2C_593/2010 - 2011-09-20 - Unterrichtswesen und Berufsausbildung

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_593/2010

Urteil vom 20. September 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Errass.

1. Verfahrensbeteiligte
A.X.________,
2. B.X.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Advokat Daniel Albietz,

gegen

Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, 8001 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Staatskanzlei, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Gegenstand
Privatunterricht,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 3. Juni 2010.

Sachverhalt:

A.
B. und A.X.________ liessen ihre vier schulpflichtigen Kinder (C.________ geb. 1993; D.________ geb. 1995; E.________ geb. 1997; F.________ geb. 1998) an einer Fernschule unterrichten. Am 7. Februar 2005 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich das neue Volksschulgesetz (VSG; LS 412.100). Die Bestimmungen über Privatschulen und Privatunterricht (§ 68-70) traten auf den 20. August 2007 für das Schuljahr 2007/2008 in Kraft (Ziff. I des Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes vom 20. Juni 2006; LS 412.100.1). Gestützt darauf teilte das Volksschulamt des Kantons Zürich B. und A.X.________ am 20. Dezember 2007 mit, dass der bisherige Unterricht an einer Fernschule ab dem Schuljahr 2008/2009 nicht mehr zulässig sei. B. und A.X.________ stellten in der Folge ein Gesuch um Ausnahmebewilligung, welches das Volksschulamt mit Verfügung vom 21. April 2008 gestützt auf die fehlende Voraussetzung von § 69 Abs. 3 VSG, wonach der länger als ein Jahr dauernde Privatunterricht nur von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden könne, ablehnte. Den dagegen gerichteten Rekurs wies die Bildungsdirektion des Kantons Zürich ab. Auf die nachfolgende Beschwerde trat das Verwaltungsgericht
nicht ein und überwies die Sache zum Entscheid an den Regierungsrat, da nicht das Volksschulamt, sondern die Bildungsdirektion zum erstinstanzlichen Entscheid zuständig gewesen wäre.
Am 17. Juli 2008 hatte die Bildungsdirektion B. und A.X.________ den Privatunterricht ihrer vier schulpflichtigen Kinder per 15. August 2008 untersagt. Den dagegen gerichteten Rekurs vereinigte der Regierungsrat mit dem bereits hängigen und wies die beiden Rekurse ab. Die nachfolgende Beschwerde an das Verwaltungsgericht war ebenfalls erfolglos mit Ausnahme der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hat der älteste Sohn die obligatorische Schulpflicht abgeschlossen.

B.
Vor Bundesgericht beantragen A. und B.X.________ folgendes:
"1. Es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 3. Juni 2010 insoweit aufzuheben, als damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdeführer vom 8. Februar 2010 gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 2077 vom 23. Dezember 2009 abgewiesen wurde. Ausserdem seien die Verfügungen der Bildungsdirektion des Kantons Zürich vom 7. Juli 2008 und vom 17. Juli 2008 sowie der besagte Regierungsratsbeschluss Nr. 2077 vom 23. Dezember 2009 aufzuheben, der Regierungsratsbeschluss insoweit, als die (vereinigten) Rekurse gegen die besagten Verfügungen der Bildungsdirektion durch den Regierungsrat des Kantons Zürich abgewiesen wurden.
2. Es sei den Beschwerdeführern die Bewilligung zu erteilen, ihre Kinder weiterhin privat zu unterrichten. Eventualiter sei die Sache zum entsprechenden Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Eventualiter sei den Beschwerdeführern der Kostenerlass mit dem unterzeichneten Anwalt als unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bewilligen."
Schliesslich beantragten die Beschwerdeführer, das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren - vorläufig bis zum 31. Oktober 2010 - zu sistieren.

C.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Bildungsdirektion und der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragen, die Beschwerde abzuweisen.

Erwägungen:

1.
1.1 Die Beschwerde ist innert der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereicht worden und richtet sich gegen den Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Der Ausschlussgrund nach Art. 83 lit. t BGG ist vorliegend nicht anwendbar. Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2 Die Beschwerdeführer beantragen vor Bundesgericht, den Beschluss des Regierungsrates sowie die Verfügungen der Bildungsdirektion aufzuheben. Darauf ist nicht einzutreten: Vor Bundesgericht sind lediglich Entscheide bundesgerichtlicher Vorinstanzen anfechtbar (Art. 86 BGG), welche die unterinstanzlichen Entscheide ersetzen (sog. Devolutiveffekt); diese gelten indes inhaltlich als mitangefochten (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).

