugrunde lag, ist rechtskräftig beurteilt und steht einer erneuten Überprüfung im Rahmen eines neuen Gesuchsverfahrens nicht mehr offen.
4.3.1 Wie bereits festgehalten wurde, hat, wer um Erteilung einer Herstellungsbewilligung und von Handelsbewilligungen ersucht, zu beweisen, dass er über ein Qualitätssicherungssystem verfügt, die fachlichen (personenbezogenen) und betrieblichen Anforderungen erfüllt und die GMP- und GDP-Regeln einhält sowie die weiteren, bewilligungsspezifischen Anforderungen erfüllt (vgl. E. 4.1 hiervor). In dieser Beziehung tragen die Gesuchstellerinnen die objektive Beweislast und sind im Verfahren mitwirkungspflichtig.
Auch die Frage, ob sich die tatsächlichen Verhältnisse seit dem Urteil der REKO HM in erheblicher Weise verändert haben, lässt sich nur aufgrund der von der Beschwerdeführerin als Gesuchstellerin einzureichenden Unterlagen beantworten, sind doch nur solche Veränderungen von Bedeutung, welche Einfluss auf die Bewilligungsfähigkeit haben können. Es ist daher zu prüfen, ob das Institut aufgrund der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Unterlagen davon ausgehen durfte, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse seit der letzten Beurteilung nicht entscheidwesentlich geändert haben.
4.3.2 Die letzte einlässliche und umfassende Beurteilung der zu den betrieblichen Bewilligungsvoraussetzungen vorgelegten Unterlagen findet sich in der Verfügung vom 7. Juni 2005 (Vorakten Ordner 3, pag. 347 bis 371). In dieser wurde keineswegs nur auf die Ergebnisse der Inspektion vom 15./16. März 2004 (Vorakten Ordner 2, Fasc. 2, pag. 1 bis 61) abgestellt. Vielmehr prüfte das Institut auch die von der Beschwerdeführerin später eingereichten Unterlagen, insbesondere die Stellungnahmen und Dokumentationen vom 14. Mai 2004 (Vorakten Ordner 2, Fasc. 2, pag. 63 bis 69), vom 30. August 2004 (Vorakten Ordner 2, Fasc. 2, pag. 97 bis 167), vom 25. November 2004 (Vorakten Ordner 2, Fasc. 2, pag. 179 bis 233) und vom 4. März 2005 (Vorakten Ordner 3, pag. 1 bis 259). Es kam zum Schluss, dass - neben den personenbezogenen - auch die betrieblichen Voraussetzungen für die Erteilung der nachgesuchten Bewilligungen nicht erfüllt seien und betonte, dass angesichts der Vielzahl von Mängeln "l'état GMP est loin d'être suffisant" (Vorakten Ordner 3, pag. 351).
4.3.3 Die REKO HM hat in ihrem Urteil vom 8. August 2006 die Beschwerde gegen die Verfügung des Instituts vom 7. Juni 2005 deshalb abgewiesen, weil die Beschwerdeführerin für ihren Betrieb in Z._______ nicht über eine fachtechnisch verantwortliche Person verfügte, welche die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllte. Wegen des Fehlens dieser personenbezogenen Bewilligungsvoraussetzung liess die REKO HM offen, ob die betriebsbezogenen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt waren. Es wurde allerdings betont, "dass nach Auffassung der REKO HM grösste Zweifel daran bestehen, ob der Betrieb der Beschwerdeführerin heute den betriebsbezogenen GMP- und GDP-Anforderungen in jeder Hinsicht entspricht und sie über ein ausreichendes System der Qualitätssicherung verfügt". Die Beschwerdeführerin wurde darauf hingewiesen, dass es ihre Sache sein werde, "im Rahmen eines allfälligen neuen Bewilligungsverfahrens nachzuweisen, dass sie sämtliche Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt - was vom Institut im Rahmen einer umfassenden Inspektion zu prüfen sein wird" (Urteil HM 05.125 vom 8. August 2006 der REKO HM, E. 4.2 [Vorakten Ordner 3, pag. 925]).
