1C_322/2015 - 2015-08-19 - Droits politiques - NR/CN-2015 - Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 18. Oktober 2015

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C_322/2015

Urteil vom 19. August 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
Stefan Thöni,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude am Postplatz,
Seestrasse 2, Postfach 156, 6301 Zug.

Gegenstand
NR/CN-2015 - Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 18. Oktober 2015,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 9. Juni 2015
des Regierungsrats des Kantons Zug.

Sachverhalt:

A.
Im Amtsblatt vom 29. Mai 2015 schrieb die Staatskanzlei des Kantons Zug die Nationalratswahl vom 18. Oktober 2015 für die Amtsperiode 2016-2019 aus. Im Ausschreibungstext wird unter anderem festgehalten, dass drei Mitglieder für den Nationalrat zu wählen sind, dass der Kanton Zug einen Wahlkreis bildet und dass die Wahl im Proporzverfahren stattfindet.

B.
Mit Eingabe vom 1. Juni 2015 erhob Stefan Thöni beim Regierungsrat des Kantons Zug Wahlbeschwerde gegen die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates. Er beantragte, dass die Nationalratswahl nach dem Verfahren des Doppelproporzes zu erfolgen habe bzw. eventuell festzustellen sei, dass die erfolgte Ausschreibung der Nationalratswahl im Punkt der Sitzverteilung rechtswidrig sei. Am 9. Juni 2015 trat der Regierungsrat des Kantons Zug auf die Beschwerde nicht ein.

C.
Am 15. Juni 2015 reichte Stefan Thöni eine als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und ergänzende subsidiäre Verfassungsbeschwerde bezeichnete elektronische Eingabe beim Bundesgericht ein. Darin stellt er den Hauptantrag, den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zug aufzuheben und diesen anzuweisen, "die erfolgte Ausschreibung der Nationalratswahl dahingehend zu korrigieren, dass die Nationalratswahl nach dem Verfahren des Doppelproporzes erfolgt"; eventuell sei unter Aufhebung des regierungsrätlichen Entscheides festzustellen, dass die erfolgte Ausschreibung "im Punkt der Sitzverteilung rechtswidrig" sei; subeventuell sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidfindung an den zugerischen Regierungsrat zurückzuweisen. Jedenfalls sei festzustellen, dass das Sitzzuteilungsverfahren zur Nationalratswahl 2015 vor dem Völkerrecht nicht standhalte, und es sei der Gesetzgeber aufzufordern, ein völkerrechtskonformes Wahlrecht zu schaffen. In prozessualer Hinsicht wurde um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ersucht.

Zur Begründung führt Stefan Thöni im Wesentlichen aus, der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zug verstosse gegen das Menschenrecht der freien und gleichen Wahl bzw. der korrekten Berücksichtigung politischer Minderheiten bei Wahlen in öffentliche Ämter nach Art. 25 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt II. Für kleinere Parteien sei es im Kanton Zug praktisch aussichtslos, einen Vertreter ins nationale Parlament zu wählen, weil das natürliche Quorum für die Nationalratswahl im Kanton Zug mit seinen drei Sitzen 25 % betrage. Im Kanton Zürich sei das natürliche Quorum mit 2,86 % fast zehnmal tiefer, was auf eine unzulässige Ungleichbehandlung der Wahlberechtigten nach dem Wohnort und der politischen Anschauung hinauslaufe. Die fraglichen Bestimmungen des UNO-Pakts II seien direkt anwendbar und für die schweizerischen Behörden auch dann beachtlich, wenn das Bundesgesetzesrecht damit nicht im Einklang stünde. Da die Verfassung die Kantone als Wahlkreise vorschreibe und Wahlkreisverbände der föderalen Struktur der Schweiz nicht entsprächen, biete sich als naheliegendste Möglichkeit das System des Doppelproporzes an. Ergänzend wird eine formelle Rechtsverweigerung geltend gemacht, weil der Regierungsrat auf die bei ihm
erhobene Beschwerde nicht eingetreten ist.

D.
Die Bundeskanzlei beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. sie eventuell abzuweisen. Der Kanton Zug verzichtete auf eine Stellungnahme. Ebenso verzichtete Stefan Thöni darauf, sich nochmals zur Sache zu äussern.

