2C_593/2010 - 2011-09-20 - Istruzione e formazione professionale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_593/2010

Urteil vom 20. September 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Errass.

1. Verfahrensbeteiligte
A.X.________,
2. B.X.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Advokat Daniel Albietz,

gegen

Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, 8001 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Staatskanzlei, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Gegenstand
Privatunterricht,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 3. Juni 2010.

Sachverhalt:

A.
B. und A.X.________ liessen ihre vier schulpflichtigen Kinder (C.________ geb. 1993; D.________ geb. 1995; E.________ geb. 1997; F.________ geb. 1998) an einer Fernschule unterrichten. Am 7. Februar 2005 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich das neue Volksschulgesetz (VSG; LS 412.100). Die Bestimmungen über Privatschulen und Privatunterricht (§ 68-70) traten auf den 20. August 2007 für das Schuljahr 2007/2008 in Kraft (Ziff. I des Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes vom 20. Juni 2006; LS 412.100.1). Gestützt darauf teilte das Volksschulamt des Kantons Zürich B. und A.X.________ am 20. Dezember 2007 mit, dass der bisherige Unterricht an einer Fernschule ab dem Schuljahr 2008/2009 nicht mehr zulässig sei. B. und A.X.________ stellten in der Folge ein Gesuch um Ausnahmebewilligung, welches das Volksschulamt mit Verfügung vom 21. April 2008 gestützt auf die fehlende Voraussetzung von § 69 Abs. 3 VSG, wonach der länger als ein Jahr dauernde Privatunterricht nur von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden könne, ablehnte. Den dagegen gerichteten Rekurs wies die Bildungsdirektion des Kantons Zürich ab. Auf die nachfolgende Beschwerde trat das Verwaltungsgericht
nicht ein und überwies die Sache zum Entscheid an den Regierungsrat, da nicht das Volksschulamt, sondern die Bildungsdirektion zum erstinstanzlichen Entscheid zuständig gewesen wäre.
Am 17. Juli 2008 hatte die Bildungsdirektion B. und A.X.________ den Privatunterricht ihrer vier schulpflichtigen Kinder per 15. August 2008 untersagt. Den dagegen gerichteten Rekurs vereinigte der Regierungsrat mit dem bereits hängigen und wies die beiden Rekurse ab. Die nachfolgende Beschwerde an das Verwaltungsgericht war ebenfalls erfolglos mit Ausnahme der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hat der älteste Sohn die obligatorische Schulpflicht abgeschlossen.

B.
Vor Bundesgericht beantragen A. und B.X.________ folgendes:
"1. Es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 3. Juni 2010 insoweit aufzuheben, als damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdeführer vom 8. Februar 2010 gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 2077 vom 23. Dezember 2009 abgewiesen wurde. Ausserdem seien die Verfügungen der Bildungsdirektion des Kantons Zürich vom 7. Juli 2008 und vom 17. Juli 2008 sowie der besagte Regierungsratsbeschluss Nr. 2077 vom 23. Dezember 2009 aufzuheben, der Regierungsratsbeschluss insoweit, als die (vereinigten) Rekurse gegen die besagten Verfügungen der Bildungsdirektion durch den Regierungsrat des Kantons Zürich abgewiesen wurden.
2. Es sei den Beschwerdeführern die Bewilligung zu erteilen, ihre Kinder weiterhin privat zu unterrichten. Eventualiter sei die Sache zum entsprechenden Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Eventualiter sei den Beschwerdeführern der Kostenerlass mit dem unterzeichneten Anwalt als unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bewilligen."
Schliesslich beantragten die Beschwerdeführer, das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren - vorläufig bis zum 31. Oktober 2010 - zu sistieren.

C.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Bildungsdirektion und der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragen, die Beschwerde abzuweisen.

Erwägungen:

1.
1.1 Die Beschwerde ist innert der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereicht worden und richtet sich gegen den Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Der Ausschlussgrund nach Art. 83 lit. t BGG ist vorliegend nicht anwendbar. Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2 Die Beschwerdeführer beantragen vor Bundesgericht, den Beschluss des Regierungsrates sowie die Verfügungen der Bildungsdirektion aufzuheben. Darauf ist nicht einzutreten: Vor Bundesgericht sind lediglich Entscheide bundesgerichtlicher Vorinstanzen anfechtbar (Art. 86 BGG), welche die unterinstanzlichen Entscheide ersetzen (sog. Devolutiveffekt); diese gelten indes inhaltlich als mitangefochten (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).