Im Verfahren vor der REKO HM hatte die Beschwerdeführerin allerdings einige zusätzliche betriebsbezogene Unterlagen vorgelegt, insbesondere zum "Procédure Opérationelle Standard Générale" und zur "Politique Qualité de l'entreprise" (Vorakten Ordner 3, pag. 497 bis 549 sowie 653 bis 677). Nach einlässlicher Prüfung wies das Institut in seiner Vernehmlassung vom 3. Oktober 2005 detailliert auf teilweise schwerwiegende Mängel der nachgereichten Dokumente hin und betonte, die Verbesserungsmassnahmen seien ungenügend und bloss punktueller Natur. Der Nachweis der Erfüllung der betrieblichen Bewilligungsvoraussetzungen sei nach wie vor nicht erbracht (Vorakten Ordner 3, pag. 697 bis 707).
Im erwähnten Urteil ging die REKO HM auf die betriebsbezogenen Bewilligungsvoraussetzungen nicht detailliert ein, so dass die nachgereichten Unterlagen bis anhin nie Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung gewesen sind. Angesichts des Umstandes, dass das Institut als Fachbehörde und Vorinstanz die nachgereichten Unterlagen aber im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vor der REKO HM prüfte und als ungenügend erachtete, und dass die REKO HM trotz Kenntnis der neuen Unterlagen grösste Zweifel an der Erfüllung der betrieblichen Voraussetzungen äusserte, durfte die Beschwerdeführerin keineswegs davon ausgehen, dass mit der im Beschwerdeverfahren vor der REKO HM ergänzten Dokumentation die betrieblichen Bewilligungsvoraussetzungen ausreichend nachgewiesen waren. Bei der Beurteilung der Frage, ob sich seit der letzten Beurteilung die tatsächlichen Verhältnisse im Betrieb der Beschwerdeführerin in erheblicher Weise verändert haben, sind daher die erwähnten nachgereichten Unterlagen unbeachtlich.
4.3.4 Das vorliegende Verfahren hat die Beschwerdeführerin am 2. Oktober 2006 - also keine zwei Monate nach Eröffnung des Urteils der REKO HM - durch Einreichung eines neuen Bewilligungsgesuches eingeleitet. Der Eingabe legte sie die ausgefüllten, mit Datum vom 13. September 2006 versehenen Gesuchsformulare sowie Unterlagen zu den veränderten personenbezogenen Bewilligungsvoraussetzungen bei (neue fachtechnisch verantwortliche Person und neue für die Pharmacovigilance verantwortliche Person; vgl. Vorakten Mäppchen, pag. 1 bis 45). Neue Unterlagen zu den betrieblichen Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung reichte sie nicht ein, sondern beschränkte sich darauf zu behaupten, der Betrieb sei seit der letzten Inspektion "grundlegend neu organisiert und an die Anforderungen von Good Manufacturing Practice angepasst" worden (Vorakten Mäppchen, pag. 45). Im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens legte sie einzig ein Schreiben vom 18. Dezember 2006 der Firma A._______ vor, in welchem diese bestätigt, die Beschwerdeführerin habe ihre Empfehlungen bezüglich GMP umgesetzt, und auf die Ergebnisse von Umgebungsproben verweist (Vorakten Mäppchen, pag. 67).
4.3.5 Seit dem Entscheid der REKO HM vom 8. August 2006 hat sich der im Gesuchsverfahren zu beurteilende Sachverhalt unbestrittenermassen insoweit verändert, als die Beschwerdeführerin eine neue fachtechnische Person und eine neue für die Pharmacovigilance verantwortliche Person vorschlägt. Diese Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse ist jedoch nicht derart erheblich, dass sie eine neue materielle Beurteilung der Streitsache erforderlich gemacht hätte, hängt die Erteilung der nachgesuchten Bewilligungen doch im Wesentlichen von der Erfüllung der betrieblichen Voraussetzungen ab - was der Beschwerdeführerin aufgrund der früheren Beurteilungen durch das Institut und der von der REKO HM geäusserten Zweifel an der Bewilligungsfähigkeit bewusst sein musste. Das Institut durfte aufgrund des blossen Verweises auf die seit der letzten Inspektion durchgeführten Massnahmen davon ausgehen, dass das kurz nach dem Entscheid der REKO HM eingereichte Gesuch jenen betrieblichen Zustand betraf, der bereits im vorangehenden Verfahren beurteilt worden war. Wie das Institut zu Recht betont, vermag hieran auch das Bestätigungsschreiben der Firma A._______ nichts zu ändern. Abgesehen davon, dass die Firma A._______ hauptsächlich in der Lebensmittelbranche tätig ist, und dass sich das äusserst allgemein gehaltene Schreiben nur auf Teilaspekte der betrieblichen Situation bezieht, kann diesem nicht entnommen werden, wann die angeblichen Massnahmen zur Umsetzung der GMP-Konformität durchgeführt und geprüft worden sind. Das Schreiben ist nicht geeignet zu beweisen, dass die Beschwerdeführerin seit dem Abschluss des letzten Bewilligungsverfahrens weitere Verbesserungen vorgenommen hat.