E.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 10. Juli 2015 wies der Instruktionsrichter der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab.

F.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat am 19. August 2015 in einer öffentlichen Beratung über die Beschwerde entschieden.

Erwägungen:

1.

1.1. Nach Art. 77 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) kann bei der Kantonsregierung unter anderem Beschwerde geführt werden wegen Verletzung des Stimmrechts (Stimmrechtsbeschwerde; lit. a) und wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung der Nationalratswahlen (Wahlbeschwerde; lit. c). Gegen den Entscheid des kantonalen Regierungsrates steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 80 Abs. 1 BPR in Verbindung mit Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG).

1.2. Die Ausschreibung der Nationalratswahl im Kanton Zug durch die kantonale Staatskanzlei betrifft eine Vorbereitungshandlung zur Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 18. Oktober 2015. Mängel von Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen sind nach der Rechtsprechung sofort und vor Durchführung des Urnenganges zu rügen (Urteil des Bundesgerichts 1C_127/2010 vom 20. Dezember 2010 E. 3.1, nicht publ. in BGE 136 I 376, mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde zulässig ist. Damit erweist sich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff . BGG als ausgeschlossen, weshalb auf die vorliegende Beschwerde insoweit nicht eingetreten werden kann, als der Beschwerdeführer ergänzend die subsidiäre Verfassungsbeschwerde erhebt.

1.3. Da jede stimm- bzw. wahlberechtigte Person zur Beschwerde zugelassen ist (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG sowie BGE 130 I 292 E. 1.2), steht dem im Kanton Zug stimmberechtigten Beschwerdeführer unabhängig davon, ob er selbst Kandidat ist, die Beschwerdelegitimation zu (vgl. im Zusammenhang mit den Nationalratswahlen das Urteil des Bundesgerichts 1C_521/2011 vom 23. November 2011 E. 1.1, nicht publ. in BGE 138 II 13).

1.4. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, die Verletzung von Bundesrecht und von Völkerrecht gerügt werden (vgl. Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). In Wahl- und Stimmrechtsangelegenheiten entscheidet das Bundesgericht mit freier Kognition (vgl. BGE 139 I 292 E. 5.2 S. 295).

1.5. Sachverhaltsrügen erhebt der Beschwerdeführer nicht. Auch sind massgebliche Mängel im Sinne von Art. 105 Abs. 2 BGG nicht ersichtlich. Damit erweisen sich die im angefochtenen Entscheid enthaltenen tatsächlichen Feststellungen des Regierungsrates als für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 1 BGG).

2.

2.1. Der Beschwerdeführer rügt eine formelle Rechtsverweigerung nach Art. 29 Abs. 1 und 2 BV, weil der Regierungsrat auf die bei ihm erhobene Beschwerde nicht eingetreten ist.

2.2. Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung, auf Beurteilung innert angemessener Frist sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV). Eine Gehörsverletzung im Sinne einer formellen Rechtsverweigerung liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber entscheiden müsste. In welcher Form und in welchem Umfang die diesbezüglichen Verfahrensrechte zu gewährleisten sind, lässt sich nicht generell, sondern nur im Hinblick auf den konkreten Fall beurteilen (vgl. BGE 134 I 229 E. 2.3 S. 232 f. mit Hinweisen).

2.3. Der Regierungsrat des Kantons Zug hielt in E. 4 des angefochtenen Entscheides im Wesentlichen fest, die Staatskanzlei habe gestützt auf § 29 des zugerischen Wahl- und Abstimmungsgesetzes vom 28. September 2006 (WAG; BGS 131.1) die Erneuerungswahlen für den Nationalrat vom 18. Oktober 2015 (Amtsperiode 2016-2019) im Amtsblatt vom 29. Mai 2015 ausgeschrieben. Die bei ihm eingereichte Beschwerde richte sich inhaltlich gegen das Sitzzuteilungsverfahren bei den Nationalratswahlen überhaupt. Die Wahlausschreibung gebe nur die einschlägigen rechtlichen Vorgaben des Bundesrechts wieder, so namentlich die notwendigen Angaben zur Vorbereitung und Durchführung der Nationalratswahlen wie die Anzahl der Mandate, die Grösse des Wahlkreises, das Datum der Wahl usw. Ein eigentlicher inhaltlicher Zusammenhang zwischen der behaupteten Stimmrechtsverletzung und der Wahlausschreibung liege nicht vor. Mangels Anfechtungsobjekts könne daher auf die Beschwerde insoweit nicht eingetreten werden. Auch das damals erhobene Eventualbegehren auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Nationalratswahlen habe denselben Gehalt. Angesichts des gesamtschweizerischen Sachverhalts müsste der Zuger Regierungsrat einen Feststellungsentscheid über die behauptete
Rechtswidrigkeit des Sitzzuteilungsverfahrens bei der Nationalratswahl treffen, wofür er nicht zuständig sei.