1.3 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich eine Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten, insbesondere des Willkürverbots, gilt zudem eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 136 I 229 E. 4.1 S. 235 mit Hinweisen). Bei der Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts bildet nur das Willkürverbot Prüfmassstab (BGE 134 I 153 E. 4.2.2 S. 158). Dabei haben die Beschwerdeführer in der Beschwerde im Einzelnen darzulegen (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG), inwiefern der angefochtene Entscheid willkürlich sein soll (vgl. BGE 133 I 201 E. 1 S. 203), d.h. an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen).

1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil zudem den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG).

1.5 Das Sistierungsgesuch ist infolge Zeitablaufs gegenstandslos geworden.

2.
2.1 Die Privatschulen und der Privatunterricht werden im Kanton Zürich in den § 68 ff. VSG geregelt: Nach § 68 Abs. 1 VSG benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, eine Bewilligung der Bildungsdirektion; diese wird erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Als Privatunterricht gelten der Einzelunterricht und der Unterricht in einer Gruppe bis zu fünf Schülerinnen und Schüler. Die Eltern melden der Gemeinde ihres Wohnortes und der Bildungsdirektion die Umstände des Privatunterrichts, insbesondere die unterrichtende Person, den Stundenplan und die Räumlichkeiten; dauert der Privatunterricht länger als ein Jahr, muss er von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (§ 69 Abs. 2 und 3 VSG). Die Privatschulen und der Privatunterricht werden von der Bildungsdirektion beaufsichtigt; diese kann geeignete Massnahmen treffen, wenn begründete Zweifel bestehen, ob u.a. die Lernziele erreicht werden; bei schwerwiegenden Mängeln kann sie den Privatunterricht untersagen (§ 70 Abs. 1 und 4 VSG). Dauert der Privatunterricht länger als ein Jahr, ist die Qualität des Unterrichts durch die Bildungsdirektion jährlich zu überprüfen (§
70 Abs. 2 VSG). Nach § 71 VSG stehen u.a. den Schülerinnen und Schülern des Privatunterrichts weitere Leistungen zu, wie etwa der Besuch der Musikschulen am Wohnort oder die Benutzung der Angebote des freiwilligen Schulsports. Konkretisiert werden diese Vorschriften in der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV; LS 412.101).

2.2 Zunächst stellt sich die Frage, ob es sich beim vorliegenden Sachverhalt um einen Schulbesuch einer Privatschule oder um Privatunterricht handelt.
Die Kinder der Beschwerdeführer werden an deutschen Fernschulen (je nach Klassenstufe entweder "Deutsche Fernschule" in Wetzlar oder "Institut für Lernsysteme GmbH [ILS]") unterrichtet; sie sind demnach bei diesen Schulen immatrikuliert. Die beiden Schulen sind nach deutschem Recht zugelassen. Das bezeichnende Merkmal des Fernunterrichts besteht darin, dass der Lehrende und der Lernende ausschliesslich oder überwiegend räumlich getrennt sind (siehe dazu § 1 des deutschen Fernunterrichtsschutzgesetzes). Im vorliegenden Fall heisst dies, dass die Lehrer in Deutschland unterrichten und für Fragen (z.B. per Telefon, E-Mail oder Webcam) ansprechbar sind, die Kinder der Beschwerdeführer dagegen an ihrem Wohnort in der Schweiz (d.h. im Kanton Zürich) sind und hier unterrichtet werden (z.B. durch Videoteaching oder Webcam, durch Lesen des bereitgestellten Unterrichtsmaterials) bzw. lernen. Die beiden Fernschulen unterrichten somit im Kanton Zürich. Entsprechend § 68 Abs. 1 VSG bedürften sie einer Bewilligung. Sie besitzen allerdings keine solche und gelten demnach nicht als im Kanton Zürich zugelassene Privatschulen. Die Kinder der Beschwerdeführer besuchen somit keine Privatschule.