4.4 Im Zeitpunkt des angefochtenen Nichteintretensentscheides des Instituts lagen damit keinerlei rechtsgenügliche Hinweise darauf vor, dass die betrieblichen Verhältnisse seit dem 8. August 2006 in entscheidwesentlicher Weise verändert worden wären. Zu beurteilen war ein Gesuch, das im Wesentlichen die gleichen tatsächlichen Verhältnisse betraf, die bereits im vorangehenden Verfahren (abschlägig) beurteilt worden sind. Unter diesen Umständen durfte das Institut im Rahmen des ihm zukommenden Ermessens auf eine erneute materielle Prüfung verzichten und das Verfahren formell durch einen Nichteintretensentscheid abschliessen.
5.
Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, das Institut habe seine Pflicht zur vollständigen Abklärung des Sachverhaltes verletzt. Obwohl sie wiederholt darauf hingewiesen habe, dass der Betrieb in Z._______ neu organisiert und an die Regeln der GMP angepasst worden sei, habe das Institut die aktuelle Situation im Betrieb nicht durch eine Inspektion überprüft. Sie habe seit der letzten Inspektion die erforderlichen Unterlagen eingereicht oder doch zumindest angeboten und sei damit ihrer Mitwirkungspflicht ausreichend nachgekommen. Der abschliessende Nachweis, dass die betrieblichen Voraussetzungen nun erfüllt seien, könne nur im Rahmen einer behördlichen Inspektion erbracht werden. Die Verweigerung der Durchführung der beantragten Inspektion verletze ihren Anspruch auf rechtliches Gehör.
5.1.1 Der im Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren geltende Untersuchungsgrundsatz besagt, dass die Behörden von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen haben (Art. 12 VwVG). Es liegt grundsätzlich an ihnen, die erforderlichen Beweismittel zu beschaffen und pflichtgemäss zu würdigen (BGE 104 V 209 E. b; Gygi, Rechtspflege, S. 206). Der Untersuchungsgrundsatz gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Vielmehr ist er eingebunden in den Verfügungsgrundsatz, in das Erfordernis der Begründung einer Rechtsschrift (Art. 52 Abs. 1 VwVG), in die Beweislastverteilung sowie in die Regeln der Sachabklärung und Beweiserhebung mit richterlichen Obliegenheiten und Mitwirkungspflichten der Parteien (Art. 13 VwVG; vgl. BGE 110 V 109 E. 3.b). Die Verfahrensbeteiligten haben die mit der Sache befasste Instanz in ihrer aktiven Rolle zu unterstützen, indem sie das ihrige zur Ermittlung des Sachverhaltes beitragen - unabhängig von der Geltung des Untersuchungsgrundsatzes (Gygi, Rechtspflege, S. 209).
5.1.2 Die Pflicht der Parteien, zur Abklärung des Sachverhalts beizutragen, kann sich aus dem Gesetz oder aus der Natur des zu beurteilenden Rechts ergeben (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., Rz. 1626). Nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG ist eine Partei in einem Verfahren, das sie durch ihr Begehren einleitet, verpflichtet, an der Feststellung des Sachverhaltes mitzuwirken. Die Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörden und welche diese ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben können.
Diese Mitwirkungspflicht der Parteien umfasst insbesondere auch den Nachweis veränderter Verhältnisse bei Gesuchen, über welche in einem früheren Verfahren bereits abschlägig entschieden worden ist (vgl. E. 4.3.1 ff. hiervor). Im vorliegenden, dritten Gesuchsverfahren war es zweifellos Pflicht der Beschwerdeführerin, mittels einer umfassenden, überarbeiteten Dokumentation zu belegen, dass sie sämtliche Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt und insbesondere die von der Vorinstanz bereits mehrmals gerügten Mängel behoben hat (Art. 3 Abs. 1 , Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Art. 12 Abs. 1 AMBV, vgl. E. 4.1 hiervor). Durch den Antrag, es sei vor Ort eine behördliche Inspektion durchzuführen, kann sie sich dieser Pflicht nicht entziehen. Vielmehr muss der vorgelegten Dokumentation selbst entnommen werden können, dass die betriebliche Situation in einer Weise verbessert worden ist, welche die Erteilung der nachgesuchten Bewilligungen (allenfalls unter Auflagen und Bedingungen) ermöglichen könnte. Dadurch, dass die Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren keine neuen, die gerügten Mängel berücksichtigenden Unterlagen zur betrieblichen Situation in Z._______ bzw. zur Erfüllung der betrieblichen Bewilligungsvoraussetzungen eingereicht und sich im Wesentlichen darauf beschränkt hat, eine Inspektion zu beantragen, hat sie ihre (in Art. 13 Abs. 1 VwVG und spezialgesetzlich in der AMBV verankerte) Mitwirkungspflicht verletzt.