1.3 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich eine Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten, insbesondere des Willkürverbots, gilt zudem eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 136 I 229 E. 4.1 S. 235 mit Hinweisen). Bei der Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts bildet nur das Willkürverbot Prüfmassstab (BGE 134 I 153 E. 4.2.2 S. 158). Dabei haben die Beschwerdeführer in der Beschwerde im Einzelnen darzulegen (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG), inwiefern der angefochtene Entscheid willkürlich sein soll (vgl. BGE 133 I 201 E. 1 S. 203), d.h. an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen).

1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil zudem den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG).

1.5 Das Sistierungsgesuch ist infolge Zeitablaufs gegenstandslos geworden.

2.
2.1 Die Privatschulen und der Privatunterricht werden im Kanton Zürich in den § 68 ff. VSG geregelt: Nach § 68 Abs. 1 VSG benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, eine Bewilligung der Bildungsdirektion; diese wird erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Als Privatunterricht gelten der Einzelunterricht und der Unterricht in einer Gruppe bis zu fünf Schülerinnen und Schüler. Die Eltern melden der Gemeinde ihres Wohnortes und der Bildungsdirektion die Umstände des Privatunterrichts, insbesondere die unterrichtende Person, den Stundenplan und die Räumlichkeiten; dauert der Privatunterricht länger als ein Jahr, muss er von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (§ 69 Abs. 2 und 3 VSG). Die Privatschulen und der Privatunterricht werden von der Bildungsdirektion beaufsichtigt; diese kann geeignete Massnahmen treffen, wenn begründete Zweifel bestehen, ob u.a. die Lernziele erreicht werden; bei schwerwiegenden Mängeln kann sie den Privatunterricht untersagen (§ 70 Abs. 1 und 4 VSG). Dauert der Privatunterricht länger als ein Jahr, ist die Qualität des Unterrichts durch die Bildungsdirektion jährlich zu überprüfen (§
70 Abs. 2 VSG). Nach § 71 VSG stehen u.a. den Schülerinnen und Schülern des Privatunterrichts weitere Leistungen zu, wie etwa der Besuch der Musikschulen am Wohnort oder die Benutzung der Angebote des freiwilligen Schulsports. Konkretisiert werden diese Vorschriften in der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV; LS 412.101).

2.2 Zunächst stellt sich die Frage, ob es sich beim vorliegenden Sachverhalt um einen Schulbesuch einer Privatschule oder um Privatunterricht handelt.
Die Kinder der Beschwerdeführer werden an deutschen Fernschulen (je nach Klassenstufe entweder "Deutsche Fernschule" in Wetzlar oder "Institut für Lernsysteme GmbH [ILS]") unterrichtet; sie sind demnach bei diesen Schulen immatrikuliert. Die beiden Schulen sind nach deutschem Recht zugelassen. Das bezeichnende Merkmal des Fernunterrichts besteht darin, dass der Lehrende und der Lernende ausschliesslich oder überwiegend räumlich getrennt sind (siehe dazu § 1 des deutschen Fernunterrichtsschutzgesetzes). Im vorliegenden Fall heisst dies, dass die Lehrer in Deutschland unterrichten und für Fragen (z.B. per Telefon, E-Mail oder Webcam) ansprechbar sind, die Kinder der Beschwerdeführer dagegen an ihrem Wohnort in der Schweiz (d.h. im Kanton Zürich) sind und hier unterrichtet werden (z.B. durch Videoteaching oder Webcam, durch Lesen des bereitgestellten Unterrichtsmaterials) bzw. lernen. Die beiden Fernschulen unterrichten somit im Kanton Zürich. Entsprechend § 68 Abs. 1 VSG bedürften sie einer Bewilligung. Sie besitzen allerdings keine solche und gelten demnach nicht als im Kanton Zürich zugelassene Privatschulen. Die Kinder der Beschwerdeführer besuchen somit keine Privatschule.