2.4. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung fällt in eidgenössischen Stimmrechtsangelegenheiten die direkte Beschwerde an das Bundesgericht auch dann ausser Betracht, wenn Unregelmässigkeiten in Frage stehen, die nicht auf das Gebiet eines Kantons beschränkt sind (BGE 137 II 177 E. 1.2.3 S. 180 f. mit Präzisierung von BGE 136 II 140 E. 2.5.3 S. 141). Gestützt auf Art. 77 BPR sind denn auch bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen alle die Verletzung des Stimm- und Wahlrechts betreffenden Beschwerden zunächst bei der Kantonsregierung zu erheben. Dies gilt nicht anders, wenn die angerufene Kantonsregierung für die Behandlung der vorgebrachten Rügen nicht zuständig ist, namentlich weil sie Rechtsfragen beschlagen, die über das Gebiet des fraglichen Kantons hinausreichen. In einer gegen den Entscheid der Kantonsregierung gerichteten Beschwerde lassen sich aber in der Folge mit Blick auf Art. 29 und 29a BV dem Bundesgericht auch Rügen unterbreiten, welche die Kantonsregierung mangels Zuständigkeit nicht behandeln konnte, sofern sie auf kantonaler Ebene bereits aufgeworfen wurden. Dabei können sowohl das Nichteintreten als auch der inhaltliche Entscheid der Kantonsregierung angefochten sowie die im kantonalen Verfahren
aufgeworfenen Fragen nochmals gestellt werden, auf welche die Kantonsregierung mangels Zuständigkeit nicht eintreten konnte (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.3 S. 180 f.). Diese für eidgenössische Abstimmungen ergangene Rechtsprechung muss gleichermassen für die Nationalratswahlen gelten.

2.5. In Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung trat der Regierungsrat des Kantons Zug auf die bei ihm erhobene Beschwerde nicht ein, soweit damit Fragen aufgeworfen wurden, deren Tragweite sich nicht auf das Gebiet des Kantons Zug beschränkte. Die ergänzende Begründung des zugerischen Regierungsrates, die Wahlausschreibung bilde kein Anfechtungsobjekt im kantonalen Beschwerdeverfahren, ist unzutreffend, da die Wahlausschreibung eine Vorbereitungshandlung zu den Wahlen darstellt, die aufgrund dieses engen Sachzusammenhanges als solche anfechtbar ist. Dies zeitigt im vorliegenden Fall jedoch keine Auswirkungen auf den Verfahrensausgang. Auf die einzig vorgebrachten Rügen hinsichtlich der Zulässigkeit des gesamteidgenössischen Wahlsystems hätte der kantonale Regierungsrat nämlich ohnehin nicht eintreten können. Hingegen kann der Beschwerdeführer nunmehr alle bei der Kantonsregierung aufgeworfenen Fragen dem Bundesgericht unterbreiten. Die Wahlausschreibung als Vorbereitungshandlung bietet dafür die Beschwerdegrundlage (vgl. vorne E. 1.2). Die prozessualen Rechte des Beschwerdeführers wurden demnach im Ergebnis nicht beschnitten. Insgesamt verweigerte die Kantonsregierung dem Beschwerdeführer das Recht nicht und
verstiess insbesondere nicht gegen Art. 29 BV.

3.