5.1.3 Wird die notwendige und zumutbare Mitwirkung einer Partei verweigert, braucht die Behörde auf das Begehren nicht einzutreten (Art. 13 Abs. 2 VwVG). Diese Bestimmung eröffnet der verfahrensleitenden Behörde ein relativ weites Ermessen (vgl. Peter Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 125). Ob bei Unterlassung der notwendigen und zumutbaren Mitwirkung ein Nichteintretensentscheid zu fällen ist, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab.
Zu beachten ist allerdings, dass bei der Verletzung der Mitwirkungspflicht in der Regel aufgrund der Akten zu entscheiden ist und sich ein Nichteintretensentscheid nur dann rechtfertigt, wenn eine materielle Beurteilung aufgrund der gesamten Aktenlage ausgeschlossen ist (Clémence Grisel, L'obligation de collaborer des parties en procédure administrative, Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 773 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner, a.a.O., Rz. 275; Gygi, Rechtspflege, S. 60; VPB 58.54 E. 5). Lässt sich der Sachverhalt ohne Schwierigkeiten und ohne besondern Aufwand abklären, auch wenn der Gesuchsteller die Mitwirkung verweigert oder unterlässt, so hat die Verwaltung nach Durchführung der ihr möglichen Beweismassnahmen materiell zu entscheiden. Ebenso ist materiell über eine Streitsache zu befinden, wenn die vorliegenden Akten einen Teilanspruch begründen (z.B. Erteilung einer Bewilligung unter Auflagen oder Bedingungen). In Grenz- und Zweifelsfällen ist die für den Gesuchsteller günstigere Variante zu wählen (BGE 108 V 229 E. 2).
5.1.4 Im vorliegenden Verfahren kann allerdings offen bleiben, ob aufgrund der festgestellten Verletzung der Mitwirkungspflicht eine materielle Beurteilung des Bewilligungsgesuchs der Beschwerdeführerin ausgeschlossen war, so dass allein schon aus diesem Grunde das Verfahren gestützt auf Art. 13 Abs. 2 VwVG durch einen Nichteintretensentscheid hätte abgeschlossen werden dürfen - wie dies das Institut in seiner Vernehmlassung geltend macht. Entscheidend ist, dass bei einer Verletzung der Mitwirkungspflicht aufgrund der Akten zu entscheiden war, so dass das Institut nicht verpflichtet gewesen ist, von Amtes wegen weitere Abklärungen zu treffen oder die Beschwerdeführerin erneut zur Vorlage bestimmter Unterlagen aufzufordern.
5.2 Zu Recht weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass das Institut bei Gesuchen um Erteilung von Herstellungs- und Handelsbewilligungen in einer Inspektion zu prüfen hat, ob die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 6 Abs. 2 , Art. 19 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 4 HMG). Eine derartige Überprüfung setzt allerdings voraus, dass die Gesuchstellerin dartut, dass sie sämtliche Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt. Sie hat eine vollständige Dokumentation einzureichen, die sämtliche Aspekte (insbesondere der GMP bzw. der GDP) abdeckt und damit geeignet ist, die Bewilligungsfähigkeit aufzuzeigen. Wenn schon aufgrund der Dokumentation feststeht, dass eine Bewilligung wegen offensichtlicher Mängel nicht wird erteilt werden können, bedarf es keiner Inspektion. Die Inspektion dient der Überprüfung der betrieblichen Voraussetzungen vor Erteilung einer Bewilligung; sie ersetzt die von der Gesuchstellerin beizubringende, ausreichende Dokumentation in keiner Weise.
Das Gesetz schreibt einzig vor, dass ohne Inspektion keine der fraglichen Bewilligungen erteilt werden darf. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verlangt es dagegen nicht, dass in jedem Gesuchsverfahren eine Inspektion durchzuführen ist. Es liegt im pflichtgemässen Ermessen des verfahrensleitenden Instituts zu entscheiden, ob und wann im Einzelfall eine Inspektion durchzuführen ist.