2.3 Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen:
2.3.1 Sie machen geltend, dass eine Bewilligung gar nicht notwendig wäre und auch nicht dem Konzept einer Fernschule entspräche, in jedem Kanton eine Bewilligung zu verlangen. Vielmehr sei ihre Situation derjenigen gleichzustellen, wo Schweizer Familien ihre Kinder in ausländische, staatlich anerkannte Privatschulen (vornehmlich in Deutschland und Österreich) schickten, welche ebenfalls keiner Bewilligung im Kanton Zürich bedürften.
Die von den Beschwerdeführern behauptete Gleichheit liegt indessen nicht vor. In den aufgeführten Fällen liegt die Schule im Ausland und auch der Unterricht erfolgt dort; d.h. die Kinder besuchen im Ausland die Schule und halten sich während der Unterrichtsdauer nicht im Kanton Zürich auf. Anders ist der hier strittige Fall: Die Kinder halten sich im Kanton Zürich auf, und die Fernschule unterrichtet die Kinder - zwar nicht im Sinne eines Frontalunterrichts, d.h. eines Unterrichts, wo der Lehrer räumlich vor den Lernenden steht - im Kanton Zürich.
2.3.2 Die Beschwerdeführer monieren zudem, dass für ein Verbot der Fernschule keine gesetzliche Grundlage bestünde. Entgegen derer Auffassung verbietet der Kanton Zürich Fernschulen nicht. Er verlangt lediglich für das Führen einer Privatschule, an welcher die Schulpflicht erfüllt werden kann, eine Bewilligung (§ 68 VSG). Dass einer Bewilligungspflicht Art. 15 (Schulfreiheit) der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV ZH; SR 131.211]) entgegen stehen sollte, ist weder dargelegt noch überhaupt ersichtlich.
2.3.3 Inwiefern Art. 27 BV, die Bilateralen Verträge II zwischen der Europäischen Union und der Schweiz sowie das WTO Vertragswerk daran etwas ändern würden, ist ebenfalls nicht erkennbar, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Insoweit bleibt festzuhalten, dass die Kinder der Beschwerdeführer - wie der Kanton Zürich, ohne in Willkür zu verfallen, entscheiden durfte - keine Privatschule besuchen. Wie sich aus den Akten ergibt, stellen selbst die beiden in Deutschland staatlich zugelassenen und zertifizierten Fernschulen nicht eine Ersatzschule für die Regelschule dar. M.a.W. wären die Kinder der Beschwerdeführer auch in Deutschland nicht berechtigt, die Fernschulen anstelle der normalen Schulen (vgl. dazu Art. 7 des deutschen Grundgesetzes) zu besuchen.

3.
3.1 Der Unterricht der Kinder der Beschwerdeführer stellt sich somit als Privatunterricht dar. Da dieser mehr als ein Jahr dauern wird, muss er von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (§ 69 Abs. 3 VSG).
Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass die Beschwerdeführer über keine genügende Ausbildung verfügen und ihre Kinder deshalb nicht privat unterrichten dürfen. Die Beschwerdeführer machen allerdings geltend, dass zum einen nicht sie, sondern Personen mit abgeschlossener Lehrerausbildung, d.h. die Lehrer der Fernschule, die Kinder fern-unterrichten würden. Zum anderen würde die Auffassung der Vorinstanzen, wonach Privatunterricht nur im Frontalunterricht bestehen könne, dem Grundrecht der Schulfreiheit (Art. 15 KV ZH) widersprechen.
Zunächst soll geprüft werden, ob Fernunterricht als Unterricht zulässig ist. Es stellen sich dabei zwei Fragen: Liegt Privatunterricht zum einen (E. 3.2) und Fernunterricht zum andern (E. 3.3) überhaupt im sachlichen Schutzbereich von Art. 15 KV ZH?