3.1. In den letzten Jahren prüfte das Bundesgericht verschiedentlich kantonale oder kommunale Wahlsysteme auf Übereinstimmung mit dem sich aus Art. 34 BV ergebenden Prinzip der Wahlrechtsgleichheit bzw. Erfolgswertgleichheit. Es gelangte dabei zum Ergebnis, dass natürliche Quoren, welche die Limite von 10 % übersteigen, in einem kantonalen Proporzwahlverfahren grundsätzlich unzulässig sind (vgl. etwa BGE 140 I 107, 394; 139 I 195; Urteil des Bundesgerichts 1C_369/2014 vom 28. November 2014 in: ZBl 116/2015 S. 77). Als Alternativen bieten sich verschiedene Möglichkeiten wie die Einführung eines Einheitswahlkreises, die Einrichtung von Wahlkreisverbänden oder die Anwendung eines Doppelproporzes (insbesondere nach Prof. Pukelsheim, sog. "doppelter Pukelsheim") an.

3.2. Die Nationalratswahlen sind in der Bundesverfassung und im Bundesgesetz über die politischen Rechte geregelt. Nach Art. 149 Abs. 2 BV werden die Abgeordneten im Nationalrat vom Volk in direkter Wahl nach dem Grundsatz des Proporzes bestimmt, wobei alle vier Jahre eine Gesamterneuerung stattfindet. Jeder Kanton bildet einen Wahlkreis (Art. 149 Abs. 3 BV), und die Sitze werden nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt, wobei jedem Kanton mindestens ein Sitz zusteht (Art. 149 Abs. 4 BV). Das Gesetz legt im Wesentlichen eine Sitzzuteilung nach dem Verteilsystem Hagenbach-Bischoff fest (so insbesondere nach Art. 40 ff . BPR; vgl. zu diesem Sitzzuteilungssystem BGE 129 I 185 E. 7.1.1 S. 197). Das im Bundesgesetz vorgesehene Wahlsystem entspricht möglicherweise den Anforderungen des Bundesgerichts an ein Wahlsystem bei kantonalen und kommunalen Proporzwahlen gemäss Art. 34 BV nicht. Es fragt sich immerhin, ob das geltende Wahlverfahren des einfachen Proporzes nicht bereits in Art. 149 BV verbindlich vorbestimmt ist und diese Verfassungsnorm Art. 34 BV als lex specialis vorgeht (vgl. dazu GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2007, Art. 149 N. 16). Wieweit sich die
bundesgerichtlichen Anforderungen für kantonale und kommunale Proporzwahlen auf die eidgenössischen Nationalratswahlen übertragen lassen, braucht im vorliegenden Verfahren jedoch nicht entschieden zu werden.

3.3. Der Beschwerdeführer beruft sich vor Bundesgericht nicht ausdrücklich auf Art. 34 BV und macht nicht geltend, die verfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Nationalratswahlen, d.h. insbesondere Art. 149 BV, seien im Lichte dieser besonderen Grundrechtsnorm über die Gewährleistung der politischen Rechte auszulegen und umzusetzen. Darauf braucht daher schon mangels rechtsgenüglicher Rüge nicht näher eingegangen zu werden (vgl. vorne E. 1.4). Im Übrigen wäre das Bundesgericht mit Blick auf Art. 190 BV ohnehin an die gesetzliche Regelung gebunden, was dem Beschwerdeführer durchaus bekannt und bewusst zu sein scheint und weshalb er vermutlich auch Art. 34 BV gar nicht anruft.

4.

4.1. Hingegen rügt der Beschwerdeführer einen Verstoss gegen Art. 25 lit. a in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt II.

Art. 2 Abs. 1 dieses Abkommens lautet wie folgt:

"Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten."
Art. 25 UNO-Pakt II hat folgenden Wortlaut:

"Jeder Staatsbürger hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen
a) an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen;
b) bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden;
c) unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben."

4.2. Nach der insofern gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht der Schutz der politischen Rechte gemäss dem UNO-Pakt II inhaltlich weniger weit als derjenige des nationalen Rechts. Die politischen Rechte sind im UNO-Pakt II bewusst als kleinster gemeinsamer Nenner konzipiert, um möglichst vielen, auch weniger demokratischen Staaten die Teilnahme zu ermöglichen (BGE 129 I 185 E. 5 S. 192 f.; 125 I 289 E. 7d S. 298 f.).