2.3 Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen:
2.3.1 Sie machen geltend, dass eine Bewilligung gar nicht notwendig wäre und auch nicht dem Konzept einer Fernschule entspräche, in jedem Kanton eine Bewilligung zu verlangen. Vielmehr sei ihre Situation derjenigen gleichzustellen, wo Schweizer Familien ihre Kinder in ausländische, staatlich anerkannte Privatschulen (vornehmlich in Deutschland und Österreich) schickten, welche ebenfalls keiner Bewilligung im Kanton Zürich bedürften.
Die von den Beschwerdeführern behauptete Gleichheit liegt indessen nicht vor. In den aufgeführten Fällen liegt die Schule im Ausland und auch der Unterricht erfolgt dort; d.h. die Kinder besuchen im Ausland die Schule und halten sich während der Unterrichtsdauer nicht im Kanton Zürich auf. Anders ist der hier strittige Fall: Die Kinder halten sich im Kanton Zürich auf, und die Fernschule unterrichtet die Kinder - zwar nicht im Sinne eines Frontalunterrichts, d.h. eines Unterrichts, wo der Lehrer räumlich vor den Lernenden steht - im Kanton Zürich.
2.3.2 Die Beschwerdeführer monieren zudem, dass für ein Verbot der Fernschule keine gesetzliche Grundlage bestünde. Entgegen derer Auffassung verbietet der Kanton Zürich Fernschulen nicht. Er verlangt lediglich für das Führen einer Privatschule, an welcher die Schulpflicht erfüllt werden kann, eine Bewilligung (§ 68 VSG). Dass einer Bewilligungspflicht Art. 15 (Schulfreiheit) der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV ZH; SR 131.211]) entgegen stehen sollte, ist weder dargelegt noch überhaupt ersichtlich.
2.3.3 Inwiefern Art. 27 BV, die Bilateralen Verträge II zwischen der Europäischen Union und der Schweiz sowie das WTO Vertragswerk daran etwas ändern würden, ist ebenfalls nicht erkennbar, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Insoweit bleibt festzuhalten, dass die Kinder der Beschwerdeführer - wie der Kanton Zürich, ohne in Willkür zu verfallen, entscheiden durfte - keine Privatschule besuchen. Wie sich aus den Akten ergibt, stellen selbst die beiden in Deutschland staatlich zugelassenen und zertifizierten Fernschulen nicht eine Ersatzschule für die Regelschule dar. M.a.W. wären die Kinder der Beschwerdeführer auch in Deutschland nicht berechtigt, die Fernschulen anstelle der normalen Schulen (vgl. dazu Art. 7 des deutschen Grundgesetzes) zu besuchen.

3.
3.1 Der Unterricht der Kinder der Beschwerdeführer stellt sich somit als Privatunterricht dar. Da dieser mehr als ein Jahr dauern wird, muss er von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (§ 69 Abs. 3 VSG).
Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass die Beschwerdeführer über keine genügende Ausbildung verfügen und ihre Kinder deshalb nicht privat unterrichten dürfen. Die Beschwerdeführer machen allerdings geltend, dass zum einen nicht sie, sondern Personen mit abgeschlossener Lehrerausbildung, d.h. die Lehrer der Fernschule, die Kinder fern-unterrichten würden. Zum anderen würde die Auffassung der Vorinstanzen, wonach Privatunterricht nur im Frontalunterricht bestehen könne, dem Grundrecht der Schulfreiheit (Art. 15 KV ZH) widersprechen.
Zunächst soll geprüft werden, ob Fernunterricht als Unterricht zulässig ist. Es stellen sich dabei zwei Fragen: Liegt Privatunterricht zum einen (E. 3.2) und Fernunterricht zum andern (E. 3.3) überhaupt im sachlichen Schutzbereich von Art. 15 KV ZH?