3.2 Das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten ist nach Art. 15 KV ZH gewährleistet. Die Schulfreiheit stellt ein Grundrecht und seiner Struktur nach ein Freiheitsrecht dar; sie begründet Abwehransprüche gegenüber dem Staat. Unter dem Begriff der privaten Bildungsstätten ist auch die Bildung zu Hause, das Homeschooling, enthalten (vgl. Protokoll des Zürcher Verfassungsrates, S. 2929 [Sitzung vom 25.6.2004]; GIOVANNI BIAGGINI, in: Häner und andere (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, FN 20 ad Art. 15 KV ZH). Privatunterricht ist demnach durch Art. 15 KV ZH geschützt.
3.3
3.3.1 Bei der Prüfung der Rüge, wonach Privatunterricht in der Form von Fernunterricht zulässig sein sollte, muss sodann im Auge behalten werden, dass die Regelung des VSG nicht nur den Anforderungen der kantonalen Schulfreiheit, sondern auch den bundesrechtlichen Anforderungen des ausreichenden Grundschul"unterrichts" (Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV) genügen muss. Gleichzeitig wird auch das kantonale Verfassungsrecht der Schulfreiheit bundesrechtlich bestimmt.
Nach den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben hat der private Einzelunterricht ausreichend zu sein. Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein sowie genügen, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 129 I 35 E. 7.3 S. 38). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes - sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern - in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten (BGE 129 I 35 E. 7.3 i.f. S. 39 mit weiteren Hinweisen), oder es von einer nicht genügend ausgebildeten oder fähigen Lehrperson unterrichtet wird (vgl. ASTRID EPINEY/BERNHARD WALDMANN, § 224 Soziale Grundrechte und soziale Zielsetzungen, in: Merten/Papier/Müller/ Thürer, Handbuch der Grundrechte, Bd. VII/2 Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, 2007, S. 611 ff., N. 36 zu § 224), oder dass es in der Gesellschaft oder im demokratischen Gemeinwesen nicht (mehr) partizipieren kann (vgl. PASCAL MAHON, in: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse [...],
2003, Rz. 8 ad art. 19 Cst). Ein ausreichender Grundschulunterricht muss somit nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern auch die soziale Kompetenz der Schülerinnen und Schüler entwicklungsspezifisch fördern (vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 2 der Sportförderungsverordnung vom 21. Oktober 1987 [SFV; SR 415.01]; Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.5.4 und 3.5.6).
3.3.2 Art. 15 KV ZH handelt nur vom Besuch privater Bildungsstätten und nimmt keine Stellung zu den zulässigen Unterrichtsmethoden. Art. 19 und 62 BV führen demgegenüber das Wort "Unterricht"; dabei wird allerdings ebenso wenig Bezug auf eine bestimmte Art von Unterricht genommen. Auch der alltägliche Sprachgebrauch versteht darunter nicht eine besondere Art. Als Unterricht wird die planmässige und regelmässige Unterweisung einer lernenden Person durch eine Lehrerin oder einen Lehrer (vgl. Duden, Das grosse Wörterbuch der deutschen Sprache in sechs Bänden, S. 2709) verstanden; es geht um die Vermittlung von Kenntnissen. Auch die Materialien sowie die Systematik legen keinen Schluss für oder gegen eine bestimmte Unterrichtsform nahe.
Der Zweck der Norm schliesst allerdings gewisse Unterrichtsformen aus, da der Unterricht - wie dargelegt - ausreichend in Bezug auf das schulische Wissen und die soziale Kompetenz sein muss. Beim Privatunterricht steht von seiner Anlage her vor allem das schulische Wissen im Zentrum. Dabei kann der Staat wegen der fehlenden Einbindung des Privatlehrers in das hierarchische Schulsystem und einer fehlenden privaten Institution (Privatschule) die Erreichung der Lernziele der Kinder (vgl. § 70 Abs. 1 VSG) nur über den vorgängig eingereichten Stundenplan, mit der Verpflichtung, eine Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung zu beauftragen (vgl. § 69 Abs. 2 und 3 VSG), mit der jährlichen Überprüfung der Qualität des Unterrichts (§ 70 Abs. 2 VSG) und mit dem Verbot des Privatunterrichts bei schwerwiegenden Mängeln (§ 70 Abs. 4 VSG) sicherstellen. Ob dabei der Lehrer frontal oder aus der Ferne unterrichtet, ändert grundsätzlich nichts an dieser Konstellation.
Die entwicklungsspezifische Förderung zur Gemeinschaftsfähigkeit steht beim Privatunterricht dagegen im Hintergrund. Das Bundesgericht hat im Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 (E. 3.5.5 i.V.m. E. 3.5.6) deshalb festgehalten, dass selbst bei zum Lehrberuf ausgebildeten Eltern notwendigerweise ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld einbezogen werden muss, damit eine der Bundesverfassung entsprechende Enkulturation der schulpflichtigen Kinder sichergestellt werde. Diese gewährleistet u.a. eine Auseinandersetzung der Kinder mit anderen Erwachsenen, Vorgesetzten, Respektpersonen, andern Kinder mit teilweise anderen Kulturen und Religionen, was die Kinder schliesslich befähigt, sich im späteren Leben bestmöglich zu integrieren, und ihnen die gleichen Chancen eröffnet. Ob - allenfalls in einem reduzierten Mass - auch bei ausgebildeten Privatlehrern ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld in Betracht gezogen werden soll, muss hier nicht beantwortet werden. Beim Fernunterricht erfolgt indes keine direkte Auseinandersetzung zwischen Schüler und Lehrer. Insofern findet überhaupt keine - oder allenfalls nur eine marginale - durch die Schule bzw. durch Lehrer bewirkte entwicklungsspezifische Förderung der
sozialen Kompetenz der Schülerinnen und Schüler statt. Es fehlt deshalb bereits an einer von Art. 19 und 62 BV verlangten Grundvoraussetzung.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Fernunterricht nicht mit Art. 19 und 62 BV und somit auch nicht mit Art. 15 KV ZH vereinbar ist. Ob die Lehrer der Fernschule als ausgebildete Lehrer im Sinne von § 69 Abs. 3 VSG gelten können, muss angesichts dieses Befundes nicht mehr geprüft werden.
3.3.3 Die Beschwerdeführer selber verfügen unbestrittenermassen über keine abgeschlossene Lehrerausbildung, weshalb sie ihre Kinder privat nicht über einen überjährigen Zeitraum unterrichten dürfen (§ 69 Abs. 3 VSG).