4.3. Die Einschätzung des Bundesgerichts wird durch die Fachliteratur zum UNO-Pakt II bestätigt. Gemäss ACHERMANN/CARONI/KÄLIN verlangt dieses Abkommen zwar nach dem Gebot der Gleichheit der Stimmen, dass die Stimmen sämtlicher Wählerinnen und Wähler das gleiche Gewicht haben; da der Pakt aber kein bestimmtes Wahlsystem (insbesondere Majorz- oder Proporzwahlen) vorschreibe, bedeute das Gebot des gleichen Gewichts jeder Stimme einzig, dass die einzelnen Stimmen das gleiche numerische Gewicht haben, d.h. gleich viel zählen ( ACHERMANN/CARONI/KÄLIN, Die Bedeutung des UNO-Paktes über bürgerliche und politische Rechte für das schweizerische Recht, in: Kälin/Malinverni/Nowak, Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Aufl., 1997, S. 227). Garantiert ist mithin die Zählwertgleichheit und nicht die Erfolgswertgleichheit (vgl. zu dieser Differenzierung BGE 129 I 185 E. 7.3 S. 199 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_369/2014 vom 28. November 2014 E. 5.3 in: ZBl 116/2015 S. 77/80 f.; je mit Hinweisen). Auch NOWAK unterstreicht in seinem Kommentar zum UNO-Pakt II, dass dieser die numerische Gleichheit der Stimmen gewährleiste, dabei aber eine Vielzahl von Wahlsystemen zulasse. Ungleichheiten, die sich als Auswirkungen des Wahlsystems
ergäben, wie sie insbesondere bei den verbreitet angewandten Majorz- oder gemischten Majorz-Proporz-Wahlsystemen vorkommen würden, verletzten Art. 25 UNO-Pakt II grundsätzlich nicht. NOWAK schliesst eine Ausnahme (im Sinne der Gleichheit der Stimmkraft bzw. der Erfolgswertgleichheit) immerhin nicht aus bei besonders krassen Unregelmässigkeiten (vgl. MANFRED NOWAK, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, CCPR Commentary, 2. Aufl., 2005, Rz. 1 ff., insb. Rz. 11 ff. und 31 ff. zu Art. 25). In ähnlicher Weise erachten KÄLIN/KÜNZLIeine Wahlkreiseinteilung allenfalls dann als unzulässig, wenn diese zur Folge hat, dass das Gewicht der einzelnen Stimmen höchst unterschiedlich ist ( KÄLIN/KÜNZLI, Universeller Menschenrechtsschutz, 3. Aufl., 2013, Rz. 1418).

Die genannten Autoren stützen sich dabei auf die Mitteilung des Menschenrechtskomitees Nr. 923/2000 vom 22. Juli 2002 i.S. Mátyus c. Slowakei. In Ziff. 9.2 dieser Mitteilung wird erwogen, dass das damals anwendbare Gesetz eine zur Anzahl der Bevölkerung proportionale Wahlkreiseinteilung und das Verfassungsrecht die Gleichwertigkeit der Wahlrechte vorsehe und dass von Seiten der Behörden keinerlei Gründe genannt würden, welche die im konkreten Fall festgestellten Unterschiede zwischen der Anzahl der Bevölkerung oder eingetragenen Wahlberechtigten und der Sitze pro Wahlkreis zu rechtfertigen vermöchten. Davon unterscheidet sich die Ausgangslage für die schweizerischen Nationalratswahlen deutlich und in massgeblicher Weise. Die Bundesverfassung legt in Art. 149 Abs. 3 BV ausdrücklich die traditionell-föderal bestimmten Kantonsgebiete als Wahlkreise fest. Diese Einteilung geht auf die Einführung des Proporzwahlsystems für die Nationalratswahlen in der Volksabstimmung vom 13. Oktober 1918 zurück (vgl. BBl 1918 III 485 und 1918 V 95), weist damit einen ausgeprägten historischen sowie bundesstaatlichen Bezug auf und verfügt dementsprechend über eine hohe Legitimität. Überdies legen die Art. 40 ff . BPR den Wahlmodus eindeutig nach dem
Verfahren gemäss Hagenbach-Bischoff fest und regeln ihn ausführlich.

Dass schliesslich das schweizerische Wahlsystem im Allgemeinen oder dessen Umsetzung im Kanton Zug durch die erfolgte Ausschreibung der Nationalratswahl im Besonderen die Zählwertgleichheit verletzt, macht auch der Beschwerdeführer nicht geltend und trifft offenkundig nicht zu.