5.2.1 Hieran vermag nichts zu ändern, dass die Inspektion in Gesuchsverfahren ein Beweismittel darstellt (vgl. VPB 69.24 E. 1.2, Urteil HM 04.071 vom 23. Juli 2004 der REKO HM), auf dessen Abnahme grundsätzlich ein Anspruch besteht.
Im Verwaltungsverfahren gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung, der verlangt, dass sich die zuständige Behörde sorgfältig, gewissenhaft und unvoreingenommen ihre Meinung darüber bildet, ob der zu beweisende Sachumstand als wahr zu gelten hat oder nicht. Der Beweis ist erbracht, wenn sie gestützt auf die Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, wie sich der rechtserhebliche Sachumstand verwirklicht hat. Es braucht jedoch nicht absolute Gewissheit zu resultieren; die von der Lebenserfahrung und praktischen Vernunft getragene, mit Gründen gestützte Überzeugung kann genügen (vgl. BGE 107 V 108, BGE 105 Ib 117; Gygi, Rechtspflege, S. 279). Die Verwaltung hat die Beweise frei, also ohne Bindung an förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtgemäss zu würdigen (vgl. dazu VPB 70.55 E. 2c mit Hinweisen).
Die Beweisanerbieten einer Partei sind von der Behörde dann zu berücksichtigen, wenn das fragliche Beweismittel zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheint. Sind die rechtserheblichen Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich, ist die Behörde nicht gehalten, (weitere) Beweise abzunehmen (vgl. André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt a.M. 1998, Rz. 3.65 f.). Angebotene Beweismittel dürfen übergangen werden, falls eine antizipierte Beweiswürdigung ergibt, dass die angebotenen Beweise unerheblich sind. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn angenommen werden kann, dass die Durchführung der Beweismassnahme am Ergebnis nichts ändern wird. Bei der Beurteilung der Tauglichkeit eines Beweismittels kommt der entscheidenden Instanz ein gewisser Ermessensspielraum zu (vgl. etwa Moser/Uebersax, a.a.O., Rz. 3.68; VPB 69.78 E.5.a.).
5.2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 30 Abs. 1 VwVG beinhaltet unter anderem das Recht, zu entscheidrelevanten Tatsachen Beweise anzubieten und deren Abnahme zu verlangen. Allerdings ist es der Behörde nicht verwehrt, aufgrund einer antizipierten Würdigung die Abnahme von angebotenen Beweisen abzulehnen, wenn diese offensichtlich nicht geeignet sind, zu einem anderen Entscheid zu führen (vgl. VPB 68.147, E. 8).
Eine Verletzung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung und des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt insbesondere dann vor, wenn bestimmten Beweismitteln im Voraus - ohne die gebotene sorgfältige Abklärung - in allgemeiner Weise die Beweiseignung abgesprochen und Beweisanerbieten, die nicht offensichtlich ungeeignet erscheinen, abgewiesen werden (VPB 70.55 E. 3c.bb; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 522).
5.2.3 Im Betrieb der Beschwerdeführerin in Z._______ wurden bereits vier Inspektionen durchgeführt und es wurde jeweils festgestellt, dass der GMP- bzw. GDP-Status ungenügend war. Die von der Beschwerdeführerin dokumentierten Verbesserungen hat das Institut in seiner Verfügung vom 7. Juni 2005, welche von der REKO HM mit Urteil vom 8. August 2006 bestätigt worden ist, detailliert und sorgfältig geprüft und ist zum Schluss gekommen, dass die betrieblichen Bewilligungsvoraussetzungen weiterhin nicht erfüllt waren. Im vorinstanzlichen Verfahren hat die Beschwerdeführerin (mit Ausnahme des wenig aussagekräftigen Bestätigungsschreibens der Firma A._______) keine neuen Unterlagen eingereicht. Unter diesen Umständen durfte sich das Institut auf die bereits früher erfolgte Beurteilung der vorliegenden Dokumentation abstützen und - im Sinne einer antizipierten Beweiswürdigung - davon ausgehen, dass die Bewilligung wegen der weiterhin bestehenden, teilweise gravierenden Mängel nicht würde erteilt werden können (z.B. ungenügendes Zonenkonzept der Räumlichkeiten, kein konkreter Ausbildungsplan für das Personal). Eine weitere Inspektion wäre nicht geeignet gewesen, die bereits aufgrund der Dokumentation offensichtlichen Mängel zu beheben und damit die Bewilligungsfähigkeit des Betriebes in Z._______ zu belegen. Das Institut hat daher zu Recht, in pflichtgemässer Ermessensausübung, auf die Durchführung einer Inspektion verzichtet. In diesem Vorgehen, das den heilmittelrechtlichen Vorschriften entspricht, liegt weder eine Verletzung der Pflicht zur vollständigen Abklärung des Sachverhaltes, noch eine Verletzung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung oder des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör.