3.2 Das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten ist nach Art. 15 KV ZH gewährleistet. Die Schulfreiheit stellt ein Grundrecht und seiner Struktur nach ein Freiheitsrecht dar; sie begründet Abwehransprüche gegenüber dem Staat. Unter dem Begriff der privaten Bildungsstätten ist auch die Bildung zu Hause, das Homeschooling, enthalten (vgl. Protokoll des Zürcher Verfassungsrates, S. 2929 [Sitzung vom 25.6.2004]; GIOVANNI BIAGGINI, in: Häner und andere (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, FN 20 ad Art. 15 KV ZH). Privatunterricht ist demnach durch Art. 15 KV ZH geschützt.
3.3
3.3.1 Bei der Prüfung der Rüge, wonach Privatunterricht in der Form von Fernunterricht zulässig sein sollte, muss sodann im Auge behalten werden, dass die Regelung des VSG nicht nur den Anforderungen der kantonalen Schulfreiheit, sondern auch den bundesrechtlichen Anforderungen des ausreichenden Grundschul"unterrichts" (Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV) genügen muss. Gleichzeitig wird auch das kantonale Verfassungsrecht der Schulfreiheit bundesrechtlich bestimmt.
Nach den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben hat der private Einzelunterricht ausreichend zu sein. Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein sowie genügen, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 129 I 35 E. 7.3 S. 38). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes - sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern - in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten (BGE 129 I 35 E. 7.3 i.f. S. 39 mit weiteren Hinweisen), oder es von einer nicht genügend ausgebildeten oder fähigen Lehrperson unterrichtet wird (vgl. ASTRID EPINEY/BERNHARD WALDMANN, § 224 Soziale Grundrechte und soziale Zielsetzungen, in: Merten/Papier/Müller/ Thürer, Handbuch der Grundrechte, Bd. VII/2 Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, 2007, S. 611 ff., N. 36 zu § 224), oder dass es in der Gesellschaft oder im demokratischen Gemeinwesen nicht (mehr) partizipieren kann (vgl. PASCAL MAHON, in: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse [...],
2003, Rz. 8 ad art. 19 Cst). Ein ausreichender Grundschulunterricht muss somit nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern auch die soziale Kompetenz der Schülerinnen und Schüler entwicklungsspezifisch fördern (vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 2 der Sportförderungsverordnung vom 21. Oktober 1987 [SFV; SR 415.01]; Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.5.4 und 3.5.6).
3.3.2 Art. 15 KV ZH handelt nur vom Besuch privater Bildungsstätten und nimmt keine Stellung zu den zulässigen Unterrichtsmethoden. Art. 19 und 62 BV führen demgegenüber das Wort "Unterricht"; dabei wird allerdings ebenso wenig Bezug auf eine bestimmte Art von Unterricht genommen. Auch der alltägliche Sprachgebrauch versteht darunter nicht eine besondere Art. Als Unterricht wird die planmässige und regelmässige Unterweisung einer lernenden Person durch eine Lehrerin oder einen Lehrer (vgl. Duden, Das grosse Wörterbuch der deutschen Sprache in sechs Bänden, S. 2709) verstanden; es geht um die Vermittlung von Kenntnissen. Auch die Materialien sowie die Systematik legen keinen Schluss für oder gegen eine bestimmte Unterrichtsform nahe.
Der Zweck der Norm schliesst allerdings gewisse Unterrichtsformen aus, da der Unterricht - wie dargelegt - ausreichend in Bezug auf das schulische Wissen und die soziale Kompetenz sein muss. Beim Privatunterricht steht von seiner Anlage her vor allem das schulische Wissen im Zentrum. Dabei kann der Staat wegen der fehlenden Einbindung des Privatlehrers in das hierarchische Schulsystem und einer fehlenden privaten Institution (Privatschule) die Erreichung der Lernziele der Kinder (vgl. § 70 Abs. 1 VSG) nur über den vorgängig eingereichten Stundenplan, mit der Verpflichtung, eine Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung zu beauftragen (vgl. § 69 Abs. 2 und 3 VSG), mit der jährlichen Überprüfung der Qualität des Unterrichts (§ 70 Abs. 2 VSG) und mit dem Verbot des Privatunterrichts bei schwerwiegenden Mängeln (§ 70 Abs. 4 VSG) sicherstellen. Ob dabei der Lehrer frontal oder aus der Ferne unterrichtet, ändert grundsätzlich nichts an dieser Konstellation.
Die entwicklungsspezifische Förderung zur Gemeinschaftsfähigkeit steht beim Privatunterricht dagegen im Hintergrund. Das Bundesgericht hat im Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 (E. 3.5.5 i.V.m. E. 3.5.6) deshalb festgehalten, dass selbst bei zum Lehrberuf ausgebildeten Eltern notwendigerweise ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld einbezogen werden muss, damit eine der Bundesverfassung entsprechende Enkulturation der schulpflichtigen Kinder sichergestellt werde. Diese gewährleistet u.a. eine Auseinandersetzung der Kinder mit anderen Erwachsenen, Vorgesetzten, Respektpersonen, andern Kinder mit teilweise anderen Kulturen und Religionen, was die Kinder schliesslich befähigt, sich im späteren Leben bestmöglich zu integrieren, und ihnen die gleichen Chancen eröffnet. Ob - allenfalls in einem reduzierten Mass - auch bei ausgebildeten Privatlehrern ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld in Betracht gezogen werden soll, muss hier nicht beantwortet werden. Beim Fernunterricht erfolgt indes keine direkte Auseinandersetzung zwischen Schüler und Lehrer. Insofern findet überhaupt keine - oder allenfalls nur eine marginale - durch die Schule bzw. durch Lehrer bewirkte entwicklungsspezifische Förderung der
sozialen Kompetenz der Schülerinnen und Schüler statt. Es fehlt deshalb bereits an einer von Art. 19 und 62 BV verlangten Grundvoraussetzung.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Fernunterricht nicht mit Art. 19 und 62 BV und somit auch nicht mit Art. 15 KV ZH vereinbar ist. Ob die Lehrer der Fernschule als ausgebildete Lehrer im Sinne von § 69 Abs. 3 VSG gelten können, muss angesichts dieses Befundes nicht mehr geprüft werden.
3.3.3 Die Beschwerdeführer selber verfügen unbestrittenermassen über keine abgeschlossene Lehrerausbildung, weshalb sie ihre Kinder privat nicht über einen überjährigen Zeitraum unterrichten dürfen (§ 69 Abs. 3 VSG).