4.
4.1 Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, dass die Bildungsdirektion im Gesetzgebungsverfahren versprochen hätte, dass der Privatunterricht durch Eltern weiterhin gewährleistet werde. Im Wesentlichen wird damit eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben bei Rechtssetzungsakten gerügt. Die Beschwerdeführer verkennen dabei, dass sie grundsätzlich nicht auf den Fortbestand eines geltenden Erlasses vertrauen können. Eine mögliche Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben könnte bei unvorhergesehenen Rechtsänderungen vorliegen; in diesen Fällen kann ein Anspruch auf angemessene Übergangsfristen bestehen (zum Ganzen BGE 134 I 23 E. 7.6. S. 40 f.). Hier hat der Gesetzgeber grosszügige Übergangsfristen vorgesehen. Die Beschwerdeführer setzen sich nicht mit den Argumenten des Verwaltungsgerichts auseinander, inwiefern die Bildungsdirektion, welche nicht Gesetzgeber ist und war, gegen Treu und Glauben vorstossen haben soll; es ist deshalb darauf nicht weiter einzugehen (Art. 42 Abs. 2 BGG).

4.2 Inwiefern das Gleichheitsgebot und der Besitzstand verletzt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführer setzen sich in keiner Weise mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts auseinander, sondern wiederholen im Wesentlichen die Argumente, die sie bereits vor Vorinstanz vorgebracht haben. Es ist deshalb nicht darauf einzugehen (Art. 42 Abs. 2 BGG).

5.
5.1 Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

5.2 Damit wären die Beschwerdeführer an sich kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da die Beschwerde aber nicht als aussichtslos zu bezeichnen ist und die Bedürftigkeit der Beschwerdeführer als erstellt gelten kann, was das Verwaltungsgericht bereits auch für die vorinstanzlichen Verfahren festgestellt hat, ist dem Gesuch um Gewährung der unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung des beigezogenen Advokaten zu entsprechen (Art. 64 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Den Beschwerdeführern wird für das Verfahren vor Bundesgericht die unentgeltliche Rechtspflege gewährt:

2.1 Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

2.2 Advokat Daniel Albietz wird zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellt und aus der Bundesgerichtskasse mit Fr. 2'500.-- entschädigt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. September 2011

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Errass

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita.
¹	La libertà economica è garantita.
²	Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 62 - 1 Il settore scolastico compete ai Cantoni.
¹	Il settore scolastico compete ai Cantoni.
²	I Cantoni provvedono a una sufficiente istruzione scolastica di base, accessibile a tutti i giovani. L'istruzione di base è obbligatoria e sottostà alla direzione o vigilanza dello Stato. Nelle scuole pubbliche è gratuita.22
³	I Cantoni provvedono altresì a una sufficiente istruzione scolastica speciale per tutti i fanciulli e giovani disabili, fino al massimo al compimento del ventesimo anno di età.23
⁴	Se gli sforzi di coordinamento non sfociano in un'armonizzazione del settore scolastico per quanto riguarda l'età d'inizio della scolarità e la scuola dell'obbligo, la durata e gli obiettivi delle fasi della formazione e il passaggio dall'una all'altra fase, nonché il riconoscimento dei diplomi, la Confederazione emana le norme necessarie.24
⁵	La Confederazione disciplina l'inizio dell'anno scolastico.25
⁶	È attribuita particolare importanza alla partecipazione dei Cantoni all'elaborazione degli atti legislativi federali che concernono le loro competenze.26

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.