6.
Aufgrund dieser Erwägungen kommt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass die Vorinstanz zu Recht nicht auf das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung einer Herstellungsbewilligung, einer Bewilligung für den Grosshandel und einer Bewilligung für den Import, Export und Handel im Ausland mit Arzneimitteln eingetreten ist. Die vorliegende Beschwerde ist daher vollumfänglich abzuweisen.
7.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
7.1 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG), die sich aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen zusammensetzen. Sie werden unter Berücksichtigung des Umfanges und der Schwierigkeit der Streitsache im vorliegenden Verfahren auf pauschal Fr. 1'000.- festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG, Art. 1 , 2 und 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und mit dem bereits geleisteten Verfahrenskostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
7.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene und verhältnismässig hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als Bundesbehörde hat das Institut jedoch keine Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 200-2007-321; Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Departement des Innern

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stefan Mesmer Susanne Marbet Coullery

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand:

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 53 Dispositions transitoires - 1 La procédure de recours contre les décisions qui ont été rendues avant l'entrée en vigueur de la présente loi et qui, selon l'ancien droit, pouvaient faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral ou le Conseil fédéral est régie par l'ancien droit.
¹	La procédure de recours contre les décisions qui ont été rendues avant l'entrée en vigueur de la présente loi et qui, selon l'ancien droit, pouvaient faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral ou le Conseil fédéral est régie par l'ancien droit.
²	Les recours qui sont pendants devant les commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les services de recours des départements à l'entrée en vigueur de la présente loi sont traités par le Tribunal administratif fédéral dans la mesure où celui-ci est compétent. Ils sont jugés sur la base du nouveau droit de procédure.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cquater	du procureur général de la Confédération, en matière de rapports de travail des procureurs qu'il a nommés et du personnel du Ministère public de la Confédération;
^cquinquies	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail de son secrétariat;
^cter	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail des membres du Ministère public de la Confédération élus par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies);
^d	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 812.21 Loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPTh) - Loi sur la pharmacopée LPTh Art. 68 - 1 La Confédération gère l'institut avec le concours des cantons.
¹	La Confédération gère l'institut avec le concours des cantons.
²	L'institut est un établissement de droit public, doté de la personnalité juridique.
³	Il est autonome dans son organisation et sa gestion; il s'autofinance et tient une comptabilité propre.
⁴	Il peut faire appel à des particuliers pour accomplir certaines tâches.
⁵	Il peut instituer des commissions consultatives et mandater des experts.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions - 1 Le recours est irrecevable contre:
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque:
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer:
^a	la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation;
^b	la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents;
^c	l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 62 - 1 L'autorité de recours peut modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie.
¹	L'autorité de recours peut modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie.
²	Elle peut modifier au détriment d'une partie la décision attaquée, lorsque celle-ci viole le droit fédéral ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits: pour inopportunité, la décision attaquée ne peut être modifiée au détriment d'une partie, sauf si la modification profite à la partie adverse.
³	Si l'autorité de recours envisage de modifier, au détriment d'une partie, la décision attaquée, elle l'informe de son intention et lui donne l'occasion de s'exprimer.
⁴	Les motifs invoqués à l'appui du recours ne lient en aucun cas l'autorité de recours.

SR 812.21 Loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPTh) - Loi sur la pharmacopée LPTh Art. 6 Conditions - 1 L'autorisation est délivrée:
¹	L'autorisation est délivrée:
^a	si les conditions relatives aux qualifications professionnelles et à l'exploitation sont remplies;
^b	s'il existe un système approprié d'assurance de la qualité.
²	L'autorité compétente vérifie, par une inspection, que les conditions sont remplies.

SR 812.21 Loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPTh) - Loi sur la pharmacopée LPTh Art. 28 Autorisation du commerce de gros - 1 Quiconque fait le commerce de gros de médicaments doit posséder une autorisation délivrée par l'institut.