4.
4.1 Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, dass die Bildungsdirektion im Gesetzgebungsverfahren versprochen hätte, dass der Privatunterricht durch Eltern weiterhin gewährleistet werde. Im Wesentlichen wird damit eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben bei Rechtssetzungsakten gerügt. Die Beschwerdeführer verkennen dabei, dass sie grundsätzlich nicht auf den Fortbestand eines geltenden Erlasses vertrauen können. Eine mögliche Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben könnte bei unvorhergesehenen Rechtsänderungen vorliegen; in diesen Fällen kann ein Anspruch auf angemessene Übergangsfristen bestehen (zum Ganzen BGE 134 I 23 E. 7.6. S. 40 f.). Hier hat der Gesetzgeber grosszügige Übergangsfristen vorgesehen. Die Beschwerdeführer setzen sich nicht mit den Argumenten des Verwaltungsgerichts auseinander, inwiefern die Bildungsdirektion, welche nicht Gesetzgeber ist und war, gegen Treu und Glauben vorstossen haben soll; es ist deshalb darauf nicht weiter einzugehen (Art. 42 Abs. 2 BGG).

4.2 Inwiefern das Gleichheitsgebot und der Besitzstand verletzt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführer setzen sich in keiner Weise mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts auseinander, sondern wiederholen im Wesentlichen die Argumente, die sie bereits vor Vorinstanz vorgebracht haben. Es ist deshalb nicht darauf einzugehen (Art. 42 Abs. 2 BGG).

5.
5.1 Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

5.2 Damit wären die Beschwerdeführer an sich kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da die Beschwerde aber nicht als aussichtslos zu bezeichnen ist und die Bedürftigkeit der Beschwerdeführer als erstellt gelten kann, was das Verwaltungsgericht bereits auch für die vorinstanzlichen Verfahren festgestellt hat, ist dem Gesuch um Gewährung der unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung des beigezogenen Advokaten zu entsprechen (Art. 64 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Den Beschwerdeführern wird für das Verfahren vor Bundesgericht die unentgeltliche Rechtspflege gewährt:

2.1 Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

2.2 Advokat Daniel Albietz wird zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellt und aus der Bundesgerichtskasse mit Fr. 2'500.-- entschädigt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. September 2011

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Errass

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...93
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200963;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201961 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:68
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199769,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201071;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3472 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200573 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201576);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201680 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201683 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.95

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit - 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
¹	Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
²	Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 62 * - 1 Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig.
¹	Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig.
²	Sie sorgen für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht. An öffentlichen Schulen ist er unentgeltlich.23
³	Die Kantone sorgen für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr.24
⁴	Kommt auf dem Koordinationsweg keine Harmonisierung des Schulwesens im Bereich des Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und Ziele der Bildungsstufen und von deren Übergängen sowie der Anerkennung von Abschlüssen zustande, so erlässt der Bund die notwendigen Vorschriften.25
⁵	Der Bund regelt den Beginn des Schuljahres.26
⁶	Bei der Vorbereitung von Erlassen des Bundes, welche die Zuständigkeit der Kantone betreffen, kommt der Mitwirkung der Kantone besonderes Gewicht zu.27

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 64 Unentgeltliche Rechtspflege - 1 Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint.
¹	Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint.
²	Wenn es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, bestellt das Bundesgericht der Partei einen Anwalt oder eine Anwältin. Der Anwalt oder die Anwältin hat Anspruch auf eine angemessene Entschädigung aus der Gerichtskasse, soweit der Aufwand für die Vertretung nicht aus einer zugesprochenen Parteientschädigung gedeckt werden kann.
³	Über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entscheidet die Abteilung in der Besetzung mit drei Richtern oder Richterinnen. Vorbehalten bleiben Fälle, die im vereinfachten Verfahren nach Artikel 108 behandelt werden. Der Instruktionsrichter oder die Instruktionsrichterin kann die unentgeltliche Rechtspflege selbst gewähren, wenn keine Zweifel bestehen, dass die Voraussetzungen erfüllt sind.
⁴	Die Partei hat der Gerichtskasse Ersatz zu leisten, wenn sie später dazu in der Lage ist.