4.4. Das Wahlsystem für die Nationalratswahlen verstösst demnach nicht gegen den UNO-Pakt II.

5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenplichtig (Art. 66 Abs. 1 , Art. 65 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Zug, der Bundeskanzlei, dem Generalsekretariat der Bundesversammlung und den Parlamentsdiensten, Generalsekretariat, Bern, und den Parlamentsdiensten, Rechtsdienst, Bern, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 19. August 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 25 - Tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l'art. 2 et sans restrictions déraisonnables:
^a	de prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis;
^b	de voter et d'être élu, au cours d'élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs;
^c	d'accéder, dans des conditions générales d'égalité, aux fonctions publiques de son pays.

IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 2 - 1. Les États parties au présent Pacte s'engagent à respecter et à garantir à tous les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur compétence les droits reconnus dans le présent Pacte, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.
¹	Les États parties au présent Pacte s'engagent à respecter et à garantir à tous les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur compétence les droits reconnus dans le présent Pacte, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.
²	Les États parties au présent Pacte s'engagent à prendre, en accord avec leurs procédures constitutionnelles et avec les dispositions du présent Pacte, les arrangements devant permettre l'adoption de telles mesures d'ordre législatif ou autre, propres à donner effet aux droits reconnus dans le présent Pacte qui ne seraient pas déjà en vigueur.
³	Les États parties au présent Pacte s'engagent à:
^a	garantir que toute personne dont les droits et libertés reconnus dans le présent Pacte auront été violés disposera d'un recours utile, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles;
^b	garantir que l'autorité compétente, judiciaire, administrative ou législative, ou toute autre autorité compétente selon la législation de l'État, statuera sur les droits de la personne qui forme le recours et à développer les possibilités de recours juridictionnel;
^c	garantir la bonne suite donnée par les autorités compétentes à tout recours qui aura été reconnu justifié.

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 77 Recours
¹	Le recours au gouvernement cantonal est recevable contre:
^a	la violation des dispositions sur le droit de vote selon les art. 2 à 4, l'art. 5, al. 3 et 6, et les art. 62 et 63 (recours touchant le droit de vote);
^b	des irrégularités affectant les votations (recours touchant les votations);
^c	des irrégularités affectant la préparation et l'exécution des élections au Conseil national (recours touchant les élections).
²	Le recours doit être déposé par lettre recommandée dans les trois jours qui suivent la découverte du motif du recours, mais au plus tard le troisième jour après la publication des résultats dans la feuille officielle du canton.167

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 80 Recours devant le Tribunal fédéral
¹	Les décisions sur recours des gouvernements cantonaux (art. 77) peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral173.
²	Les décisions de la Chancellerie fédérale relatives au non-enregistrement d'un parti dans le registre des partis ou au non-aboutissement d'une initiative populaire ou d'un référendum peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Il n'est en revanche pas recevable contre la simple mention, dans la Feuille fédérale, que l'initiative populaire ou la demande de référendum n'a manifestement pas atteint le nombre de signatures visé aux art. 66, al. 1, et 72, al. 1.174
³	Les membres du comité d'initiative peuvent également former recours devant le Tribunal fédéral contre les décisions de la Chancellerie fédérale relatives à la validité formelle de la liste de signatures (art. 69, al. 1) ou au titre de l'initiative (art. 69, al. 2).

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 149 Composition et élection du Conseil national - 1 Le Conseil national se compose de 200 députés du peuple.
¹	Le Conseil national se compose de 200 députés du peuple.
²	Les députés sont élus par le peuple au suffrage direct selon le système proportionnel. Le Conseil national est renouvelé intégralement tous les quatre ans.
³	Chaque canton forme une circonscription électorale.
⁴	Les sièges sont répartis entre les cantons proportionnellement à leur population. Chaque canton a droit à un siège au moins.

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 40
¹	Le nombre des suffrages de parti valables de toutes les listes est divisé par le nombre des mandats à attribuer plus un. Le nombre entier immédiatement supérieur au quotient obtenu constitue le chiffre de répartition.82
²	Chaque liste se voit attribuer autant de mandats que son nombre total de suffrages contient de fois ce chiffre de répartition.83
³	...84

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.