¹	Quiconque fait le commerce de gros de médicaments doit posséder une autorisation délivrée par l'institut.
²	L'autorisation est délivrée:
^a	si les conditions relatives aux qualifications professionnelles et à l'exploitation sont remplies;
^b	s'il existe un système approprié d'assurance de la qualité.
³	L'autorisation est également délivrée au requérant qui possède déjà l'autorisation de fabriquer ou d'importer des médicaments.
⁴	L'autorité compétente vérifie, par une inspection, que les conditions sont remplies.

SR 812.212.1 Ordonnance du 14 novembre 2018 sur les autorisations dans le domaine des médicaments (OAMéd) OAMéd Art. 3 Conditions d'octroi - 1 Quiconque demande une autorisation de fabrication à l'Institut suisse des produits thérapeutiques (Swissmedic) doit démontrer ce qui suit:
¹	Quiconque demande une autorisation de fabrication à l'Institut suisse des produits thérapeutiques (Swissmedic) doit démontrer ce qui suit:
^a	un système opérationnel d'assurance-qualité pharmaceutique prévoyant la participation active des membres de la direction et du personnel des services concernés est mis en place;
^b	chacun de ces services dispose en nombre suffisant de collaborateurs qualifiés et compétents pour les tâches qui leur incombent, de manière à répondre aux impératifs de l'assurance-qualité;
^c	un responsable technique au sens des art. 5 et 6 est à sa disposition;
^d	l'exploitation est organisée de manière appropriée;
^e	l'établissement est conçu, structuré, entretenu et adapté régulièrement aux progrès techniques de manière à garantir la fiabilité de la fabrication des médicaments, et les locaux et les équipements déterminants pour la qualité des médicaments ont les qualités requises;
^f	un système de documentation comportant les instructions de travail, le descriptif des procédures et le compte rendu des principaux processus de la fabrication est mis en place;
^g	les procédés de fabrication, d'analyse et de contrôle sont validés;
^h	le contrôle de la qualité est indépendant de la production;
ⁱ	les devoirs au sens des art. 4 et 7 et, en ce qui concerne la fabrication des produits sanguins labiles, au sens des art. 28 à 38, sont respectés.
²	Les tâches de chaque personne occupant un poste-clé doivent être consignées dans un cahier des charges, et les rapports hiérarchiques doivent être représentés au moyen d'un organigramme.
³	Swissmedic peut préciser les exigences techniques et les modalités.

SR 812.212.1 Ordonnance du 14 novembre 2018 sur les autorisations dans le domaine des médicaments (OAMéd) OAMéd Art. 7 Libération technique - 1 Le responsable technique décide la libération technique d'un lot de fabrication.
¹	Le responsable technique décide la libération technique d'un lot de fabrication.
²	Il établit un certificat de lot qui confirme que le lot concerné satisfait aux exigences des mandants internes ou externes concernant la composition, le procédé de fabrication, les spécifications et la qualité et qu'il a été fabriqué conformément aux règles des BPF visées à l'annexe 1 ou 2.

SR 812.212.1 Ordonnance du 14 novembre 2018 sur les autorisations dans le domaine des médicaments (OAMéd) OAMéd Art. 12 Conditions supplémentaires - 1 Quiconque demande une autorisation de faire le commerce de gros de médicaments ou une autorisation d'importer des médicaments et veut de surcroît libérer des médicaments prêts à l'emploi sur le marché en tant que titulaire de l'autorisation de mise sur le marché, doit remplir les conditions prévues à l'art. 11 et garantir en outre ce qui suit:
¹	Quiconque demande une autorisation de faire le commerce de gros de médicaments ou une autorisation d'importer des médicaments et veut de surcroît libérer des médicaments prêts à l'emploi sur le marché en tant que titulaire de l'autorisation de mise sur le marché, doit remplir les conditions prévues à l'art. 11 et garantir en outre ce qui suit:
^a	un échantillon d'analyse suffisant pour permettre au moins deux analyses complètes de libération est mis en réserve pour chaque lot de médicament libéré sur le marché;
^b	un échantillon-témoin est disponible pour chaque lot de médicament;
^c	la documentation générale et la documentation spécifique aux lots concernant la fabrication, y compris les documents sur la libération technique et le contrôle du médicament, sont disponibles;
^d	une personne disposant du savoir-faire requis est affectée à la pharmacovigilance et est chargée de déclarer les effets indésirables de médicaments conformément aux art. 61 et 65 de l'ordonnance du 21 septembre 2018 sur les médicaments (OMéd)3.
^e	les exigences visées à l'art. 13 sont respectées.
²	La personne visée à l'al. 1, let d, ne doit pas obligatoirement être employée par l'établissement mais ses responsabilités sont dans tous les cas réglées par écrit.
³	Quiconque demande une autorisation de faire le commerce de gros de médicaments ou une autorisation d'importer ou d'exporter des médicaments et veut de surcroît, en tant que mandant, faire fabriquer ou contrôler des médicaments par un tiers doit remplir les conditions prévues à l'art. 11 et garantir en outre ce qui suit:
^a	le mandataire dispose des informations et qualifications requises pour fabriquer le médicament de façon conforme;
^b	chaque lot de médicaments remplit les exigences prédéfinies relatives à la composition, au procédé de fabrication, aux spécifications et à la qualité et est fabriqué conformément aux règles des BPF;
^c	la documentation générale et la documentation spécifique concernant la fabrication, y compris les documents sur la libération technique et le contrôle du médicament, sont disponibles.
⁴	Swissmedic peut préciser les exigences techniques et les modalités.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
^a	documents;
^b	renseignements des parties;
^c	renseignements ou témoignages de tiers;
^d	visite des lieux;
^e	expertises.

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 1 Frais de procédure - 1 Les frais de procédure devant le Tribunal administratif fédéral (tribunal) comprennent l'émolument judiciaire et les débours.
¹	Les frais de procédure devant le Tribunal administratif fédéral (tribunal) comprennent l'émolument judiciaire et les débours.
²	L'émolument judiciaire couvre les frais de photocopie des mémoires et les frais administratifs normaux, tels que les frais pour le personnel, les locaux et le matériel ainsi que les frais postaux, téléphoniques et de télécopie.
³	Les débours comprennent notamment les frais de traduction et les frais occasionnés par l'administration des preuves. Les frais de traduction ne sont pas facturés lorsqu'il s'agit de la traduction d'une langue officielle à une autre.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52 - 1 Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 13 - 1 Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits:
¹	Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits:
^a	dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes;
^b	dans une autre procédure, en tant qu'elles y prennent des conclusions indépendantes;
^c	en tant qu'une autre loi fédérale leur impose une obligation plus étendue de renseigner ou de révéler.
^1bis	L'obligation de collaborer ne s'étend pas à la remise d'objets et de documents concernant des contacts entre une partie et son avocat, si celui-ci est autorisé à pratiquer la représentation en justice en vertu de la loi du 23 juin 2000 sur les avocats34.35
²	L'autorité peut déclarer irrecevables les conclusions prises dans une procédure au sens de l'al. 1, let. a ou b, lorsque les parties refusent de prêter le concours nécessaire qu'on peut attendre d'elles.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 30 - 1 L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
¹	L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
²	Elle n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre:
^a	des décisions incidentes qui ne sont pas séparément susceptibles de recours;
^b	des décisions susceptibles d'être frappées d'opposition;
^c	des décisions dans lesquelles elle fait entièrement droit aux conclusions des parties;
^d	des mesures d'exécution;
^e	d'autres décisions dans une procédure de première instance lorsqu'il y a péril en la demeure, que le recours est ouvert aux parties et qu'aucune disposition du droit fédéral ne leur accorde le droit d'être entendues préalablement.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 2 Calcul de l'émolument judiciaire - 1 L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière. Les modes de calcul des frais prévus par des lois spéciales sont réservés.
¹	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière. Les modes de calcul des frais prévus par des lois spéciales sont réservés.
²	Le tribunal peut fixer un émolument judiciaire dépassant les montants maximaux visés aux art. 3 et 4, si des motifs particuliers le justifient, notamment une procédure téméraire ou nécessitant un travail exceptionnel.2
³	S'agissant de décisions relatives à des mesures provisionnelles, à la récusation, à la restitution d'un délai, à la révision ou à l'interprétation d'une décision, ainsi que de recours formés contre des décisions incidentes, les frais peuvent être revus à la baisse compte tenu du travail réduit qui en découle. Les montants minimaux mentionnés aux art. 3 et 4 doivent être respectés.

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 3 Emolument judiciaire dans les contestations non pécuniaires - Dans les contestations non pécuniaires, le montant de l'émolument judiciaire se situe entre:
^a	200 et 3000 francs dans les contestations tranchées à juge unique;
^b	200 et 5000 francs dans les autres cas.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe - 1 La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.